Алексей Андреевич Демичев, Оксана Сергеевна Грачева

Экологическое право

© А. А. Демичев, О. С Грачева, 2017

© Издательство «Прометей», 2017

* * *

Предисловие

Учебная дисциплина «Экологическое право» является неотъемлемым компонентом получения высшего профессионального образования, входит в блок общепрофессиональных дисциплин, представляет собой дисциплину базовой (обязательной) части профессионального цикла, предусматривается Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» и «Правовое обеспечение экологической безопасности».

Целями изучения курса являются выработка у студентов системного представления об отрасли экологического права в целом, а также получение знаний об основных институтах общей и особенной части экологического права.

Входные знания, умения и компетенции обучающегося, необходимые для изучения дисциплины «Экологическое право», основываются на следующих, ранее изученных дисциплинах профессионального цикла:

– «Теория государства и права», в рамках которой изучались основополагающие категории и принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе применимые к сфере природопользования и охраны окружающей среды;

– «Конституционное право», в рамках которой рассматривались структура и содержание Конституции РФ, права и обязанности граждан (в том числе экологические), разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

– «Земельное право», в рамках которой рассматривались вопросы, связанные с охраной, и использование такого компонента окружающей среды, как земля;

– «Международное право», в рамках которой изучались вопросы источников международного права, структура и функции международных организаций, международно-правовая ответственность;

– «Административное право», в рамках которой рассматривались вопросы административной ответственности, в том числе и за нарушения в экологической сфере;

– «Уголовное право», в рамках которой изучались вопросы уголовной ответственности, в том числе и за экологические преступления;

– «Гражданское право», в рамках которой изучались вопросы гражданско-правовой ответственности, в том числе и в сфере причинения вреда окружающей среде.

Дисциплина «Экологическое право» является одной из дисциплин, завершающих профессиональную подготовку студентов. К моменту начала изучения дисциплины студент должен

знать:

– основные понятия теории государства и права, конституционного, международного, земельного, административного, уголовного и гражданского права;

– особенности уголовной, административной, гражданско-правовой и международно-правовой ответственности;

уметь:

– использовать принципы, законы и методы гуманитарных, социальных и отраслевых юридических наук для решения социальных и профессиональных задач;

– ориентироваться в мировом историческом процессе и географическом пространстве, анализировать процессы и явления, происходящие в обществе;

– оценивать факты и явления профессиональной деятельности с нравственной точки зрения;

– осуществлять с позиции этики и морали выбор норм поведения в конкретных служебных ситуациях.

После изучения курса экологического права студент должен обладать совокупностью следующих знаний, умений и навыков:

– знания: предмет, система, источники экологического права; право природопользования; управление природопользованием и охраной окружающей среды; экологическая функция правоохранительных органов, организационно-правовой и экономико-правовой механизмы природопользования и охраны окружающей среды; сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъектов экологических правоотношений; особенности правового режима использования и охраны различных видов природных ресурсов; юридическая ответственность за правонарушения в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

– умения: оперировать юридическими понятиями и категориями в области экологического права; анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними экологические правоотношения; анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы, принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом; применять теоретические знания при решении практических задач;

– навыки: владения юридической терминологией; работы с законодательными и другими нормативными правовыми актами; анализа различных правовых явлений в сфере природопользования и охраны окружающей среды; анализа правоприменительной и правоохранительной практики; разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Содержание учебника соответствует требованиям действующих Государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» и «Правовое обеспечение экологической безопасности» и ориентировано на бакалавров, специалистов и магистров.

В настоящем учебнике на основе анализа действующего законодательства, материалов правоприменительной практики и научной литературы в доступной форме излагаются основные вопросы экологического права. К каждой главе приводятся списки вопросов для самоконтроля, рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы.

Глава 1

Предмет, метод, система экологического права. Источники экологического права

1.1. Предмет, специфика и система экологического права

Изначально человек являлся органичной частью природы, поэтому его взаимодействие с окружающей средой мало чем отличалось от взаимодействия с ней животных. Однако по мере формирования человеческого общества и отделения его от природы характер отношений человека с окружающей средой кардинально изменился.

В отличие от животных человек не просто использует природные ресурсы, но в процессе жизнедеятельности целенаправленно преобразует материальный мир в своих интересах. Животные тоже могут оказывать серьезное влияние на природу. Например, в определенных случаях саранча уничтожает всю растительность на пути своей миграции; бобры, устраивая запруды, могут вызвать заболачивание участков реки и т. д. Таких примеров можно привести огромное количество. Однако во всех случаях животными движут инстинкты, в их действиях отсутствуют планирование и волевые моменты.

В конечном итоге отношения людей с природой свелись к двум направлениям:

1) использованию природных ресурсов для обеспечения существования человечества;

2) охране окружающей среды в целях самосохранения человечества.

Элементы правового регулирования экологических отношений имели место еще в глубокой древности. Как правило, они касались землепользования, водопользования, лесопользования и охоты. Однако осознание необходимости целенаправленного создания норм права, регулирующих отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, пришло только в 60—70-е гг. ХХ в. Именно в это время ряд экологических проблем приобрел глобальный характер, а важность охраны окружающей среды стала осознаваться не только на национальном, но и на международном уровне. В этот период времени формируется и наука экологического права.

В настоящее время в Российской Федерации экологическое право – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

При этом под экологической безопасностью принято понимать допустимый уровень негативного воздействия природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и человека.

Экологическое право является классической комплексной отраслью права, т. е. представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в определенной сфере деятельности и относящихся к разным отраслям права. В частности, в экологическое право входят нормы административного, уголовного, гражданского, земельного, финансового права и некоторых других отраслей. Однако экологическое право не является простой компиляцией норм из названных отраслей, так как в него входят и нормы права собственно экологического характера, содержащиеся в специальных нормативно-правовых актах (например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., Федеральном законе «О животном мире» от 24 апреля 1995 г., Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. и др.).

Разнородные нормы экологического права объединяются тем, что регулируют особую сферу общественных отношений, составляющих предмет экологического права.

В предмет экологического права входят отношения, связанные:

1) с природопользованием;

2) с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

3) с собственностью на природные объекты и ресурсы;

4) с защитой экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Так как экологическое право представляет собой комплексную отрасль права, то оно не имеет своего специфического метода правового регулирования. Все методы правового регулирования экологических отношений можно свести к двум группам:

1) стимулирующие методы. Экологическая политика государства должна быть направлена на то, чтобы гражданам и юридическим лицам было выгодно рационально использовать природные ресурсы и охранять окружающую среду. В первую очередь, экономически выгодно. Именно экономические методы являются наиболее эффективными в сфере регулирования экологических отношений (например, налоговые льготы предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере охраны окружающей среды, перерабатывающим вторичные ресурсы и т. п.). Важную роль играют и стимулирующие методы морального характера: общественное признание, различного рода поощрения и награды, в том числе государственные награды;

2) репрессивные методы. Эти методы используются в тех случаях, когда субъекты права своими действиями или бездействием либо нарушили требования уголовного или административного законодательства и тем самым попали под уголовные или административные санкции, либо причинили вред окружающей среде, либо превысили лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и т. п. В некоторых случаях репрессивные методы применяются в качестве наказания (уголовная, административная, дисциплинарная, материальная ответственность), в других – носят компенсационный характер (компенсация вреда, причиненного окружающей среде в рамках гражданско-правовой ответственности), в некоторых – носят сугубо экономический характер (повышенная плата за сверхлимитное использование природных ресурсов, сверхлимитное негативное воздействие на окружающую среду).

Как отрасль права экологическое право обладает рядом специфических черт. Специфика экологического права заключается в следующем:

1. Это относительно молодая отрасль права. Как уже отмечалось ранее, она возникает в 60—70-е гг. ХХ в. Если сравнивать экологическое право с такими отраслями, как уголовное и гражданское, история которых насчитывает несколько тысяч лет, то оно, несомненно, является молодой отраслью. Если же его сравнивать с совсем недавно возникшими отраслями (до сих пор среди ученых идут дискуссии, можно ли их считать самостоятельными отраслями права или же это крупные институты других отраслей) – исполнительной, рекламной, информационной, транспортной и т. д., то это и не такая уж молодая отрасль.

2. Эта отрасль является универсальной для различных правовых семей. В настоящее время более-менее сформированное экологическое законодательство имеется во всех развитых странах независимо от того, в какую правовую семью они входят. Кроме того, существует международное экологическое право. В ряде случаев государства унифицируют национальные экологические нормы в соответствии с нормами международного экологического права.

3. Это комплексная отрасль права.

4. Обладает большим объемом и характеризуется разнородностью норм. Данная особенность обусловливается комплексным характером экологического права и достаточно широким предметом правового регулирования экологического права.

5. Это некодифицированная отрасль права. Среди российских ученых в течение длительного времени ведутся дискуссии о целесообразности кодификации норм экологического права и создании Экологического кодекса РФ. Однако все ограничивается лишь теоретическими спорами. На практике полная кодификация экологического законодательства нереальна в силу чрезвычайно большого объема нормативного материала.

6. Высокая интенсивность развития и обновления, быстрая реакция на изменение экологической ситуации. Так как ряд экологических проблем (например, возникающих в результате стихийных бедствий или воздействия антропогенного фактора) требует незамедлительного решения, то государство вынуждено быстро реагировать и предпринимать определенные действия. При этом издаются соответствующие нормативно-правовые акты. Кроме того, высокая степень обновления и интенсивность развития обусловливаются особенностями государственной политики, направленной на обеспечение здоровья граждан и экологической безопасности, удовлетворение экономических потребностей общества, что требует постоянного совершенствования законодательства.

7. Специфическая терминология. Комплексный характер экологического права и разнородность экологических норм предопределяют использование в различных документах специальных терминов, характерных для различных наук (биологии, физики, химии и др.). В ряде случаев простому гражданину без помощи словарей или комментариев ученых из-за сложной терминологии невозможно разобраться в текстах документов (особенно когда речь идет о государственных и отраслевых стандартах, технических регламентах, санитарных правилах и нормах).

Экологическое право представляет собой сложное образование, поэтому принято говорить о его структуре и системе.

В структурном отношении экологическое право подразделяется на две подотрасли:

– природоресурсовое право, регулирующее отношения в сфере использования природных ресурсов (недра и полезные ископаемые, воды, лес, животный мир и др.);

– природоохранное право, регулирующее охрану окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов.

В свою очередь, и природоресурсовое, и природоохранное право состоят из институтов, основой которых являются правовые нормы. К институтам природоресурсового права можно отнести институты недропользования, водопользования, лесопользования, пользования животным миром и др., к институтам природоохранного права – институты юридической ответственности за нарушение водного, лесного законодательства, законодательства о животном мире, об отходах производства и потребления и пр.

В системе экологического права выделяют три составные части:

1. Экологическое право как отрасль.

2. Экологическое право как наука.

3. Экологическое право как учебная дисциплина.

Весь предыдущий материал данного параграфа касался экологического права как отрасли права. К этому следует добавить, что отрасль экологического права, как и ряд других отраслей российского права (уголовное, административное, гражданское и др.), подразделяется на общую и особенную части.

Общая часть включает институты, нормы которых характерны для институтов особенной части:

– право собственности на природные ресурсы;

– право природопользования;

– юридическая ответственность;

– экономико-правовой режим природопользования и охраны окружающей среды;

– оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;

– экологическое лицензирование;

– экологический надзор;

– государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Особенная часть включает институты, нормы которых регулируют конкретные правовые режимы использования ресурсов:

– землепользования;

– недропользования;

– водопользования;

– лесопользования;

– пользование животным миром и др.

Экологическое право как наука – это система знаний об экологическом праве как отрасли права, истории и теории экологических отношений, а также правоприменительной практике в сфере взаимодействия человека и окружающей среды.

В отличие от отрасли наука не имеет деления на общую и особенную части и в предмет науки экологического права входят вопросы, не являющиеся предметом регулирования норм российского права (история экологического права, разработка законопроектов в области охраны окружающей среды, правоприменительная практика, охрана окружающей среды в зарубежных странах и др.).

Как учебная дисциплина экологическое право подразделяется на три части:

1) общая. В рамках общей части изучаются такие вопросы, как предмет, метод, система экологического права; источники экологического права; право природопользования; экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды; экологическая функция правоохранительных органов; юридическая ответственность за экологические правонарушения; управление природопользованием и охраной окружающей среды; организационно-правовой механизм охраны окружающей среды.

2) особенная. В особенной части учебной дисциплины экологического права рассматриваются правовой режим охраны и использования отдельных видов природных ресурсов (земель, недр, континентального шельфа, лесов, вод, животного мира, атмосферного воздуха), правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов, правовая охрана окружающей среды в сфере обращения с отходами производства и потребления, правовая охрана окружающей среды в городах и иных поселениях при осуществлении хозяйственной деятельности.

3) специальная. Обычно в нее входят вопросы, связанные с международно-правовым механизмом охраны окружающей среды и охраной окружающей среды в зарубежных странах.

В зависимости от специфики высшего учебного заведения, специальности и направления подготовки обучаемых содержание общей, особенной и специальной частей экологического права как учебной дисциплины может варьироваться.

1.2. Источники экологического права Российской Федерации

Источники экологического права – это способы выражения и закрепления экологических норм.

В Российской Федерации источниками экологического права являются:

– нормативно-правовые акты;

– договоры нормативного содержания;

– правовые обычаи.

Не являются источниками экологического права в Российской Федерации:

– правовой прецедент;

– правовая доктрина.

Прецедент является основным источником права в странах англосаксонской правовой семьи. В России, исходя из конституционно закрепленного принципа разделения властей, суд не обладает правотворческими функциями. Именно по этой причине прецедент как решения суда, вынесенное по конкретному делу и ставшее обязательным образцом для рассмотрения всех аналогичных дел в дальнейшем, не относится к числу источников российского, в том числе экологического, права. Однако постановления пленума Верховного Суда РФ (а также действующие постановления пленума, но в настоящее время уже не существующего Высшего Арбитражного Суда РФ), обобщающие судебную практику, обладают обязательной силой для всех нижестоящих судов. Решение суда или арбитражного суда, противоречащее постановлению пленума Верховного Суда РФ, подлежит отмене.

Таким образом, судебная и арбитражная практика хотя официально не относится к источникам экологического права в Российской Федерации, тем не менее обладает нормативностью и является руководством к действию для нижестоящих судов и правоприменителя. В качестве примеров таких судебных актов можно привести ппостановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»», постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Правовая доктрина является одним из вспомогательных источников права в странах англосаксонской правовой семьи. В случаях, когда общественное отношение не урегулировано ни нормативно-правовыми актами, ни прецедентами, общеобязательная сила придается положениям, содержащимся в работах авторитетных юристов. В Российской Федерации, как и практически во всех странах романо-германской правовой семьи, доктрина в качестве учения юристов не относится к числу источников права. Однако в нашей стране имеются документы, в названии которых фигурирует слово «доктрина».

В регулировании экологических отношений определенную роль играет Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации». Этот документ хотя и называется «доктриной», не имеет никакого отношения к доктрине как учению юристов и представляет собой разновидность подзаконного нормативно-правового акта. Экологическая доктрина РФ носит программно-ориентирующий характер, в ней определяются цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.

Аналогичные документы имеются и на региональном уровне. Так, постановлением Правительства Москвы от 04.10.2005 № 760-ПП «Об Экологической доктрине города Москвы» была одобрена Экологическая доктрина города Москвы. Названный нормативный акт состоит из целевых показателей качества компонентов окружающей среды и экологических ограничений по сферам хозяйственной и иной деятельности в городе Москве и определяет цели, задачи и принципы экологической политики города Москвы.

Близки по своей сути и значению к Экологической доктрине РФ документы, содержащие в своем названии понятия «стратегия» и «концепция». Так, указом Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» были утверждены Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. В самом тексте названного подзаконного акта указывается, что он является «основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды».

Более узконаправленный характер носят Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22.12.2011 № 2322-р, Концепция федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1274-р и Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, утвержденная приказом Министерства природных ресурсов РФ от 06.04.2004 № 323.

Итак, как учение юристов доктрина не является источником экологического права в России, но документы, в названии которых употребляются слова «доктрина», «стратегия», «концепция» являются подзаконными нормативно-правовыми актами и, соответственно, входят в число источников экологического права Российской Федерации.

Основным и наиболее важным источником экологического права в России являются нормативно-правовые акты.

В соответствии с п. д) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Традиционно в российской юридической науке по юридической силе нормативно-правовые акты делятся на законы и подзаконные акты. В свою очередь, законы подразделяются на Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, а подзаконные акты – на нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ; локальные нормативные акты.

Обратим внимание на два момента. Во-первых, нет ни одного федерального конституционного закона, специально (или в значительной степени) посвященного регулированию экологических отношений, поэтому относить этот вид законов к числу источников экологического права не вполне корректно. Во-вторых, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то издаваемые ими акты не являются законами или подзаконными актами, однако по своей сути они представляют собой нормативно-правовые акты, и в тех случаях, когда ими регулируются экологические отношения, они могут быть отнесены к источникам экологического права. В соответствии со ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относятся проведение мероприятий местного характера по охране окружающей среды, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Конституция РФ обладает высшей юридической силой в системе законодательства и играет ключевую роль во всех отраслях права, в том числе экологическом.

Экологические права и обязанности граждан закреплены в ст. 9, 36, 42 и 58 Конституции РФ.

Ч. 2 ст. 9 Конституции РФ закрепляет положение, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

В ст. 36 конкретизируется право частной собственности на землю. Устанавливается, что иметь в частной собственности землю вправе граждане и их объединения. При этом делается оговорка, что это право собственности не является абсолютным – «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Ст. 42 Конституции РФ устанавливает право каждого «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Как правило, наличие прав предполагает и определенные обязанности. И в ст. 58 закрепляется конституционная обязанность «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Названные выше нормы, закрепленные в Конституции, конкретизируются в федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также актах органов местного самоуправления.

Федеральные законы, в том числе и регулирующие отношения, входящие в предмет экологического права, обычно делят на законы общей компетенции и законы специальной компетенции.

Федеральные законы общей компетенции посвящены регулированию широкого круга вопросов, в том числе связанных с природопользованием и охраной окружающей среды. Примером федеральных законов общей компетенции могут служить Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.

Федеральные законы специальной компетенции непосредственно регулируют те или иные конкретные экологические отношения, например, Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и др.

Особое место в системе источников экологического права занимает Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Названный нормативно-правовой акт является основополагающим в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. В нем содержатся дефиниции более пятидесяти понятий; закрепляются основные принципы охраны окружающей среды; определяются основы управления в области охраны окружающей среды; закрепляются права и обязанности граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды; регламентируются вопросы экономического регулирования и нормирования в области охраны окружающей среды, оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля, юридической ответственности за нарушение экологического законодательства; устанавливаются требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также регулируется ряд других вопросов.

Законы субъектов РФ, как правило, регулируют вопросы экологической безопасности, экологического мониторинга, экологического контроля, экологического образования и воспитания, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления и т. п. Приведем несколько примеров экологических законов субъектов РФ: Закон Нижегородской области от 10 сентября 1996 г. № 45-З «Об экологической безопасности»; Закон Приморского края от 15 ноября 2001 г. № 164-КЗ «Об экологическом образовании в Приморском крае»; Закон г. Москвы от 12 мая 2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве»; Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. № 491-79 «О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге»; Закон Владимирской области от 13 февраля 2007 г. № 15-ОЗ «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Владимирской области»; Закон Хабаровского края от 27 февраля 2013 г. № 261 «Об общественных экологических инспекторах Хабаровского края», Закон Рязанской области от 12 февраля 2015 г. № 1-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Рязанской области в сфере охраны окружающей среды» и др.

В некоторых субъектах РФ предпринята попытка создания комплексного регионального экологического законодательства. Так, в Башкирии действует Экологический Кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г., в Ханты-Мансийском автономном округе – Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 23 января 1998 г. «Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа»; в Якутии – Закон Республики Саха (Якутия) «Об охране окружающей среды Республики Саха (Якутия)» от 25 декабря 2003 г.; в Хакасии – Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 г. «Об охране окружающей среды»; в Брянской области – Закон Брянской области от 3 июня 2005 г. «Об охране окружающей среды Брянской области»; в Пермском крае – Закон Пермского края от 3 сентября 2009 г. «Об охране окружающей среды Пермского края» и др.

Среди подзаконных актов высшей юридической силой обладают указы Президента РФ. Следует различать нормативные указы Президента РФ (например, Ука з Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Ук а з Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Ука з Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и др.), содержащие нормы права, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц, и указы Президента РФ индивидуального характера (о награждениях, назначении на должность и т. п.), являющиеся актами применения права, действие которых направлено только на лиц, в них указанных. Акты применения права в отличие от нормативных указов Президента РФ не являются источниками экологического права.

Ниже указов Президента РФ по иерархии среди подзаконных актов находятся постановления Правительства РФ. Их достаточно много, поэтому приведем только несколько примеров: постановление Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления»; постановление Правительства РФ от 08.01.2009 № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках»; постановление Правительства РФ от 04.07.2013 № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах».

Приказы, распоряжения и другие нормативные документы министерств и ведомств РФ также являются источниками экологического права (например, постановление Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 «Об утверждении «Правил охраны недр»»; приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»; письмо Россельхознадзора от 03.07.2007 № ФС-ГК-5/6349 «О расчете ущерба, наносимого объектам животного мира, отнесенным к объектам охоты, и нарушением среды их обитания» и др.).

Подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, как правило, принимаются в целях дополнения и конкретизации законов субъектов РФ и регулируют региональные вопросы природопользования и охраны окружающей среды (ими образуются памятники природы регионального значения, вводятся правила, связанные с использованием объектов животного мира, регулируются вопросы карантина, пожарной безопасности и др.).

Локальные нормативные акты также в определенной степени могут содержать нормы, связанные с природопользованием и охраной окружающей среды и, соответственно, являться источниками экологического права. Их действие распространяется только на работников предприятий и организаций.

Второе место по значимости в иерархии источников экологического права Российской Федерации занимают договоры нормативного содержания. В отличие от индивидуальных или гражданско-правовых договоров они содержат нормы права, и их действие распространяется на широкий относительно неопределенный круг лиц.

Первые договоры, содержащие нормы экологического права, были подписаны 31 марта 1992 г. и касались разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, а именно:

– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.);

– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992);

– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.).

В дальнейшем положения этих договоров стали составной частью Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (ст. 71, 72).

Ряд нормативных договоров экологического характера был заключен между Правительством РФ и правительствами (администрациями) отдельных субъектов РФ. Например, 5 июня 1993 г. было подписано «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды», а 29 мая 1998 г. – соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды».

Нормативный договор является одним из источников не только российского национального, но и международного экологического права.

Третью группу источников экологического права Российской Федерации составляют правовые обычаи. В теории государства и права под правовыми обычаями принято понимать обычаи, на которые дана отсылка в законе. Содержание самого обычая при этом в тексте нормативного акта не приводится. В России правовой обычай является вспомогательным источником права. Это в полной мере касается и экологического права.

В ст. 1 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» указывается: «…обычаи коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни». А в ст. 48 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» закрепляется положение, что «граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека…».

Контрольные вопросы к главе 1

1. Дайте определение предмета «Экологическое право».

2. Охарактеризуйте основные группы методов правового регулирования экологических отношений.

3. Назовите специфические черты отрасли экологического права.

4. Охарактеризуйте систему экологического права.

5. Дайте определение источника экологического права.

6. Охарактеризуйте нормативно-правовой акт как основной источник экологического права РФ.

7. Дайте характеристику правовому обычаю как источнику экологического права РФ.

8. Охарактеризуйте доктрины, концепции и целевые программы как вспомогательные источники экологического права.

9. Выскажите и аргументируйте свое мнение по вопросу о том, является ли судебная практика источником экологического права Российской Федерации.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

3. Указ Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».

4. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации».

Литература

1. Бринчук М. М. Принципы экологического права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 208 c.

2. Жочкина И. Н. Нормы права в механизме правового регулирования регионального государственного экологического управления // Экологическое право. – 2015. – № 5. – С. 6—13.

3. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. – 2014. – № 5. – С. 543–555.

4. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 160 с.

5. Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2014. – 172 с.

6. Шубин Ю. П. Судебный прецедент ка к источник экологического права // Ленинградский юридический журнал. – 2014. – № 1. – С. 134–144.

7. Экологизация современного государства и права / под ред. А. В. Захарова. – М.: Юрлитинформ, 2015. – 208 с.

Глава 2

Право природопользования. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

2.1. Понятие, содержание и виды права природопользования

Право природопользования – это установленный нормативно-правовыми актами порядок использования природных ресурсов для удовлетворения экономических и иных потребностей человека и общества.

Обычно право природопользования рассматривают в трех разных смысловых значениях:

1) право природопользования в объективном смысле – это правовой институт общей части экологического права, нормы которого закреплены в нормативно-правовых актах;

2) право природопользования в субъективном смысле – это совокупность субъективных прав и обязанностей, принадлежащих конкретному природопользователю;

3) право природопользования как правоотношение – это механизм практической реализации субъективных прав и обязанностей природопользования, закрепленных в нормативно-правовых актах.

Итак, право природопользования в объективном смысле – это то, что существует для всех «на бумаге» (закреплено в текстах нормативных актов), право природопользования в субъективном смысле – это потенциальные возможности конкретного человека (в зависимости от рода занятий, возраста, места проживания и других характеристик) в сфере использования природных ресурсов, а право природопользования как правоотношение – это «то, что на самом деле», как в реальности на практике конкретный человек осуществляет свои права и исполняет свои обязанности, закрепленные в нормативных актах.

Нормы, регулирующие природопользование, закреплены в источниках права, субъективными правами природпользователя наделен каждый гражданин, однако возникнет или не возникнет природопользование как правоотношение, зависит от воли субъекта права. Например, граждане имеют право бесплатно и беспрепятственно без чьего-либо разрешения купаться в водоемах общего пользования, собирать в лесах грибы и ягоды. Если гражданин хочет реализовать названные субъективные права, то он предпринимает определенные действия (заходит в водоем, идет в лес и т. д.). В этом случае возникает природопользование как правоотношение. Если гражданин, имея право собирать грибы и ягоды, не хочет идти в лес, то соответствующее отношение природопользования не возникает.

Обратим внимание, что понятие «право природопользования» шире понятия «экологические правоотношения» и включает в себя его. Экологические правоотношения являются реализованным на практике элементом права природопользования.

Каждый природопользователь обладает совокупностью прав общего характера. В их число входят:

– право на собственные действия (право не предпринимать никаких действий или право на правомерное бездействие);

– право требовать определенного поведения от других людей (например, не препятствовать осуществлению законных прав гражданина в сфере природопользования);

– право на самозащиту и защиту, включая обращение в правоохранительные органы.

Субъектом права природопользования могут быть физические и юридические лица, а также публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).

Объектом права природопользования может быть только то, что обладает совокупностью указанных ниже признаков:

1) естественное происхождение;

2) находится в экологической связи с окружающей средой;

3) им можно обладать как реальной вещью.

Таким образом, не являются объектами права природопользования, например, пруд (искусственно вырытый водоем); дикие животные в цирке или зоопарке (отсутствует их экологическая связь с окружающей средой), атмосферный воздух (им можно пользоваться, но нельзя обладать как реальной вещью).

Обратим внимание, что нужно различать объект природопользования и объект права природопользования. Так, атмосферный воздух является объектом природопользования (например, им дышат люди и животные), но он не является объектом права природопользования, так как им нельзя обладать.

Содержание права природопользования составляют совокупность прав и обязанностей природопользователя в отношении предоставленного ему природного объекта.

Соответственно содержание права природопользования очень разнообразно, так как зависит от статуса природопользователя, вида и характеристик природного объекта, цели использования природного объекта и других обстоятельств. Очевидно, что содержание права природопользования, например, лесным участком и водным объектом существенно различаются. Также различается комплекс прав и обязанностей гражданина, использующего водоем общего пользования для ловли рыбы на удочку (спортивно-любительское рыболовство), и права и обязанности юридического лица, осуществляющего промышленное рыболовство с использованием специальных судов.

Существует несколько основывающихся на разных критериях классификаций видов права природопользования.

По эксплуатации отдельных видов природных ресурсов

выделяют:

– землепользование;

– недропользование;

– лесопользование;

– водопользование;

– использование объектов животного мира и др.

В зависимости от объекта права природопользования выделяют:

– общее природопользование;

– специальное природопользование.

Право общего природопользования возникает в силу естественных прав человека. Для его реализации не требуется каких-либо разрешений или лицензий. Примерами права общего природопользования являются сбор грибов, ягод, орехов в лесах, купание в водоемах общего пользования и др.

В отличие от права общего природопользования право специального природопользования не возникает автоматически. Оно может быть реализовано только в разрешительном порядке – путем получения от уполномоченных органов лицензий, специальных разрешений и аналогичных им документов. Примерами права специального природопользования являются охота, добыча нефти, природного газа, разработка ресурсов континентального шельфа Российской Федерации и др.

В зависимости от субъектов права природопользования выделяют:

– природопользование физических лиц;

– природопользование юридических лиц;

– природопользование публичных образований.

В свою очередь, право природопользование каждого из названных субъектов может быть разделено еще на несколько видов. Например, в рамках права природопользования физических лиц может быть выделено право природопользования граждан РФ, иностранцев, апатридов и бипатридов, в рамках права природопользования юридических лиц – право природопользования коммерческих организаций и право природопользования некоммерческих организаций, в рамках права природопользования публичных образований – право природопользования Российской Федерации, право природопользования субъектов РФ, право природопользования муниципальных образований.

2.2. Возникновение, изменение и прекращение права природопользования

Основания возникновения права природопользования:

1. Получение природного объекта в собственность. Как правило, в этом случае право природопользования возникает в результате покупки природного объекта, получения его в результате наследования иди дарения. Чаще всего в этом контексте речь идет о получении в собственность земельных участков.

2. Получение природного объекта в пользование. Как правило, в этом случае право природопользования возникает в результате договора аренды (например, договор аренды лесного участка, договор аренды земли), передачи природного объекта в безвозмездное пользование и др.

Основания прекращения права природопользования:

1. Смерть физического лица.

2. Прекращение юридического лица.

3. Отказ субъекта права природопользования от пользования природным объектом. Этим правом наделяются как физические, так и юридические лица. Ст. 236 ГК РФ предусматривает отказ от права собственности, в том числе и на землю. Если речь идет о праве общего природопользования, то для отказа от пользования природным объектом нет необходимости в совершении каких-то юридических действий, отказ в данном случае выражается в фактическом прекращении использования природного объекта. Если речь идет о праве специального природопользования, то, как правило, требуется совершение определенных юридических действий (например, расторжение договора аренды, уведомление уполномоченного органа об отказе пользования природным объектом).

4. Гибель или уничтожение природного объекта. Ч. 1 ст. 235 ГК РФ в качестве одного из оснований прекращений права собственности называет гибель или уничтожение имущества. Естественно, в этом случае прекращается и такое правомочие собственника, как пользование природным объектом. В реальности случаи утраты природных объектов, находящихся в собственности, не очень часты. Тем не менее может сложиться такая ситуация, когда в результате техногенной катастрофы или стихийного бедствия (наводнение, карстовые провалы и пр.) земельный участок может исчезнуть, лес может погибнуть в результате пожара, водный объект может исчезнуть в результате воздействия естественных или антропогенных факторов.

5. Истечение установленного срока пользования (например, срока, установленного в договоре или лицензии).

6. Нарушение условий, установленных в договоре или лицензии (например, несвоевременное внесение платежей, нерациональное природопользование, причинение вреда окружающей среде при пользовании природным объектом и др.).

7. Нарушение законодательства об охране окружающей среды. На практике это положение обычно прописывается в договорах и лицензиях в качестве одного из оснований прекращения правоотношений. Если же это положение не прописано в документе, то с инициативой о прекращении соответствующего права природопользования могут выступать правоохранительные органы (в первую очередь, прокуратура).

8. Изъятие природного объекта для государственных или муниципальных нужд. Как правило, речь идет о возмездном изъятии у собственников земельных участков для строительства автомагистралей, газопроводов и других объектов.

Основания изменения права природопользования:

1. Вследствие изменения правового статуса природного объекта. Так, придание статуса территории особо охраняемой (например, национального парка) приводит к ограничению ряда прав природопользователей, здесь проживающих. В пределах заповедной зоны национального парка запрещается ведение любой экономической деятельности (п. а) ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). В других зонах национального парка в зависимости от их функционального назначения экономическая и другая деятельность могут вестись.

2. Вследствие изменения экологического состояния природного объекта, приводящего к изменению режима природопользования. Состояние природного объекта может измениться в результате человеческой деятельности или природных явлений. Так, заболачивание, засоление почвы, эрозионные процессы, карстовые провалы ведут к тому, что, например, земли сельскохозяйственного назначения не могут уже использоваться по их прямому назначению. Выгорание лесов в результате пожаров делает в ряде случаев невозможной заготовку древесины. Высыхание водного объекта приводит к невозможности использования его для питьевого водоснабжения, рекреационных и других целей. Во всех названных случаях изменение содержания права природопользования является следствием изменения экологического состояния природного объекта и режима его использования.

3. Вследствие ограничений, вводимых законодательством. Такие ограничения могут носить постоянный или временный характер. Так, пребывание граждан в лесах может быть ограничено или временно запрещено в связи с пожароопасной обстановкой.

2.3. Понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Система методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Ни в ФЗ «Об охране окружающей среды», ни в других нормативно-правовых актах не закреплено понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Следовательно, оно носит доктринальный характер и в его трактовке возможно разнообразие.

Тем не менее можно выделить ряд специфических черт экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды:

– это совокупность экономических инструментов (методов экономического регулирования);

– эти инструменты могут носить как принудительный, так и поощрительный характер;

– целью применения данных методов является охрана и рациональное использование природных ресурсов;

– нормативное закрепление методов экономического характера, направленных на охрану и рациональное использование природных ресурсов.

Исходя из вышеизложенного можно дать следующее определение:

экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды – это совокупность закрепленных в нормах права экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, направленных на охрану и рациональное использование природных ресурсов.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит главу IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды».

Ныне утратившая силу (с 1 января 2015 г.), входившая в гл. IV, ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» называлась «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды» и содержала перечень соответствующих методов:

– разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

– разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

– разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

– установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

– проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

– проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

– предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

– возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

– иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Означает ли утрата силы ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды», что в Российской Федерации не применяются называвшиеся в ней методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды? Полагаем, что нет.

Во-первых, часть из названных методов, хотя и не отражены теперь в ФЗ «Об охране окружающей среды», тем не менее существуют в реальности и активно используются на практике.

Так, продолжают разрабатываться социально-экономические прогнозы на основе экологических прогнозов (в первую очередь, на основе информации о запасах полезных ископаемых), продолжают реализовываться федеральные целевые программы (Федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах»; Программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы») и региональные целевые программы (например, Государственная программа «Охрана окружающей среды в Нижегородской области» (утв. 30 апреля 2014 г.); Государственная программа «Развитие лесного хозяйства Нижегородской области до 2020 года»; Целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Самарской области в 2013–2020 гг.» и др.). На уровне Российской Федерации и ее субъектов по-прежнему разрабатываются и проводятся мероприятия по охране окружающей среды.

Во-вторых, в других статьях главы IV ФЗ «Об охране окружающей среды» названы некоторые из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды (плата за негативное воздействие на окружающую среду, государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, экологическое страхование, экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции).

Наконец, в-третьих, возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде предусматривается ст. 78–78 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 15 ГК РФ.

Специальное природопользование в Российской Федерации является платным. С граждан и организаций может взиматься плата за использование природных ресурсов и плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Плата за использование природных ресурсов (землю, недра, воду, лес, животный мир и др.) регулируется соответствующими природоресурсовыми законодательными актами (Земельным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах», Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, ФЗ «О животном мире» и др.).

В соответствии с ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается взимание платы за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду:

– выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

– сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

– хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).

По общему правилу плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории России, ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

При размещении отходов плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в результате деятельности которых и образовались отходы. Что касается размещения твердых бытовых отходов, то в данном случае плательщиками за негативное воздействие на окружающую среду выступают региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.

В целях повышения собираемости соответствующих платежей и контроля в данной сфере лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, подлежат обязательному учету. Этот учет осуществляется при ведении государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Следует обратить внимание, что плата за загрязнение окружающей среды в Российской Федерации не является налоговым платежом. Об этом было прямо указано в Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»».

Важной особенностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду является то, что определение платежной базы и расчет платежей производится самими хозяйствующими субъектами.

Расчет платежей производится для каждого стационарного источника, фактически использовавшегося в отчетный период (календарный год), в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, класса опасности отходов производства и потребления. При этом учитываются объем и (или) масса выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах соответствующих нормативов. Ст. 8.41 КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливает ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до шести тысяч рублей, а на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также дополнительные коэффициенты устанавливаются тоже Правительством РФ. С 1 января 2020 г. вступит в силу ч. 5 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой «в целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду» планируется введение различных повышающих и понижающих коэффициентов. В настоящее время ч. 6 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды» введены коэффициенты, направленные на стимулирование охраны окружающей среды в сфере размещения отходов производства и потребления. Таким образом, справедливым представляется утверждение, что «плата за нормативное и сверхнормативное, в том числе за сверхлимитное, загрязнение окружающей среды имеет компенсационный и стимулирующий характер»[1].

Экономической мерой стимулирующего характера в сфере охраны окружающей среды является вычет из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среды затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Такие меры стимулируют предпринимателей к деятельности, направленной на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.

Следует обратить внимание, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов, обязанных вносить эту плату:

1) от осуществления мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

2) обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате осуществления ими хозяйственной и (или) иной деятельности;

3) ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 17 «Об охране окружающей среды» государство оказывает поддержку хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, по следующим направлениям:

1) в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

2) осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;

3) осуществлении использования возобновляемых источников энергии (солнечная, ветряная энергия, энергия приливов и отливов), вторичных ресурсов (сбор и переработка макулатуры, цветных и черных металлов, пластика и т. д.), разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В качестве мер государственной поддержки в ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» называются предоставление налоговых льгот, льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, выделение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Если последние из двух названных мер в большей или меньшей степени «работают» на практике, то предоставление налоговых льгот остается только «на бумаге». В реальности налоговым законодательством не предусмотрено соответствующих налоговых льгот.

Государственная поддержка в соответствии с ч. 4 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйствующих субъектов ведется при реализации таких мероприятий, как

1) внедрение наилучших доступных технологий;

2) проектирование, строительство, реконструкция систем оборотного и бессточного водоснабжения; централизованных систем водоотведения (канализации), канализационных сетей, локальных (для отдельных объектов хозяйственной и (или) иной деятельности) сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод, по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод; сооружений и установок по улавливанию и утилизации выбрасываемых загрязняющих веществ, термической обработке и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух, полезному использованию попутного нефтяного газа;

3) установка оборудования по улучшению режимов сжигания топлива; оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов производства и потребления; автоматизированных систем, лабораторий по контролю за составом, объемом или массой сточных вод; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по контролю за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды.

Приведенный выше перечень является открытым, так как федеральным и региональным законодательством могут устанавливаться иные меры поддержки деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Федеральным законом от 23.07.2013 № 226-ФЗ в ФЗ «Об охране окружающей среды» была введена ст. 18.1 «Экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».

Одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды является экологическое страхование. Как закреплено в ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об охране окружающей среды», оно осуществляется «в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков». В России может осуществляться как добровольное, так и обязательное экологическое страхование.

К сожалению, в настоящее время в нашей стране нет специального закона, комплексно регулирующему вопросы экологического страхования. Нормы об экологическом страховании рассредоточены в различных нормативных правовых актах. Так, обязательное экологическое страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии гидротехнического сооружения предусматривается ст. 15 ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». В ст. 15 ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливается обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте.

Добровольное экологическое страхование на практике производится крайне редко. Тем не менее оно предусматривается, например, «Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации» (утв. Минприроды РФ 03.12.1992 № 04–04/72-6132, Российской государственной страховой компанией 20.11.1992 № 22), Письмом Госгортехнадзора РФ от 23.04.1998 № 01–17/116 «О страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов» (вместе с «Правилами страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте», утв. Всероссийским союзом страховщиков 23.02.1998 г.), ФЗ от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», Законом РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности», Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ.

Практическая реализация рассмотренной в данном параграфе системы методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды должна способствовать рациональному использованию природных ресурсов хозяйствующими субъектами и эффективной охране окружающей среды.

Контрольные вопросы к главе 2

1. В каких значениях используется в экологическом праве понятие «право природопользования»?

2. Охарактеризуйте субъект, объект и содержание права природопользования.

3. Приведите классификации видов права природопользования. Какие критерии лежат в их основе?

4. Назовите основания возникновения права природопользования.

5. Перечислите основания прекращения права природопользования.

6. Назовите основания изменения права природопользования.

7. Дайте понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Выделите специфические черты этого механизма.

8. Охарактеризуйте основные методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

9. Какие существуют виды негативного воздействия на окружающую среду?

10. Охарактеризуйте меры государственной поддержки хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ.

3. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

5. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ.

6. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

7. Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

8. Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»

Литература

1. Авхадеев В. Р. Государство и бизнес в системе правовых координат: монография / В. Р. Авхадеев, С. Б. Бальхаева, Ю. В. Боброва и др.; отв. ред. А.В. Габов. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2014. – 320 с.

2. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы экономического регулирования охраны окружающей среды // Lex russica. – 2014. – № 4. – С. 421–428.

3. Пономарев М. В. Человек как субъект и объект экологических правоотношений // Журнал российского права. – 2016. – № 1. – С. 147–153.

4. Аносова М. М. Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: монография / М. М. Аносова, А. А. Аюрова, Ю. Н. Беляева и др.; отв. ред. А. В. Габов, Н. В. Путило. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2015. – 272 с.

5. Азарова Е. Г. Право и экономическая деятельность: современные вызовы: монография / Е. Г. Азарова, А. А. Аюрова, М. К. Белобабченко и др.; отв. ред. А. В. Габов. – М.: ИЗиСП: Статут, 2015. – 400 с.

6. Агафонов В. Б. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 60 с.

7. Акимов Л. Ю. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

8. Ялбулганов А. А. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: обновленная структура платежа // Реформы и право. – 2016. – № 1. – С. 27–32.

Глава 3

Экологическая функция правоохранительных органов

3.1. Общая характеристика экологических функций правоохранительных органов

Экологическая функция правоохранительных органов – это направление деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, Следственного комитета, судов и иных правоохранительных органов по охране и защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и применению юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства.

Соответственно основными задачами правоохранительных органов в экологической сфере являются защита законных экологических прав и интересов граждан, обеспечение экологической безопасности и применение мер юридической ответственности к нарушителям природохранного и природоресурсового законодательства. Без надлежащего решения задач, поставленных перед правоохранительными органами, была бы невозможной полноценная реализация норм экологического права.

В той или иной степени экологическую функцию выполняют:

– органы внутренних дел;

– органы прокуратуры;

– следственные органы Следственного комитета РФ;

– Национальная гвардия РФ;

– органы федеральной службы безопасности;

– органы уголовно-исполнительной системы;

– таможенные органы;

– другие правоохранительные органы.

Наибольшим значением в реализации экологической функции государства обладают органы внутренних дел, прокуратуры и Следственного комитета РФ. Более подробно на их природоохранной деятельности мы остановимся во втором и третьем параграфах данной главы.

В соответствие с п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» координация перечисленных выше правоохранительных органов «осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению». Это в полной мере касается и экологических преступлений.

В п. 5 того же документа перечисляются основные направления координационной деятельности (в том числе и в области охраны окружающей среды):

– совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

– выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

– разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;

– подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;

– обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

– разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

– обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;

– изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

В п. 6 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью называются следующие формы координации деятельности правоохранительных органов:

– проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

– обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

– совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

– создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

– проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

– взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

– оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

– издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

– выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

– разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Правоохранительные органы взаимодействуют с судами, арбитражными судами и органами юстиции. Как закрепляется в п. 14 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью существуют следующие основные формы взаимодействия правоохранительных органов с судами и органами юстиции:

– взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;

– использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

– совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

– проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

– направление совместных информационных писем, справок, обзоров;

– участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В целях более тесного взаимодействия правоохранительных органов и судов председатели судов наделяются правом принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов.

Следует отметить, что суды и арбитражные суды играют важную роль в защите экологических прав граждан.

Граждане вправе защищать свои экологические права двумя способами: применяя самозащиту или обращаясь за помощью к правоохранительным органам или в суд (арбитражный суд).

Самозащита экологических прав граждан возможна в любых формах, если в результате их реализации не нарушается закон и права других субъектов правоотношений. Самозащита может реализовываться за счет индивидуальных действий гражданина или с помощью общественных организаций. Права и обязанности общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды установлены в ст. 12 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Защита экологических прав возможна в административном и судебном порядке. Такого рода механизмы защиты регламентируется Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Право выбора порядка защиты нарушенных прав принадлежит субъекту, чьи права были нарушены. Обжаловаться могут как действия, так и бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и других субъектов.

Административный порядок предполагает подачу письменного обращения в тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение вопросов, указанных в обращении. Как правило, обращение подается в вышестоящий орган по отношению к тому, чьими действиями или бездействием были нарушены экологические права гражданина. Обращение должно быть рассмотрено в месячный срок.

Судебный порядок предполагает обращение в суд (арбитражный суд). Оно возможно как первоначальный способ защиты нарушенных прав и интересов, так и в случае, если в административном порядке заявитель получил неудовлетворяющие его результаты. В судебном порядке могут быть защищены экологические права и интересы граждан; обжалованы действия или бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений. Также граждане и организации обладают правом на предъявления иска о возмещении вреда, причиненного им другими субъектами права, в том числе государственными органами и органами местного самоуправления.

При обращении в суд, арбитражный суд, а также Конституционный Суд РФ в соответствие с ч. 1 ст. 48 Конституции РФ каждый имеет право на получение квалифицированной юридической помощи.

Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд РФ. В соответствие со ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в плане защиты экологических прав граждан Конституционный Суд РФ обладает следующими полномочиями:

1) по запросу уполномоченных субъектов (Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, одной пятой членов Совета Федерации, одной пятой депутатов Государственной

Думы; Правительства РФ, Верховного Суда РФ, высших органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ) проверяет соответствие Конституции РФ нормативно-правовых актов в сфере природпользования и охраны окружающей среды;

2) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

3) по жалобам на нарушение конституционных экологических прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле. Жалоба может быть индивидуальной или коллективной и исходить от граждан или их объединений.

Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу, а решение, ранее вынесенное государственным органом или судом на основании отмененных норм права, подлежит пересмотру.

В ходе реализации экологической функции правоохранительные органы осуществляют взаимодействие с общественными и хозяйственными организациями. Оно осуществляется в различных формах, например, в виде:

– создания общественных советов при ОВД, прокуратуре и других правоохранительных органах как на федеральном, так и на региональном уровнях,

– создания научно-консультативных советов при правоохранительных органах,

– проведения совместных мероприятий (в том числе профилактических) экологического характера с общественными и хозяйственными организациями;

– организации пресс-конференций представителей правоохранительных органов и др.

Важную роль в реализации экологической функции правоохранительных органов играет профилактика правонарушений и преступлений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Ее цель заключается в предупреждении экологических преступлений и правонарушений, создании условий, в которых снижается вероятности их совершения.

В литературе выделяется три вида профилактических мероприятий: 1) предварительная профилактика (осуществляется до совершения правонарушения); 2) пресекательная профилактика (осуществляется в условиях продолжающегося правонарушения); 3) профилактика по свершившемуся факту[2].

Профилактические меры, предпринимаемые в экологической сфере правоохранительными органами достаточно разнообразны:

– информирование населения через средства массовой информации, информационные щиты и другими способами об экологической ситуации в регионе, мерах по обеспечению личной безопасности (особенно это актуально в зонах стихийных бедствий и техногенных катастроф), статистике экологических правонарушений и преступлений, ответственности за их совершение;

– проведение профилактических рейдов с целью предотвращения правонарушений и преступлений в экологической сфере (например, в случае установления запрета на посещение лесов по причине пожароопасной обстановке; в местах скопления рыбы, идущей на нерест и др.);

– проведение встреч, различного рода бесед и лекций с различными категориями населения. Целью таких мероприятий является разъяснение требований экологического законодательства и ответственности, наступающей в случаях его несоблюдения. В данном случае основная нагрузка ложится на инспекторов по делам несовершеннолетних и участковых оперуполномоченных, работников природоохранных прокуратур МЧС.

3.2. Природоохранная деятельность органов прокуратуры и Следственного комитета РФ

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура осуществляет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

Исходя из анализа ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» можно выделить следующие направления природоохранной деятельности прокуратуры:

– надзор за исполнением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Надзор осуществляется и за исполнением законов органами внутренних дел и Следственного комитета РФ при расследовании ими экологических преступлений;

– уголовное преследование за совершение экологических преступлений в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Ст. 37 УПК РФ наделяет прокурора достаточно широкими полномочиями в сфере уголовного судопроизводства. Основными задачами прокурора в уголовном процессе является осуществление от имени государства уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия;

– координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе и с экологической преступностью. Именно органы прокуратуры выступают в качестве координатора деятельности всех правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Прокуроры прокурор созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567;

– возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами. Ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора правом возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия;

– участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве, опротестовывание противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. Ст. 45 ГПК РФ наделяет прокурора правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– участие в правотворческой деятельности при подготовке законопроектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В Российской Федерации функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Они стали создаваться еще в Советском Союзе с конца 80-х гг. ХХ в. В настоящее время природоохранные прокуратуры существуют в субъектах РФ на правах районных прокуратур. Всего их в сейчас 42, в том числе в Центральном федеральном округе – 8, в Северо-Западном федеральном округе – 6, в Южном федеральном округе – 1, Северо-Кавказском – 1, Приволжском федеральном округе – 8, Уральском федеральном округе – 5, Сибирском федеральном округе – 6, Дальневосточном федеральном округе – 7. Это означает, что природоохранные прокуратуры действуют далеко не во всех субъектах РФ, а по федеральным округам их распространение неравномерно. Учитывая значимость экологической сферы жизни общества, было бы целесообразно создать минимум по одной межрайонной природоохранной прокуратуре в каждом субъекте РФ. Конечно, отсутствие специализированных природоохранных прокуратур почти в половине регионов России не означает, что там органами прокуратуры не ведется природоохранная деятельность. Просто там эти полномочия возложены не на природоохранную, а на «обычную» прокуратуру.

В п. 2.3. приказа Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» устанавливаются полномочия природоохранных прокуроров. Они обязаны осуществлять в пределах своего субъекта РФ:

– надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам;

– надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов природоохранными следственными подразделениями Следственного комитета Российской Федерации;

– надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений об экологических и иных преступлениях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по преступлениям указанной категории.

К сожалению, в России нет единой четко выстроенной системы природоохранных прокуратур. Однако ряд межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в субъектах РФ, находящихся на берегах реки Волги, объединены в Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру. Всего в нее входят 16 межрайонных природоохранных прокуратур (Астраханская, Волгоградская, Ивановская, Казанская, Костромская, Марийская, Нижегородская, Осташковская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Тверская, Ульяновская, Чебоксарская, Череповецкая, Ярославская).

В п. 4 приказа Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» устанавливаются полномочия волжскому межрегионального природоохранного прокурора, действующего на правах прокурора субъекта Российской Федерации. К ним относятся:

– надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими свою деятельность в бассейне реки Волги, а также надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;

– надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Волжским межрегиональным природоохранным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации;

– участие во взаимодействии с прокурорами субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, по вопросам обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

– надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в природоохранных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;

– надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений об экологических преступлениях, о преступлениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений указанной категории, совершенных в бассейне реки Волги;

– участие в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждались Волжским межрегиональным природоохранным прокурором, его заместителями или подчиненными прокурорами;

– участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

– рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также жалоб на решения и действия подчиненных прокуроров; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;

– координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями, осуществляемой на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги;

– анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка в названной сфере, участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

– руководство деятельностью подчиненных природоохранных прокуратур (на правах районных);

– взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определять по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации.

В рамках Генеральной прокуратуры РФ существует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, одним из отделов которого является Отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере.

В п. 4.4.3 Положения о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Генеральным прокурором РФ 04.06.2014, устанавливаются следующие полномочия Отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере:

– надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами государственного надзора и контроля федерального уровня и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций законодательства об использовании и охране недр, о ветеринарии, об использовании и охране объектов животного мира, об охоте и сохранении охотничьих ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, лесного законодательства (в том числе в сфере охраны лесов от пожаров), об обеспечении безопасности гидротехнических сооружений, об отходах производства и потребления, об использовании и охране водных объектов, о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, об охране земель;

– надзор за законностью издаваемых названными органами и их должностными лицами правовых актов, соблюдением конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду;

– контроль за организацией и результатами работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (за исключением транспортных) прокуратур в указанной сфере отношений;

– подготовку в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства в экологической сфере;

– участие в целях выработки и реализации предложений по совершенствованию законодательства в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

– участие в заседаниях арбитражных судов и судов общей юрисдикции по поручению Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей;

– анализ состояния законности, практики прокурорского надзора и реагирования на выявленные нарушения законов в экологической сфере;

– подготовку по результатам проверок исполнения законодательства актов прокурорского реагирования, предложений руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства;

– рассмотрение и разрешение обращений юридических и физических лиц и подготовку ответов в соответствии с требованиями действующего законодательства, приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей;

– оказание нижестоящим прокурорам методической и практической по мощи по вопросам организации надзора за исполнением федерального законодательства в указанных сферах;

– участие в работе по обучению кадров и проведению стажировки работников прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (за исключением транспортных) прокуратур, разработке указаний, рекомендаций и пособий для прокуроров.

В 2007 г. в составе прокуратуры РФ был создан Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федерации. С принятием ФЗ от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» Следственный комитет стал федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства и подчиняющимся Президенту РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 1 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» одной из основных задач Следственного комитета является «оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации».

Ст. 151 УПК РФ устанавливает, что Следственному комитету РФ подследственны следующие экологические преступления:

– ст. 246 – Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;

– ст. 247 – Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;

– ст. 248 – Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;

– ст. 249 – Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;

– ч. 2 и 3 ст. 250 – Загрязнение вод;

– ч. 2 и 3 ст. 251 – Загрязнение атмосферы;

– ч. 2 и 3 ст. 252 – Загрязнение морской среды;

– ч. 2 и 3 ст. 254 – Порча земли;

– ст. 255 – Нарушение правил охраны и использования недр.

Кроме того, Следственный комитет РФ проводит предварительное расследование, предусмотренное ст. 357 УК РФ – «Экоцид», которое из-за своих особо тяжких и масштабных последствий отнесено к преступлениям против мира и безопасности человечества. Под экоцидом законодатель понимает массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

3.3. Природоохранная деятельность органов МВД

Органы внутренних дел играют важную роль в реализации экологической функции правоохранительных органов. Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» на полицию возложен ряд обязанностей в области охраны окружающей среды.

К сожалению, в ФЗ «О полиции» четко не выделены направления реализации экологической функции органов внутренних дел. Однако в ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» среди обязанностей полиции называются и те, которые имеют значение в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Обязанности полиции в экологической сфере:

1. Выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний (п. 4 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Данное положение в полной мере касается экологических преступлений и правонарушений. Особенно важная миссия в данном случае возлагается на участковых оперуполномоченных полиции и инспекторов по делам несовершеннолетних. Вообще, профилактика экологических преступлений и правонарушений должна проводиться еще на уровне дошкольного образования. Даже в этом возрасте у подрастающего поколения целесообразно формировать позитивное представление о рациональном использовании ресурсов и необходимости охраны окружающей среды.

2. Принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий (п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»); участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (п. 29 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). В данном случае речь идет о чрезвычайных ситуациях экологического (лесные пожары, наводнения, землетрясение и др.) или техногенного (аварии на предприятиях, приведшие к попаданию радиоактивных или других опасных загрязняющих веществ в окружающую среду) характера.

В чрезвычайных ситуациях совместно с органами МЧС (в некоторых случаях и совместно с представителями вооруженных сил) сотрудники органов внутренних дел участвуют в спасении граждан, их эвакуации, оказании первой помощи пострадавшим; противодействуют стихийным бедствиям (тушат пожары, возводят заграждения из мешков с песком во время наводнения и т. п.); участвуют в оцеплении опасных участков. Также на полицейских возлагается сложная и опасная обязанность по охране от мародеров (часто активизирующихся в подобного рода ситуациях) оставшегося имущества граждан.

Во время эпидемий и эпизоотий сотрудники полиции могут привлекаться к проведению карантинных мероприятий (участие в оцеплениях, контроле автотранспорта, выезжающего с территории, находящейся на карантине и др.). Кроме того на участковых оперуполномоченных полиции, участки которых находятся в карантинной зоне и прилегающих территориях, возлагается важная задача, заключающаяся в разъяснении местному населению сущности и значения проводимых мероприятий, нецелесообразности противодействия им. В этом случае проводится и работа по профилактике соответствующих правонарушений и преступлений. В первую очередь, речь идет о профилактике преступлений, наказание за которые предусмотрено ст. 249 УК РФ «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» и ряда правонарушений, наказание за которые предусмотрены КоАП РФ (ст. 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками; ст. 10.2. Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза; ст. 10.3. Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза; ст. 10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил; ст. 10.7. Сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных; ст. 10.8. Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства).

3. В соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно (п. 8 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»).

В соответствии со ст. 151 УПК РФ органы полиции проводят дознание по уголовным делам (в экологической сфере), предусмотренные следующими статьями УК РФ:

– ч. 1 ст. 250 – Загрязнение вод;

– ч. 1 ст. 251 – Загрязнение атмосферы;

– ч. 1 ст. 252 – Загрязнение морской среды;

– ст. 253 – Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации;

– ч. 1 ст. 254 – Порча земли;

– ст. 256 – Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов;

– ст. 257 – Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов;

– ст. 258 – Незаконная охота;

– ч. 1 ст. 260 – Незаконная рубка лесных насаждений;

– ч. 1 и 2 ст. 261 – Уничтожение или повреждение лесных насаждений;

– ст. 262 – Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.

Кроме того, органы внутренних дел проводят дознание по преступлениям, предусмотренным ст. 245 – «Жестокое обращение с животными». Данная статья, хотя и не включена в гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», а входит в гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности», очевидно, носит экологический характер. Тем более, жестокое обращение может иметь место не только с домашними, но и дикими животными.

Следователями органов внутренних дел Российской Федерации производится предварительное следствие по следующим экологическим преступлениям:

– ст. 259 – Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

– ч. 2 и 3 ст. 260 – Незаконная рубка лесных насаждений;

– ч. 3 и 4 ст. 261 – Уничтожение или повреждение лесных насаждений.

4. Осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений (п. 10 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»), осуществлять розыск лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда (п. 12 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Данные положения в полной мере касается и экологических преступлений.

5. Пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (п. 11 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Органы внутренних дел обязаны пресекать любые административные правонарушения, в том числе и экологические. Однако, в соответствие со ст. 23.3 КоАП РФ в компетенцию полиции входит рассмотрение экологических административных правонарушений, предусмотренных только двумя статьями КоАП РФ: ст. 8.22 «Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума» и ст. 8.23 «Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума».

6. Осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; регулировать дорожное движение; выдавать свидетельства о допуске автотранспортных средств к перевозке опасных грузов (п. 19 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Названные обязанности возлагаются на сотрудников ГИБДД.

7. Участвовать в мероприятиях по контролю за обеспечением условий хранения (сохранностью) гражданского, служебного, боевого и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, находящихся в собственности или во временном пользовании граждан; осуществлять прием и хранение до передачи в территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, добровольно сданного и найденного огнестрельного, газового, холодного и иного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывных устройств, взрывчатых веществ; в местностях, в которых отсутствуют подразделения территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, изымать оружие, принадлежавшее умершему собственнику, с последующей передачей в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия; уничтожать оружие, боеприпасы, патроны к оружию, изъятые полицией по уголовным делам (п. 21 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). В обязанности участкового уполномоченного полиции входит регулярный контроль за правильностью хранения охотничьего оружия и боеприпасов к нему физическими лицами, проживающими на вверенном ему участке.

До создания Национальной гвардии РФ лицензионно-разрешительная служба являлась структурным подразделением МВД. Сейчас она является структурным подразделением Национальной гвардии. Однако, как и раньше, в ее компетенцию входит выдача гражданам Российской Федерации лицензии на приобретение спортивного или охотничьего огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, охотничьего пневматического оружия и спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и патронов к нему; выдача гражданину Российской Федерации разрешения на хранение огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны и патронов к нему (без права ношения) и ряд других вопросов, связанных с обращением с оружием, в том числе, с охотничьим оружием.

Взаимодействие органов полиции с другими правоохранительными органами в сфере реализации экологической функции государства:

В ряде случаев органы полиции взаимодействуют с другими правоохранительными по широкому кругу вопросов в экологической сфере. Это касается правовой пропаганды, профилактики экологических преступлений и правонарушений, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, расследование и раскрытие преступлений и др.

В первом параграфе данной главы уже перечислялись основные направления и формы координационной деятельности правоохранительных органов. Кроме этого, можно назвать и формы взаимодействия именно органов внутренних дел с другими правоохранительными органами.

Формами взаимодействие органов полиции с другими правоохранительными органами в сфере реализации экологической функции государства:

– разработка планов совместных мероприятий в природоохранной области с другими ведомствами (в качестве примера можно привести План совместных мероприятий Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству по обеспечению государственного контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утвержденный приказом МВД № 16 и приказом Росрыболовства № 11 от 15 января 2010 г. Названный план рассчитан до 2020 г.).;

– реализация планов совместных мероприятий;

– участие в координационных совещаниях по охране окружающей среды и отдельных видов природных ресурсов;

– проведение совместных рейдов с другими уполномоченными органами и их должностными лицами (инспектора Рыбнадзора, егеря, лесничие и др.) в целях охраны природных ресурсов;

– совместная охрана атомных объектов внутренними войсками или подразделениями вневедомственной охраны полиции с ФСБ и вооруженными силами:

– обеспечение в случае необходимости безопасности сотрудников МЧС, санитарно-эпидемиологической службы и пр. при осуществлении ими полномочий в сфере охраны окружающей среды;

– совместное проведение профилактических мероприятий (например, с органами прокуратуры);

– взаимодействие в расследовании экологических преступлений со Следственным комитетом РФ и ФСБ

– другие формы взаимодействия.

Контрольные вопросы к главе 3

1. Дайте определение экологической функции правоохранительных органов. Какие основные задачи выполняют правоохранительные органы в экологической сфере?

2. Перечислите правоохранительные органы, выполняющие, в той или иной степени, экологические функции. На какие правоохранительные органы ложится основная нагрузка в экологической сфере?

3. Каким образом осуществляется координация и взаимодействие правоохранительных органов в экологической сфере?

4. Какими возможностями обладают граждане в сфере защиты своих экологических прав? Какие существует механизмы защиты экологических прав граждан?

5. Какими полномочиями обладает Конституционный Суд Российской Федерации» в плане защиты экологических прав граждан?

6. Охарактеризуйте природоохранную деятельность органов прокуратуры.

7. Охарактеризуйте природоохранную деятельность Следственного комитета РФ.

8. Охарактеризуйте природоохранную деятельность органов внутренних дел.

9. Используя УПК РФ и УК РФ, определите подследственность экологических преступлений.

10. Каким образом правоохранительные органы принимают участие в ликвидации последствий экологических катастроф?

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

4. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Литература

1. Абанина Е. Н. Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и практики // Современное право. – 2014. – № 7. – С. 38–44.

2. Бастрыкин А. И. Защита конституционных прав граждан как основополагающая функция Следственного комитета Российской Федерации // Российский следователь. – 2015. – № 11. – С. 3–6.

3. Бессарабов В. Г., Добрецов Д. Г., Суслова Н. В. Деятельность прокуратуры по укреплению законности в сфере экологии // Законность. – 2014. – № 9. – С. 9—14.

4. Бывальцева С. Г., Белых Л. А. Разграничение компетенции органов экологического надзора и прокуратуры в сфере охраны окружающей среды // Бизнес, менеджмент и право. – 2013. – № 1. – С. 132–135.

5. Демичев А. А. Природоохранная деятельность полиции // Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2016. – № 1 (35). – С. 31–36.

6. Курилова Е. В. К вопросу об организации учета работы органов прокуратуры, органов административной юрисдикции по привлечению к административной ответственности в экологической сфере // Административное и муниципальное право. – 2012. – № 8. – С. 66–68.

7. Курилова Е. В. Система органов власти, применяющих законодательство об административной ответственности в экологической сфере при осуществлении прокурорского надзора // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 10. – С. 1085–1090.

8. Охлопков С. А. Дышать не вредно. Исполнение законодательства об охране окружающей среды и рациональном природопользовании – на контроле прокуратуры Свердловской области // Прокурор. – 2013. – № 3. – С. 84–87.

9. Паламарчук А. В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. – 2012. – № 4. – С. 14–19.

10. Таловеров С. Ю. Роль органов правопорядка в обеспечении экологической безопасности на современном этапе развития России // Юридический мир. – 2009. – № 10. – С. 78–80.

11. Щербаков А. В. Прокурорский надзор в сфере охраны водных объектов // Законность. – 2015. – № 8. – С. 22–25.

12. Юнкина О. П. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в экологической сфере // Административное право и процесс. – 2013. – № 4. – С. 46–50.

Глава 4

Юридическая ответственность за экологические правонарушения

4.1. Общая характеристика юридической ответственности за экологические правонарушения

Среди правоведов нет единого мнения, что понимать под юридической ответственностью. Мы придерживаемся точки зрения Б. В. Ерофеева, который считает, что юридическая ответственность – это специфическая обязанность претерпевания соответствующих лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права[3].

В российском законодательстве не содержится понятия юридической ответственности за экологические преступления. На наш взгляд, юридическая ответственность за экологические преступления – специфическая обязанность лица претерпевать соответствующие лишения личного или материального характера за совершенное экологическое правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.

Структура экологического правонарушения состоит из следующих элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности. Предметом преступления в большинстве случаев (исключение, например, ст. 253 УК РФ) являются компоненты окружающей среды.

Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов: противоправное деяние (действие или бездействие), наступившие общественно опасные последствия и причинно-следственная связь. Некоторые экологические правонарушения могут совершаться как путем совершения действий, так и в результате бездействия, например, преступление, предусмотренное ст. 247 УК РФ (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов). Некоторые правонарушения могут быть совершены только в форме действия, например, преступление, предусмотренное ст. 256 УК РФ (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов). Если в диспозиции статьи не предусмотрено наступление общественно опасных последствий, то такой состав преступления по конструкции считают формальным. В основном формальные составы экологических правонарушений содержаться в КоАП РФ, но есть и исключения (например, 8.10 КоАП РФ), соответственно, в УК РФ в главе 26 в основном закреплены материальные составы преступлений (исключение, например, ст. 253 УК РФ). Уголовные преступления и административные правонарушения отграничивают по степени общественной опасности совершенных деяний, а именно по наступлению общественно опасных последствий либо возможности их наступления.

Между противоправным деянием и наступившими последствиями должна быть установлена причинно-следственная связь. В некоторых случаях при расследовании экологических правонарушений сложно доказать, что в результате именно этих конкретных деяний был причинен вред окружающей среде и (или) здоровью человека.

Субъектами экологического правонарушения могут являться физические и юридические лица. Физическое лицо может быть привлечено к уголовной и административной ответственности, если оно вменяемое и достигло 16-ти лет. В некоторых случаях субъектами экологических правонарушений могут быть должностные лица и иностранные граждане, лица без гражданства (например, ст. 8.5 КоАп РФ, ст. 252 УК РФ).

Субъективная сторона характеризуется виной, которая может быть выражена в форме умысла (прямой или косвенный) либо в форме неосторожности (легкомыслие или небрежность). Некоторые экологические правонарушения могут быть совершены только с прямым умыслом (например, ст. 258 УК РФ), некоторые только по неосторожности (например, ст. 261 УК РФ).

Законодатель не закрепил понятия экологического правонарушения, и в научной литературе существуют различные трактовки данной дефиниции. На наш взгляд, экологическое правонарушение – это виновное, противоправное деяние, совершенное физическим или юридическим лицом, посягающее на общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и причиняющее вред окружающей среде и (или) здоровью человека, либо создающее угрозу причинения такого вреда.

ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ в ст. 75 называет следующие виды юридической ответственности за экологического законодательства: уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная. Как мы видим, законодатель под понятием «имущественная ответственность» объединил два вида юридической ответственности – гражданско-правовую и материальную. По нашему мнению, это два разных вида юридической ответственности, у которых, несомненно, есть общие черты, но все же много и различий. В ходе рассмотрения каждого из видов юридической ответственности мы докажем, что гражданско-правовая и материальная ответственность существенно отличаются друг от друга. Таким образом, мы можем выделить следующие виды юридической ответственности за нарушение экологического законодательства: уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная и дисциплинарная.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения обладает определенной спецификой,

Специфика юридической ответственности за экологические правонарушения:

– объектом противоправного посягательства являются компоненты окружающей среды (водные объекты, лесные ресурсы и т. д.);

– в результате совершения экологического правонарушения причиняется вред здоровью человека либо создается потенциальная угроза причинения такого вреда;

– объектом правонарушения будут являться общественные отношения, складывающиеся в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

4.2. Уголовная ответственность за экологические преступления

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ в отличие от УК РФ 1960 г. выделил экологические преступления в отдельную главу 26 «Экологические преступления». В нормативно-правовых актах не содержится определения экологического преступления. Ранее в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в ст. 81 содержалось понятие того, что же считать экологическим правонарушением, но на сегодняшний момент этот закон утратил силу.

Экологическое преступление – это виновное, общественно опасное деяние, совершенное вменяемым лицом, достигшим возраста уголовной ответственности, посягающее на общественные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека.

В главе 26 УК РФ содержатся 18 статей, которые можно классифицировать на определенные группы экологических преступлений. Разные правоведы дают различную классификацию экологических преступлений. Предлагаем опираться на классификацию, предложенную Б.В. Ерофеевым, который подразделил все статьи главы 26 УК РФ на 4 группы:

1. Нарушения действующих правил в области природопользования:

ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ);

ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов);

ст. 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами);

ст. 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений).

2. Порча основных природных компонентов – вод, воздуха, земли и пр.:

ст. 250 (загрязнение вод);

ст. 251 (загрязнение атмосферы);

ст. 252 (загрязнение морской среды);

ст. 253 (нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ);

ст. 254 (порча земли);

ст. 255 (нарушение правил охраны и использования недр);

ст. 257 (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов).

3. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны фауны:

ст. 256 (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов);

ст. 258 (незаконная охота);

ст. 258.1 (незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации).

4. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны флоры:

ст. 259 (уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ);

ст. 260 (незаконная рубка лесных насаждений);

ст. 261 (уничтожение или повреждение лесных насаждений);

ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов)[4].

Многие из статей, указанных выше, являются ссылочно-банкетными, и для квалификации деяния необходимо обращаться к иным нормативно-правовым актам. Например, чтобы установить, является ли совершенное деяние преступлением, предусмотренным ст. 258.1 УК РФ, необходимо будет изучить постановление Правительства РФ от 31.10.2013 № 978 «Об утверждении перечня особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации, для целей ст. 226.1 и 258.1 Уголовного кодекса Российской Федерации». Для квалификации деяния также необходимо руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Составы преступлений, перечисленные в главе 26 УК РФ, являются специальными экологическими. В других главах УК РФ содержатся статьи, в которых дополнительным объектом преступления могут являться при определенных обстоятельствах общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Это ст. 140 (отказ в предоставлении гражданину информации), ст. 215 (нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики), ст. 216 (нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ), ст. 220 (незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами), ст. 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей), ст. 243 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, природных комплексов, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей), ст. 243.1 (нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия), ст. 245 (жестокое обращение с животными). В УК РФ 1996 г. появился новый состав, закрепленный в ст. 358 Экоцид, предусматривающий ответственность за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Это преступление можно считать экологическим, но законодатель поместил эту статью в главу 34 «Преступления против мира и безопасности человечества», так как общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности здесь являются дополнительным объектом. По степени общественной опасности это особо тяжкое преступление и санкция за его совершение предусматривает лишение свободы на срок от 12 до 20 лет.

По данным МВД РФ количество зарегистрированных экологических преступлений неуклонно сокращается. В январе – декабре 2014 г. зарегистрировано 25,53 тыс. экологических преступлений, в январе – декабре 2013 г. – 24,73 тыс., в январе – декабре 2012 г. – 27,58 тыс., в январе – декабре 2011 г. – 29,15 тыс. экологических преступлений[5].

4.3. Административная ответственность за экологические правонарушения

Административная ответственность регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. В соответствии со ст.72 Конституции РФ субъектами Российской Федерации могут приниматься свои Кодексы об административных правонарушениях. Многие субъекты РФ воспользовались такой возможностью, например, в Нижегородской области действует «Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях» от 20.05.2003 № 34-З, в г. Москве действует Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», в г. Санкт-Петербурге действует Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», в Краснодарском крае действует Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» и т. д. Субъекты РФ могут включать в кодексы об административных правонарушениях составы административных правонарушений, не охваченные КоАП РФ.

В КоАП РФ содержится глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», в которой закреплены основные экологические правонарушения. Помимо главы 8, экологические правонарушения содержатся и в других главах КоАП РФ, например, в главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности». Поскольку в большинстве своем экологические правонарушения содержатся в главе 8 КоАП РФ, мы приведем их классификацию:

правонарушения в сфере использования и охраны земель – ст. 8.6 (порча земель), ст. 8.7 (невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв), ст. 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению);

правонарушения в сфере использования и охраны недр – ст. 8.9 (нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов), ст. 8.10 (нарушение требований по рациональному использованию недр), ст. 8.11 (нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр);

правонарушения в сфере использования и охраны вод – ст. 8.12 (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах), ст. 8.12.1 (несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе), ст. 8.13 (нарушение правил охраны водных объектов), ст. 8.14 (нарушение правил водопользования), ст. 8.15 (нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств), ч. 1 ст. 8.16 (невыполнение правил ведения судовых документов), ст. 8.42 (нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения), ст. 8.45 (невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод);

правонарушения в области использования и охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны – ст. 8.17 (нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или открытом море стандартов (норм, правил) или условий лицензии), ст. 8.18 (нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации), ст. 8.19 (нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации), ст. 8.20 (незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации);

правонарушения в области охраны атмосферного воздуха – ст. 8.21 (нарушение правил охраны атмосферного воздуха), ст. 8.22 (выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума), ст. 8.23 (эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума);

правонарушения в области использования и охраны лесов – ст. 8.24 (нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования), ст. 8.25 (нарушение правил использования лесов), ст. 8.26 (самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов), ст. 8.27 (нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства), ст. 8.28 (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан), ст. 8.28.1 (нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней), 8.30 (уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ), ст. 8.31 (нарушение правил санитарной безопасности в лесах), ст. 8.32 (нарушение правил пожарной безопасности в лесах);

правонарушения в области использования и охраны объектов животного мира – ст. 8.29 (уничтожение мест обитания животных), ст. 8.33 (нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов), ст. 8.34 (нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций), ст. 8.35 (уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений), ст. 8.36 (нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира и водных биологических ресурсов), ст. 8.37 (нарушение правил охоты, правил, регламентирующих рыболовство и другие виды пользования объектами животного мира), ст. 8.38 (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов);

правонарушения в сфере действующих экологических требований и правил природопользования и охраны окружающей среды – ст. 8.1 (несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов), ст. 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами), ст. 8.3 (нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами), ст. 8.4 (нарушение законодательства об экологической экспертизе), ст. 8.40 (нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды и активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы);

правонарушения в области использования территорий с особым правовым режимом охраны – ст. 8.39 (нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях), ст. 8.43 (нарушение требований к осуществлению деятельности в Антарктике и условий ее осуществления), ст. 8.44 (нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах зон затопления, подтопления);

иные экологическое правонарушения – ст. 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации), ст. 8.41 (невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду), ст. 8.46 (невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, представлению сведений для актуализации учетных сведений).

В главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» КоАП РФ содержатся следующие экологические правонарушения: ст. 7.2 (уничтожение или повреждение специальных знаков), ст. 7.3 (пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов), ст. 7.4 (самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых), ст. 7.5 (самовольная добыча янтаря), ст. 7.6 (самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий), ст. 7.7 (повреждение объектов и систем водоснабжения, водоотведения, гидротехнических сооружений, устройств и установок водохозяйственного и водоохранного назначения), ст. 7.9 (самовольное занятие лесных участков), ст. 7.10 (самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом), ст. 7.11 (пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения), ст. 7.13 (нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны), ч. 1,2 ст. 7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения). В главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель» КоАП РФ также содержатся правонарушения, обладающие экологическими характеристиками, – ст. 10.6 (нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил), ст. 10.7 (сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных), ч. 1, 3 ст. 10.8 (нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства).

Субъектами административной ответственности могут являться физические лица, должностные лица и юридические лица. За совершение экологических правонарушений наиболее часто применяются такие виды санкций, как административный штраф, административное приостановление деятельности, также применяются конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (например, ч. 5 ст. 8.28.1 – конфискация древесины и транспортных средств, являющихся орудием совершения правонарушения), лишение специального права (например, ч. 1.1–1.3 ст. 8.37 – лишение права осуществлять охоту), предупреждение (например, ст. 8.1). Размеры штрафов, применяемых за совершение экологических правонарушений, для физических лиц могут достигать 50 тысяч рублей (ст. 8.7, ч. 3 и 4 ст. 8.8) и 300 тысяч рублей (ст. 7.13), для должностных лиц размер штрафа при общем подходе составляет 50 тысяч рублей, но в некоторых случаях (ст. 7.13) может достигать 600 тысяч рублей, для должностных лиц максимальный размер штрафа – 5 миллионов рублей (ч. 1 ст. 7.13).

Органы внутренних дел рассматривают дела об экологических правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22 (выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума) и 8.23 (эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума). Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени ОВД вправе: начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители; начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, начальник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель; старшие государственные инспекторы безопасности дорожного движения, государственные инспекторы безопасности дорожного движения, которые вправе назначать административные наказания гражданам и должностным лицам за совершенные правонарушения. Иные дела об экологических правонарушениях рассматриваются судьями, пограничными органами, органами и иными специально-уполномоченными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

4.4. Гражданско-правовая ответственность в экологической сфере

Основания, условия и порядок привлечения к ответственности за вред, причиненный окружающей среде и здоровью человека, регламентируется гражданским законодательством.

Для того чтобы уяснить особенности привлечения к гражданско-правовой ответственности, выделим объекты, которым может быть причинен вред, и источники причинения вреда.

Объекты экологических отношений, которым может быть причинен вред:

– окружающая среда;

– здоровье человека;

– имущество (имущественные интересы).

Источники причинения вреда:

– противоправное деяние;

– источник повышенной опасности;

– правомерное деяние.

Вред может быть причинен одному или нескольким объектам экологических отношений одновременно. Первым объектом экологических отношений, которым может быть причинен вред, мы выделили окружающую среду. Необходимо понимать, что, как правило, всей окружающей среде вред не может быть причинен, так как она выступает в качестве некого обобщенного объекта. Объектом причинения вреда являются один или несколько компонентов окружающей среды, например водный объект и земельный участок (почва). В соответствии с ч. 1 ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Для исчисления ущерба, причиненного окружающей среде, используются таксы или методики. Таксы применяются тогда, когда объекты, которым причинен вред, можно посчитать «поштучно», например, за незаконный вылов амурского осетра взыскивается 8350 рублей за 1 экземпляр независимо от размера и веса[6]. Таксы утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Применяются следующие таксы: постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов», постановление Правительства РФ от 26.09.2000 № 724 «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам» (данным постановлением утверждены таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу РФ, во внутренних рыбохозяйственных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации), постановление Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (вместе с «Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства»), приказ Минприроды РФ от 01.08.2011 № 658 «Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования» и т. д.

Методики для исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде, применяются тогда, когда речь идет о загрязнении (уничтожении) объектов окружающей среды, которые посчитать «поштучно» нельзя, например водные объекты, почва. При расчете размера ущерба по методикам используются формулы. В экологической сфере применяются следующие методики: приказ Минприроды России от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства», «Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах» (утв. Минтопэнерго РФ 01.11.1995) и т. д.

При отсутствии такс и методик вред, причиненный окружающей среде, возмещается исходя из фактических затрат, понесенных на восстановление окружающей среды. В соответствии с ч. 3 ст. 77 вред возмещается в полном объеме, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Причинитель вреда (физическое или юридическое лицо) возмещает вред добровольно либо по решению суда. Восстановление окружающей среды может осуществляться либо собственником (пользователем) окружающей среды, либо виновным лицом за свой счет.

Можно выделить следующие способы возмещения вреда, причиненного окружающей среде:

– в денежном выражении;

– в натуре.

В ст. 1082 «Способы возмещения вреда» Гражданского кодекса РФ законодатель под возмещением вреда в натуре понимает предоставление вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т. п. Применение такого способа возможно, например, при восстановлении плодородного слоя почвы или посадке срубленных деревьев виновным лицом.

В соответствии со ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды» срок исковой давности о компенсации вреда, причиненного окружающей среде, составляет 20 лет.

Вторым объектом экологических отношений, которому может быть причинен вред, мы выделили здоровье человека. В соответствии с п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности и имуществу гражданина, возмещается в полном объеме. Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.

При причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение[7].

Возмещение вреда, причиненного имуществу гражданина, осуществляется в полном объеме, в том числе с учетом упущенной выгоды. Возмещение вреда возможно в денежном выражении или в натуре.

Первым источником причинения вреда мы назвали совершение противоправного деяния. Когда речь идет о совершении лицом преступления, правонарушения и проступка, его привлекают к уголовной, административной и трудовой ответственности соответственно. Если же в результате совершенных им противоправных действий был причинен вред окружающей среде, имуществу и (или) здоровью человека, причинителя вреда привлекают также и к гражданско-правовой ответственности. В случае привлечения виновного к уголовной ответственности за совершение экологического преступления потерпевший может предъявить гражданский иск о возмещении вреда после возбуждения уголовного дела и до окончания судебного следствия при разбирательстве данного уголовного дела в суде первой инстанции[8].

На основании ст. 1079, 1083 ГК РФ в случае причинения вреда источником повышенной опасности его владелец обязан возместить вред, причиненный источником повышенной опасности.

Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден от возмещения вреда в случаях:

– действия непреодолимой силы;

– умысла потерпевшего;

– если источник повышенной опасности выбыл из его владения.

Третьим источником причинения вреда объектам экологических отношений мы назвали правомерное поведение лица. В экологических правоотношениях иногда возникают ситуации, когда субъект своими действиями не нарушает требований закона, но, тем не менее, причиняет вред. В качестве характерного примера можно привести ситуацию, когда работающее предприятие осуществляет выбросы и сбросы вредных веществ в атмосферный воздух и в водный объект, таким образом оказывая негативное воздействие на окружающую среду. У любого действующего предприятия в этом случае должны быть установлены лимиты на выбросы и сбросы вредных веществ. Лимиты должны устанавливаться таким образом, чтобы при попадании этих вредных веществ не приносился вред окружающей среде, но в некоторых случаях играет свою роль так называемый «накопительный эффект», когда при долговременном систематическом попадании в окружающую среду вредные вещества накапливаются в большой концентрации. Это приводит к выражению негативного воздействия на окружающую среду вовне, т. е. речь идет о причинении вреда окружающей среде. В этом случае мы можем говорить о невиновном причинении вреда, так как субъект (предприятие) действовал в рамках закона, совершал правомерные действия, потому что у него имелись разрешения на выбросы и сбросы вредных веществ.

4.5. Дисциплинарная и материальная ответственность за экологические проступки

Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности осуществляется в соответствии с трудовым законодательством, поэтому мы рассмотрим их в одном параграфе.

Основания привлечения к дисциплинарной ответственности закреплены в ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации[9]:

– неисполнение исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания;

– ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания.

Субъектами дисциплинарной ответственности являются работодатель и работник. Для привлечения к дисциплинарной ответственности за экологические проступки работник должен совершить деяние, направленное на нарушение требований, норм и правил в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды при осуществлении своей профессиональной деятельности. К работнику могут быть применены следующие виды дисциплинарных взысканий:

– замечание;

– выговор;

– увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания, например, в соответствии со ст. 50 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к сотруднику полиции могут применяться такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел.

В соответствии со ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если в течение двух дней данное объяснение работником не предоставлено, то должен быть составлен соответствующий акт, так как непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание может быть применено не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не могут применять позднее шести месяцев со дня совершения проступка. Если проступок обнаружен в ходе ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки, то по результатам этой проверки возможно привлечение работника к дисциплинарной ответственности не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания должен быть объявлен работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт. Основания привлечения к материальной ответственности закреплены в главе 39 «Материальная ответственность работника» Трудового кодекса. В соответствии со ст. 238 ТК РФ Субъектами материальной ответственности являются работник и работодатель. Работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Законодатель под прямым действительным ущербом понимает реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества. Работник за причиненный ущерб несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено ТК или иными федеральными законами. В ст. 243 ТК указаны случаи полной материальной ответственности работника:

1) когда в соответствии с ТК РФ или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

2) недостача ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

3) умышленное причинение ущерба;

4) причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

5) причинение ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;

6) причинение ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

7) разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;

8) причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Помимо вышеуказанных случаев, материальная ответственность в полном размере причиненного работодателю ущерба может быть установлена трудовым договором.

Порядок взыскания причиненного ущерба с виновного работника закреплен в ст. 248 ТК РФ. В течение месяца с момента установления окончательного суммы ущерба работодатель издает распоряжение о взыскании с виновного работника этой суммы. Необходимо отметить, что взыскать ущерб по распоряжению работодателя возможно только в случае, если сумма ущерба не превышает среднего месячного заработка работника. В случае если работник не согласен возмещать ущерб, или сумма ущерба превышает средний месячный заработок работника, или истек месячный срок, то взыскание ущерба может осуществляться только по решению суда.

Работник может возместить причиненный ущерб работодателю добровольно. В этом случае работник представляет работодателю письменное обязательство о возмещении ущерба с указанием конкретных сроков платежей. В случае увольнения работника, который дал письменное обязательство о добровольном возмещении ущерба, но отказался возместить указанный ущерб, непогашенная задолженность взыскивается в судебном порядке.

Возмещение ущерба осуществляется независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за деяния, которыми был причинен ущерб работодателю.

В соответствии со ст. 240, 241 ТК РФ работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника. Материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.

Контрольные вопросы к главе 4

1. Дайте определение юридической ответственности за экологические преступления.

2. Охарактеризуйте элементы состава экологического правонарушения.

3. Сформулируйте понятие экологического правонарушения.

4. Охарактеризуйте административную ответственность за экологические правонарушения.

5. Охарактеризуйте уголовную ответственность за экологические преступления.

6. Охарактеризуйте дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения.

7. Охарактеризуйте материальную ответственность за экологические правонарушения.

8. Охарактеризуйте гражданско-правовую ответственность за экологические правонарушения.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ.

5. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Литература

1. Боголюбов С. А. Административное воздействие на экономику и экологию // Законодательство и экономика. – 2015. – № 3.

2. Бринчук М. М. Эколого-правовая ответственность – самостоятельный вид ответственности // Lex russica. – 2016. – № 6. – С. 26–47.

3. Викторов Д. В. Уголовная ответственность за преступления против экологической безопасности и природной среды // Российская юстиция. – 2013. – № 7. – С. 23–26.

4. Гаевская Е. Ю. Уголовное право как средство обеспечения экологической безопасности // Российский юридический журнал. – 2015. – № 1. – С. 117–123.

5. Грачева О. С. Некоторые проблемные аспекты возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Вопросы международного и частного права. – 2016. – № 7. – С. 116–125.

6. Данилова Н. В. Совершенствование института возмещения экологического вреда // Экологическое право. – 2015. – № 3. – С. 3–6.

7. Дубовик О. Л. Эволюция развития института административной ответственности за экологические правонарушения // Административное право и процесс. – 2014. – № 9. – С. 66–70.

8. Игнатьева И. А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития) // Экологическое право. – 2016. – № 4. – С. 10–17.

9. Князькин А. Д. Особенности компенсации морального вреда, причиненного экологическими правонарушениями // Экологическое право. – 2013. – № 4. – С. 12–17.

10. Максимов А. М. Международно-правовые стандарты охраны животного мира, их влияние на развитие российского уголовного и экологического права // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2014. – № 5. – С. 12–14.

11. Максимов А. М. Ответственность за нарушение правил охраны охотничьих ресурсов и среды их обитания в результате незаконного осуществления хозяйственной и иной деятельности // Российский следователь. – 2014. – № 10. – С. 27–30.

12. Симонов А. Г. Уголовно-правовая характеристика субъекта уничтожения или повреждения лесных и иных насаждений // Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 5. – С. 874–879.

13. Фаткулин С. Т. Уголовная ответственность юридических лиц за экологические преступления // Законность. – 2012. – № 11. – С. 7—10.

Глава 5

Управление природопользованием и охраной окружающей среды

5.1. Понятие, виды и функции управления природопользованием и охраной окружающей среды

Управление природопользованием и охраной окружающей среды – это совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

Основы управления в области охраны окружающей среды регламентируются главой II ФЗ «Об охране окружающей среды». Обратим внимание, что в названном нормативно-правовом акте речь идет только об управлении охраной окружающей среды. Однако, кроме этого, существует еще и управление природопользованием. Как правило, на практике управление охраной окружающей средой и управление природопользованием тесно взаимосвязаны.

Выделяют следующие виды управления природопользованием и охраной окружающей среды:

1. Государственное, в том числе ведомственное (или отраслевое).

2. Муниципальное.

3. Производственное.

4. Общественное.

Важнейшими видами управления природопользованием и охраной окружающей среды являются государственное и муниципальное. О них пойдет речь чуть позже.

Производственное управление осуществляется на предприятиях и является неотъемлемым компонентом управления ими вообще. Особенности производственного экологического управления напрямую обусловливаются профилем и спецификой деятельности самого предприятия. Субъектами управления в данном случае являются руководитель предприятия, специально уполномоченные лица или особые экологические службы.

Особенностью общественного экологического управления является его опосредованный характер. Решения общественных органов не обладают юридической силой и не являются обязательными для субъектов права. Как правило, общественное экологическое управление состоит в участии его субъектов (граждан и представителей различного рода общественных организаций) в общественной экологической экспертизе и в мероприятиях, связанных с проведением общественного экологического контроля.

Как и любая другая целенаправленная деятельность, управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды базируется на определенных принципах, т. е. базовых, основополагающих идеях.

Основные принципы экологического управления:

1. Принцип законности. Он лежит в основе всех отраслей российского права и любого нормативно урегулированного вида деятельности и заключается в неукоснительном соблюдении всеми субъектами экологических отношений требований нормативно-правовых актов.

2. Принцип приоритета охраны окружающей среды. Подразумевает, что в случае конфликта экономических или иных интересов с экологическими приоритет отдается охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

3. Принцип комплексности. Предполагает при принятии управленческих решений в экологической сфере учет совокупности факторов, обусловливающих его принятие и учет последствий экологического, экономического и иного характера.

Функции экологического управления федеральных органов государственной власти (ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

– обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

– разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

– разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

– объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

– координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

– организация и проведение государственного экологического мониторинга;

– организации и проведение федерального государственного экологического надзора;

– установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

– обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

– установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

– подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

– установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

– утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществление контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним;

– организация и проведение государственной экологической экспертизы;

– взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

– установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

– предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

– организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

– обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

– образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование Перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

– ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

– ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

– экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, природных и природно-антропогенных объектов;

– установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

– осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

– государственное регулирование обращения озоноразрушающих веществ;

– установление перечня загрязняющих веществ.

Существуют и иные функции экологического управления федеральных органов государственной власти.

Функции экологического управления органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

– участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

– участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

– принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

– принятие и реализация региональных программ в области охраны окружающей среды;

– участие в осуществлении государственного экологического мониторинга;

– осуществление регионального государственного экологического надзора;

– установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

– организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

– обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

– предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

– ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

– ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

– образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

– участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

– право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Кроме того, в соответствии со ст. 5.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» некоторые функции экологического управления, присущие федеральным органам власти, могут передавать органам власти субъектов РФ.

Компетенция органов местного самоуправления в экологической сфере. Органы местного самоуправления наделены достаточно широкими полномочиями в экологической сфере. К ним относятся:

– управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

– управление и распоряжение обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

– введение ограничений на пользование участками недр на территории муниципального образования;

– контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых;

– введение режима особо охраняемых природных территорий местного значения;

– организация сбора, вывоза, утилизации и захоронения отходов.

Данный перечень не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления могут обладать и иными полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Как правило, они делегируются федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ или закрепляются в нормативных актах органов местного самоуправления.

В ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» законодатель установил некоторые полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды в зависимости от вида муниципального образования. Так, организация сбора бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских, сельских поселений; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов – к вопросам местного значения муниципального района, а организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов – к вопросам местного значения городского округа.

5.2. Система органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды состоят из трех групп:

1) органов общей компетенции;

2) органов специальной компетенции;

3) органов, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению.

Органами общей компетенции в сфере экологического управления являются Президент РФ, Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (правительства или администрации субъектов РФ). Особенностью органов общей компетенции является то, что они обладают широким кругом управленческих полномочий в различных сферах жизни общества (экономической, социальной, культурной и других), а управление природопользованием и охраной окружающей среды является лишь одним из направлений их деятельности.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ). Соответственно он выступает и в качестве гаранта экологических прав и свобод граждан. К полномочиям Президента РФ относится определение основных направлений внутренней и внешней политики России, в том числе внутренней и внешней политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Также Президент РФ издает указы, занимающие высшее место в иерархии подзаконных актов. К числу наиболее важных указов Президента РФ в сфере экологических отношений можно отнести Ук а з Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Ук а з Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и др.

На основании п. ж) ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. В соответствии с п. 1 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 6 мая 2011 № 590, Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по ряду вопросов, в том числе и экологической безопасности. В целях реализации возложенных на Совет Безопасности РФ задач в области обеспечения экологической безопасности в России действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности.

П. 3 Положения о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности устанавливает следующие функции названной комиссии:

– выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации;

– оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

– рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета Безопасности по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

– подготовка предложений Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности Российской Федерации;

– участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по вопросам организации стратегического планирования в Российской Федерации;

– анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Совета Безопасности, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

– подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

– организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

Так как в функции Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности входит рассмотрение исключительно вопросов экологического характера, то формально возникают основания для отнесения ее к органам специальной компетенции в сфере экологического управления. Однако это было бы не вполне корректным в связи с тем, что данная комиссия является всего лишь одним из рабочих инструментов Совета Безопасности РФ, а Совет Безопасности РФ, в свою очередь, представляет собой совещательный орган при Президенте РФ. Следовательно, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, как и Совет Безопасности РФ в целом, не являются именно органами управления. Они – часть механизма, обеспечивающего деятельности органа общей компетенции – Президента РФ.

Следующим органом общей компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей среды является Правительство РФ. В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ обладает следующими полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Кроме этого, п. г) ч. 1 ст. 114 Конституции РФ наделяет Правительство РФ полномочиями по управлению федеральной собственностью. Соответственно речь идет и о природных ресурсах, находящихся в федеральной собственности (недра и большинство полезных ископаемых, земли лесного фонда РФ, большинство водных объектов и др.).

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ как органы общей компетенции также обладают рядом полномочий в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды. Они установлены в ст. 72–73 Конституции РФ, ст. 21 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других документах и в основном дублируют полномочия Правительства РФ на региональном уровне (реализация экологической политики государства, защита прав и свобод граждан в области природопользования и охраны окружающей среды, управление природными ресурсами и др.).

Органами специальной компетенции в сфере экологического управления на федеральном уровне в соответствии с указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

2. Министерство сельского хозяйства РФ.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Наиболее важным и обладающим самыми широкими полномочиями органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации», установлено, что «Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы».

Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны две федеральные службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и три федеральных агентства (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральное агентство лесного хозяйства).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» Росгидромет осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 № 370» Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» Росводресурсы осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденном постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736, Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Наконец, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство сельского хозяйства РФ. В постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» закрепляются его функции (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства и рыбоводства; в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по их государственному мониторингу и др.).

В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству» Росрыболовство осуществляет функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (за некоторым исключением), по управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства) и др.

Органы, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению:

1. Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Одной из функций Минздрава России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» является выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

2. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» в функции данного министерства входит выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности; в сфере энергосбережения и др.

3. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Одной из важнейших функций МЧС России является защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что закреплено в указе Президента РФ от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

4. Министерство внутренних дел РФ (МВД России). Об экологической функции органов полиции шла речь в главе 3 данного учебника. По этой причине здесь мы не останавливаемся на этой проблеме.

5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В число ее функций входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере технологического и атомного надзора, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и др., что закреплено в постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

6. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» направлениями деятельности Роспотребнадзора являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов и др.

7. Федеральная таможенная служба (ФТС России) находится в подчинении Правительства РФ. К полномочиям этого государственного органа в соответствии постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») относятся проведение санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора.

8. Федеральная служба безопасности (ФСБ России) – находится в подчинении Президента РФ. Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности

Российской Федерации» определяется, что в число полномочий ФСБ России входят охрана государственной границы РФ, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов и др.

9. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. В ведении Росреестра в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии») находятся вопросы ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного надзора и др.

10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. Росимущество обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах) и др. (п. 5.32 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»).

5.3. Государственный экологический надзор

Организация и осуществление государственного экологического надзора является одной из важнейших функций государственного экологического управления. От качества ее реализации во многом зависит эффективность охраны окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов.

В ч. 1 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» предпринята попытка дать определение государственного экологического надзора: «Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности».

Очевидно, что легальная дефиниция государственного экологического надзора является слишком громоздкой и трудно воспринимаемой. Поэтому сократим определение данного понятия до нижеследующего.

Государственный экологический надзор – это деятельность уполномоченных государственных органов:

1) по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований нормативно-правовых актов путем проведения проверок;

2) по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований субъектами права при осуществлении ими своей деятельности.

Виды государственного экологического надзора (ч. 2 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

– государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

– государственный земельный надзор;

– государственный надзор в области обращения с отходами;

– государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

– государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

– государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

– государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

– государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

– государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

– федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана);

– федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

– федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

– федеральный государственный охотничий надзор;

– государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

– государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Государственный экологический надзор проводится уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор).

В соответствии с ч. 6 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды», «Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечень».

Федеральный государственный экологический надзор проводится на основе Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами в пределах своей компетенции.

В соответствии с п. 2 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре «Федеральный государственный экологический надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений». Он проводится посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ст. 9—14).

Региональный государственный экологический надзор проводится органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору. Исключение составляют объекты, подлежащие федеральному экологическому надзору.

Ч. 8 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» специально оговаривает ситуацию, которая может возникнуть в сфере надзора при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства. Так, если при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Основную категорию должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор, составляют государственные инспекторы в области охраны окружающей среды. Ч. 1 ст. 66 ФЗ «Об охране окружающей среды» наделяет их широким кругом прав.

Права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды:

– запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;

– беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю;

– выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

– направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;

– предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

Также в соответствии с ч. 2 ст. 66 ФЗ «Об охране окружающей среды» «Органы государственного надзора могут быть привлечены судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений обязательных требований».

Наряду с государственным экологическим надзором законодательством РФ предусматриваются еще две формы контроля в области охраны окружающей среды, а именно производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) и общественный экологический контроль.

В ч. 1 ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляется, что производственный экологический контроль проводится в следующих целях:

– обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды;

– рационального использования и восстановления природных ресурсов;

– соблюдения требований в области охраны окружающей среды.

Программа экологического контроля разрабатывается, утверждается и реализуется хозяйствующими субъектами. В программе должны содержаться следующие сведения (ч. 2 ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

– об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;

– об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;

– об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;

– о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;

– о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;

– о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.

Естественно, не все перечисленные выше пункты должны содержаться в программе производственного экологического контроля конкретного предприятия – многое зависит от профиля, специализации, особенностей предприятия и категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Требования к содержанию программы контроля каждого предприятия, срокам предоставления отчетов об организации, документации о результатах производственного экологического контроля определяются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

В документах, содержащих сведения о результатах производственного экологического контроля, должна содержаться информация:

– о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;

– о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;

– об обращении с отходами производства и потребления;

– о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.

В соответствии с ч. 1 ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды» «Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды».

Субъектами общественного экологического контроля являются общественные объединения и иные некоммерческие организации с соответствии с их уставами. Кроме того, в качестве субъектов экологического контроля в области охраны окружающей среды могут выступать граждане.

Оформленные надлежащим образом результаты общественного экологического контроля в случае их предоставления в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению.

Контрольные вопросы к главе 5

1. Дайте определение управления природопользованием и охраной окружающей среды. Охарактеризуйте виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.

2. Перечислите и охарактеризуйте основные принципы экологического управления.

3. Охарактеризуйте функции экологического управления федеральных органов государственной власти.

4. Охарактеризуйте функции экологического управления органов государственной власти субъектов РФ.

5. Охарактеризуйте компетенцию органов местного самоуправления в экологической сфере.

6. Перечислите органы общей компетенции в сфере экологического управления, назовите их основные полномочия.

7. Охарактеризуйте полномочия федеральных органов специальной компетенции в сфере экологического управления.

8. На какие государственные органы, возложены отдельные функции по экологическому управлению? В чем они заключаются?

9. В чем состоит сущность государственного экологического надзора?

10. Перечислите основные права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Литература

1. Агафонов Н. А. Проблемные вопросы государственного управления в эколого-правовой сфере // Административное право и процесс. – 2014. – № 5. – С. 32–36.

2. Винокуров А. Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. – 2014. – № 3. – С. 17–22.

3. Волков А. В. Экологический контроль за окружающей природной средой // Юридический мир. – 2014. – № 3. – С. 29–33.

4. Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. – 2016. – № 3. – С. 24–29.

5. Гамидуллаева Л. С. Повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне // Ленинградский юридический журнал. – 2015. – № 4. – С. 163–175.

6. Гиззатуллин Р. Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации: монография. – М.: Юрлитинформ, 2014. – 312 c.

7. Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2014. – 236 с.

8. Питрюк А. В. К вопросу о полномочиях муниципального экологического контроля // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2015. – № 1. – С. 11–13.

9. Солдатенков О. О. Государственный экологический надзор: некоторые вопросы теории и практики // Юридический мир. – 2014. – № 8. – С. 43–47.

10. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Г. М. Кадырова и др.; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина. – М.: Юстицинформ, 2014. – 336 с.

11. Харьков В. Н. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду институтами природоресурсного права // Современное право. – 2014. – № 7. – С. 59–64.

12. Эрнст В. В. Актуальные изменения в правовом регулировании полномочий органов публичной власти в сфере экологической безопасности // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 12. – С. 55–58.

Глава 6

Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды

6.1. Экологическая экспертиза

Основным нормативно-правовым актом в области экологической экспертизы является Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – ФЗ «Об экологической экспертизе»). Данный закон закрепляет понятие и принципы экологической экспертизы, виды экологической экспертизы и особенности их проведения, ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе.

В соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 1) экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Таким образом, когда речь идет об экологической экспертизе, мы должны четко понимать, что данная процедура проводится в отношении только намечаемой деятельности, а не уже реализуемой, соответственно, происходит проверка не самой деятельности, так как фактически она еще не осуществляется, а документов (проектной документации).

Цель экологической экспертизы в ФЗ «Об экологической экспертизе» не указана, но исходя из смысла определения, ее можно определить как проверку намечаемой деятельности на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Принципы экологической экспертизы закреплены в ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе»:

– презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

– обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

– комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

– обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

– достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

– независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

– научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

– гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

– ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.

Первый принцип звучит как презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Его смысл заключается в следующем: любая хозяйственная деятельность является потенциально опасной для окружающей среды и человека, и пока по результатам экологической экспертизы не будет подтверждено, что данная намечаемая хозяйственная или иная деятельность соответствует экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, она априори считается опасной.

Второй принцип – обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Законодателем установлен запрет на реализацию любой хозяйственной и иной деятельности, если она относится к перечню, указанному в ст. 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе», до того момента, пока не будет принято положительное заключение государственной экологической экспертизы. В обязанность субъекта, планирующего реализацию хозяйственной и иной деятельности (в ФЗ «Об экологической экспертизе» это заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе), вменяется обязанность подготовить и передать в специально уполномоченный орган в области экологической экспертизы полный комплект документов (документации) для проведения государственной экологической экспертизы. В гл. VII ФЗ «Об экологической экспертизе» законодатель предусматривает привлечение к юридической ответственности заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, за нарушение данного требования.

Третий принцип – комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий. Для того чтобы понять суть данного принципа, необходимо в общих чертах пояснить, каков порядок проведения государственной экологической экспертизы. Заказчик материалов, подлежащих экспертизе, передает их в орган, осуществляющий проведение государственной экологической экспертизы. Для осуществления ее проведения создается экспертная комиссия, в состав которой могут входить несколько экспертов. В соответствии со ст. 16 ФЗ «Об экологической экспертизе» экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. Каждый из экспертов, являясь специалистом в своей области, составляет свое заключение по тому перечню вопросов, которые перед ним поставили. Для принятия решения о том, какое будет заключение экологической экспертизы, положительное или отрицательное, необходимо учитывать мнение каждого эксперта и по их результатам составить единое заключение, оценив в комплексе весь предоставленный заказчиком материал. Принцип комплексности, на наш взгляд, также обязывает органы государственной экологической экспертизы оценивать полноту масштабов и видов воздействий на окружающую среду в процессе реализации объекта экологической экспертизы.

Четвертый принцип – обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. По нашему мнению, речь идет о проверке намечаемой хозяйственной или иной деятельности субъектами эколого-экспертного процесса на соответствие требованиям к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды. Экспертам необходимо также установить, будут ли соблюдаться нормативы качества окружающей среды при осуществлении планируемой хозяйственной или иной деятельности, так как их несоблюдение может повлечь причинение вреда окружающей среде и здоровью человека.

Пятый принцип – достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу. Данный принцип, прежде всего, обязывает заказчика экологической экспертизы предоставить достоверную, неискаженную информацию об объекте экспертизы в органы, осуществляющие проведение экологической экспертизы. Информацию необходимо предоставить в объеме, достаточном для проведения экспертизы. Если же в ходе проведения экологической экспертизы выяснится, что информация была предоставлена не в полном объеме либо недостоверная, то эколого-экспертный орган вправе запросить недостающую либо достоверную информацию, либо вернуть документ заказчику на доработку.

Шестой принцип – независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. В соответствии со ст. 16 ФЗ «Об экологической экспертизе» экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях. Данный принцип необходим для того, чтобы заказчик не мог оказывать влияния на эксперта (экспертов) и результаты экологической экспертизы.

Седьмой принцип – научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы. Данный принцип закрепляет требования к работе экспертов. Эксперт обязан осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключения по таким материалам.

Восьмой принцип – гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения. Участие граждан в обсуждении вопросов, касающихся реализации намечаемой деятельности заказчиком, начинается еще до начала экспертизы – на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы в соответствии со ст. 19 ФЗ «Об экологической экспертизе» имеют право:

– выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

– направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

– получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения и т. д. В рамках данного принципа граждане, общественные организации также могут инициировать проведение общественной экологической экспертизы. Девятый принцип – ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. По смыслу данного принципа все участники экологической экспертизы, виновные в нарушении законодательства об экологической экспертизе, могут быть привлечены к уголовной, административной, гражданско-правовой и материальной ответственности в зависимости от тяжести совершенного правонарушения. Глава VII ФЗ «Об экологической экспертизе» содержит перечень нарушений законодательства об экологической экспертизе. Например, заказчик может быть привлечен к юридической ответственности за фальсификацию материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения или за реализацию объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Руководители федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководители экспертных комиссий государственной экологической экспертизы ответственны в случае нарушения установленных правил и порядка проведения государственной экологической экспертизы или за несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству. К юридической ответственности за нарушения законодательства в области экологической экспертизы могут быть привлечены также должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, например, за фальсификацию сведений и данных о результатах проведения экологической экспертизы либо за выдачу разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Эксперты экологической экспертизы могут быть привлечены за нарушение требований законодательства об экологической экспертизе, об охране окружающей среды и т. д. в случае необоснованности выводов заключения экологической экспертизы и (или) фальсификации выводов заключения экологической экспертизы и т. д. Законодательство об экологической экспертизе накладывает определенные обязательства на юридических и физических лиц, осуществляющих финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы: эти лица не вправе осуществлять финансирование и кредитование намечаемой хозяйственной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы, в противном случае они должны быть привлечены к юридической ответственности.

Виды экологических экспертиз. ФЗ «Об экологической экспертизе» называет два вида экологических экспертиз: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

В ФЗ «Об экологической экспертизе» не дано определения общественной экологической экспертизы, указаны лишь некоторые отличия государственной экологической экспертизы от общественной. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении всех объектов экологической экспертизы, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо одновременно с ней.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

– получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, как и предоставляемая на государственную экологическую экспертизу;

– знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

– участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным. В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес и адрес (место нахождения), характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической экспертизы.

При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

ФЗ «Об экологической экспертизе» в ст. 24 закрепил исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы:

– общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

– заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;

– общественная организация (объединение) не зарегистрирована на день обращения за государственной регистрацией заявления о проведении общественной экологической экспертизы и т. д.

В случае незаконного отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ.

Необходимо отметить, что заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу только после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации. При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы. Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Особенности проведения государственной экологической экспертизы, субъекты, сроки и т. д. закреплены в главе III ФЗ «Об экологической экспертизе».

Объекты государственной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза проводится в отношении объектов экспертизы федерального и регионального уровня, перечень которых закреплен в ст. 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе», в частности, к ним относятся:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) материалы, обосновывающие преобразование государственных природных заповедников в национальные парки;

8) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;

9) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

10) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности;

11) проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;

12) проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

13) объект государственной экологической экспертизы, указанный выше и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

– доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы,

– реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию,

– истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы,

– внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Необходимо отметить, что перечень объектов государственной экологической экспертизы существенно уже, чем перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.

Субъекты государственной экологической экспертизы. Субъектами государственной экологической экспертизы являются федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии (на федеральном уровне) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на региональном уровне).

Процедура проведения государственной экологической экспертизы. Порядок проведения государственной экологической экспертизы закреплен ФЗ «Об экологической экспертизе», постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы», приказом Минприроды России от 06.05.2014 № 204 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня» и иными нормативно-правовыми актами.

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ «Об экологической экспертизе», установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе. В документах, предоставляемых на государственную экологическую экспертизу, необходимо наличие (ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе»):

– материалов ОВОС;

– положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления и т. д.

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

В соответствии со ст. 15 ФЗ «Об экологической экспертизе» в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в некоторых случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным.

Назначение руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, формирование экспертной комиссии государственной экологической экспертизы при участии ее руководителя и утверждение ее персонального состава осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь назначаются из числа сотрудников органа исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Работа экспертной комиссии начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют руководитель экспертной комиссии, ответственный секретарь, члены экспертной комиссии, а также могут присутствовать заявитель или его представители и при необходимости представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации).

Ответственный секретарь уведомляет заявителя о дате и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии посредством почтового отправления, телефонограммы или сообщения, направленного с использованием информационных систем общего пользования. Представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации) уведомляются о дате и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии при наличии запроса об участии в заседании в установленном порядке.

В ходе организационного заседания:

– определяется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп (при их создании) и экспертов;

– определяются сроки подготовки групповых (при наличии экспертных групп) и индивидуальных экспертных заключений;

– определяется срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии;

– осуществляется передача членам экспертной комиссии документации, являющейся объектом экспертизы, и т. д.

В процессе работы экспертной комиссии:

– подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии;

– проводятся заседания экспертной комиссии, в том числе с участием заявителя и (или) его представителей, в целях реализации прав, предусмотренных ст. 26 ФЗ «Об экологической экспертизе»;

– рассматриваются на заседаниях экспертной комиссии индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения;

– руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии составляется проект заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений.

Результаты заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии с приложением явочных листов с подписями участников заседаний.

На заключительном заседании экспертной комиссии, на котором могут присутствовать заявитель и (или) его представители, а также представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации):

– обсуждается проект заключения экспертной комиссии;

– руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения;

– проект заключения подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и т. д.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы. Заключением является документ, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством (2/3 от общего количества) списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией, не может быть изменено без согласия лиц, его подписавших.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением. Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам, установленным в соответствии с техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия, после чего утверждается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации и приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случаях (ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе»):

– доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

– изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

– реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

– истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

– внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

После указных процедур заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным органам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный экологический надзор (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, кредитным организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

6.2. Оценка воздействия на окружающую среду

Одним из этапов подготовки документов (документации) для проведения государственной экологической экспертизы является осуществление оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС). Как указывалось ранее, материалы ОВОС входят в перечень документов, предоставляемых в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим проведение ОВОС, является приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (далее – Положение). Данное Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовку соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы. Что же собой представляет ОВОС? На сегодняшний день в законодательстве закреплены два определения ОВОС. В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7 «Об охране окружающей среды» (ст. 1) дано следующее определение: оценка воздействия на окружающую среду – вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. В Положении закреплено такое понятие: оценка воздействия на окружающую среду – процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

В Положении закреплена цель ОВОС: предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Таким образом, мы можем сделать вывод, что ОВОС проводится для выявления возможных негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровья человека, для учета мнения граждан, общественных организаций (объединений), а также для разработки оптимальных (с экологической точки зрения) вариантов реализации намечаемой деятельности.

Хотелось бы акцентировать внимание на том, что общего в ОВОС и экологической экспертизе и в чем их различия. И ОВОС, и экологическая экспертиза направлены на то, чтобы обеспечить реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду, которое закреплено в ст. 42 Конституции РФ. По большому счету, конечная цель этих процедур – не допустить реализации хозяйственной деятельности, которая будет причинять вред окружающей среде и здоровью человека. Различие же между ними заключается в том, что ОВОС призвана спрогнозировать возможные негативные воздействия на окружающую среду и здоровье человека, разработав при этом возможные (может быть, лучшие) варианты реализации намечаемой деятельности и меры по уменьшению негативного воздействия. Экологическая экспертиза, на наш взгляд, имеет несколько иную цель – проверить намечаемую хозяйственную деятельность на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. В отличие от Положения, где закреплена цель ОВОС, в ФЗ «Об экологической экспертизе» цель экологической экспертизы законодатель по каким-то причинам не сформулировал.

Вернемся к процедуре ОВОС. В разделе II Положения закреплены пять принципов ОВОС:

– принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;

– принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы;

– принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы;

– принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

– принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу.

Как мы видим, принципы ОВОС дублируют принципы экологической экспертизы. Это связано с тем, что у них схожие цели. Дадим их краткую характеристику.

Первый принцип – принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Смысл данного принципа в том, что при проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности. Необходимо помнить, что одна из целей ОВОС – недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Второй принцип – принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу. Еще раз напомним, что материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу.

Третий принцип – принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, является неотъемлемой частью процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду. Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.

Четвертый принцип – принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов.

Пятый принцип – принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Заказчик обязан предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации.

Субъекты ОВОС. Субъектами ОВОС являются заказчик и исполнитель. Заказчик – юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности на экологическую экспертизу.

Исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду – физическое или юридическое лицо, осуществляющее проведение оценки воздействия на окружающую среду (заказчик или физическое (юридическое) лицо, которому заказчик предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду). Законодатель допускает, что заказчик может сам являться исполнителем, т. е. самостоятельно провести ОВОС. Это возможно в тех случаях, когда проведение ОВОС не представляет особой сложности.

Этапы проведения ОВОС. Проведение ОВОС состоит из трех этапов. Первый этап – уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду, в ходе которого заказчик:

– подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами;

– информирует общественность. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. Дополнительное информирование участников процесса оценки воздействия на окружающую среду может осуществляться путем распространения информации по радио, на телевидении, в периодической печати, через Интернет;

– проводит предварительную оценку и документирует ее результаты;

– проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе заинтересованной общественности.

В ходе предварительной оценки воздействия на окружающую среду заказчик собирает и документирует информацию:

– о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и предполагаемое место размещения, затрагиваемые административные территории, возможность трансграничного воздействия, соответствие территориальным и отраслевым планам и программам;

– о состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию, и ее наиболее уязвимых компонентах;

– о возможных значимых воздействиях на окружающую среду (потребности в земельных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную и иные инфраструктуры, источники выбросов и сбросов) и мерах по уменьшению или предотвращению этих воздействий.

На основании результатов предварительной оценки воздействия заказчик составляет техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду, которое содержит:

– наименование и адрес заказчика (исполнителя);

– сроки проведения оценки воздействия на окружающую среду;

– основные методы проведения оценки воздействия на окружающую среду, в том числе план проведения консультации с общественностью и т. д.

При составлении технического задания заказчик учитывает требования специально уполномоченных органов по охране окружающей среды, а также мнения других участников процесса оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап – проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Заказчик (исполнитель) проводит исследования по оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с техническим заданием с учетом альтернатив реализации, целей деятельности, способов их достижения и подготавливает предварительный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включают следующее:

– определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности);

– анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т. п.);

– выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;

– оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);

– определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации и т. д.

Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания.

Третий этап – подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится). Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

Необходимо отметить, что участие общественности при подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду может осуществляться:

– на этапе представления первоначальной информации;

– на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду и подготовки обосновывающей документации.

6.3. Нормирование в области охраны окружающей среды

Общество в процессе своей хозяйственной деятельности не может не воздействовать на окружающую среду, не оказывать влияние на ее состояние, и далеко не всегда это воздействие является благотворным. В ходе становления и дальнейшего развития экологического законодательства активно разрабатываются законодателями, учеными возможные пределы негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду. Одним из механизмов такого ограничения, сдерживания является нормирование в области охраны окружающей среды (природоохранное нормирование). В соответствии со ст.19 ФЗ «Об охране окружающей среды» целью нормирования является государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Основополагающим нормативно-правовым актом в области нормирования является Федеральный закон № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» (глава V). Некоторые специальные требования по экологическому нормированию содержатся Водном кодексе РФ (ст. 43), Земельном кодексе РФ (ст. 13), Федеральном законе от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 30), в Федеральном законе от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 13), Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 18) и т. д.

В ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 19 закреплено, что нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. К нормативно-правовым актам, регулирующим природоохранное нормирование, относятся постановление Правительства РФ от 13.09.2016 № 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах», постановление Правительства РФ от 28.06.2008 № 484 «О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения», постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей», постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ», постановление Правительства РФ от 10.03.2000 № 208 «Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации» и т. д.

ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 20) закрепил требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды. В соответствии с данным законом разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:

– проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;

– проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

– установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

– осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;

– формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;

– оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

Нормативы в области охраны окружающей среды должны разрабатываться и устанавливаться таким образом, чтобы при их соблюдении обеспечивалось устойчивое функционирование естественных экосистем и сохранялось биологическое разнообразие.

В систему экологических нормативов входят:

– нормативы качества окружающей среды;

– нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;

– иные нормативы в области окружающей среды, а также нормативные документы в области охраны окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды. К нормативам качества окружающей среды относятся:

– нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

– нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

– нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

– иные нормативы качества окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды выполняют несколько важных функций. Во-первых, они устанавливают предельные величины вредных физических, химических, биологических и иных воздействий на окружающую природную среду. Во-вторых, нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Это означает, что если в компоненте окружающей среды, например, воздухе, содержание какого-либо вещества (химического, биологического и т. д.) не превышает норматива предельной концентрации, то состояние воздуха не представляет угрозы для живых организмов, в том числе для здоровья человека. Например, предельно допустимая концентрация (ПДК) оксида азота составляет 0,06 мг/м^3, оксида углерода – 3 мг/м^3, хлора – 0,03 мг/м^3 и т. д[10]. Аналогичные нормативы качества разработаны и для определения предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, например в Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 № 78 «О введении в действие ГН 2.1.5.1315-03» (вместе с «ГН 2.1.5.1315-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27.04.2003). В соответствии с данным постановлением содержание нефти должно быть не более 0,3 мл/л, керосина технического – не более 0,01 мл/л, бензина – не более 0,1 мг/л и т. д. Содержание ПДК вредных веществ в почве регламентируется Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23.01.2006 № 1 «О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06» (вместе с «ГН 2.1.7.2041-06. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 19.01.2006), и т. д. Таким образом, нормативы качества окружающей среды служат критерием для определения состояния окружающей природной среды. Если состояние водных объектов, атмосферного воздуха, почв соответствует установленным нормативам качества, то это свидетельствует об эффективности действия механизма охраны окружающей среды.

В-третьих, нормативы должны учитываться при оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, при развитии населенных пунктов.

К нормативам, устанавливаемым в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла, можно отнести такие, как нормы радиационной безопасности, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 07.07.2009 № 47 «Об утверждении СанПиН 2.6.1.2523-09» (вместе с «НРБ-99/2009. СанПиН 2.6.1.2523-09. Нормы радиационной безопасности. Санитарные правила и нормативы»). К нормативам, установленным в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также к нормативам предельно допустимых концентраций микроорганизмов, можно отнести предельно допустимые концентрации микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и.т. д., утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.03.2007 № 9 «Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.1.6.2177-07» (вместе с «Гигиеническими нормативами «Предельно допустимые концентрации (ПДК) микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в атмосферном воздухе населенных мест. ГН 2.1.6.2177-07»).

Также необходимо отметить, что нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории российской Федерации, но в некоторых случаях допускается установление более жестких нормативов предельно допустимых концентраций, если состояние окружающей среды крайне неблагоприятно, либо территория представляет собой культурную, эстетическую, природную и иную ценность (заповедники, заказники и т. п.).

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы допустимого воздействия (НДВ) на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Таким образом, смысл нормативов допустимого воздействия заключается в том, чтобы не допустить превышение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК).

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц – природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22–28 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

– нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

– нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

– нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

– нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

– нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

– нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Разберем каждый из нормативов допустимого воздействия на окружающую среду более подробно.

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Таким образом, государство, исходя из экономической целесообразности, разрешает хозяйствующим субъектам превышать нормативы допустимых выбросов и сбросов. Экономическая целесообразность, заключающаяся в выдаче разрешений на основании лимитов, а не в пределах указанных нормативов, состоит в том, что некоторые хозяйствующие субъекты не имеют финансовой возможности приобрести более современное и безопасное оборудование (устройства и т. п.), но их деятельность необходима обществу, и этом случае государство дает некоторые послабления, таким образом, по сути, легализуя противоправную деятельность. Необходимо уточнить, что обязательным условием установления лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. На практика это требование практически не выполняется, так как закон не установил максимальные сроки реализации данных планов. В связи с этим в настоящий момент законодательные органы готовят реформирование законодательства в сфере природоохранного нормирования.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается государственная пошлина.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством. За выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение уплачивается государственная пошлина.

Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды – нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательствами, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях. При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

Иные нормативы в области охраны окружающей среды устанавливаются в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.

За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

6.4. Мониторинг окружающей среды

Одной из важных функций государства в сфере управления природопользованием является осуществление государственного мониторинга окружающей среды. ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 63 определил государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных. На наш взгляд, основной целью государственного мониторинга являются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, в ходе которых выявляются и фиксируются происходящие в ней изменения, на основании которых прогнозируется состояние окружающей среды и осуществляется ее оценка.

Правовое регулирование государственного экологического мониторинга осуществляется, в первую очередь, Конституцией РФ (ст. 42), в которой закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит главу X «Государственный экологический мониторинг» (ст. 63–63.2), которой закреплены общие положения, касающиеся единой системы государственного экологического мониторинга и фонда данных государственного экологического мониторинга. Правовая регламентация отдельных видов мониторинга содержится в Водном кодексе РФ (ст. 30), Земельном кодексе РФ (ст. 67), Лесном кодекс РФ (ст. 56, 61.1), Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 23) и т. д.

В научной литературе встречается несколько классификаций видов мониторинга. Выделяют виды мониторинга по территории охвата (масштабов системы мониторинга):

– глобальный;

– национальный;

– региональный;

– местный.

Глобальный мониторинг осуществляется ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) при участии всех стран ООН. ЮНЕП осуществляет глобальную систему мониторинга окружающей среды (ГСМОС) при участии все стран, входящих в ООН. При анализе информации, предоставляемой этими странами, формируется общая картина состояния окружающей среды на нашей планете, о чем на сессии Совета управляющих делаются доклады.

Национальный мониторинг окружающей среды осуществляется в пределах территории государства. В Российской Федерации функции по мониторингу окружающей среды осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Росгидромет, взаимодействуя с другими федеральными агентствами, службами и органами государственной власти, формирует государственный фонд данных. На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, Министерство природных ресурсов и экологии подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды.

Региональный мониторинг осуществляется в границах отдельного региона (субъекта РФ).

Локальный мониторинг может осуществляться в границах населенного пункта, отдельного природного объекта (например, заповедника) или иного объекта (например, завода).

Можно выделить виды мониторинга по объекту наблюдения – водных объектов, почвы, лесов, воздуха и т. д.

Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается в форме Единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), который создается в целях обеспечения охраны окружающей среды.

Задачами Единой системы государственного экологического мониторинга (далее – ЕСГЭМ) являются (ст. 63.1 ФЗ «Об охране окружающей среды):

– регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

– хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

– анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

– обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

ЕСГЭМ включает в себя подсистемы:

– государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;

– государственного мониторинга атмосферного воздуха;

– государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

– государственного мониторинга земель;

– государственного мониторинга объектов животного мира;

– государственного лесопатологического мониторинга;

– государственного мониторинга воспроизводства лесов;

– государственного мониторинга состояния недр;

– государственного мониторинга водных объектов;

– государственного мониторинга водных биологических ресурсов;

– государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

– государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации;

– государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации;

– государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал;

– государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Дадим краткую характеристику каждой из подсистем.

Государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды. Объектами данной подсистемы ЕСГЭМ являются атмосферный воздух, почвы, поверхностные воды водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям), озоновый слой атмосферы, ионосфера и околоземное космическое пространство. В рамках данной подсистемы осуществляется проведение наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценку происходящих в ней изменений, а также прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:

– опасные природные явления, приводящие к стихийным бедствиям;

– неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности;

– химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для поверхностных водных объектов) процессы;

– изменение компонентов природной среды, приводящее, в том числе, к изменению климата[11].

Государственный мониторинг атмосферного воздуха. Объектом данного вида мониторинга является атмосферный воздух, в рамках которого осуществляются наблюдения за качеством атмосферного воздуха, содержанием в нем вредных веществ, а также оказываемом на него антропогенным воздействием стационарных и передвижных источников. Забор проб воздуха осуществляется с помощью передвижных и стационарных пунктов наблюдений.

Государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации осуществляется в целях своевременного выявления изменений радиационной обстановки, оценки, прогнозирования и предупреждения возможных негативных последствий радиационного воздействия для населения и окружающей среды, а также в целях систематического представления соответствующей оперативной информации в органы государственной власти и специально уполномоченные государственные органы для принятия необходимых мер по предотвращению или снижению радиационного воздействия. Данные о радиационной обстановке на территории РФ получают либо с передвижных и стационарных пунктов наблюдений, находящихся в ведении Росгидромета, либо с локальных систем наблюдений в районах размещения ядерных установок, радиационных источников или пунктах хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктах хранения, хранилищах радиоактивных отходов на особых территориях (санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения).

Государственный мониторинг земель. Объектом данного вида мониторинга являются земли (почвы) в пределах территории Российской Федерации. В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 852 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения» и приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения», в рамках государственного мониторинга земель осуществляются систематические наблюдения за фактическим состоянием и использованием земель, выявление изменений состояния земель, оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценка плодородия земель (для категории земель сельскохозяйственного назначения), оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. Субъектами данного вида мониторинга являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ (Росреестр) и Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз) для земель категории сельскохозяйственного назначения.

Государственный мониторинг объектов животного мира. Объектом мониторинга является животный мир. Государственный мониторинг объектов животного мира представляет собой систему регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания[12].

Государственный лесопатологический мониторинг включает в себя сбор, анализ и использование информации о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам. Целями государственного лесопатологического мониторинга являются своевременное обнаружение, оценка и прогноз изменений санитарного и лесопатологического состояния лесов для осуществления управления в области защиты лесов и обеспечения санитарной безопасности в лесах[13].

Государственный мониторинг воспроизводства лесов включает в себя оценку изменения площади земель, занятых лесными насаждениями, выявление земель, не занятых лесными насаждениями и требующих лесовосстановления, оценку характеристик лесных насаждений при воспроизводстве лесов, оценку характеристик используемых при воспроизводстве лесов семян лесных растений и посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев), оценку эффективности воспроизводства лесов. Мониторинг осуществляется путем наблюдения за воспроизводством лесов с использованием наземных, авиационных или космических средств, а также путем сбора и анализа информации о воспроизводстве лесов из государственного лесного реестра, из данных государственного лесопатологического мониторинга, из лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков) и т. д.[14]

Государственный мониторинг состояния недр или геологической среды представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Основными задачами данного вида мониторинга являются:

– получение, обработка и анализ данных о состоянии недр;

– оценка состояния недр и прогнозирование его изменений;

– своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр;

– учет состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;

– разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению или снижению негативного воздействия опасных геологических процессов и т. д.[15]

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Мониторинг включает в себя:

– регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления;

– сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений;

– внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр;

– оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов[16].

Государственный мониторинг водных биологических ресурсов представляет собой систему регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством и воспроизводством водных биоресурсов, являющихся объектами рыболовства, а также средой их обитания, а также рыболовством и сохранением водных биоресурсов[17].

Государственный мониторинг внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, а также оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов[18].

Государственный экологический мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием водной среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов, а также оценку состояния прибрежных зон.

Государственный мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания представляет собой систему регулярных наблюдений за численностью и распространением охотничьих ресурсов, размещением их в среде обитания, состоянием охотничьих ресурсов и динамикой их изменения по видам, состоянием среды обитания охотничьих ресурсов и охотничьих угодий[19].

Организацию и осуществление государственного экологического мониторинга осуществляют различные федеральные органы исполнительной власти. Например, основные полномочия по осуществлению государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды принадлежат Росгидромету, основным субъектом государственного мониторинга атмосферного воздуха является Росгидромет[20], а также в соответствии с Приказом Росгидромета от 15.07.2013 № 375 «О выполнении постановления Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», владельцами объектов, деятельность которых связана с загрязнением атмосферы и другие субъекты. Субъектами, осуществляющими мониторинг радиационной обстановки, являются Росгидромет и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»[21]. Субъектами государственного мониторинга земель являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ (Росреестр) и Министерство сельского хозяйства РФ (для земель категории сельскохозяйственного назначения) и т. д. Осуществление мониторинга также может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами объектов, деятельность которых связана с загрязнением окружающей среды, общественными объединениями.

Одним из основных результатов осуществления государственного мониторинга окружающей среды является получение сведений о ее состоянии. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного экологического мониторинга, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, участвующие в осуществлении государственного экологического мониторинга, обязаны направлять получаемую в ходе осуществления соответствующего мониторинга информацию в государственный фонд данных. В соответствии со ст. 63.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» в Российской Федерации государственный фонд данных является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:

– информацию, содержащуюся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

– результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;

– данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, Министерство природных ресурсов и экологии РФ подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды, порядок подготовки и распространения которого устанавливается постановлением Правительства РФ от 24.09.2012 № 966 «О подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды» (вместе с «Положением о подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды»).

Постановление Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с «Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)») устанавливает порядок осуществления государственного экологического мониторинга, порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией.

Контрольные вопросы к главе 6

1. Дайте понятие экологической экспертизы. Перечислите принципы экологической экспертизы.

2. Назовите виды экологической экспертизы. Охарактеризуйте объекты и субъекты экологической экспертизы.

3. Дайте понятие оценки воздействия на окружающую среду и назовите ее цель.

4. Опишите основные стадии государственной экологической экспертизы и ОВОС.

5. Как соотносятся ОВОС и экологическая экспертиза?

6. Дайте понятие природоохранного нормирования.

7. Назовите нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и охарактеризуйте их.

8. Дайте понятие экологического мониторинга.

9. Охарактеризуйте Единую систему государственного экологического мониторинга и ее подсистемы.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

2. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

3. Постановление Правительства РФ от 11.06.1996 № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы».

4. Приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

Литература

1. Заславская Н. М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или К вопросу о локальном экологическом мониторинге // Экологическое право. – 2014. – № 1. – С. 11–16.

2. Гиззатуллин Р. Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации: монография. – М.: Юрлитинформ, 2014. – 312 c.

3. Заславская Н. М. Экологический аудит: история и современное правовое регулирование // Экологическое право. – 2015. – № 6. – С. 3—11.

4. Зиновкин Н. С. Экологическое нормирование и платежи за загрязнение окружающей среды: новый подход // Актуальные проблемы российского права. – 2015. – № 1. – С. 64–71.

5. Карзенкова А. В. Проблемы реализации экологического и земельного законодательства при проведении государственной экологической экспертизы // Правовые вопросы недвижимости. – 2013. – № 1. – С. 15–18.

6. Копылов М. Н., Мишланова В. А. Место международных экологических стандартов в системе источников международного экологического права // Современное право. – 2014. – № 7. – С. 136–140.

7. Максимова Ю. Г. Создание системы экологического нормирования в условиях развития экологического законодательства Российской Федерации // Экологическое право. – 2012. – № 6. – С. 18–21.

8. Островская О. Л. Роль аудита в развитии «зеленой» экономики // Аудиторские ведомости. – 2015. – № 5. – С. 30–40.

9. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

10. Чхутиашвили Л. В. Ответственность экологических аудиторов в Российской Федерации // Экологическое право. – 2013. – № 2. – С. 32–34.

11. Чхутиашвили Л. В. Роль и место экологического аудита в системе государственного управления охраной окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. – 2015. – № 3. – С. 24–26.

Глава 7

Правовой режим охраны и использования земель

7.1. Общая характеристика земельного законодательства. Категории земель. Право собственности и право пользования землей

Земля является уникальным, неповторимым объектом материального мира. Она никогда не сможет быть создана или воссоздана заново человеком. Земля является основой, базисом всего живого на ней. На земле произрастает растительность, обитают животные, в недрах земли находятся полезные ископаемые и подземные воды, на ее поверхности расположены водоемы, в конечном счете, на земле живет человек.

Земля является предметом правового регулирования многих отраслей права: конституционного права – при определении государственного суверенитета, налогового права – при взимании платы за землю, гражданского права – при регулировании сделок с землей и т. д. В экологическом праве земля выступает как один из компонентов окружающей среды, но наиболее важный. В Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г., в ст. 9 закреплено «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Основной закон Российской Федерации выделяет землю из других компонентов окружающей среды, определяя, таким образом, ее особый правовой статус.

Основным нормативно-правовым актом, помимо Конституции РФ, является Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ). Земельные правоотношения также регулируются Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и многими другими федеральными законами. В развитие федеральных законов принимаются Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, например, Указ Президента РФ от 16.05.1997 № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами», постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы», приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов» и т. д.

Как закреплено в ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы природопользования. В соответствии с этим положением субъекты Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с использованием, управлением и охраной земель. Этим правом воспользовались многие субъекты РФ.

Объектом правового регулирования в экологическом праве являются земли и почвы. В экологическом праве чаще всего под термином «земля» понимается земля как природный объект и природный ресурс. В земельном праве объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Понятие земельного участка дано в ч. 3 ст. 6 ЗК РФ: Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных земельным прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Почва – это верхний слой земной коры[22]. Ценность почвы, особенно земель сельскохозяйственного назначения, определяется ее плодородием. В ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» закреплено следующее определение: плодородие земель сельскохозяйственного назначения – это способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Чем выше плодородие почвы – тем выше экономическая ценность земли.

Каждый земельный участок, в соответствии с законодательством, должен принадлежать только к одной категории земель. В Российской Федерации все земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (чаще употребляют название – земли промышленности и иного специального назначения);

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Для каждой категории земель определяются приоритетные

направления использования, устанавливаются специфика управления и охраны земельных ресурсов каждой категории, дополнительные (помимо основных) права и обязанности правообладателей земельных участков.

Рассмотрим более подробно категории земель в Российской Федерации. Первая категория земель – земли сельскохозяйственного назначения – это земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются (ст. 77 ЗК РФ):

– сельскохозяйственные угодья (пашни, залежи, пастбища, сенокосы, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

– земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, коммуникациями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия,

– земли, занятие водными объектами,

– земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, первичной переработки и хранения сельскохозяйственной продукции.

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения регламентируется главой XIV ЗК РФ, Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другими нормативно-правовыми актами.

Вторая категория земель – земли населенных пунктов. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных физическим или юридическим лицам. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ в составе земель населенных пунктов выделяют следующие территориальные зоны:

1) жилые;

2) общественно-деловые (предназначены для застройки жилыми зданиями, объектами культурно-бытового и иного назначения);

3) производственные (предназначены для застройки административными зданиями, объектами культурно-бытового, образовательного, социального и иного назначения);

4) инженерных и транспортных инфраструктур (предназначены для застройки коммунально-складскими, промышленными и иными производственными объектами);

5) рекреационные (земельные участки, занятые парками, городскими лесами, городскими садами, скверами, озерами, прудами, водохранилищами и т. п.);

6) сельскохозяйственного использования (земли, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также сооружениями сельскохозяйственного назначения);

7) специального назначения (земли, занятые крематориями, кладбищами, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами);

8) военных объектов;

9) иные территориальные зоны.

У каждой территориальной зоны устанавливается единый

градостроительный регламент, т. е. правовой режим использования и охраны.

Основные нормативно-правовые акты, регламентирующие использование и охрану земель категории населенных пунктов – Земельный кодекс (глава XV), Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. Правовое регулирование также осуществляется нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.

В соответствии со ст. 87 ЗК РФ к третьей категории земель относятся земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, которыми признаются земли, расположенные за границами населенных пунктов и использующиеся или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – земли специального назначения). Земли специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются:

1) на земли промышленности (земли, занятые заводами, фабриками, шахтами, рудниками и т. д.);

2) земли энергетики (земли, занятые ГЭС, АЭС, ТЭС и другими электростанциями, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т. д., обслуживающими их сооружениями и объектами);

3) земли транспорта (земли, занятые объектами железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, внутреннего водного и иных видов транспорта – железнодорожные пути, автомобильные дороги, объекты автомобильного сервиса, речные и морские вокзалы, аэропорты, аэродромы и т. д.);

4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики (земли, занятые эксплуатационными предприятиями связи, линиями связи и линиями радиофикации, инфраструктурой спутниковой связи и т. д.);

5) земли для обеспечения космической деятельности (земли, занятые объектами космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, районы падения отделяющихся частей ракет и т. д.);

6) земли обороны и безопасности (земли, предоставленные для размещения военных организаций, учреждений и других объектов, проведения учений и иных мероприятий; земли закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО); земли обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации).

7) земли иного специального назначения.

Поскольку целевое назначение данной категории земель довольно разнообразно, то правовое регулирование осуществляется довольно большим массивом нормативно-правовых актов, среди которых можно выделить Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» и т. д.

Четвертая категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии со ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий (земли заповедников, в том числе биосферных, заказников, памятников природы, национальных и природных парков и т. д.);

2) природоохранного назначения (занятые некоторыми видами защитных лесов, и иные земли, выполняющие природоохранные функции);

3) рекреационного назначения (предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан – земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, детские туристические станции, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты);

4) историко-культурного назначения (земли, на которых расположены объекты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; земли, занятые достопримечательными местами; земли, занятые военными и гражданскими захоронениями);

5) особо ценные земли (земли, в пределах которых имеются типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

В главе XVII ЗК РФ содержится статья 96, закрепляющая правовое положение лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Правовое регулирование данной категории земель осуществляется Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и т. д.

Пятая категория земель – земли лесного фонда. В ЗК РФ данной категории посвящена только одна статья 101, в которой закреплены виды земель лесного фонда. Основным правовым актом, регламентирующим использование и охрану земель, является Лесной кодекс от 04.12.2006 № 200-ФЗ.

Виды земель лесного фонда:

– лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью либо не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления,

– гари, вырубки, прогалины и др.);

– нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства – дороги, просеки, болота и др.).

Земли водного фонда – шестая категория земель. Поскольку правовое регулирование использования и охраны водных объектов осуществляется водным законодательством, то ЗК РФ в ст. 102 содержит только определение данной категории земель – покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Проще говоря, земли водного фонда – это дно водоемов.

И последняя, седьмая категория земель – земли запаса. К ним относятся земли, которые в основном не используются, за некоторым исключением – если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, в случае выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях. Федеральным законодательством могут быть установлены и другие основания использования земель данной категории. Земли запаса могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, и соответственно, физическим и юридическим лицам могут быть предоставлены только после перевода земельных участков из данной категории в другую. Правовая регламентация осуществления перевода земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Право собственности на землю и право пользования землей. В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и в главе III ЗК РФ закреплено, что земельные участки могут находиться в государственной (федеральной и собственности субъектов РФ), муниципальной и частной собственности, соответственно, субъектами права собственности могут являться Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Земельный кодекс в качестве субъектов права частной собственности на землю называет также иностранных лиц и лиц без гражданства, но в некоторых случаях они не могут обладать земельными участками на праве собственности (например, не могут приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения). Земельное законодательство иногда ограничивает оборот земельных участков (ст. 27 ЗК РФ), т. е. в некоторых случаях земельные участки изымаются из оборота и могут находиться только в федеральной собственности (например, земли, занятые объектами организаций федеральной службы безопасности). Ограниченные в обороте земельные участки могут находиться в государственной и муниципальной собственности, а в случаях, установленных федеральными законами, в частной собственности (например, земли, занятые объектами космической инфраструктуры).

Пользование земельными участками в соответствии с главой IV ЗК РФ может осуществляться на праве аренды (ст. 22 ЗК РФ), праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23 ЗК РФ), праве безвозмездного пользования земельным участком (ст. 24, 39.10 ЗК РФ), праве постоянного бессрочного пользования (ст. 39.9 ЗК РФ) и праве пожизненного наследуемого владения. Ранее в ЗК РФ содержалась статья 21 «Пожизненное наследуемое владение земельными участками», но с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» она утратила силу. Тем не менее, в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется. Таким образом, несмотря на то, что ст. 21 ЗК РФ утратила силу, право пожизненного наследуемого владения у граждан сохраняется.

Лица, обладающие земельными участками на вышеуказанных правах, не являются их собственниками. Земельный кодекс в ст. 5 дает следующие определения:

– землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;

– землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

– арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

– обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). К правообладателям земельных участков земельный кодекс относит собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитута.

7.2. Охрана земель в Российской Федерации. Права и обязанности собственников земель, землепользователей и землевладельцев

Охране земель посвящена глава II ЗК РФ. Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (ст. 12 ЗК РФ). Таким образом, мы можем выделить три направления охраны земель:

– предотвращение загрязнения, истощения, порчи и т. д.;

– восстановление земель;

– улучшение земель.

В соответствии со ст. 1 Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» загрязнение почв – содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель[23].

Порча и уничтожение плодородного слоя почвы – частичное или полное разрушение почвенного покрова в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв[24].

В целях охраны земель в соответствии со ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:

1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Сохранения почв и их плодородия – одна из основных и важнейших обязанностей правообладателей земельных участков. В соответствии со ст. 8 правообладатели земельных участков обязаны:

– осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

– соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании пестицидов и агрохимикатов;

– содействовать проведению агрохимического, почвенного, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

– информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельхозназначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании и др.

В Российской Федерации ведется государственный учет показателей земель сельхозназначения. Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель[25]. Законодатель закрепил порядок государственного учета состояния плодородия земель в приказе Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Ухудшение состояния земель в результате водной и ветровой эрозии, иных негативных физических изменений, загрязнений химическими веществами является на сегодняшний момент серьезной проблемой. В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» одной из целей землеустройства являются мероприятия по изучению состояния земель. Для реализации этой цели проводятся геоботанические, почвенные и другие обследования и изыскания, в результате которых выявляются факты ухудшения состояния земель.

Одно из действенных средств повышения продуктивности, увеличения плодородия земель является мелиорация. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», в котором дано определение мелиорации – это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. В зависимости от того, какие проблемы необходимо решить для улучшения состояния земельного участка, каковы физические, химические, биологические характеристики земельного участка, к нему будут применяться различные типы мелиорации. Типы и виды мелиораций закреплены в главе II ФЗ «О мелиорации земель». Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв. Данный тип мелиорации выбирают, когда нужно решить проблему, например, с излишне увлажненными или, наоборот, засушливыми землями. Для этого проводят мероприятия по отводу воды или, наоборот, подачи воды через мелиоративные системы.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений[26]. Выделяют несколько видов агролесомелиорации, которые применяются также в зависимости от поставленных задач. Противоэрозионная мелиорация используется для защиты земель от эрозии. Защита обеспечивается путем посадки лесных насаждений на берегах рек, на оврагах, на песках и т. д. Полезащитная мелиорация проводится путем посадки лесных насаждений по границам севооборотов, вдоль границ земель сельскохозяйственного назначения для защиты от неблагоприятных явлений техногенного, антропогенного и природного происхождения. Пастбищезащитная мелиорация осуществляется в целях недопущения негативных изменений земель пастбищ путем посадки и выращивания лесных насаждений.

Культуртехническая мелиорация проводится в целях коренного улучшения земель, путем расчистки земель от растительности, пней, мха, кочек, камней и иных предметов. В некоторых случаях хорошую результативность показывают проведенные мероприятия по глинованию, рыхлению, пескованию и т. п. Могут проводиться и другие культуртехнические работы.

Для улучшения химических и физических свойств земель проводится химическая мелиорация. Этот тип мелиорации земель осуществляется путем гипсования почв, известкования почв и фосфоритования почв. Например, известкование почв приносит положительные результаты, когда необходимо снизить степень кислотности почв, для чего в нее добавляют известковые удобрения.

Проведение мелиоративных мероприятий осуществляется как при реализации федеральных и региональных программ по мелиорации земель, так и по заказу правообладателей земельных участков.

Рекультивация земель является одним из способов восстановления земель. Рекультивация необходима для восстановления нарушенных земель, например, в процессе недропользования, с целью вовлечения этих земель в хозяйственный оборот. Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» утвердило Основные положения о рекультивации земель. В соответствии с данным постановлением был принят приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (далее – Приказ № 525). Данный приказ определил, что нарушенными считаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности, а также закрепил понятие «рекультивация земель» – это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

На основании Приказа № 525, рекультивации подлежат земли, нарушенные:

– при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

– прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

– ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

– складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

– строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

– ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

– проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

В соответствии со ст. 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, осуществляется на основании проекта рекультивации земель. Данный проект в обязательном порядке должен получить положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Рекультивация нарушенных земель может проводиться путем выполнения следующих работ:

– снятие, транспортировка и складирование (при необходимости) плодородного слоя почвы;

– нанесение на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы;

– ликвидация промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала;

– очистка рекультивируемой территории от производственных отходов, в том числе строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном месте;

– приобретение и посадка саженцев и т. д.

Для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель (далее именуется – Постоянная комиссия), если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Государственное статистическое наблюдение за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы проводится органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

На основании постановления Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий осуществляется консервация земель с изъятием их из оборота.

На основании вышеуказанного Положения допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:

а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. К таким программам относится, например, программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы».

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в котором в ст. 11 в качестве объектов экологической экспертизы указаны проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности.

Для реализации мероприятий по охране земель, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. В случае невыполнения этих требований виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.

Для оценки состояния земель устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и др., а также проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков закреплены в главе VI ЗК РФ.

В соответствии со ст. 40 и 41 ЗК РФ к правам правообладателей земельных участков относятся:

1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации. В случае передачи земельного участка собственником в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное пользование право собственности на посевы и посадки и другую сельскохозяйственную продукцию, как и на доход от её реализации получает арендатор, землепользователь или землевладелец соответственно.

К обязанностям правообладателей земельных участков в соответствии со ст. 42 ЗК РФ относятся:

1) использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

2) сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

3) осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

4) своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

5) своевременно производить платежи за землю;

6) соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

7) не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

8) выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

7.3. Юридическая ответственность в сфере охраны и использования земель

В ЗК РФ содержится глава XIII «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель». В соответствии со ст. 74–75 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную, уголовную и дисциплинарную ответственность. На основании ст. 76 ЗК РФ мы можем сделать вывод, что в случае причинения вреда в результате совершения земельного правонарушения виновные также привлекаются к гражданско-правовой и материальной ответственности.

Уголовная ответственность за земельные преступления. Уголовная ответственность за земельные преступления предусмотрена ст. 254 «Порча земли» УК РФ. Объектом преступления являются общественные отношения в области рационального использования и охраны земель, а также в области обеспечения экологической безопасности. Дополнительным объектом являются общественные отношения по охране жизни и здоровья человека. Предметом преступления является земля, т. е. почвенный слой. Объективная сторона преступления выражается в порче земли, которая может быть совершена путем выполнения одного из действий: отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Данное деяние может быть совершено как в форме действия, так и бездействия. Обязательным элементом объективной стороны являются последствия – причинение вреда окружающей среде или здоровью человека, поэтому состав преступления по конструкции является материальным. Необходимо также наличие причинно-следственной связи между деянием и наступившими последствиями. Субъективная сторона преступления может быть выражена как в форме умысла (прямого или косвенного), так и в форме неосторожности (легкомыслия или небрежности).

Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

Квалифицирующим признаком ч. 2 ст. 254 УК РФ является порча земли в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. В этом случае состав преступления по конструкции является формальным.

Особо квалифицирующим признаком в ч. 3 ст. 254 УК РФ является причинение смерти человеку по неосторожности в результате совершения деяний, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 254 УК РФ.

В случае совершения земельного преступления у виновного лица, обладающего земельным участком на праве собственности, этот земельный участок может быть конфискован в соответствии со ст. 50 ЗК РФ.

Дознание по преступлениям, предусмотренным, ч. 1 ст. 254 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ, производится следователями следственного комитета Российской Федерации.

Административная ответственность за земельные правонарушения. Ответственность за совершение административных правонарушений в области использования и охраны земель предусмотрена КоАП РФ, в котором содержатся следующие составы земельных правонарушений:

– самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

– уничтожение или повреждение специальных знаков (ч. 4 ст. 7.2);

– самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);

– нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны (ст. 7.13);

– организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14);

– неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность (ст. 7.14.2);

– незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16);

– использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность (ст. 7.34);

– порча земель (ст. 8.6);

– невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7);

– использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).

Административная ответственность за нарушение требований в области использования и охраны земель может наступать также и по общим составам, например, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами (ст. 8.2). Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны водных объектов.

Органы внутренних дел не рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями КоАП РФ. К органам, уполномоченным на рассмотрение дел по данным статьям, относятся федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения), а также органы, осуществляющие государственный земельный надзор, и др.

Гражданско-правовая ответственность в сфере земельных отношений. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ лица, виновные в причинения вреда в результате совершения ими земельных правонарушений, обязаны возместить вред в полном объеме. Расчет размера убытков, причиненных в результате совершения противоправных действий, осуществляется в соответствии с утвержденными таксами или методиками, а при их отсутствии по фактическим затратам на восстановление земель. Для расчета размера убытков используются, например, письмо Минприроды России от 27.12.1993 № 04–25/61-5678 «О порядке определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами» или письмо Роскомзема от 29.07.1994 № 3-14-2/1139 «О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель». В соответствии с п. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств). Возмещение вреда возможно и в денежном выражении.

В п. 2, 3 ст. 76 ЗК РФ закреплено, что самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

В соответствии со ст. 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме, в том числе упущенной выгоды, подлежат убытки, причиненные:

1) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;

2) временным занятием земельных участков;

3) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

3) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

В этом случае определение размеров ущерба осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 07.05.2003 № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».

В случае конфискации земельного участка, несмотря на то что виновное лицо его собственником уже не является, виновный все рано обязан восстановить земельный участок. В случае если земельное правонарушение совершено землепользователем или землевладельцем, то на основании ст. 45 ЗК РФ его право на земельный участок может быть прекращено в принудительном порядке с обязательным условием приведения земельного участка в надлежащее состояние, если такой факт был выявлен.

Порядок привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности определяется трудовым законодательством. В соответствии со ст. 75 ЗК РФ должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Контрольные вопросы к главе 7

1. Дайте общую характеристику земельного законодательства.

2. Перечислите категории земель в Российской Федерации и охарактеризуйте их.

3. Какие вещные и обязательственные права на землю существуют в Российской Федерации? Дайте характеристику каждого из них.

4. Назовите цели и основные направления охраны земель в Российской Федерации и охарактеризуйте их.

5. Дайте понятие мелиорации, рекультивации и консервации земель и охарактеризуйте их.

6. Перечислите права и обязанности собственников земель, землепользователей и землевладельцев.

7. Охарактеризуйте особенности юридической ответственности в сфере охраны и использования земель.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

2. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

4. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».

5. Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Литература

1. Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2015. – 272 с.

2. Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2014. – 236 с.

3. Ибрагимов К. Х. Государственная политика в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в условиях глобализации // Экологическое право. – 2013. – № 5. – С. 27–30.

4. Карпова Е. С. Земельное правонарушение как основание применения административной ответственности // Административное право и процесс. – 2015. – № 8. – С. 63–67.

5. Комягин Д. Л. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. – № 10. – С. 56–63.

6. Короткова О. И. Создание четкой и отлаженной системы управления как стратегическая цель государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными ресурсами // Законодательство и экономика. – 2016. – № 4. – С. 19–23.

7. Максимова Е. В. Об уголовно-правовой охране земельных отношений // Российский юридический журнал. – 2015. – № 2. – С. 59–66.

8. Нарышева Н. Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. – 2016. – № 3. – С. 35–41.

9. Пышьева Е. С. Понятие и правовое значение мелиорации в системе мер по охране земель // Экологическое право. – 2015. – № 4. – С. 16–20.

10. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Г. М. Кадырова и др.; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014. – 336 с.

11. Ухлова Е. В. Экологические ограничения прав на землю в Российской Федерации: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. – 192 c.

12. Чередников А. В. Правовое обеспечение экологических интересов в градостроительном зонировании: монография. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 216 c.

Глава 8

Правовой режим охраны и использования недр

8.1. Понятие недр и полезных ископаемых

Основным нормативно-правовым актов в сфере использования и охраны недр является Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), который содержит понятие недр, закрепляет особенности пользования недрами, государственного регулирования в сфере недропользования, установления и взимания платы за пользования недрами и т. д. Правовое регулирование отношений в данной сфере также регулируется иными федеральными законами, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами министерств и ведомств, например, федеральными законами «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», от 30.11.1995. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», приказом Роскомнедра от 08.11.1995 № 131 «Об утверждении нормативно-методических материалов по организации лицензирования видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр» и т. д. Субъекты Российской Федерации, пользуясь своим правом, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, принимают нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования, например, Распоряжение Минприроды РФ № 48-р, Правительства Нижегородской области № 2329-р от 09.12.2008 «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Нижегородской области», Закон Московской области от 27.04.2012 № 39/2012-ОЗ «О порядке предоставления участков недр местного значения» и т. д.

Понятие недр и полезных ископаемых. В преамбуле Закона о недрах содержится следующее понятие недр. Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Понятие недр шире понятия полезных ископаемых. В недрах могут быть трещины и пустоты естественного (пещеры) и искусственного происхождения (метро, другие подземные сооружения), могут содержаться полезные ископаемые и подземные воды. Правовое регулирование осуществляется в отношении всего государственного фонда недр, который представляет собой используемые участки из геометризованных блоков недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

В соответствии с Законом о недрах (ст. 1.2) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, находятся в государственной собственности. Вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением недрами, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, наследования, дарения, залога, вклада или отчуждаться в иной форме. Право пользования недрами может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.

На основании ст. 2.1 Закона о недрах отдельные участки недр могут относиться к участкам недр федерального значения:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

3) те, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности и т. д.

Отнесение к участкам недр федерального значения необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Объектом права собственности на недра являются открытые и неоткрытые полезные ископаемые.

Полезные ископаемые – это твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве. Скопления полезных ископаемых естественного происхождения в недрах или на поверхности земли называют месторождением.

Главным признаком полезных ископаемых является их полезность для человека в конкретный промежуток времени.

Различают разные классификации полезных ископаемых. Нам наиболее близка классификация, предложенная Б. В. Ерофеевым. В зависимости от того, используются ли месторождения полезных ископаемых в настоящий момент или нет, их подразделяют:

– на балансовые – это запасы полезных ископаемых, использование которых в настоящее время экономически целесообразно и которые должны удовлетворять определенным кондициям;

– забалансовые – это такие запасы полезных ископаемых, использование которых в настоящее время экономически нецелесообразно из-за низкого содержания ценных компонентов, небольшой мощности залежей, малого количества полезных ископаемых, нахождения их в трудных горнотехнических условиях и т. п., но некоторые в дальнейшем могут быть использованы для промышленного освоения[27].

По степени распространенности полезные ископаемые подразделяются:

– на общераспространенные;

– необщераспространенные.

К общераспространенным полезным ископаемым относятся некоторые виды глины, гипса, известняка, песка и т. д. Каждый субъект Российской Федерации разрабатывает и утверждает совместно с Российской Федерацией свой перечень общераспространенных полезных ископаемых (утверждается Министерством природных ресурсов и экологии РФ).

К необщераспространенным полезным ископаемым относят нефть, газ, медь, уран, уголь, платину, золото и прочие рудные и нерудные полезные ископаемые.

По агрегатному состоянию полезные ископаемые классифицируются:

– на твердые (руды, уголь, гранит и т. д.);

– жидкие (нефть, минеральные воды);

– газообразные (природные горючие и инертные газы).

8.2. Особенности государственного управления недропользованием

Общая характеристика государственного регулирования отношений недропользования закреплена в разделе IV Закона о недрах. Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр. В ст. 35 Закона о недрах содержатся задачи государственного регулирования отношений недропользования:

– определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;

– обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

– обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

– установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

– введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;

– установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением.

Согласно ст. 35 Закона о недрах государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Большинство функций по управлению в сфере использования недр возлагаются на Федеральное агентство по недропользованию. Роснедра не имеют функций по осуществлению государственного надзора в сфере недропользования, ими обладают Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Государственное управление в сфере недропользования также осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Государственному учету и включению в государственный реестр в соответствии со ст. 28 Закона о недрах подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Если речь идет об участках недр, содержащих полезные ископаемые, то постановка на государственный учет таких участков недр возможна только после проведения экспертизы запасов полезных ископаемых. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование (ст. 29 Закона о недрах).

В рамках государственного регулирования отношений недропользования осуществляется государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно ст. 37 Закона о недрах задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах, норм и правил в области использования и охраны недр.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии со ст. 38 задачами государственного горного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Государственный горный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Особенности лицензирования в сфере недропользования мы рассмотрим в вопросе, касающемся права пользования недрами.

В Законе о недрах (ст. 23) сформулированы основные требования по рациональному использованию и охране недр:

1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование, в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;

9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

11) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения.

8.3. Право недропользования и его виды

Как мы уже отмечали, недра находятся в государственной собственности, соответственно, недра могут предоставляться только на праве пользования. Пользователями недр могут являться юридические лица, субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, если иное не установлено федеральными законами. Примечательно, что закон не указывает в числе пользователей недр граждан РФ, но это не означает, что они не вправе использовать недра. Если гражданин является собственником, землепользователем, землевладельцем или арендатором земельного участка, то ему в соответствии с Законом о недрах (ст. 19) предоставляются следующие права:

– использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, без проведения взрывных работ;

– добыча подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения;

– строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров.

Использование общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод должно осуществляться гражданами для бытовых, личных или иных нужд, которые не должны быть связаны с осуществлением предпринимательской деятельности. В противном случае гражданам необходимо будет получить лицензию на право пользования недрами, предварительно оформив свой правовой статус как субъекта предпринимательской деятельности, либо стать участником простого товарищества и т. п.

В некоторых случаях законодатель устанавливает ограничения в отношении круга субъектов, которым могут быть предоставлены в пользования недра, например, пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов (ст. 9 Закона о недрах).

Недра могут быть предоставлены в пользование как на определенный, так и на неопределенный срок.

В ст. 10 Закона о недрах установлены следующие виды и сроки пользования недрами:

– геологическое изучение – на срок до 5 лет или на срок до 7 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр, расположенных полностью или частично в границах Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Хабаровского края, Иркутской области, Магаданской области, Сахалинской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

– добыча полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых;

– добыча подземных вод – на срок до 25 лет;

– добыча полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр – на срок до 1 года.

– строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, – без ограничения срока;

– строительство и эксплуатация подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, – без ограничения срока;

– строительство и эксплуатация нефте– и газохранилищ – без ограничения срока;

– образование особо охраняемых геологических объектов – без ограничения срока;

– иные цели.

Исчисление сроков пользования недрами начинается с момента государственной регистрации лицензии на право пользования недрами.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензии могут быть предоставлены как на один вид, так и на несколько видов пользования недрами.

В лицензии должны содержаться следующие сведения (ст. 12 Закона о недрах):

1) данные о пользователе недр и органах, предоставивших лицензию;

2) данные о целевом назначении работ;

3) указание границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) сроки действия лицензии и сроки начала работ;

5) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

6) согласованный уровень добычи полезных ископаемых и праве собственности на него;

7) сроки подготовки проектов рекультивации земель и т. д.

Выдача лицензий на право пользования участками недр осуществляется, как правило, по результатам конкурса или аукциона на право пользования недрами.

Рассмотрим некоторые виды пользования недрами более подробно. Под геологическим изучением понимаются поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В рамках регионального геологического изучения могут осуществляться работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр и др.

Такой вид пользования, как добыча полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр, осуществляется в случае, если недропользователь не может осуществлять дальнейшую разработку месторождения полезных ископаемых (например, по финансовым причинам), но приостановление добычи полезных ископаемых невозможно или нецелесообразно, то в этом случае он передает право пользования недрами временному оператору (юридическому лицу) до принятия в установленном законом порядке решения о новом пользователе недр.

Примером строительства и эксплуатации подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, могут служить метро, подземные сооружения оборонного назначения и т. д.

Такой вид пользования недрами, как образование особо охраняемых геологических объектов – это создание объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные полигоны, геологические заказники, заповедники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости).

В соответствии со ст. 7 Закона о недрах для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов и в некоторых других случаях, участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода – геометризованного блока недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода.

Пользование недрами осуществляется на платной основе. В ст. 39 Закона о недрах перечислены следующие виды платежей:

1) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование;

2) регулярные платежи за пользование недрами;

3) сбор за участие в конкурсе (аукционе).

Недропользователи обязаны также оплачивать другие сборы и налоги в случаях, установленных законодательством.

Размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурсов и аукционов. В некоторых случаях размеры разовых платежей определяются в порядке, установленном правительством РФ.

Такой вид платежа, как сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми его участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Вне зависимости от результатов конкурса (аукциона) сбор участнику не возвращается и поступает либо в доход бюджета РФ либо субъекта РФ.

В соответствии со ст. 43 Закона о недрах регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ. Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь участка недр. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр в год. Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются пользователями недр ежеквартально и зачисляются в доход бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований.

8.4. Юридическая ответственность за нарушения законодательства о недрах

Раздел VI Закона о недрах предусматривает наступление юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений, предусмотренных ст. 216, ч. 3 ст. 253 и 255 УК РФ (нарушения правил охраны и использования недр).

Объектом преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, являются общественные отношения в сфере использования и охраны недр.

Предметом преступления является содержимое недр, т. е. полезные ископаемые, подземные воды.

Объективная сторона выражается в нарушении правил использования и охраны недр и совершении хотя бы одного из действий, указанных в диспозиции ст. 255 УК РФ: проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию и эксплуатация горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых. В большинстве случаев нарушение может совершено путем действия, но в некоторых случаях (например, эксплуатация горнодобывающего предприятия) – путем бездействия. Обязательным признаком преступления являются последствия – причинение значительного ущерба. Уголовный кодекс конкретизирует, что понимать под значительным ущербом. Между совершенным деянием и общественно-опасными последствиями должна быть установлена причинно-следственная связь. Поскольку состав преступления является материальным, наличие общественно опасных последствий в виде значительного ущерба обязательно.

Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, ответственное за соблюдение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объекта.

Субъективная сторона преступления может быть выражена как в форме умысла, так и неосторожности.

Рассмотрим элементы состава преступления, предусмотренного ст. 216 УК РФ.

Объектом преступления является общественная безопасность при осуществлении горных строительных и иных работ.

Объективная сторона характеризуется действием или бездействием, выразившемся в нарушении правил осуществления горных, строительных и иных работ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» горные работы – комплекс работ (производственных процессов) по проведению, креплению, поддержанию горных выработок и выемке полезного ископаемого.

Состав преступления по конструкции является материальным и окончен в момент наступления общественно опасных последствий. Обязательным признаком преступления является причинение тяжкого вреда здоровью человека (ч. 1), крупного ущерба (ч. 1) либо смерти человека (ч. 2, 3). Необходимо наличие причинно-следственной связи между деянием и наступившими последствиями.

Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее 16-ти летнего возраста, ответственное за соблюдение правил безопасности приведении горных, строительных и иных работ.

Субъективная сторона характеризуется смешанной виной: умысел или неосторожность по отношению к факту нарушения правил безопасности при проведении работ и неосторожность – по отношению к наступившим последствиям (причинение тяжкого вреда здоровью человека, крупного ущерба, смерти одного или нескольких лиц).

Административная ответственность в сфере использования и охраны недр может наступать за правонарушения, предусмотренные ст. 7.2 (уничтожение или повреждение специальных знаков), ст. 7.3 (пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов), ст. 7.4 (самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых), 7.5 (самовольная добыча янтаря), 8.9 (нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов), 8.10 (нарушение требований по рациональному использованию недр), 8.11 (нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр).

В некоторых случаях административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.13 (нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны), ст. 7.14 (организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия), ст. 7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения), ст. 7.14.2 (неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность), могут иметь предметом правонарушения участки недр, представляющие собой особую научную и культурную ценность и объявленные в установленном законом порядке памятниками природы или культуры. В этом случае правонарушения посягают на общественные отношения в области использования и охраны недр.

Правонарушения, предусмотренные ст. 7.15 (ведение археологических разведок или раскопок без разрешения), могут относиться к правонарушениям в сфере использования и охраны недр, если деяния, указанные в диспозиции данной статьи, совершены в границах недр.

В случае причинения вреда недрам виновные лица привлекаются к гражданско-правовой ответственности. Возмещение вреда виновными осуществляется либо добровольно, либо по решению суда. Вред должен быть возмещен в полном объеме. При расчете размера вреда руководствуются постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах». Могут применяться и другие нормативно-правовые акты, например, «Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах» (утв. Минтопэнерго РФ 01.11.1995).

Особенности привлечения к материальной и дисциплинарной ответственности за проступки в сфере использования и охраны недр регламентируется трудовым законодательством.

Контрольные вопросы к главе 8

1. Дайте общую характеристику законодательства о недрах.

2. Дайте понятие недр и полезных ископаемых.

3. Как соотносятся недра и полезные ископаемые? Дайте классификации полезных ископаемых.

4. Назовите задачи государственного регулирования отношений недропользования.

5. Раскройте содержание государственного управления недропользованием.

6. Какие формы собственности на недра возможны в РФ?

7. Назовите виды и сроки недропользования.

8. Каковы особенности юридической ответственности за нарушения законодательства о недрах?

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

3. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

4. Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

5. Постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр».

Литература

1. Агафонов В. Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами // Lex russica. – 2016. – № 6. – С. 61–81.

2. Дружинин А. В. Платежи при пользовании недрами // Бухгалтерский учет. – 2014. – № 5. – С. 95–98.

3. Дудиков М. В. Горное право в системе отраслей права // Lex russica. – 2015. – № 7. – С. 43–56.

4. Мельгунов В. Д. Рациональное использование и охрана недр в интересах нынешнего и будущих поколений как принцип современного горного права // Экологическое право. – 2014. – № 4. – С. 3–8.

5. Мельгунов В. Д., Костарева А. Н. Судебно-арбитражная практика в сфере недропользования: актуальные вопросы // Энергетическое право. – 2014. – № 2. – С. 27–32.

6. Никишин Д. Л. Предоставление права пользования участками недр как правовой институт горного права // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2013. – № 5. – С. 88–99.

7. Попов А. А. О необходимости совершенствования правового регулирования получения, предоставления и использования геологической информации // Энергетическое право. – 2014. – № 2. – С. 20–26.

8. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

9. Салиев И. Р. Правовое регулирование в области обеспечения охраны недр при разработке нефтяных месторождений в Российской Федерации и в СНГ // Энергетическое право. – 2014. – № 2. – С. 42–47.

10. Салиева Р. Н. Государственное управление отношениями недропользования в Российской Федерации // Энергетическое право. – 2014. – № 2. – С. 16–19.

11. Спиридонов Д. В. Особенности юридической ответственности в сфере использования и охраны недр // Актуальные проблемы российского права. – 2013. – № 12. – С. 1599 —605.

12. Цуранова А. И. Рациональное использование недр: понятие и юридические критерии // Журнал российского права. – 2013. – № 9. – С. 95–99.

13. Шлютер М. С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования: монография. – М.: Проспект, 2015. – 36 с.

Глава 9

Правовой режим охраны и использования континентального шельфа

9.1. Понятие континентального шельфа

Основополагающим нормативно-правовым актом в сфере использования и охраны недр является Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (далее – ФЗ о континентальном шельфе). Правовые основы недропользования в районе континентального шельфа закреплены в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и в Федеральном законе от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Вопросы, связанные с рыболовством и сохранением водных биологических ресурсов в районе континентального шельфа, регламентируются Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

В развитие вышеуказанных законов принимаются постановления и распоряжения Правительства РФ, акты министерств и ведомств, например, постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 162 «Об определении районов исключительной экономической зоны Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации, в которых допускается осуществление прибрежного рыболовства», Распоряжение Правительства РФ от 24.03.2000 № 441-р «О внешней границе континентального шельфа Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 663 «О дополнительных мерах по реализации Федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», приказ МПР РФ от 04.04.2002 № 167 «О Регламенте организации работы по реализации Федеральных законов «О континентальном шельфе», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2000 № 68 «Об утверждении Порядка прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации» и постановление Правительства от 19.01.2000 № 44 «Об утверждении Порядка создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации».

Согласно п. «н» ст. 71 Конституции определение статуса и защита континентального шельфа находятся в ведении Российской Федерации, соответственно, субъекты не вправе осуществлять правовое регулирование в отношении континентального шельфа.

Российская Федерация активно участвует в международном сотрудничестве, в том числе и по вопросам использования и охраны континентального шельфа. К источникам российского права относят Конвенцию о континентальном шельфе (Заключена в г. Женеве 29.04.1958), Конвенцию Организации Объединенных Наций по морскому праву (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982).

Понятие континентального шельфа. Если говорить о том, что же понимают под определением «континентальный шельф», то нужно иметь в виду, что в данный термин вкладывают два разных понятия: с правовой точки зрения и с геологической точки зрения. С геологической точки зрения, континентальный шельф (англ. shelf – полка) – относительно ровная подводная окраина материков, прилегающая к берегам суши и характеризующаяся общим с ней геологическим строением. Ширина континентального шельфа у разных материков варьируется практически от нуля в бассейне Тихого океана до 1500 км в Северном Ледовитом океане в районе Сибирской платформы. В среднем ширина континентального шельфа составляет около 80 км. Глубина края шельфа также варьируется от 20 до 550 м, а в среднем составляет около 130 м. В отдельных местах глубины шельфа достигают 1500–2000 м, например в Южно-Курильской котловине Охотского моря[28].

В ФЗ о континентальном шельфе закреплено следующее понятие: континентальный шельф Российской Федерации (далее – континентальный шельф) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее – территориальное море) на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Территориальное море – примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий[29]. Перечень исходных линий указан в ст. 4 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль.

Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права[30]. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 76 закрепила, что в этом случае внешние границы континентального шельфа не должны выходить за пределы 350 миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Для того чтобы протяженность континентального шельфа, с правовой точки зрения, была увеличена с 200 до 350 морских миль, заинтересованное государство должно представить достаточные доказательства того, что континентальный шельф, с геологической точки зрения, продолжается далее, чем 200 морских миль, отмеряемых от исходных линий территориального моря. Данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль заинтересованное государство передает в Комиссию по границам континентального шельфа, которое дает рекомендации по вопросам, касающимся установления внешних границ их континентального шельфа. Границы континентального шельфа, установленные по рекомендациям Комиссии по границам континентального шельфа, будут являться обязательными для всех участников соответствующих правоотношений. Таким образом, мы можем сделать вывод, что границы континентального шельфа, с геологической и правовой точек зрения, далеко не всегда совпадают. Далее в главе мы будем рассматривать понятие «континентальный шельф» только с правовой точки зрения.

Как мы определили, над континентальным шельфом от исходных линий в пределах 12 морских миль устанавливается режим территориального моря. Далее, за территориальным морем, устанавливается режим исключительной экономической зоны. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» исключительная экономическая зона Российской Федерации (далее – исключительная экономическая зона) – морской район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным российским и международным законодательством. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

9.2. Правовой режим пользования континентальным шельфом

В ст. 5 ФЗ о континентальном шельфе закреплены права РФ на континентальном шельфе. В соответствии с данной статьей Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет:

1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;

2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности;

4) юрисдикцию в отношении:

– морских научных исследований,

– защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой континентального шельфа, разработкой его минеральных ресурсов и водных биоресурсов, захоронением отходов и других материалов,

– прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.

Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, в порядке, определяемом ФЗ о континентальном шельфе и нормами международного права.

Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

При осуществлении суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе Российская Федерация не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с учетом судоходства, рыболовства, морских научных исследований, других правомерных видов деятельности, а также с учетом обеспечения защиты и сохранения морской среды, минеральных ресурсов и водных биоресурсов.

В границах континентального шельфа могут осуществляться следующие виды деятельности:

1) предоставление участков недр для целей:

– регионального геологического изучения;

– геологического изучения;

– геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов;

– осуществления иных видов пользования недрами, предусмотренных Законом Российской Федерации «О недрах».

2) осуществление рыболовства;

3) создание, эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений;

4) прокладка подводных кабелей и трубопроводов;

5) морские научные исследования;

6) защита морской среды и сохранение природных ресурсов континентального шельфа;

7) захоронение отходов и других материалов.

Под региональным геологическим изучением понимают региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр (ст. 6 Закона РФ от «О недрах»).

Под геологическим изучением понимают поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 6 Закона РФ «О недрах»).

Если говорить о таком виде пользования, как геологическое изучение, разведка и добыча минеральных ресурсов, то под минеральными ресурсами понимаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, которые относятся к природным ресурсам континентального шельфа.

Предоставление в пользование участков недр континентального шельфа (далее – участок недр) осуществляется без проведения аукциона. Основанием права пользования участками недр континентального шельфа является решение Правительства РФ.

Участок недр, передаваемый в пользование, представляет собой геометризованный блок недр. Поскольку пользование участками недр осуществляется на основании лицензии, то в ней должны быть указаны параметры геометризованного блока недр, а также площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр. В лицензии должны также содержаться сведения о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций, о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях и т. д.

На континентальном шельфе осуществляются промышленное рыболовство, рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях, рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях, рыболовство в целях товарного рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов в порядке, установленном Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и ФЗ о континентальном шельфе.

В соответствии со ст. 16 ФЗ о континентальном шельфе создание, эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений на континентальном шельфе могут осуществляться:

– для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

– регионального геологического изучения;

– геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов;

– проведения морских ресурсных исследований водных биоресурсов и осуществления рыболовства;

– проведения морских научных исследований;

– иных целей.

Эксплуатация, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе допускаются только при наличии плана, в соответствии с которым осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде (ст. 22.2 ФЗ о континентальном шельфе).

Морские научные исследования могут осуществлять органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ; иностранные государства и компетентные международные организации, а также уполномоченные ими иностранные физические или юридические лица; российские физические и юридические лица (далее – заявители). Заявители обязаны подать в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти запрос на осуществление морских научных исследований не менее чем за шесть месяцев до их начала. Запрос должен содержать (ст. 23 ФЗ о континентальном шельфе):

– информацию о характере и целях морских научных исследований;

– программу морских научных исследований, включающую описание методов и средств указанных исследований и технических характеристик таких средств, а также названия, тоннаж, типы, классы судов, подводных обитаемых и необитаемых аппаратов, летательных аппаратов, других транспортных средств, которые будут использованы при проведении морских научных исследований;

– географические координаты районов, в которых планируется проведение морских научных исследований, маршруты следования к указанным районам и от них и т. д.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не позднее, чем через четыре месяца после подачи запроса, направляет заявителю разрешение на проведение морских научных исследований или уведомление об отказе, или о несоответствии предоставленной информации, или о необходимости предоставить дополнительную информацию. Результат морских научных исследований должны передаваться в государственные научные учреждения РФ, вне зависимости от того, кто их проводил.

К мерам защиты и сохранения морской среды на континентальном шельфе относят:

– проведение государственной экологической экспертизы;

– осуществление государственного экологического надзора;

– осуществление государственного мониторинга.

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по охране окружающей среды, и ее проведение обязательно в отношении всех видов намечаемой хозяйственной или иной деятельности, осуществляемой на континентальном шельфе.

Государственный экологический надзор на континентальном шельфе представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (ст. 32 ФЗ о континентальном шельфе).

Государственный мониторинг континентального шельфа, являющийся составной частью государственного экологического мониторинга, представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды, включая морскую среду и донные отложения, в том числе за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов (ст. 33 ФЗ о континентальном шельфе).

Захоронение отходов и других материалов возможно только при обеспечении надежной локации этих объектов. Захоронение осуществляется только при наличии разрешения, выданного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Некоторые отходы и другие материалы запрещено захоронять на континентальном шельфе. «Извещение мореплавателям» публикует перечень таких отходов и других материалов.

В соответствии со ст. 40 ФЗ о континентальном шельфе лица, осуществляющие пользование природными ресурсами континентального шельфа, захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе, уплачивают налоги, сборы и другие обязательные платежи в соответствии с законодательством Российской Федерации.

9.3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании континентального шельфа Российской Федерации

Лица, виновные в нарушении законодательства об использовании и охране континентального шельфа, несут уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную ответственность.

Уголовная ответственность. Она наступает за деяния, предусмотренные ст. 253 УК РФ Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Объектом преступления являются общественные отношения, содержание которых – суверенное право РФ на континентальный шельф и исключительную экономическую зону, отношения по охране природных ресурсов континентального шельфа РФ и исключительной экономической зоны РФ, а также общественные отношения, связанные с обеспечением безопасности морского судоходства в зонах сооружений и установок на шельфе.

В ст. 253 УК закреплены два самостоятельных состава преступления.

В ч. 1 ст. 253 УК РФ предметом преступления являются незаконно созданные искусственные острова, установки или сооружения на континентальном шельфе Российской Федерации, а также незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, а также средства обеспечения безопасности морского судоходства.

Объективная сторона выражается в совершении следующих действий: незаконное возведение искусственных островов, установок или сооружений на континентальном шельфе Российской

Федерации, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных искусственных островов, установок или сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства. По конструкции состав формальный и преступление считается оконченным в момент совершения одного из действий. Обязательным признаком объективной стороны является место совершения преступления – континентальный шельф или исключительная экономическая зона.

С субъективной стороны преступление совершается с прямым умыслом.

Предметом преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 253 УК РФ, являются природные ресурсы континентального шельфа РФ и исключительной экономической зоны РФ.

Объективная сторона состоит в совершении хотя бы одного из указанных действий: исследование, поиск, разведка, разработка природных ресурсов континентального шельфа РФ или исключительной экономической зоны РФ. Состав преступления формальный, т. е. преступление окончено в момент совершения одного из вышеуказанных действий.

Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста. Субъектом могут быть как российский гражданин, так и иностранный, а также лицо без гражданства.

В некоторых случаях за совершение преступлений, выразившихся в загрязнении морской среды в районе континентального шельфа, могут привлекать к уголовной ответственности по ст. 252 УК РФ «Загрязнение морской среды».

Дознание по преступлениям, предусмотренным ст. 253 УК РФ, производится дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации. Дознание по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 252 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 252 УК РФ, производится следователями следственного комитета Российской Федерации.

Административная ответственность за совершение правонарушения в сфере охраны и использования континентального шельфа может наступать за деяния, предусмотренные ст. 8.17 (нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или открытом море стандартов (норм, правил) или условий лицензии), ст. 8.18 (нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации), 8.19 (нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации), ст. 8.20 (незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации). В некоторых случаях лиц, совершивших правонарушения в сфере охраны и использования континентального шельфа, могут привлекать к административной ответственности за деяния, предусмотренные ст. 8.16 (невыполнение правил ведения судовых документов). Административная ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны и использования континентального шельфа может наступать также и по общим составам, например, ст. 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.16—8.20 КоАП РФ, уполномочены рассматривать пограничные органы РФ. Органы внутренних дел не рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями КоАП РФ.

В случае причинения вреда континентальному шельфу и его недрам, минеральным ресурсам и водным биоресурсам континентального шельфа, виновные лица привлекаются к гражданско-правовой ответственности. Они обязаны возместить причиненный вред в полном объеме либо добровольно, либо по решению суда. Для расчета размера причиненного вреда используются утвержденные таксы и методики, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановления нарушенных компонентов окружающей среды.

Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности за проступки в сфере водных отношений осуществляется в соответствии с трудовым законодательством.

Контрольные вопросы к главе 9

1. Дайте понятие континентального шельфа Российской Федерации.

2. Охарактеризуйте права Российской Федерации на континентальный шельф.

3. Какие виды деятельности могут осуществляться в границах континентального шельфа? Охарактеризуйте их.

4. Каковы меры защиты и сохранения морской среды на континентальном шельфе?

5. Перечислите виды юридической ответственности нарушение законодательства об охране и использовании континентального шельфа Российской Федерации.

6. Каковы особенности юридической ответственности нарушение законодательства об охране и использовании континентального шельфа Российской Федерации?

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

2. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

4. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

5. Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Литература

1. Агафонов В. Б. Правовое регулирование недропользования в районах Крайнего Севера и на континентальном шельфе северных акваторий Российской Федерации // Российская Арктика – территория права: альманах / Т. Я. Хабриева, Д. Н. Кобылкин, В. П. Емельянцев и др.; отв. ред. Т. Я. Хабриева. – М.: ИЗиСП; Салехард, 2014. – С. 155–160.

2. Жудро И. С. О модернизации международно-правовой концепции обоснования внешних границ континентального шельфа Российской Федерации в Арктике // Международное публичное и частное право. – 2015. – № 6. – С. 10–14.

3. Колодкин Р. А., Пунжин С. М. Континентальный шельф за пределами 200 миль: определение внешних границ и делимитация // Международное правосудие. – 2015. – № 3. – С. 56–70; № 4. – С. 71–90.

4. Максимов А. Конкуренция статей 253 и 256 УК // Уголовное право. – 2014. – № 2. – С. 59–62.

5. Саюнов В. В. Проблемы определения правового статуса объектов, созданных во внутренних морских водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации // Российская Арктика – территория права: альманах. Вып. II. Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, Д. Н. Кобылкин и др.; отв. ред. В. П. Емельянцев, Е. А. Галиновская. М., Салехард: Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа: ИЗиСП: Юриспруденция, 2015. – С. 253–262.

6. Тимошенко Ю. А. Проблемы квалификации незаконной добычи водных биоресурсов континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации // Уголовное право. – 2016. – № 1. – С. 54–61.

7. Холопова Е. Н., Григорьев А. Г. Направления совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении пограничной деятельности // Юридический мир. – 2016. —№ 1. – С. 63–66.

Глава 10

Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

10.1. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий

Охрана окружающей среды входит в число приоритетных задач российского государства. Делается это различными способами, но одним из наиболее эффективных является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Ч. 1 ст. 58 ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, а для их охраны устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Российское государство целенаправленно идет по пути увеличения количества и площадей ООПТ. Ежегодно в Российской Федерации создается по несколько особо охраняемых природных территорий федерального значения. В официальном документе – Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году» отмечается, что в России существует более 13 тыс. ООПТ разного уровня. При этом их общая площадь занимает более 200 млн га (с учетом морской акватории), что составляет 11,9 % от площади территории РФ.

Нормативная правовая база, регламентирующая организацию и функционирование ООПТ весьма обширна. В первую очередь, ее составляют Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами ООПТ, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации (Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Водным кодексом Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ, Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). Отдельным федеральным законом регулируется охрана озера Байкал (Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»).

На региональном уровне в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации также действуют законы, посвященные особо охраняемым природным территориям регионального значения. Например, Закон Чувашской республики от 15 апреля 1996 г. № 5 «Об особо охраняемых природных территориях в Чувашской республике», Закон Республики Ингушетия от 4 марта 1999 № 8-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Калининградской области от 3 ноября 2000 г. № 277 «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Мурманской области от 1 января 2001 г. № 871-01-ЗМО «Об особо охраняемых природных территориях в Мурманской области», Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», Закон Московской области от 23 июля 2003 г. № 96/2003-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Челябинской области от 4 мая 2002 г. № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области», Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. № 656-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края», Закон Чеченской Республики от 4 декабря 2006 г. № 40-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Чеченской Республики», Закон Ульяновской области от 9 июля 2007 г. № 96-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области», Закон Нижегородской области от 8 августа 2008 г. № 98-З «Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области», Закон Забайкальского края от 9 марта 2010 г. № 338-ЗЗК «Об особо охраняемых природных территориях в Забайкальском крае», Закон Еврейской автономной области от 29 июня 2011 г. № 968-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения», Закон Санкт-Петербурга от 9 ноября 2011 г. № 639–128 «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге», Закон Ставропольского края от 6 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Вологодской области от 7 мая 2014 г. № 3361-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области», Закон Амурской области от 07 октября 2014 г. № 417-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Амурской области» и др.

Важную роль в плане создания особо охраняемых природных территорий играют подзаконные акты. Для ООПТ федерального значения это постановления Правительства РФ о создании той или иной особо охраняемой природной территории, для ООПТ регионального значения – постановления исполнительных органов власти субъектов РФ, для ООПТ местного значения – нормативные акты органов местного самоуправления. Обязательно в основе создания любой особо охраняемой природной территории лежит нормативно-правовой акт.

В соответствии с преамбулой ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

При этом ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и образуют природно-заповедный фонд. Изъятие таких земель запрещается, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральными законами. Например, в связи с подготовкой и проведением Олимпийских и Паралимпийских игр 2014 г. в городе Сочи Федеральным законом от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» допускалось изъятие в этих целях участков Сочинского национального парка, являющегося ООПТ федерального значения.

Ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определяет критерии, на которых должно основываться принятие решений о создании ООПТ:

– значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

– наличие в границах соответствующей территории участков природных и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;

– наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;

– наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.

Обратим внимание, что территория, которую планируется сделать особо охраняемой, не обязательно должна соответствовать всем перечисленным критериям.

С учетом особенностей режима ООПТ в ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий:

1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;

2) национальные парки;

3) природные парки;

4) государственные природные заказники;

5) памятники природы;

6) дендрологические парки и ботанические сады.

Данный перечень ООПТ не является исчерпывающим, так как законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории ООПТ регионального и местного значения.

В федеральном законодательстве также устанавливаются другие виды ООПТ. Так, в ФЗ от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в качестве особо охраняемой природной территории рассматриваются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 названного закона территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Они образуются в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов и сохранения на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия (ст. 4 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).

Еще одним видом особо охраняемой природной территории является Байкальская природная территория. В ч. 1 ст. 2 ФЗ от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» устанавливается, что «Байкальская природная территория – территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него».

Ранее действовавшие редакции ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» выделяли еще один вид ООПТ – лечебно-оздоровительные местности и курорты. Однако Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» названные территории были исключены из перечня видов особо охраняемых природных территорий, а раздел VIII «Лечебно-оздоровительные местности и курорты» утратил силу.

Тем же законом были внесены коррективы в ФЗ от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В частности, из его преамбулы «Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите» было исключено слово «природным». Следовательно, признается особый охраняемый статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, но в то же время законодатель больше не относит их к природным территориям. Полагаем, что это вполне логично, так как ООПТ функционально отличаются от лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Создание первых направлено на охрану окружающей среды, что проявляется в полном или частичном их изъятии из хозяйственного использования, вторые же активно используются и предназначены для лечения и отдыха населения.

Обратим внимание, что в действующей редакции Лесного кодекса РФ земли ООПТ (ст. 95 ЛК РФ) отдельно рассматриваются (впрочем, так было и предыдущих редакция) от земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96 ЛК РФ).

ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно они находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, дендрологические парки и ботанические сады могут находиться в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования. Законодатель в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в настоящее время называет только виды ООПТ федерального и регионально значения.

К ООПТ федерального значения относятся:

– государственные природные заповедники (являются ООПТ исключительно федерального значения);

– национальные парки (являются ООПТ исключительно федерального значения);

– государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);

– памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);

– дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).

К ООПТ регионального значения относятся:

– природные парки (являются ООПТ исключительно регионального значения);

– государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);

– памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);

– дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).

Обратим внимание, что в ст. 5 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливается, что территории традиционного природопользования могут относиться к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения.

Как мы уже отмечали ранее, в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не называются виды ООПТ, которые могут быть отнесены к ООПТ местного значения. Практика создания ОППТ местного значения очень разнообразна в различных субъектах РФ. Хотя из анализа содержания ч. 2 ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» вытекает, что памятники природы могут быть федерального и регионально значения, на самом деле в ряде субъектов официально существуют памятники природы местного значения. В других субъектах стали избегать употребления термина «памятник природы местного значения».

Как показывает анализ регионального и местного законодательства, существуют следующие виды ОППТ местного значения:

– охраняемые береговые линии;

– охраняемые речные системы,

– охраняемые природные ландшафты;

– памятники ландшафтной архитектуры;

– биологические станции;

– микрозаповедники;

– зеленые зоны;

– городские парки и леса;

– заказники;

– охраняемые природные объекты (в том числе объекты садово-паркового искусства, места гнездования птиц, деревья-долгожители, имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, холмы, валуны, водопады, родники, истоки рек, озера, скалы, утесы, пещеры, гроты и т. п.) и другие.

Как следует из государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году», в РФ существовало 299 ООПТ федерального значения (2,3 % от общего количества ООПТ в России), 11 647 ООПТ регионального значения (88,5 %) и 1213 ООПТ местного значения (9,2 %). Но при этом ООПТ федерального значения занимают 29 % площади всех ООПТ, ООПТ регионального значения – 58,3 %, а ООПТ местного значения – 12,7 %.

В соответствии со ст. 10 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы федерального и регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания таких зон, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон регламентируются Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138.

Определение ширины и конфигурации охранной зоны обусловливается многими факторами: природно-климатическими условиями и социально-экономическим развитием соответствующего субъекта РФ, наличием населенных пунктов, кладбищ, линий электропередач, автомобильных дорог, залеганием полезных ископаемых и др. При этом ширина охранной зоны государственного природного заповедника или национального парка должна быть не менее одного километра. Для других ООПТ минимальная ширина охранной зоны не устанавливается.

Земельные участки, находящиеся в границах охранных зон, не изымаются у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, однако могут использоваться ими только с при условии соблюдения установленного для таких земельных участков особого правового режима.

В границах охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы ООПТ, вокруг которой они созданы. Хозяйственная деятельность здесь допускается, но она должна соответствовать положению о конкретной охранной зоне и учитывать требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи.

В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он представляет собой систематизированный свод документированной информации об ООПТ федерального, регионального и местного значения. В него включаются сведения о статусе ООПТ, их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. П. 8 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного приказ Минприроды России от 19.03.2012 № 69 устанавливает, что обновляется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий один раз в четыре года.

За нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях устанавливается административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность.

Административная ответственность предусматривается ст. 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях». Административная ответственность в соответствии с названной статьей наступает за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах.

Ст. 262 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба. Дознание по данному преступлению проводят сотрудники ОВД.

Гражданско-правовая ответственность носит компенсационный характер и наступает за причинение вреда ООПТ. Ч. 3 ст. 36 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает, что вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба. Если же таких такс не существует, то компенсация производится в размере фактических затрат.

Что касается дисциплинарной и материальной ответственности, то она наступает в рамках трудовых правоотношений. Ее субъектами являются должностные лица и работники особо охраняемых природных территорий, причинившие при исполнении трудовых обязанностей своими действиями вред окружающей среде.

10.2. Общая характеристика основных видов особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения

Государственные природные заповедники. Государственные природные заповедники являются одним из наиболее важных видов ООПТ и относятся исключительно к ООПТ федерального значения.

Первым российским заповедником является Баргузинский заповедник. Он был создан 29 декабря 1916 г. (по новому стилю – 11 января 1917 г.) еще в Российской империи и оказался единственным заповедником, появившимся до Октябрьской революции 1917 г. Изначально он носил название Баргузинского соболиного заповедника, так как располагался на территории Баргузинского уезда Забайкальской области, а его основными задачами были сохранение и увеличение численности соболя. В настоящее время Баргузинский государственный природный биосферный заповедник находится на территории Бурятии.

Как следует из доклада министра природных ресурсов РФ «Об итогах работы Минприроды России за 2014 год и задачах на 2015 год», озвученного на коллегии Министерства природы и экологии РФ 27 марта 2015 г., в Российской Федерации на начало 2015 г. существовало 103 государственных природных заповедника.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Каждое положение о государственном природном заповеднике утверждается приказом Минприроды РФ.

Главной особенностью государственных природных заповедников является то, что в их границах природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, прямо предусмотренных ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Ст. 9 названного выше федерального закона допускает на территория государственных природных заповедников деятельность, направленную на охранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; на поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; на осуществление государственного экологического мониторинга, выполнение научно-исследовательских задач; ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма, а также осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

На территории государственных природных заповедников могут быть выделены участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

Также в пределах заповедника могут быть выделены участки частичного хозяйственного использования. Она создаются для обеспечения функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории в тех местах заповедника, которые не содержат особо ценных экологических систем и объекты, ради сохранения которых создавался конкретный государственный природный заповедник.

В ст. 7 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливаются следующие задачи государственных природных заповедников:

– осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

– организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

– осуществление государственного экологического мониторинга;

– экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;

– содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция государственного природного заповедника. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию государственных природных заповедников, имевшую место в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно дать следующее определение: государственные природные заповедники – это «особо охраняемые природные территории федерального значения, создание которых имеет целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем».

Пребывание физических лиц, не являющихся работниками заповедника, на его территории допускается только при наличии специального разрешения, которое может быть выдано администрацией заповедника или федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится конкретный государственный природный заповедник.

Посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма является платным. В соответствии с Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма, утвержденном приказом Минприроды России от 09.12.2014 № 546, размер платы самостоятельно определяется федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующим заповедником, но утверждается Министерством природных ресурсов и экологии РФ. При определении платы администрация заповедника должна исходить из наличия на территории заповедника уникальных природных комплексов и объектов показа, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, материальной базы, квалификации персонала, осуществляющего работу с туристами, спроса на предоставляемые услуги, их качество, а также категорий физических лиц, посещающих территорию заповедника.

Кроме «обычных» государственных природных заповедников в Российской Федерации существуют государственные природные биосферные заповедники. Такой статус имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, созданных в рамках программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера».

Под биосферными резерватами принято понимать особо охраняемые природные территории, включенные в программу ЮНЕСКО «Человек и биосфера». Целью биосферных резерватов является сохранение биологического разнообразия эталонных участков определенных природных зон (тайги, пустыни, степи, тундры и т. д.), а также мониторинг за их состоянием и проведение научных исследований.

В настоящее время в Российской Федерации более 40 биосферных заповедников (Астраханский, Байкальский, Баргузинский, Валдайский, Воронежский, Дальневосточный государственный морской, Кавказский, Лапландский, Окский, Саяно-Шушенский, Центрально-Лесной, Черные земли и др.).

Национальные парки. Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, относятся исключительно к ООПТ федерального значения.

Первые национальные парки на территории России были образованы в 1983 г. Ими являются Национальный парк «Сочинский» (Краснодарский край) и Национальный парк «Лосиный остров» (Москва и Московская область). По состоянию на начало 2015 г. в Российской Федерации имелось 47 национальных парков.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Также национальные парки могут быть созданы путем преобразования в них государственных природных заповедников. Это возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.

Главной особенностью национальных парков является их зонирование – выделение зон, для каждой из которых установлены свой режим использования и охраны.

В ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливаются следующие зоны национальных парков:

– заповедная зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности);

– особо охраняемая зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии, в ее границах допускаются проведение экскурсий и посещение в целях познавательного туризма).

– рекреационная зона (предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров);

– зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (предназначена для сохранения указанных объектов, в ее границах допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности);

– зона хозяйственного назначения (в ней допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка);

– зона традиционного экстенсивного природопользования (предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в ее границах допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования).

Одновременное наличие всех вышеназванных зон в рамках конкретного национального парка не обязательно. Но в любом национальном парке, как минимум, существуют заповедная, особо охраняемая зоны и зона хозяйственного назначения. Обратим внимание, что уменьшение площади первых двух зон (заповедной и особо охраняемой) не допускается.

ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в ч. 2 ст. 15 устанавливает запрет на ведение на территориях национальных парков любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. Особо оговаривается, что на территориях национальных парков запрещаются:

– разведка и разработка полезных ископаемых;

– деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

– деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

– предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

– строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов. Исключение составляют объекты, связанные с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов;

– заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

– движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам;

– организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

– вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция национального парка. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию национальных парков, имевшую место в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», можно дать следующее определение: национальные парки – это «особо охраняемые природные территории федерального значения, предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма, на территории (в акватории) которых находятся природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность».

На территориях национальных парков пребывание физических лиц, не имеющих отношения к обеспечению функционирования национального парка, разрешается только при наличии соответствующего разрешения. Исключение составляет пребывание в границах населенных пунктов, находящихся на территориях национального парка. Для этого никаких разрешений не требуется.

За посещение физическими лицами территорий национальных парков (исключение составляют участки, расположенные в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха взимается плата в соответствии с ч. 6 ст. 15 в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий национальных парков в целях туризма и отдыха, утвержденном приказом Минприроды России от 08.04.2015 № 174. Администрация национального парка самостоятельно определяет размер платы (он должен быть утвержден Минприроды РФ), исходя из наличия на территории национального парка уникальных природных комплексов, историко-культурных объектов и иных объектов показа, условий для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, спроса на предоставляемые услуги, качества предоставляемых услуг, категорий физических лиц, посещающих территорию национального парка.

Природные парки. В ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержится определение природных парков:

природные парки – это «особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности».

По состоянию на начало 2014 г. в России существовало 63 природных парка.

По общему правилу природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, ограничиваются в гражданском обороте.

По своему функциональному значению природные парки имеют значительное сходство с национальными парками. Принципиальное различие между ними состоит в том, что национальные парки являются ООПТ федерального значения, а природные парки – ООПТ регионального значения.

Так как природные парки – ООПТ регионального значения, то положение о каждом конкретном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Главной особенностью природных парков является установление на их территориях различных режимом особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.

Другой особенностью природных парков является то, что в их границах могут находиться земельные участки не только находящиеся в управлении администрации природного парка, но и земельные участки иных собственников и пользователей.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях природных парков могут быть выделены следующие зоны:

– природоохранные;

– рекреационные;

– агрохозяйственные;

– зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов;

– иные функциональные зоны.

Зонирование, особенности и режим каждого конкретного природного парка устанавливаются в положении о соответствующем природном парке.

Как установлено в ч. 3 ст. 21 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», «на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры». Кроме того, в соответствии с ч. 4 той же статьи ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «в границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий».

Государственные природные заказники. В ч. 1 ст. 22 «Об особо охраняемых природных территориях» дано следующее определение государственных природных заказников:

государственные природные заказники – «это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса».

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. На местном уровне также могут создаваться заказники, однако они не имеют статуса «государственных природных».

По состоянию на конец 2013 г. в Российской Федерации функционировало 70 федеральных заказников, однако в 2014–2015 гг. ряд федеральных заказников был переведен в статус региональных. Таким образом, по состоянию на сентябрь 2015 г. в России было 65 государственных природных заказников федерального значения.

Государственных природных заказников регионального уровня, как следует из Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году», на конец 2013 г. было 2238.

Главной особенностью государственных природных заказников является то, что в них объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Другой особенностью государственных природных заказников является их разнопрофильность, обусловленная тем, что под охрану берется либо природный комплекс целиков, либо отдельные природные компоненты.

В ч. 4 ст. 22 «Об особо охраняемых природных территориях» названы следующие профили государственных природных заказников:

– комплексные (ландшафтные) – предназначены для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

– биологические (ботанические и зоологические) – предназначены для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

– палеонтологические — предназначены для сохранения ископаемых объектов;

– гидрологические (болотные, озерные, речные, морские) – предназначены для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

– геологические — предназначены для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Так как государственные природные заказники являются видом ООПТ, то на их территориях постоянно или временно может быть запрещена или ограничена любая деятельность, противоречащая целям создания государственных природных заказников или причиняющая вред природным комплексам и их компонентам.

Памятники природы. В ч. 1 ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержится дефиниция памятников природы:

памятники природы – «уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения».

Целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является их сохранение в естественном состоянии. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы».

Памятники природы могут быть федерального и регионального значения. На практике также имеют место памятники природы местного значения.

По состоянию на начало 2014 г. в России было 17 памятников природы федерального значения.

В п. 1 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденного приказом Минприроды РФ от 25.01.1993 № 15, устанавливается, что памятниками природы федерального значения объявляются отдельные уникальные природные объекты и комплексы, ценные в экологическом, научном, историко-культурном, эстетическом и эколого-просветительском отношении и нуждающиеся в особой охране государства.

При этом памятниками природы не могут быть объявлены природные объекты и комплексы, находящиеся на территории других ООПТ.

На каждый памятник природы заводится паспорт, в котором содержится информация о памятнике, включая фотографии и сведения о режиме его охраны и допустимых видах использования.

В п. 4 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации содержится перечень основных категорий памятников природы.

Категории памятников природы:

– участки живописных местностей;

– эталонные участки нетронутой природы;

– участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т. п.);

– места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов;

– лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность, генетические качества, строение насаждений и т. п.), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики;

– небольшие дендрологические парки;

– природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

– уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, карровые поля, группы пещер, гигантские наледи, гидролакколиты и т. п.);

– геологические обнажения, имеющие научную ценность (опорные разрезы, стратотипы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых, известные в крайне ограниченном числе);

– геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особенно выразительными следами сейсмических явлений, а также обнаружения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

– местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;

– участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды;

– природные гидроминеральные комплексы;

– термальные источники, месторождения лечебных грязей;

– береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т. п.);

– отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, воклюзы, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты и т. п.).

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Если объявление территории территорией памятника природы производится без изъятия земельных участков, то на их собственников, владельцев и пользователей возлагаются обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Эти расходы компенсируются из средств федерального или регионального бюджета (в зависимости от статуса памятника природы), а также из внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады. В ч. 1 ст. 28 «Об особо охраняемых природных территориях» дано определение дендрологических парков и ботанических садов как вида ООПТ:

Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

В действующем «ГОСТ 28329-89. Озеленение городов. Термины и определения», введенном с 1 января 1991 г., дано следующее определение ботанического сада:

ботанический сад – это «озелененная территория специального назначения, на которой размещается коллекция древесных, кустарниковых и травянистых растений для научно-исследовательских и просветительных целей».

В том же документе дано определение дендрологического сада (понятие «дендрологический парк» в ГОСТ 28329-89 не употребляется):

дендрологический сад – это «часть ботанического сада или самостоятельный объект, где экспонируется коллекция только древесных и кустарниковых растений».

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения, а также учреждаться государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования.

Первым ботаническим садом в России считается созданный Петром I в Москве в 1706 г. Аптекарский огород. Такое его название происходит из того, что первоначально здесь выращивались лекарственные растения. Сейчас это филиал Ботанического сада МГУ им. М.В, Ломоносова.

По состоянию на сентябрь 2015 г. в Российской Федерации по данным Совета ботанических садов России, Беларуси и Казахстана было более 140 дендрологических парков и ботанических садов разного уровня. Причем более половины из них находятся в ведении образовательных, академических и научно-исследовательских учреждений.

Ч. 2 ст. 29 «Об особо охраняемых природных территориях» допускает разделение дендрологических парков и ботанических садов на функциональные зоны, в том числе:

– экспозиционную, предназначенную для посещения гражданами;

– научно-экспериментальную, предназначенную для проведения научных исследований, сюда допускаются только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

– административную, предназначенную для обеспечения деятельности дендрологического парка или ботанического сада.

Так как дендрологические парки и ботанические сады являются видом ООПТ, то расположенные в их границах природные ресурсы и недвижимое имущество ограничиваются в гражданском обороте. На этих территориях запрещается деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

Контрольные вопросы к главе 10

1. Дайте определение особо охраняемым природным территориям.

2. Какие особо охраняемые природные территории могут быть исключительно федерального значения, а какие исключительно регионального значения?

3. Назовите виды особо охраняемых природных территорий местного значения.

4. Какие виды юридической ответственности устанавливаются за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях?

5. Дайте характеристику государственным природным заповедникам.

6. Дайте характеристику национальным и природным паркам. В чем состоит принципиальное отличие между национальным парком и природным парком?

7. Дайте характеристику государственным природным заказникам.

8. Дайте характеристику памятникам природы. Приведите примеры объектов, которые могут быть памятниками природы.

9. Дайте характеристику дендрологическим паркам и ботаническим садам.

10. Поясните, почему лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из перечня особо охраняемых природных территорий.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

3. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

4. Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Литература

1. Бердинских С. В. Надзор за исполнением законодательства на особо охраняемых природных территориях // Законность. – 2016. – № 4. – С. 38–39.

2. Воронцова А. А. Гармонизация законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях с нормами международного экологического права как одно из направлений российской государственной экологической политики // Экологическое право. – 2016. – № 4. – С. 33–37.

3. Выходцева С. А. Проблемы квалификации незаконной добычи водных биологических ресурсов и незаконной охоты, совершенных на особо охраняемой природной территории // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2014. – № 5. – С. 61–64.

4. Золотова О. А. Правовой режим земель охранных зон природных объектов и комплексов // Журнал российского права. – 2013. – № 5. – С. 68–78.

5. Ибрагимов В. Б. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Закон Российской Федерации «О недрах»: проблема согласования эколого-правовых норм // Экологическое право. – 2015. – № 1. – С. 33–40.

6. Иванова Е. Н. Значение государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий // Экологическое право. – 2011. – № 6. – С. 28–30.

7. Изъюров Е. Ю., Огродовая Л. Я. Правовые вопросы создания и развития особо охраняемых природных территорий местного значения // Экологическое право. – 2015. – № 6. – С. 22–27.

8. Кулыгин В. В., Каплунов В. Н. Экосистемы и особо охраняемые природные территории как объекты уголовно-правовой охраны: культурологический аспект // Юридический мир. – 2016. – № 4. – С. 44–48.

9. Лунева Е. В. Специфика и тенденции развития законодательства в сфере гражданского оборота земельных участков особо охраняемых природных территорий // Вестник Пермского университета. Юридические науки. – 2014. – № 2. – С. 94—106.

10. Попова Н. Н. Правовые риски в системе публичного управления территориями традиционного природопользования малочисленных народов // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред.

B. И. Авдийского, М. А. Лапиной / Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации. – М.: ОТ и ДО, 2014. – C. 135–148.

Глава 11

Правовой режим охраны и использования лесов

11.1. Понятие леса. Объекты и субъекты лесных отношений

Леса являются одной из наиболее разнообразных и широко распространенных экосистем на земле. Они являются источником получения древесины и продуктов; имеют рекреационное значение и выполняют экосистемные функции, включая регулирование почвенного и водного режимов; служат объектами биоразнообразия и являются поглотителями углекислого газа. По данным Глобальной оценки лесных ресурсов (ГОЛР) Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), общая площадь лесов мира составляет 4 033 060 тыс. га (по методике ФАО в понятие «лес» не входят кустарники и городские леса). В пяти наиболее богатых лесными ресурсами странах (Россия, Бразилия, Канада, США, Китай) произрастает более половины лесов мира. Десять стран и территорий не имеют площадей, которые, согласно определению ГЛОР, классифицируются как леса.

Российская Федерация является мировым лидером по площади лесов – 809 090 тыс. га, или 20,1 % общей площади лесов мира. Доля площади лесов Бразилии составляет 12,9 %, Канады – 7,7, США – 7,5, Китая – 5,1 %.

Земли лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, составляют около 70 % территории суши Российской Федерации и являются важным стабилизирующим природным комплексом страны[31].

Основным нормативно-правовым актом в сфере регулирования лесных правоотношений является Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ) от 04.12.2006 № 200-ФЗ и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее – ФЗ «О введении в действие ЛК РФ») от 04.12.2006 № 201-ФЗ. Поскольку лесные насаждения произрастают не только на землях лесного фонда, но на землях иных категорий (например, лесопарки в границах земель населенных пунктов), правоотношения, связанные с охраной и использованием лесов, регулируются также Земельным кодексом РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Правовую основу имущественных отношений, связанных с оборотом лесных насаждений и лесных участков составляет Гражданский кодекс РФ, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ или Земельным кодексом РФ.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, в том числе лесопользования, находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются своим правом осуществлять правовое регулирования отношений в области охраны и использования лесов. В качестве примера можно привести Закон Нижегородской области от 1 ноября 2007 г. № 143-З «О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области», Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 г. № 1650-ОД «Об использовании лесов на территории Волгоградской области», Закон Республики Карелия от 21 января 2008 г. № 1165-ЗРК «О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд» и масса других нормативно-правовых актов.

Ст. 5 ЛК РФ «Понятие леса» фактически не содержит определения понятия «лес». В данной статье законодатель закрепил, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, что, естественно, не является корректным определением ни с юридической, ни с биологической точек зрения. Многие теоретики и практики сходятся во мнении, что отсутствие понятийного аппарата в основополагающем нормативно-правовом акте в сфере лесных отношений является серьезным недостатком[32]. Исходя из смысла закона: лес – это экологическая система либо лес – это природный ресурс. Данные определения, на наш взгляд, не отражают индивидуальных характеристик, признаков леса. В научном мире существует много точек зрения, что же считать лесом, но нам ближе определение, закрепленное в Лесной энциклопедии: лес – один из основных типов растительности, состоящей из совокупности древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники), животных, микроорганизмов, биологически взаимосвязанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на внешнюю среду. Вместе с тем он – часть биосферы, элемент ландшафта, сырьевой ресурс, объект ведения лесного хозяйства[33].

Определение «объекты лесных отношений» также не закреплено законодателем. Анализируя нормы ЛК РФ (ст. 6 и 7), можно сделать вывод, что объектами лесных отношений являются:

– земли, на которых произрастают леса;

– лесные участки.

В соответствии со ст. 6 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Согласно ст. 101 Земельного кодекса РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Ст. 23 ЛК РФ определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки, соответственно земли лесного фонда должны состоять из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса.

Законодатель не вносит ясности в вопрос, в границах каких именно категорий земель могут находиться леса. Проанализировав действующее законодательство, можно сказать, что законодатель упоминает и подразумевает нахождение «леса», «лесной растительности», «лесных насаждений» и т. д. на площадях практически всех категорий земель, за исключением разве что категории земель водного фонда (поскольку земли водного фонда, по сути, это дно водоемов). И поскольку в лесном законодательстве отсутствует четкий понятийный аппарат, что же считать лесом, лесной растительностью, лесными насаждениями и т. д., в большинстве случаев эти определения являются тождественными друг другу, и, на наш взгляд, можно считать, что леса могут располагаться в границах любой категории земель. Таким образом, можно сделать вывод, что первым объектом лесных отношений являются земли любой категории при условии, что на них произрастают леса, лесная растительность и т. п.

Вторым объектом лесных отношений является лесной участок. Ст. 7 ЛК РФ определяет, что лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного и лесного законодательства. Как уже отмечалось выше, лесничества и лесопарки располагаются на землях лесного фонда, а также могут быть на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территориях.

В Российской Федерации все леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.

Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ст. 108 ЛК РФ). В эксплуатационных лесах допускаются все виды использования лесов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд (ст. 109 ЛК РФ).

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

К защитным лесам относятся:

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:

а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,

б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,

в) зеленые зоны и лесопарковые зоны;

г) городские леса,

д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

4) ценные леса:

а) государственные защитные лесные полосы,

б) противоэрозионные леса,

в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах,

г) леса, имеющие научное или историческое значение,

д) орехово-промысловые зоны,

е) лесные плодовые насаждения,

ж) ленточные боры,

з) запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов,

и) нерестоохранные полосы лесов.

К особо защитным участкам лесов относятся:

1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;

2) опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;

3) лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;

4) заповедные лесные участки;

5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;

6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;

7) другие особо защитные участки лесов.

Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах.

Субъекты лесных отношений или участники лесных отношений определены ЛК РФ в ст. 4. К ним относятся:

– Российская Федерация;

– субъекты Российской Федерации;

– муниципальные образования;

– граждане;

– юридические лица.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Законодатель в ст. 81–84 ЛК РФ закрепил полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся:

1) установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки;

2) установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается;

3) утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи;

4) установление правил заготовки древесины, живицы, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;

5) установление правил для различных видов использования лесов;

6) установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;

7) установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;

8) установление правил пожарной безопасности в лесах и требований к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов;

9) установление правил санитарной безопасности в лесах;

10) установление порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов;

11) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды;

12) установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

13) утверждение типовых договоров аренды лесных участков;

14) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности;

15) установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;

16) утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства;

17) отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам, установление и изменение их границ и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся следующие полномочия в области лесных отношений:

1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;

5) установление порядка заготовки гражданами пищевых и недревесных лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;

6) установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд;

7) организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения и на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.

В соответствии со ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

1) предоставление в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов), принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, заключение соглашений об установлении сервитутов в отношении лесных участков в границах земель лесного фонда, принятие решений о предварительном согласовании предоставления земельных участков в границах земель лесного фонда;

4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;

5) осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением некоторых случаев, предусмотренных ЛК РФ;

7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда, и иные полномочия, предусмотренные ЛК РФ.

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, которые не могут быть израсходованы на другие цели. Переданные полномочия могут быть изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае ненадлежащего осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины;

4) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;

5) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах и иные полномочия (ст. 84 ЛК РФ).

11.2. Право собственности и право пользования лесами. Виды и особенности использования лесов

В Лесном кодексе РФ в ст. 8 закреплено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, тем не менее, это не так. В соответствии со ст. 3 федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее – ФЗ «О введении в действие ЛК РФ») земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Поскольку ФЗ «О введении в действие ЛК РФ» обладает большей юридической силой, то мы должны понимать, что не только лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а все земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Не имеет значение, произрастают ли на этих землях леса, лесные насаждения и т. п., или нет. Право собственности на земельные участки в составе земель иных категорий определяется в соответствии с земельным законодательством. Соответственно, если на землях сельскохозяйственного назначения произрастают лесные насаждения, то такой земельный участок, в соответствии с земельным законодательством, может находиться и в государственной, и в собственности субъекта Российской Федерации, и в муниципальной собственности.

В ст. 11 ЛК РФ закрепила право граждан на пребывание в лесах. По своей правовой природе право, которое закреплено в данной статье и гарантируется законодателем, напоминает сервитут. Надо отметить, что законодатель все же не употребляет этот термин. Существует достаточно много исследований, посвященных изучению правовой природы этого права[34] – права граждан на пребывание в лесах, и одни исследователи считают, что это лесной сервитут, другие – что это иное право, но не сервитут. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствам. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения:

1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;

2) безопасности граждан при выполнении работ.

Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ЛК РФ, не допускается.

На практике возникают случаи, когда арендаторы или иные лица, использующие лесные участки, препятствуют доступу граждан на эти участки, осуществлению сбора ягод, грибов и т. д.

В таких ситуациях суды, когда речь идет о нарушении доступа граждан в леса, однозначно встают на сторону граждан[35].

Глава II ЛК РФ посвящена использованию лесов. В соответствии со ст. 24 использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.

Использование лесов может быть следующих видов:

1) заготовка древесины;

2) заготовка живицы;

3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

6) ведение сельского хозяйства;

7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8) осуществление рекреационной деятельности;

9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

10.1) выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);

11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов;

13) строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов;

14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15) осуществление религиозной деятельности и иные виды. Леса могут использоваться для одной или нескольких целей.

В соответствии со ст. 71 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, гражданам – в аренду, безвозмездное пользование.

К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ, если иное не установлено ЛК РФ.

Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование юридическим лицам и в безвозмездное пользование гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ.

Договор аренды лесного участка. Согласно ст. 72–74 ЛК РФ по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.

Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет, за исключением случаев, предусмотренных ст. 36, 43–46, п. 3 ч. 3 ст. 74 ЛК РФ. Указанный договор заключается в случаях, предусмотренных ст. 36 ЛК РФ (использование лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства), на срок от двадцати до сорока девяти лет, в случаях, предусмотренных ст. 43 (использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых), 45 (использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов), п. 3 ч. 3 ст. 74 (заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов в соответствии со ст. 43–46 ЛК РФ) ЛК РФ, на срок до сорока девяти лет, в случаях, предусмотренных ст. 44 (использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов), 46 (использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов) ЛК РФ, на срок от одного года до сорока девяти лет.

Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.

При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка.

Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации[36], органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам торгов по продаже права на заключение такого договора, которые проводятся в форме открытого аукциона, за исключением некоторых случаев (ч. 3, 4 ст. 74 ЛК РФ). Например, арендаторы находящихся в государственной или муниципальной собственности лесных участков, надлежащим образом исполнившие договоры аренды лесных участков, по истечении сроков действия этих договоров имеют право на заключение новых договоров аренды таких лесных участков без проведения торгов в следующих случаях, если:

1) лесные участки предоставлены в аренду без проведения торгов;

2) лесные участки предоставлены в аренду на торгах на срок более десяти лет.

При заключении договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по результатам торгов изменение условий аукциона на основании соглашения сторон или по требованию одной из сторон не допускается.

Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ.

Типовые договоры аренды лесных участков утверждены постановлением Правительства РФ от 21.09.2015 № 1003 «О типовом договоре аренды лесного участка».

Помимо договора аренды лесного участка еще одним обязательным документом, на основании которого осуществляется лесопользование, является лесная декларация. Лесная декларация также подается ежегодно лицами, которым лесные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в пределах их полномочий, непосредственно либо через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Лесная декларация подается не менее чем за 10 дней до начала предполагаемого срока использования лесов. Срок действия лесной декларации составляет не более 12 месяцев с даты начала предполагаемого срока использования лесов. Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи, а также требования к формату лесной декларации в электронной форме утверждены Приказом Минприроды России от 16.01.2015 № 17

«Об утверждении формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи, требований к формату лесной декларации в электронной форме». В лесной декларации отражается информация о лице, подавшем лесную декларацию; о договоре аренды лесного участка или ином документе, в соответствии с которым осуществляется использование лесов; о местоположении лесного участка; об объеме использования лесов; о видах использования лесов, которые предусмотрены договором аренды лесного участка, или иным документом, в соответствии с которым осуществляется использование лесов, проектом освоения лесов на декларируемый период.

На практике договоры аренды лесных участков заключают достаточно часто, например, для заготовки древесины. Нужно отметить, что договор аренды в целях заготовки древесины заключают юридическими лицами или с физическими лицами (для собственных нужд, например, для целей отопления и т. д.). Если же заготовка древесины необходима федеральным государственным учреждениям, то им предоставляются лесные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или, в исключительных случаях, по договору купли-продажи (ст. 29.1 ЛК РФ).

Договор купли-продажи лесных насаждений. По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено ЛК РФ. В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесотаксационный выдел) и объем подлежащей заготовке древесины. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год.

Согласно ст. 76 ЛК РФ плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы. Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации[37], органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ.

Договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных ст. 19 (мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов) и 30 (заготовка гражданами древесины для собственных нужд) ЛК РФ. При заключении договора купли-продажи лесных насаждений по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или по требованию одной из его сторон не допускается. Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержден Приказом Минприроды России от 28.10.2015 № 446 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Типовой договор купли-продажи лесных насаждений утвержден постановлением Правительства РФ от 31.10.2015 № 1178 «О типовом договоре купли-продажи лесных насаждений». Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как мы отмечали выше, и договор аренды лесных участков, и договор купли-продажи лесных насаждений, в большинстве случаев, заключается по результатам аукциона (торгов). Согласно ст. 79 ЛК РФ организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (далее – аукцион) является продавец права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или продавец права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений либо действующая на основании договора с этим продавцом специализированная организация.

Продавцами права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Извещение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или не менее чем за пятнадцать дней до дня проведения аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Указанное извещение должно быть доступно для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.

Извещение о проведении аукциона должно содержать сведения:

1) об организаторе аукциона;

2) о предмете аукциона, в том числе о местоположении лесных участков или лесных насаждений, о площади и границах лесных участков, об объеме подлежащих заготовке лесных ресурсов, об обременениях лесных участков, об ограничении использования лесов, о кадастровых номерах лесных участков, о видах и об установленных лесохозяйственным регламентом параметрах использования лесов;

3) о месте, датах начала и окончания срока подачи заявок на участие в аукционе и дате проведения аукциона. Срок подачи заявок на участие в аукционе по продаже права на заключение договора аренды лесного участка должен составлять не менее чем четырнадцать дней или заявок на участие в аукционе по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений – не менее чем пять дней;

4) о начальной цене предмета аукциона и т. д.

Организатор аукциона вправе отказаться от проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка не позднее чем за пятнадцать дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в аукционе по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или не менее чем за десять дней до окончания срока подачи заявок на участие в аукционе по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Извещение об отказе в проведении аукциона в течение двух дней размещается организатором аукциона на официальном сайте торгов. Организатор аукциона в течение двух дней обязан известить участников аукциона о своем отказе от проведения аукциона и в течение пяти дней возвратить им внесенные задатки.

Организатор аукциона обязан подготовить документацию об аукционе, которая наряду со сведениями, указанными в извещении о проведении аукциона, должна содержать:

1) проектную документацию лесного участка;

2) кадастровый паспорт лесного участка или сведения о местоположении лесных насаждений;

3) сведения о величине повышения начальной цены предмета аукциона («шаге аукциона»). «Шаг аукциона» устанавливается в размере, не превышающем пяти процентов от начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины) и т. д.

Одновременно с размещением извещения о проведении аукциона его организатор обеспечивает размещение документации об аукционе на официальном сайте торгов, где эта документация должна быть доступна для ознакомления всем заинтересованным лицам.

Основаниями для отказа в допуске к участию в аукционе являются:

1) представление заявки, не соответствующей установленным требованиям;

2) представление заявки лицом, которому в соответствии с федеральными законами не могут быть предоставлены лесные участки;

3) осуществление в отношении заявителя (юридического лица или индивидуального предпринимателя) процедур банкротства;

4) нахождение заявителя – юридического лица в процессе ликвидации или прекращение заявителем-гражданином деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

5) непоступление задатка на счет, указанный в документации об аукционе, после окончания срока подачи заявок на участие в аукционе.

В заявке на участие в аукционе указываются наименование, организационно-правовая форма, местонахождение – для юридического лица, фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, место жительства – для индивидуального предпринимателя, а также реквизиты банковского счета. К заявке на участие в аукционе прикладываются документы, подтверждающие факт внесения задатка. Организатор аукциона не вправе требовать от заявителя иных документов.

Заявитель вправе подать только одну заявку на участие в аукционе. Не допускается взимание платы за участие в аукционе.

Заявитель вправе отозвать заявку на участие в аукционе в любое время до окончания срока подачи заявок на участие в аукционе. Организатор аукциона возвращает внесенный заявителем задаток в течение пяти рабочих дней с даты получения уведомления об отзыве заявки на участие в аукционе.

Организатор аукциона ведет протокол приема заявок на участие в аукционе, который должен содержать сведения о заявителях, о датах начала и окончания срока подачи заявок, о внесенных задатках, а также сведения о заявителях, не допущенных к участию в аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в аукционе. Протокол приема заявок на участие в аукционе подписывается организатором аукциона в течение одного дня после даты окончания срока подачи таких заявок. Заявитель становится участником аукциона с момента подписания организатором аукциона указанного протокола.

Заявители, допущенные к участию в аукционе, и заявители, не допущенные к участию в аукционе, уведомляются о принятом решении не позднее дня, следующего после дня подписания организатором аукциона протокола приема заявок на участие в аукционе.

Организатор аукциона обязан вернуть заявителю, не допущенному к участию в аукционе, внесенный этим заявителем задаток в течение пяти дней со дня подписания протокола приема заявок на участие в аукционе.

В соответствии со ст. 80 ЛК РФ аукцион проводится путем повышения начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины) на «шаг аукциона». Если после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины) ни один из участников не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по начальной цене, аукцион признается несостоявшимся. Организатор аукциона обязан осуществлять аудиозапись аукциона. Любое лицо, присутствующее при проведении аукциона, вправе осуществлять аудио– и видеозапись аукциона. В случае если после троекратного объявления последнего предложения о цене предмета аукциона ни один из участников аукциона не предложил более высокую цену предмета аукциона, организатор аукциона объявляет победителя аукциона. Результаты аукциона оформляются протоколом, который подписывается организатором аукциона и победителем аукциона в день его проведения. Организатор аукциона в течение трех рабочих дней с даты подписания протокола о результатах аукциона передает победителю аукциона один экземпляр протокола. В течение пяти рабочих дней со дня подписания указанного протокола организатор аукциона обязан возвратить задатки участникам аукциона, которые не стали победителями аукциона.

Аукцион признается несостоявшимся в случае, если:

1) в аукционе участвовали менее чем два участника аукциона;

2) после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготавливаемой древесины) ни один из участников аукциона не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по его начальной цене.

Не допускается заключение договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений по результатам аукциона или в случае, если аукцион признан не состоявшимся по причинам, указанным выше, ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах аукциона на официальном сайте торгов. При этом стороны подписывают договор аренды лесного участка или договор купли-продажи лесных насаждений в течение десяти рабочих дней по истечении указанного срока.

В случае если аукцион признан несостоявшимся по вышеуказанным причинам, единственный участник аукциона не позднее чем через двадцать дней после дня проведения аукциона обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона (начальному размеру арендной платы или начальной цене заготавливаемой древесины).

Информация о результатах аукциона подлежит размещению организатором аукциона в течение трех дней со дня подписания протокола о результатах аукциона на официальном сайте торгов.

11.3. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства

Лесной кодекс содержит главу 13 «Ответственность за нарушение лесного законодательства», в которой содержатся общие положения, касающиеся уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности. В ст. 99, 100 ЛК РФ указано, что лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Вполне традиционно для российского законодательства, что Лесной кодекс РФ содержит только указание на существование таких видов юридической ответственности и не закрепляет конкретные составы преступлений и правонарушений. Составы преступлений в сфере лесного законодательства содержатся в Уголовном кодексе РФ, а составы правонарушений – в КоАП РФ.

Основания привлечения к уголовной ответственности закреплены в Уголовном кодексе в ст. 260 «Незаконная порубка лесных насаждений» и 261 «Уничтожение и повреждение лесных насаждений».

В соответствии со ст. 260 УК РФ «Незаконная порубка лесных насаждений» объектом преступления являются общественные отношения в сфере охраны и использования лесов, лесных насаждений и нелесной древесно-кустарниковой растительности. Предметом преступлений, предусмотренных ст. 260 и 261 УК РФ, являются лесные насаждения, т. е. деревья, кустарники и лианы, произрастающие в лесах, а также деревья, кустарники и лианы, произрастающие вне лесов (например, насаждения в парках, аллеях, отдельно высаженные в черте города деревья, насаждения в полосах отвода железнодорожных магистралей и автомобильных дорог или каналов). При этом не имеет значения, высажены ли лесные насаждения или не отнесенные к лесным насаждениям деревья, кустарники, лианы искусственно либо они произросли без целенаправленных усилий человека.

Не относятся к предмету указанных преступлений, в частности, деревья, кустарники и лианы, произрастающие на землях сельскохозяйственного назначения (за исключением лесных насаждений, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений), на приусадебных земельных участках, на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, в лесопитомниках, питомниках плодовых, ягодных, декоративных и иных культур, а также ветровальные, буреломные, сухостойные деревья, если иное не предусмотрено специальными нормативными правовыми актами. Рубка указанных насаждений, а равно их уничтожение или повреждение при наличии к тому предусмотренных законом оснований могут быть квалифицированы как хищение либо уничтожение или повреждение имущества[38].

Объективная сторона преступления выражается в незаконной рубке, а также в повреждении ствола (стебля, лианы) до степени прекращения роста растения. Под рубкой лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан следует понимать их спиливание, срубание или срезание, т. е. отделение различным способом ствола дерева, стебля кустарника и лианы от корня. К повреждениям до степени прекращения роста лесных насаждений или не относящихся к лесным насаждениям деревьев, кустарников и лиан относятся такие повреждения, которые необратимо нарушают способность насаждений к продолжению роста (например, слом ствола дерева, ошмыг кроны, обдир коры).

Незаконной является рубка указанных насаждений с нарушением требований законодательства, например рубка лесных насаждений без оформления необходимых документов (в частности, договора аренды, решения о предоставлении лесного участка, проекта освоения лесов, получившего положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, договора купли-продажи лесных насаждений, государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов), либо в объеме, превышающем разрешенный, либо с нарушением породного или возрастного состава, либо за пределами лесосеки[39].

Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины.

Субъектом преступления может являться любое физическое лицо, достигшее 16-ти лет.

Оконченным преступление считается с момента причинения значительного размера ущерба (5000 рублей). Определение суммы ущерба осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (вместе с «Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства»). Исходя из того, что обязательным элементом объективной стороны является наличие значительного (а в ч. 2 и 3 в крупном и особо крупном размере соответственно) ущерба, состав сформулирован как материальный.

Согласно ст. 261 УК РФ «Уничтожение и повреждение лесных насаждений» объектом преступления являются общественные отношения в сфере обеспечения экологической безопасности населения, рационального использования и охраны лесных насаждений и иной древесно-кустарниковой растительности, не входящей в лесной фонд.

Предмет преступления аналогичен предмету в ст. 260 УК РФ.

Объективная сторона выражается в уничтожении или повреждении лесных и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности. Уничтожение лесных и иных насаждений выражается в полном сгорании насаждений или их усыхании в результате воздействия пожара или его опасных факторов, загрязняющих и отравляющих веществ, отходов производства и потребления, отбросов и выбросов. К повреждению необходимо относить случаи частичного сгорания насаждений, деградацию их на определенных участках леса до степени прекращения роста, заражение болезнями или вредными организмами и т. д.[40] Под неосторожным обращением с огнем или иными источниками повышенной опасности понимается несоблюдение требований правил пожарной безопасности в лесах, повлекшее возникновение пожара (разведение и оставление непотушенных костров, выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы, оставление горюче-смазочных материалов, бросание горящих спичек, окурков и т. п.)[41].

Под источниками повышенной опасности можно понимать транспортные средства, легковоспламеняющиеся вещества и т. п. Преступление имеет материальный состав и считается оконченным с момента уничтожения или повреждения лесных насаждений или древесно-кустарниковой растительности. Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16-ти лет.

Субъективная сторона может быть выражена как в форме неосторожности (ч. 1), так и форме умысла (ч. 2).

В качестве квалифицирующего признака в ч. 2, 4 данной статьи названо причинение крупного ущерба. В примечании к данной статье крупным признается ущерб, если стоимость уничтоженных или поврежденных лесных насаждений и иных насаждений, исчисленная по утвержденным Правительством Российской Федерации таксам и методике[42], превышает пятьдесят тысяч рублей.

Административная ответственность в сфере лесного законодательства может наступать за следующие правонарушения:

– уничтожение или повреждение специальных знаков (ст. 7.2);

– самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9);

– самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);

– нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ст. 8.12);

– нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования (ст. 8.24);

– нарушение правил использования лесов (ст. 8.25);

– самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26);

– нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27);

– незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28);

– нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней (ст. 8.28.1);

– уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ (ст. 8.30);

– нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31);

– нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32).

Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны лесных ресурсов.

Согласно ст. 100 ЛК РФ лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Привлечение к гражданско-правовой ответственности наступает независимо от того, есть ли в его действиях состав правонарушения или нет, привлекается ли он к административно-правовой ответственности или нет. Для исчисления размера вреда, причиненного лесам, древесно-кустарниковой растительности применяются таксы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (вместе с «Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства»), которые мы уже упоминали.

Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности за проступки в сфере лесных отношений осуществляется в соответствии с трудовым законодательством.

Контрольные вопросы к главе 11

1. Дайте общую характеристику лесного законодательства.

2. Что понимается под понятием «лес» в российском законодательстве?

3. Назовите объекты и субъекты лесных отношений.

4. Дайте классификацию лесов по целевому назначению.

5. Раскройте содержание полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области лесных отношений.

6. Назовите формы собственности на земли лесного фонда. Каковы особенности права пользования лесами в Российской Федерации?

7. Каковы особенности заключения договора аренды лесного участка?

8. Каковы особенности заключения договора купли-продажи лесных насаждений?

9. Охарактеризуйте особенности юридической ответственности за нарушения лесного законодательства.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ.

3. Федеральный закон от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

Литература

1. Варламов А. А., Гальченко С. А., Рулева Н. П. Проблемы кадастрового учета земель лесного фонда // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2016. – № 6. – С. 53–61.

2. Клюканова Л. Г. О некоторых семантических характеристиках понятия «право лесопользования» как вида права природопользования и формы реализации права на доступ к природным ресурсам // Актуальные проблемы российского права. – 2016. – № 2. – С. 110–118.

3. Оленина Т. Ю. Правовые аспекты устойчивого управления лесами // Российская юстиция. – 2016. – № 1. – С. 25–28.

4. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 160 с.

5. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

6. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Г. М. Кадырова и др.; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина. – М.: Юстицинформ, 2014. – 336 с.

7. Чураков Д. Б. Особенности квалификации преступлений в сфере лесопользования // Законность. – 2015. – № 2. – С. 46–48.

8. Шерснева Е. Ю. Типичные нарушения, выявляемые при надзоре за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов // Законность. – 2015. – № 10. – С. 12–15.

9. Шерснева Е. Ю. Надзор в сфере охраны лесов от пожаров // Законность. – 2013. – № 8. – С. 13–16.

Глава 12

Правовой режим охраны и использования вод

12.1. Понятие водного фонда Российской Федерации. Классификация водных объектов. Право собственности и право пользования водными объектами

Основополагающим нормативно-правовым актом в сфере регулирования водных правоотношений является Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (далее – ВК РФ), который вступил в действие 01.01.2007 г. Данный Федеральный закон закрепил основные положения, касающиеся права собственности на водные объекты, права пользования водными объектами, требования к охране водных объектов, определил основные функции государственного управления в сфере водных отношений и установил ответственность за нарушения водного законодательства. В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федерации вправе принимать свои водные кодексы, которые также являются базовыми нормативно-правовыми актами в данной сфере. Водные отношения также регулируются Федеральным законом от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ, Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 219 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов» и т. д.

Правовое регулирование осуществляется в отношении всего водного фонда Российской Федерации. Водный фонд – это совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации[43].

Все водные объекты в Российской Федерации в соответствии со ст. 5 ВК подразделяются на два вида: поверхностные водные объекты и подземные водные объекты.

К поверхностным водным объектам относят:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

К подземным водным объектам относят:

1) бассейны подземных вод;

2) водоносные горизонты.

В соответствии со ст.

Поскольку законодатель не дал в ВК РФ определений каждого из видов водных объектов, обратимся за некоторыми из них к толковым словарям:

река – постоянный водный поток значительных размеров с естественным течением по руслу от истока до устья[44];

ручей – водный поток, текущий струей[45];

канал – искусственная водная артерия, предназначенная для сокращения водных маршрутов или для перенаправления потока воды. Эта группа водных объектов с постоянным водотоком (течением).

В этих водных объектах вода «стоячая», без течения:

озеро – замкнутый в берегах большой естественный водоем[46];

пруд – водоем в естественном или выкопанном углублении, а также запруженное место в реке[47];

водохранилище – водоем, в котором скапливается и сохраняется вода (искусственное водохранилище – для хранения и регулирования запасов воды)[48];

болото – избыточно увлажненный участок земли со стоячей водой и зыбкой поверхностью, заросший влаголюбивыми растениями[49]. В определенном смысле болото – это вообще не водный объект, это своеобразный участок земли, но в силу своей специфики болота традиционно относят к водным объектам;

родник – водный источник, текущий из глубины земли, ключ[50];

гейзер – источник, время от времени выбрасывающий фонтаны горячей воды и пара[51]. Эти водные объекты отличаются происхождением – гейзер вулканического происхождения, поэтому вода в нем может быть очень горячей, а родник не вулканического, потому вода в нем холодная;

бассейны подземных вод – совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах[52];

водоносные горизонты – воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи[53].

В Водном кодексе 1995 г. содержались понятия ледника и снежника:

ледники – движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности[54];

снежник – неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части[55].

Водный кодекс закрепил понятие водных объектов общего пользования – это означает, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются общедоступными водными объектами. В соответствии со ст. 6 ВК РФ граждане вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Береговая полоса (полоса земли от края воды вглубь берега шириной 20 м) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров. На практике распространены случаи, когда общедоступный водный объект таковым в действительности не является. Лица, которым передаются в пользование водные объекты (их часть) или прилегающие к ним земельные участки, создают препятствия для доступа к водному объекту гражданам. В качестве примера можно привести организацию платного пляжа, когда доступ к береговой полосе и водному объекту возможен только через этот пляж на возмездной основе. При рассмотрении споров об ограничении доступа к водному объекту и береговой полосе суды выносят решения о снятии таких ограничений и обеспечении свободного доступа граждан[56]. Ограничения допускаются законом, когда водный объект используется в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства либо использование водного объекта может быть опасно для жизни и здоровья граждан.

В соответствии со ст. 8 ВК РФ все виды водных объектов могут находиться только в федеральной собственности, за исключением обводненных карьеров и прудов. Эти два вида водных объектов могут находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Таким образом, многообразие форм собственности возможно только на такие виды водных объектов, как пруд и обводненный карьер. Право собственности на эти водные объекты возникает и прекращается одновременно с возникновением (прекращением) права собственности на земельный участок. При этом обязательным условием является тот факт, что водный объект должен полностью находиться в границах земельного участка. Водное законодательство не предусматривает долевой собственности на пруд или обводненный карьер, при этом земельный участок, в границах которого расположен этот водный объект, может находиться в долевой собственности, но границы долей должны быть расположены таким образом, чтобы не пересекали водный объект. Разграничение земельного участка может осуществляться, например, по береговой полосе (границе водного объекта).

Таким образом, большинство водных объектов на территории Российской Федерации находится в федеральной собственности. В соответствии с гражданским законодательством, правомочиями владения, пользования и распоряжения в отношении водных объектов обладают собственники водных объектов. В отношении предоставления в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности, некоторые полномочия Российская Федерация в соответствии со ст. 26 ВК РФ передает субъектам Российской Федерации:

1) предоставление водного объекта или его части в пользование на основании договора водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование, за исключением случаев предоставления в пользование водных объектов для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2) осуществление мер по охране водных объектов или их частей;

3) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Однако эти полномочия не распространяются на водные объекты, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. К таким водным объектам, например, относятся Горьковское водохранилище, Куйбышевское водохранилище и т. д. Перечень таких водных объектов закреплен Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 № 2054-р «Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации». В соответствии с данным Распоряжением договор водопользования таких водных объектов заключается между заявителем и Федеральным агентством водных ресурсов (его территориальными органами).

Право пользования водными объектами.

В Водном кодексе (ст. 1) дано определение водопользователя – это физическое или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

ВК РФ в ст. 37 устанавливает цели водопользования:

– питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

– сброса сточных, в том числе дренажных, вод;

– производства электрической энергии;

– водного и воздушного транспорта;

– сплава древесины;

– иные, предусмотренные Водным кодексом.

На наш взгляд, наиболее полный перечень целей водопользования указан в ст. 11 ВК РФ.

В ст. 38 ВК РФ содержатся виды водопользования.

Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, водопользование подразделяется:

– на совместное водопользование;

– обособленное водопользование.

Под совместным водопользованием законодатель подразумевает пользование водным объектом различными водопользователями для различных нужд, например, использование реки для судоходства, купания, рыболовства, полива дачных земельных участков различными водопользователями. Под совместным водопользованием также будет пониматься использование гражданами озера для купания, т. е. пользование водным объектом для одной цели неограниченным кругом водопользователей.

Под обособленным водопользованием понимается использование водного объекта ограниченным кругом лиц, в частности, когда водный объект предоставлен для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, а также для осуществления аквакультуры (рыбоводства). При обособленном водопользовании использование этих водных объектов иными лицами исключается.

По способу использования водных объектов водопользование подразделяется:

– на водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты, например забор воды предприятием для производственных нужд и возвратом этой воды в водный объект;

– водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты, например для полива сельскохозяйственных культур;

– водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, например купание или рыболовство.

На основании ст. 11 ВК РФ водные объекты могут предоставляться в пользование на основании:

– договора водопользования;

– решения о предоставлении в пользовании водного объекта;

– без решения и без договора (в силу закона). В зависимости от того, для какой цели будет использоваться водный объект, будет зависеть и основание предоставление водного объекта в пользование.

12.2. Особенности предоставления в пользование водных объектов

Договор водопользования. Заключение, изменение или расторжение договора водопользования осуществляется по основаниям, установленным гражданским законодательством, за исключением случаев, когда иное установлено водным законодательством. Стоит отметить, что к договору водопользования применяются положения гражданского кодекса об аренде в части, не противоречащей водному законодательству. В то же время несмотря на то, что происходит заимствование гражданско-правовых положений о договоре аренды, в водном законодательстве не применятся термин «договор аренды водного объекта», так как правовая природа этих двух договоров – договор водопользования и договор аренды – все-таки весьма различна.

На основании ч. 1 ст. 11 ВК РФ договор водопользования может быть заключен только в трех случаях:

1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

На основании ст. 12 ВК РФ договор водопользования заключается между заявителем (физическое или юридическое лицо, индивидуальный предприниматель), желающим заключить договор водопользования и собственником водного объекта (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием). Как уже указывалось выше, Российская Федерация, на основании ст. 26 ВК РФ передала полномочия предоставления большинства водных объектов в пользование субъектам РФ, поэтому договор водопользования заключается в основном между будущим водопользователем и либо исполнительным органом субъекта РФ, либо органом местного самоуправления.

В заявлении указываются:

– сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование, организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты – для юридического лица; фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, – для физического лица и индивидуального предпринимателя;

– наименование и место расположения водного объекта;

– обоснование цели, видов и срока водопользования[57].

После получения заявления уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в течение 60-ти дней должен подготовить два экземпляра договора водопользования, подписанных уполномоченным должностным лицом, и передать на подпись заявителю либо направить заявителю мотивированный отказ. Заявитель, в свою очередь, подписывает договор водопользования в течение 30-ти дней и направляет в уполномоченный орган либо уведомляет об отказе в подписании договора водопользования. Хотелось бы отметить, что законодатель допускает составление договора водопользования в форме электронного документа, в этом случае подписание договора осуществляется электронными подписями.

В договоре водопользования должны содержаться следующие сведения (ст. 13 ВК РФ):

– данные о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

– цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, если вид водопользования предполагает забор воды;

– срок действия договора водопользования;

– размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;

– порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;

– ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.

По соглашению сторон, помимо этих обязательных условий, в договоре могут содержаться и иные, не противоречащие действующему законодательству. К договору водопользования в обязательном порядке должны прилагаться материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним.

Максимальный срок водопользования не может превышать 20 лет. Договор считается заключенным только с момента его регистрации в государственном водном реестре. Понятие государственного водного реестра дано в ст. 31 ВК РФ. Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

В пользование может передаваться как весь водный объект целиком, так и часть водного объекта. Пользование водным объектом осуществляется на возмездной основе. На основании ст. 20 ВК РФ ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, определяются постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» и постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности».

В некоторых случаях заключение договора возможно только по результатам аукциона, например, когда на право пользования одним водным объектом претендуют два и более заявителя. По общему правилу водопользователь, который надлежащим образом выполнял условия договора, имеет право на преимущественное заключение договора водопользования в отношении этого водного объекта на новый срок, но если договор водопользования был заключен по результатам аукциона, то у водопользователя такого преимущественного права уже не будет. При заключении договора водопользования на новый срок возможен пересмотр условий договора по желанию сторон. Особенности заключения договора водопользования закреплены постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» (вместе с «Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе», «Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования»).

Водный кодекс в ст. 19 предусмотрел возможность передачи прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу. Обязательными условиями такой передачи являются:

– согласие исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, т. е. того, кто предоставлял в пользование водный объект;

– передача возможна на срок, не превышающий срок действия договора водопользования.

Законодатель установил запрет на передачу прав и обязанностей по договору третьим лицам в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Для того чтобы осуществить передачу прав и обязанностей по договору, водопользователь направляет заявление о даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору другому лицу в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, которое должно быть рассмотрено в течение тридцати дней соответствующим органом. Если в передаче прав и обязанностей по договору будет отказано, то такой отказ водопользователь может обжаловать в судебном порядке.

Ответственность за невыполнение обязательств по договору водопользования стороны несут в соответствии с гражданским законодательством.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование. Водный объект предоставляется в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование для следующих целей (ч. 2 ст. 11 ВК РФ):

– обеспечения обороны страны и безопасности государства;

– сброса сточных, в том числе дренажных, вод;

– организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов;

– разведки и добычи полезных ископаемых и т. д.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование принимается на основании заявления лица, заинтересованного в получении этого водного объекта. Заявление подается в уполномоченный исполнительный орган государственной власти РФ или орган местного самоуправления в зависимости от того, в чьей собственности находится водный объект. Если водный объект находится в федеральной собственности, то в соответствии со ст. 26 ВК РФ решение принимает исполнительный орган субъекта РФ, за исключением случаев, когда водный объект предоставляется для целей обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этом случае предоставление водного объекта осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование указываются:

– сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты – для юридического лица; фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, – для физического лица и индивидуального предпринимателя;

– наименование и место расположения водного объекта;

– обоснование вида, цели и срока водопользования[58].

В зависимости от целей использования водного объекта к заявлению могут быть приложены и другие документы (например, поквартальный график сброса сточных вод), перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование».

После получения заявления уполномоченный исполнительный орган государственной власти РФ или орган местного самоуправления обязан его рассмотреть в 30-дневный срок и либо принять решение о предоставлении водного объекта в пользование, либо принять решение об отказе в предоставлении. Отказ в предоставлении водного объекта должен быть мотивированным и может быть обжалован заявителем в суде. Если же уполномоченный орган принимает решение о предоставлении водного объекта в пользование, то в нем должны быть указаны в соответствии со ст. 22 ВК РФ следующие данные:

– сведения о водопользователе;

– цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, если водный объект используется для орошения земель сельскохозяйственного назначения;

– сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

– срок водопользования.

К решению о предоставлении водного объекта в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним.

Водный объект может быть предоставлен в пользование полностью либо может быть предоставлена только его часть. Максимальный срок пользования водным объектом на основании решения о предоставлении в пользование водного объекта, такой же, как и в случае предоставления на основании договора водопользования, составляет двадцать лет. Решение о предоставлении водного объекта в пользование считается заключенным с момента его регистрации в государственном водном реестре.

В некоторых случаях для использования водного объекта не требуется заключение договора водопользования или принятия решении о предоставлении водного объекта в пользование. Перечень этих целей водопользования перечислен в ч. 3 ст. 11 ВК РФ, например, для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными либо купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан. В действующем Водном кодексе не содержится упоминания о водном сервитуте, но, наш взгляд, эти цели водопользования как раз и представляют собой водный сервитут.

12.3. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства

Водный кодекс в главе 7 предусматривает юридическую ответственность за нарушение водного законодательства. За нарушения в сфере использования и охраны водных объектов может наступать уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность. В ст. 68 и 69 Водного кодекса закреплены общие основания привлечения к юридической ответственности, конкретных составов преступлений и правонарушений в них не содержатся. Составы преступлений и правонарушений в сфере водных отношений закреплены в

Уголовном кодексе РФ и Кодексе об административных правонарушениях соответственно.

Основания привлечения к уголовной ответственности закреплены в Уголовном кодексе в ст. 250 «Загрязнение вод» и 252 «Загрязнение морской среды».

В соответствии со ст. 250 «Загрязнение вод» УК РФ объектом преступления являются общественные отношения в сфере использования и охраны водных объектов, а также в сфере обеспечения экологической безопасности.

Предметом преступления являются все виды поверхностных и подземных водных объектов.

Объективная сторона выражается в загрязнении, засорении, истощении поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо ином изменении их природных свойств. В соответствии с постановлением Пленума Верховного суда от 21.10.2012 № 21 загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств (ст. 250 УК РФ) может быть результатом нарушения не только правил водопользования (например, эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных сооружений и устройств), но и иных правил в области охраны окружающей среды и природопользования (в частности, транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов). Состав преступления материальный и окончен в момент наступления общественно опасных последствий. Последствия данного преступления должны выражаться в причинении существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству. Уголовный кодекс и вышеуказанное постановление Пленума Верховного Суда не дают точного определения, что понимать под причинением существенного вреда животному и растительному миру и т. д., поэтому вопрос о признании вреда существенным должен решаться в каждом конкретном случае с учетом всех фактических обстоятельств дела. Между совершенным деянием и наступившими последствиями должна быть причинно-следственная связь.

Субъектом является вменяемое физическое лицо, достигшее к моменту совершения преступления 16-ти лет. За совершение данного преступления к уголовной ответственности также могут привлекать и должностных лиц, и лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях.

Субъективная сторона может быть выражена как в форме умысла (прямого или косвенного), так и неосторожности (легкомыслия или небрежности). По отношению к смерти человека, указанной в ч. 3 ст. 250, умысел может быть только в форме неосторожности.

В ст. 252 «Загрязнение морской среды» объектом преступления являются общественные отношения в сфере обеспечения глобальной экологической безопасности, охраны вод и водных биологических ресурсов моря. Предметом преступления является морская среда. Отдельно отметим, что местом совершения преступления являются воды территориального моря, внутренних морских вод и открытого моря, исключительной экономической зоны и водные живые ресурсы шельфа.

Объективная сторона выражается в загрязнении морской среды веществами и материалами, вредными для здоровья человека и водных биологических ресурсов. Загрязнения могут осуществляться из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных островов, установок или сооружений. Обязательным элементом являются наступившие последствия, выразившиеся в существенном изменении (ухудшении) качества морских вод и (или) негативном изменении дна, гибели водных биоресурсов. Состав преступления материальный.

Субъектом является вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, также это может быть должностное лицо или иностранный гражданин (например, матрос иностранного судна).

Субъективная сторона преступления аналогична рассмотренной субъективной стороне в ст. 250.

Дознание по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 250 и ч. 1 ст. 252 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 250 и ч. 2 и 3 ст. 252 УК РФ, производится следователями следственного комитета Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ предусматривает наступление административной ответственности в сфере водных правоотношений за совершение правонарушений, предусмотренных следующими статьями:

– уничтожение или повреждение специальных знаков (ч. 2 ст. 7.2);

– самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий (ст. 7.6);

– самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);

– нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ст. 8.12);

– несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1);

– нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13);

– нарушение правил водопользования (ст. 8.14);

– нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15).

Административная ответственность за нарушение норм, правил и требований в сфере водных отношений может наступать также и по общим составам, например несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1). Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны водных объектов.

Органы внутренних дел не рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями КоАП РФ. К органам, уполномоченным на рассмотрение дел по данным статьям, относятся органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и органы, осуществляющие государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

При причинении вреда водным объектам вне зависимости от привлечения виновного лица к уголовной или административной ответственности он обязан возместить ущерб в полном объеме.

Возмещение вреда возможно либо по добровольному согласию причинителя вреда, либо по решению суда. Для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, применяются методики, утвержденные Приказом Минприроды России от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства».

Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности за проступки в сфере водных отношений осуществляется в соответствии с трудовым законодательством.

Контрольные вопросы к главе 12

1. Дайте понятие водного фонда Российской Федерации.

2. Назовите виды водных объектов.

3. Назовите формы собственности на водные объекты в Российской Федерации.

4. Назовите цели и виды водопользования в Российской Федерации.

5. Раскройте особенности предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования.

6. Раскройте особенности предоставления водных объектов в пользование на основании решения о предоставлении в пользование водного объекта.

7. Каковы особенности юридической ответственности за нарушения водного законодательства в Российской Федерации?

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.

2. Федеральный закон от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

4. Постановление Правительства РФ от 12.03.2008 № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования».

5. Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование».

Литература

1. Васильева М. И. О правовом обеспечении доступности водных объектов и береговых полос для граждан // Правовые вопросы недвижимости. – 2013. – № 1. – С. 29–32.

2. Заславская Н. М. История правового регулирования государственного надзора за использованием и охраной водных объектов // Экологическое право. – 2015. – № 4. – С. 3–8.

3. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

4. Ровенская И. А. Торги в области водопользования // Журнал российского права. – 2014. – № 4. – С. 129–135.

5. Случевская Ю. А. Объект и предмет преступлений, связанных с загрязнением водных объектов // Уголовное право. – 2015. – № 2. – С. 63–67.

6. Смоляков П. Н. Юридическая ответственность за незаконное водопользование // Юридический мир. – 2013. – № 5. – С. 7—10.

7. Щербаков А. В. Прокурорский надзор в сфере охраны водных объектов // Законность. – 2015. – № 8. – С. 22–25.

Глава 13

Правовой режим охраны и использования животного мира

13.1. Понятие животного мира. Принципы охраны и пользования животного мира

В сфере фаунистического законодательства основными нормативно-правовыми актами являются Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Правовой режим использования и охраны животного мира регулируется также и другими нормативно-правовыми актами, такими как Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», многочисленными постановлениями Правительства РФ, например, от 06.01.1997 № 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов», приказами министерств и ведомств, например, приказ Госкомэкологии РФ от 19.12.1997 № 569 «Об утверждении перечней (списков) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации» и т. д. В соответствии с Конституцией РФ вопросы природопользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому субъекты РФ вправе принимать на своем уровне соответствующие нормативно-правовые акты в сфере фаунистического законодательства, которые не должны противоречить федеральному законодательству, например, Закон Нижегородской области от 30 марта 2010 г. № 42-З «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Нижегородской области», Закон Краснодарского края от 23 апреля 2013 г. № 2708-КЗ «О регулировании отдельных отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Краснодарского края», Закон Республики Алтай от 27 сентября 2010 года № 47-РЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов на территории республики Алтай» и т. д. Российская Федерация активно участвует в международном сотрудничестве в области охраны животного мира, поэтому многие международно-правовые акты в области использования и охраны животного мира являются частью российской правовой системы, например Конвенция о биологическом разнообразии от 13 июня 1992 года, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии», Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., Международная конвенция по регулированию китобойного промысла от 2 декабря 1946 г., Временная конвенция о сохранении котиков северной части Тихого океана от 9 февраля 1957 г., Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана от 11 февраля 1992 г., Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря от 16 июня 1994 г. и т. д.

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О животном мире» № 52-ФЗ от 24.04.1995 животный мир – совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Исходя из приведенного определения можно выявить следующие признаки объектов животного мира: во-первых, это дикие животные, находящиеся на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, во-вторых, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Под дикими животными закон понимает всю совокупность живых организмов. Исключение могут составлять, например, микроорганизмы, находящиеся в почве и являющиеся ее составной частью. Поскольку их невозможно индивидуализировать и отделить от почвы, они не могут быть отнесены к объектам животного мира в соответствии с фаунистическим законодательством.

Объекты животного мира не обязательно должны обитать на территории РФ для того, чтобы являться предметом правового регулирования фаунистического законодательства, например, перелетные птицы при пересечении воздушного пространства РФ. Объекты животного мира могут находиться и за границами РФ, но действие российского законодательства будет на них распространяться, например, в случае если они относятся к природным ресурсам исключительной экономической зоны РФ или континентального шельфа РФ.

В большинстве случаев при определении предмета правового регулирования фаунистического законодательства речь идет об объектах животного мира, находящихся в состоянии естественной свободы, но есть исключения: иногда в целях охраны объектов животного мира и сохранения их среды обитания животных содержат в полувольных условиях или искусственной среде обитания. В качестве примера можно привести выращивание диких животных в охотхозяйствах в вольерах, загонах и т. п. или в сфере обращения с водными биологическими ресурсами осуществляется разведение рыбы, т. е. рыбоводство.

Принципы охраны и использования объектов животного мира. В российском законодательстве не закреплены общие принципы использования и охраны объектов животного мира, хотя в Федеральном законе от 2012.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и в Федеральном законе от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплены основные принципы правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов соответственно.

Некоторые из принципов, которые мы рассмотрим, закреплены в ст. 12 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире». Несмотря на то что глава, в которой размещена ст. 12, называется «Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира», принципы, указанные в ней, относятся не только к государственному управлению, но и ко всем правоотношениям, возникающим в сфере использования и охраны объектов животного мира.

По мнению Д. Б. Горохова, смысл этих принципов заключается в следующем:

Обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира.

Устойчивое существование животного мира – создание (обеспечение) условий, при которых объекты животного мира будут существовать в течение неопределенно длительного времени, никогда не исчезнут.

Устойчивое использование объектов животного мира – такое их бережное, научно обоснованное (в допустимых пределах и допустимыми способами) использование, которое не приводит к истощению биологического разнообразия животного мира, сохраняет способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию[59].

Принцип гуманности – осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности. В связи с реализацией данного принципа запрещены, например, такие способы охоты, которые могут причинить животному физические страдания (использование ногозахватывающих удерживающих капканов).

Недопустимость совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира. Данный принцип направлен на недопущения злоупотребления своими полномочиями лицами, которые осуществляют функции по государственному надзору в данной сфере.

Отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами. Смысл данного принципа заключается в том, что если физическому или юридическому лицу предоставляется в собственность или пользование земельный участок (лесной участок и т. п.), то у этого лица не возникает автоматически право пользования объектами животного мира, обитающими на этой территории. Разрешение (лицензия) на пользование объектами животного мира выдается отдельно от иных разрешений (лицензий) на право пользования иными природными ресурсами.

Платность пользования животным миром. В соответствии с главой 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08. 2000 № 117-ФЗ в Российской Федерации устанавливаются ставки сбора за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов. В соответствии со ст. 333.2 Налогового кодекса в некоторых случаях ставки сбора могут составлять 0 рублей, например, если пользование такими объектами животного мира осуществляется в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека. Также в соответствии в вышеуказанной статьей не признаются объектами обложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации) и лицами, не относящимися к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, для которых охота и рыболовство являются основой существования. Такое право распространяется только на количество (объем) объектов животного мира и объектов водных биологических ресурсов, добываемых для удовлетворения личных нужд, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данной категории плательщиков. Лимиты использования объектов животного мира и лимиты и квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов для удовлетворения личных нужд устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Ставки сбора за каждый объект животного мира устанавливаются в рублях, например, пятнистый олень, лань, снежный баран, сибирский горный козел, серна, тур, муфлон – 600 рублей. Ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов устанавливаются в рублях за одну тонну (например, краб камчатский западного побережья Камчатки – 35 000). Пользование объектами животного мира может быть бесплатным, например, если это не связано с изъятием из естественной среды обитания при осуществлении наблюдения за животными в научно-исследовательских целях.

Неотвратимость юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны и использования объектов животного мира. Данный принцип не содержится в Федеральном законе «О животном мире», но он явствует из смысла закона, так как глава 8 устанавливает ответственность за нарушения законодательства в данной сфере.

13.2. Право собственности и право пользования животным миром

В соответствии со ст. 4 ФЗ «О животном мире» животный мир в пределах территории Российской Федерации находится в государственной собственности. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в отношении объектов животного мира, находящихся в границах континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Ранее в ФЗ «О животном мире» было четко прописано, какие объекты животного мира относятся к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, но на сегодняшний момент эта норма утратила силу. В ст. 4 того же закона закреплено, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тем не менее, в некоторых нормативно-правовых актах конкретизируются виды государственной собственности на объекты животного мира, например, в ст. 10 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» закреплено, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением случаев, когда водные объекты находятся в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной – в этом случае водные биоресурсы находятся в региональной, муниципальной и частной собственности соответственно.

Объекты животного мира могут также находиться в муниципальной и частной собственности, если они изъяты из естественной среды обитания в установленном законом порядке, например, на основании специального разрешения (лицензии). В этом случае отношения по их владению, пользованию и распоряжению регулируются гражданским законодательством, т. е. они уже не являются предметом правового регулирования фаунистического законодательства. Поскольку они подпадают под действие гражданского законодательства, они приобретают правовой статус имущества, вещи.

Как мы уже говорили, объекты животного мира, находящиеся в естественной среде обитания, являются государственной собственностью. Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица могут обладать объектами животного мира только на праве пользования. В ст. 33 и 36 ФЗ «О животном мире» в качестве субъектов, имеющих право пользования объектами животного мира, указаны физические лица и юридические лица, в том числе иностранные и лица без гражданства. Некоторым из указанных субъектов законодатель предоставляет приоритетное право пользования объектами животного мира, а именно российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации:

– ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории или акватории;

– собственникам земель, землевладельцам, располагающим соответствующими средствами и специалистами.

Особые права, касающиеся права пользования объектами животного мира, есть у коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Эти права закреплены, например, в приказе Госкомрыболовства РФ от 11.04.2008 № 315 «Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

В ст. 34 ФЗ «О животном мире» содержатся виды пользования объектами животного мира:

– охота;

– рыболовство;

– добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам;

– извлечение, использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира;

– изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

– получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Нормативно-правовыми актами РФ и субъектов РФ могут быть предусмотрены иные виды пользования объектами животного мира. Пользование объектами животного мира может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия таковых из естественной среды обитания. Рассмотрим каждый из видов пользования животным миром.

Охота. Основным нормативно-правовым актом, осуществляющим правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, является Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии со ст. 1 вышеуказанного закона охота – это деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. В ст. 12 того же закона названы виды охоты в соответствии с целевым назначением:

1) промысловая охота;

2) любительская и спортивная охота;

3) охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

4) охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов;

5) охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов;

6) охота в целях содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания;

7) охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, охота, осуществляемая лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования (далее – охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности).

Рассмотрим некоторые из видов охоты более подробно. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте) промысловая охота – это охота, осуществляемая юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях заготовки, производства и продажи продукции охоты; любительская и спортивная охота – это охота, осуществляемая физическими лицами в целях личного потребления продукции охоты и в рекреационных целях. На основании ст. 11 вышеуказанного закона к охотничьим ресурсам относятся:

1) млекопитающие:

а) копытные животные – кабан, косули, лось, благородный олень, овцебык и т. д.;

б) медведи;

в) пушные животные – волк, лисица, песец, рысь, росомаха, барсук, куницы, и т. д.;

2) птицы – гуси, утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки, перепела, и т. д.

В целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации к охотничьим ресурсам также относятся гагары, бакланы, поморники, чайки, крачки, чистиковые. Субъекты РФ могут отнести к охотничьим ресурсам объекты животного мира, которые не включены в перечень, содержащийся в ст. 11 Закона об охоте.

Промысловая, спортивная и любительская охота могут осуществляться в закрепленных охотничьих угодьях (охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных Законом об охоте) и общедоступных охотничьих угодьях (охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты).

Для осуществления промысловой, любительской и спортивной охоты в закрепленных охотничьих угодьях необходимо иметь путевку (документ, подтверждающий заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства), а также разрешение на добычу охотничьих ресурсов. Промысловая охота может осуществляться на основании охотхозяйственного соглашения, и в этом случае путевка и разрешение на добычу охотничьих ресурсов уже не требуется. Промысловая, спортивная и любительская охота в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов. В разрешении указываются сведения об охотнике и охотничьем билете; вид охоты, который предполагается осуществлять; сведения о добываемых охотничьих ресурсах; количество добываемых охотничьих ресурсов; сроки охоты и места охоты (ст. 30 Закона об охоте).

В соответствии со ст. 20 Закона об охоте охотником признается физическое лицо, сведения о котором содержатся в государственном охотхозяйственном реестре. К охотнику приравнивается работник юридического лица или индивидуального предпринимателя, выполняющий обязанности, связанные с осуществлением охоты и сохранением охотничьих ресурсов, на основании трудового или гражданско-правового договора. Охотничий билет выдается физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями охотничьего минимума (далее – охотминимум). Требования охотминимума закреплены в Приказе Минприроды РФ от 30.06.2011 № 568 «Об утверждении Требований охотничьего минимума». Охотничий билет выдается охотнику органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Охотничий билет является документом единого федерального образца без ограничения срока и территории его действия, имеет учетные серию и номер.

Охотник под роспись обязано ознакомиться с требованиями охотминимума, включающими в себя требования правил охоты, требования техники безопасности при осуществлении охоты, требования безопасности при обращении с орудиями охоты, а также основы биологии диких животных.

В соответствии с Приказом МВД России от 29.06.2012 № 646 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия» исполнение государственной функции осуществляется должностными лицами УЛРР МВД России, ГУТ МВД России, подразделений лицензионно-разрешительной работы управлений на транспорте МВД России по федеральным округам, Восточно-Сибирского и Забайкальского линейных управлений МВД России на транспорте, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации, территориальных органов МВД России на районном уровне, а также должностными лицами подразделений участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России и сотрудниками иных подразделений органов внутренних дел, имеющими специальное звание полиции. Сотрудники полиции вышеуказанных подразделений МВД РФ обязаны устанавливать достоверность сведений, содержащихся в документах, представленных для принятия решения о выдаче лицензии на приобретение охотничьего оружия, проверять условия обеспечения сохранности охотничьего оружия и патронов (осуществляется не реже 1 раза в год) и т. д.

На основании ст. 22 Закона об охоте в целях сохранения охотничьих ресурсов могут устанавливаться ограничения охоты в следующих случаях:

1) запрет охоты в отношении отдельных видов охотничьих ресурсов;

2) запрет охоты в отношении охотничьих ресурсов определенных пола и возраста;

3) установление допустимых для использования орудий охоты, способов охоты, транспортных средств, собак охотничьих пород и ловчих птиц;

4) определение сроков охоты и т. д.

По общему правилу запрещено добывание объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, но постановление Правительства РФ от 06.01.1997 № 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов» устанавливает исключения из общего правила.

Рыболовство. Основным нормативно-правовым актом в области рыболовства и сохранении водных биологических ресурсов является Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве). В соответствии со ст.1 вышеуказанного закона, рыболовство – деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов; водные биологические ресурсы (далее – водные биоресурсы) – рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Как мы указывали выше, водные биоресурсы в большинстве случаев являются федеральной собственностью.

В ст. 16 Закона о рыболовстве закреплены следующие виды рыболовства:

1) промышленное рыболовство;

2) прибрежное рыболовство;

3) рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях;

4) рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;

5) рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства);

6) любительское и спортивное рыболовство;

7) рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Закон о рыболовстве в ст. 19–25 содержит характеристику каждого вида рыболовства, мы же рассмотрим только некоторые из видов рыболовства подробнее.

В соответствии со ст. 1 Закона о рыболовстве промышленное рыболовство – это предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов. Промышленное рыболовство осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов. В договоре о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия (ст. 33.1 Закона о рыболовстве). В соответствии со ст. 33.2, 33.4 Закона о рыболовстве для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании решений органов государственной власти или договоров (договор о предоставлении рыбопромыслового участка или договор пользования водными биоресурсами). В договоре указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия. Договор о предоставлении рыбопромыслового участка заключается по результатам конкурса на право заключения такого договора. Договор пользования водными биоресурсами может заключаться по результатам аукциона в случаях, предусмотренных Законом о рыболовстве.

Ст. 1 Закона о рыболовстве характеризует любительское и спортивное рыболовство как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях. В соответствии со ст. 24 Закона о рыболовстве граждане имеют право осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно. Если же водный объект находится в частной собственности, то граждане могут осуществлять рыболовство только с разрешения его собственника. При осуществлении любительского и спортивного рыболовства водные биоресурсы могут быть возвращены в среду обитания, хотя этого может и не происходить. На рыбопромысловых участках, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства на основании договоров о предоставлении рыбопромысловых участков, любительское и спортивное рыболовство осуществляется гражданами при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора возмездного оказания услуг в области любительского и спортивного рыболовства).

На основании ст. 26 Закона о рыболовстве в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться ограничения рыболовства в следующих случаях:

1) запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;

2) минимальные размер и вес добываемых водных биоресурсов;

3) виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи водных биоресурсов и т. д.

Устанавливаются ограничения на добычу редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов, занесенных в Красную книгу РФ и субъектов РФ. Их добыча (вылов) разрешен в исключительных случаях и порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 24.12.2008 № 1017 «О добыче (вылове) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биологических ресурсов».

Добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам. В соответствии со ст. 43 ФЗ «О животном мире» добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, допускается только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Это может быть отлов змей, птиц, не отнесенных к охотничьим ресурсам, либо вылов водных биоресурсов и т. п. для помещения их в зоологические коллекции. Порядок добычи таких объектов животного мира, определяется федеральными законами, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, в Нижегородской области действует постановление Правительства Нижегородской области от 7 марта 2013 г. № 142 «О Правилах использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, на территории Нижегородской области».

Извлечение, использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира. В соответствии со ст. 46 ФЗ «О животном мире» получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (меда, воска диких пчел и других) допускается без изъятия объектов животного мира из среды обитания и их уничтожения, а также без нарушения среды их обитания.

Использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира. На основании ст. 45 ФЗ «О животном мире» использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира (почвообразователей, естественных санитаров среды, опылителей растений и других) допускается без изъятия их из среды обитания, за исключением некоторых случаев, закрепленных законодательством. Примером такого вида пользования могут служить хищные птицы, которые охотятся на мелких грызунов (мышей), предотвращая тем самым вспышки инфекционных заболеваний. В водных объектах обитают животные-биофильтра-торы (двустворчатые моллюски, ракообразные и т. д.), которые в процессе своей жизнедеятельности пропускают через себя большое количество воды, очищая ее при этом от взвеси.

Изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания. Данный вид пользования допускается без специального разрешения и бесплатно, если эти методы не наносят вреда животному миру или среде его обитания. В соответствии со ст. 44-ФЗ «О животном мире» при осуществлении такого права пользования не должны нарушаться права других пользователей животным миром и другими природными ресурсами, а также права собственников земель, землевладельцев, землепользователей. К такому виду пользования можно отнести фотографирование и видеосъемку животных, мечение животных.

Если же данный вид пользования осуществляется с изъятием объектов животного мира из естественной среды обитания, то в этом случае необходимо специальное разрешение на осуществление таких действий. В качестве примера можно привести осуществление рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях, т. е. для изучения состояния водных биологических ресурсов.

Получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира. Продукты жизнедеятельности объектов животного мира довольно часто используются человеком: змеиный яд, мед и воск диких пчел, гагачий пух и т. д. Этот вид пользования допускается без изъятия объектов животного мира из среды обитания и их уничтожения, а также без нарушения среды их обитания (ст. 46-ФЗ «О животном мире»).

13.3. Юридическая ответственность за нарушения законодательства в области использования и охраны животного мира

В соответствии с ФЗ «О животном мире», Законом о рыболовстве и Законом об охоте лица, совершившие правонарушения в области использования и охраны объектов животного мира, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К уголовной ответственности могут привлекаться физические лица за совершение деяний, предусмотренных ст. 245 (жестокое обращение с животными), 256 (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов), 257 (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов), 258 (незаконная охота), 258.1 (незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации), 259 (уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации) Уголовного кодекса Российской Федерации. Вред объектам животного мира в некоторых случаях может быть причинен также при совершении деяний, предусмотренных ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ), 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов), 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами), 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений), 250 (загрязнение вод), 252 (загрязнение морской среды), 253 (нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации), 358 (экоцид) Уголовного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 151 УПК РФ дознание по преступлениям, предусмотренным, ст. 254, ч. 1 ст. 250, ч.1 ст. 252, 256–258, ч. 1 ст. 258.1 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации, по преступлениям, предусмотренным ст. 253 и ст. 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности) УК РФ – дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ст. 246–249, ч. 2 и 3 ст. 250, ч. 2 и 3 ст. 252, ч. 2 и 3 ст. 258.1 УК РФ производится следователями следственного комитета Российской Федерации, по преступлениям, предусмотренным ст. 259 УК РФ – следователями органов внутренних дел Российской Федерации.

Для правильной квалификации деяний, указанных в ст. 253, 256, 258.1 УК РФ, необходимо руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 23.11.2010 № 26 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (ч. 2 ст. 253, ст. 256, 258.1 УК РФ)» и постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

В целях обеспечения эффективной деятельности и координации действий территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных управлений Федерального агентства по рыболовству по обеспечению государственного контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна был разработан план совместных мероприятий МВД РФ и Росрыболовства, утвержденный приказом МВД России № 16, Росрыболовства № 11 от 15.01.2010 «Об утверждении Плана совместных мероприятий Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству по обеспечению государственного контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна». В соответствии с данным приказом необходимо проводить регулярные совместные мероприятия на водных объектах для пресечения незаконной добычи водных биоресурсов и обеспечить безопасность должностных лиц территориальных управлений Росрыболовства, а также в местах хранения, транспортировки и реализации водных биологических ресурсов и выработанной из нее продукции; организовывать совместные посты в местах нереста водных биоресурсов и на миграционных путях к ним, патрулировать водные объекты, проводить досмотры транспортных средств и т. д.

Для расчета ущерба, причиненного незаконным добыванием объектов животного мира, необходимо использовать приказ Минприроды России от 08.12.2011 № 948 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам», приказ МПР России от 28.04.2008 № 107 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания», постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» и другие нормативно-правовые акты, перечень которых закреплен в Приказе Госкомэкологии РФ от 23.07.1998 № 448 «Об утверждении «Перечня нормативных правовых документов, рекомендуемых к использованию при оценке и возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений».

В случае привлечения лица к гражданско-правовой ответственности вышеуказанные нормативно-правовые акты используются для определения суммы ущерба, причиненного незаконным добыванием объектов животного мира. В соответствии со ст. 56 ФЗ «О животном мире» лица, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают причиненный ущерб добровольно или по решению суда (арбитражного суда) в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии – по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. В случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда. Ущерб должен быть взыскан с пользователей животным миром, если они не приняли реальных и необходимых мер по предотвращению или уменьшению ущерба на закрепленных за ними территориях, акваториях. В случаях, если специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания необоснованно ограничивают пользователей животным миром в изъятии объектов животного мира, наносящих ущерб сельскому, водному и лесному хозяйству, ответственность за нанесенный ущерб несут должностные лица соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

К административной ответственности привлекаются физические лица, должностные лица и юридические лица за совершение правонарушений в сфере использования и охраны объектов животного мира, предусмотренных ст. 7.11 (пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения), ст. 8.20 (незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации), ст. 8.29 (уничтожение мест обитания животных), ст. 8.33 (нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов), ст. 8.34 (нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций), ст. 8.35 (уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений), ст. 8.36 (нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира и водных биологических ресурсов), ст. 8.37 (нарушение правил охоты, правил, регламентирующих рыболовство и другие виды пользования объектами животного мира), ст. 8.38 (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов). Экологическими характеристиками могут обладать правонарушения, предусмотренные ст. 10.6 (нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил), ст. 10.7 (сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных), ч. 1,3 ст. 10.8 (нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства).

За совершение вышеуказанных правонарушений применяются такие санкции, как административный штраф, административное приостановление деятельности, также применяются конфискация орудия совершения или предмет административного правонарушения (например, ст. 8.35 – конфискация орудий добычи животных), лишение специального права (например, ч. 1.1–1.3 ст. 8.37 – лишение права осуществлять охоту). ФЗ «О животном мире» в ст. 59 закрепил, что незаконно добытые объекты животного мира и полученная из них продукция, а также орудия незаконной добычи объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Безвозмездно изъятые или конфискованные объекты животного мира подлежат возвращению в среду обитания. Указанные объекты животного мира в случае, если их физическое состояние не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученная из них продукция подлежат реализации или уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Безвозмездное изъятие или конфискация объектов животного мира не освобождает граждан, юридических лиц, незаконно добывших объекты животного мира, от обязанности возместить ущерб, нанесенный объектам животного мира и среде их обитания.

Дела о правонарушениях в области использования и охраны объектов животного мира рассматриваются судьями, пограничными органами, органами и иными специально уполномоченными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности за проступки в сфере использования и охраны объектов животного мира осуществляется в соответствии с трудовым законодательством.

Контрольные вопросы к главе 13

1. Дайте общую характеристику законодательства о животном мире.

2. Дайте понятие животного мира. Какие животные не относятся к объектам животного мира?

3. Назовите принципы охраны и использования объектов животного мира и раскройте их.

4. Какие формы собственности законодательно закреплены на животный мир в Российской Федерации?

5. Назовите виды пользования животным миром и охарактеризуйте их.

6. Раскройте особенности осуществления охоты в Российской Федерации.

7. Раскройте особенности осуществления рыболовства в Российской Федерации.

8. Охарактеризуйте юридическую ответственность за нарушения законодательства в области использования и охраны животного мира.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире».

2. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

3. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Литература

1. Боклан Д. С. Меры ограничения международной торговли морскими живыми ресурсами в многосторонних соглашениях по защите окружающей среды // Российский внешнеэкономический вестник. – 2015. – № 1. – С. 104–115.

2. Гулевская В. В. Современное состояние и тенденции развития судебной экспертизы дикой флоры и фауны // Судья. – 2015. – № 9. – С. 38–40.

3. Жевлаков Э. Н. О предмете незаконной охоты // Судья. – 2016. – № 4. – С. 31–33.

4. Згонников П. П. О развитии и совершенствовании вещных прав на животный мир // Современное право. – 2016. – № 6. – С. 63–67.

5. Иванова С. В. Актуальные проблемы правового регулирования фаунистических отношений // Экологическое право. – 2016. – № 2. – С. 3–6.

6. Краев Н. В., Краева В. Н. Приравнивание к охоте – презумпция виновности, установленная законом // Экологическое право. – 2015. – № 2. – С. 3—10.

7. Максимов А. М. Субъект преступления против животного мира (ст. ст. 256, 257, 258, 258.1, 259 УК РФ): целесообразность признания таковым юридического лица (аргументы за и против) // Российский следователь. – 2015. – № 18. – С. 24–27.

8. Нестерова А. Ю. Защита беззащитных. О практике прокурорского надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, охоте и сохранении охотничьих ресурсов // Прокурор. – 2015. – № 4. – С. 39–42.

9. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

10. Хренков О. В. Судебное толкование правовых норм об охране водных биоресурсов // Безопасность бизнеса. – 2016. – № 2. – С. 38–41.

Глава 14

Правовая охрана окружающей среды в сфере обращения с отходами производства и потребления

14.1. Понятие и классификация отходов производства и потребления

Основным законом, регулирующим охрану окружающей среды в сфере обращения с отходами производства и потребления, является Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Также к нормативно-правовым актам, регулирующим обращение с отходами производства и потребления относятся Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 10.09.2012 № 899 «Об утверждении Положения о передаче радиоактивных отходов на захоронение, в том числе радиоактивных отходов, образовавшихся при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения», постановление Правительства РФ от 17.07.2003 № 442 «О трансграничном перемещении отходов» и др.

Вопросы обращения с отходами производства и потребления регулируются и законодательством субъектов РФ (например, Законом Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 146 «Об отходах производства и потребления», Законом Астраханской области от 30 июля 2004 г. № 40/2004-ОЗ «Об отходах производства и потребления на территории Астраханской области», Законом Республики Саха (Якутия) от 23 апреля 2009 г. № 688-З n 267-IV «Об отходах производства и потребления на территории республики Саха (Якутия)», Законом Приморского края от 29 июня 2009 г. № 447-КЗ «Об отходах производства и потребления в Приморском крае» и др.).

Обращение с отходами производства и потребления в соответствии со ст. 2 «Об отходах производства и потребления» может регулироваться и муниципальными нормативными правовыми актами.

Как следует из преамбулы к ФЗ «Об отходах производства и потребления», данный нормативно-правовой акт был принят «в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья».

В ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дано определение отходов производства и потребления:

отходы производства и потребления – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления».

В приведенной дефиниции законодатель сделал акцент на двух основных моментах: на происхождении отходов (образуются в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления) и на таком их свойстве, как удаляемость. При этом в федеральном законодательстве отсутствует дефиниция понятия «удаление отходов».

В ранее действовавшей редакции ФЗ «Об отходах производства и потребления» в качестве отходов производства и потребления рассматривались остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Как следует из сравнения двух редакций закона, ранее при определении отходов производства и потребления законодателем во главу угла ставилось их происхождение. Причем в этом контексте за счет признания отходами товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства, понятие отходов было более широким. В настоящее время законодатель, как мы уже отмечали ранее, при определении отходов исходит из критерия не только их происхождения, но и их удаляемости.

Другими словами, если в процессе производства или потребления образовались какие-то вещества или предметы, которые для человека не несут какой-либо пользы, но в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления» они не подлежат удалению, то они отходами не являются.

В ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» закреплены некоторые ключевые понятия, касающиеся обращения с отходами. Ключевым из них является «обращение с отходами».

Обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Следующие ниже понятия конкретизируют предыдущее понятие:

– сбор отходов – прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;

– накопление отходов – временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования;

– транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

– обработка отходов – предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку;

– утилизация отходов – использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

– обезвреживание отходов – уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

– размещение отходов – хранение и захоронение отходов;

– хранение отходов – складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

– захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Существуют различные классификации отходов: по агрегатному состоянию, по происхождению, по способу образования, в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.

По агрегатному состоянию отходы подразделяются:

– на твердые (например, твердые коммунальные отходы, т. е. отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд (ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления»);

– жидкие (например, жидкие коммунальные отходы, жидкие радиоактивные отходы). Жидкие отходы обычно делят на два вида: биологические и химические;

– газообразные (например, радиоактивные отходы в виде аэрозолей, инертных газов, паров йода и его соединений; промышленные газообразные отходы, содержащие токсичные элементы в виде твердых включений и пыли, содержащие токсичные элементы в виде паров и газов).

По способу образования отходы подразделяются:

– на отходы производства (например, обрезки металла, опилки, стружка, зола, шлаки и т. д.). Основным видом отходов производства являются промышленные отходы – твердые, жидкие и газообразные отходы производства, полученные в результате химических, термических, механических и других преобразований материалов природного и антропогенного происхождения;

– отходы потребления (изделия, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального износа; твердые бытовые отходы).

По происхождению отходы подразделяются:

– на отходы органические природного происхождения (животного и растительного). Сюда относятся отходы производства пищевых продуктов, производства кормов, растительных и животных масел, жиров, молочных продуктов, просроченные продукты, древесные отходы, отходы содержания животных и птиц и др.;

– отходы минерального происхождения (зола, шлаки, пыль и пр.);

– отходы химического происхождения (отходы переработки нефти, угля, газа, горючих сланцев и торфа; отходы органических растворителей, красок, лаков, клея, мастик и смол; отходы фармацевтической продукции и гигиенических средств; отходы текстильного производства – различные оксиды, гидроксиды, соли, щелочи и пр.);

– отходы коммунальные (отходы из жилищ и организаций, строительный мусор, пищевые отходы, отходы от уборки территорий и др.).

В ст. 4.1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дана классификация отходов по степени негативного воздействия на окружающую среду. Приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 были утверждены Критерии отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду.

В зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду отходы подразделяются на пять классов опасности:

I класс – чрезвычайно опасные отходы (предполагается, что в данном случае имеет место очень высокая степень вредного воздействия на окружающую среду, экологическая система необратимо нарушена, период восстановления отсутствует). Примеры – отходы, содержащие ртутные соединения, оксид свинца, растворимые соли свинца, радиоактивные соединения полония и плутония, отходы асбеста и др.;

II класс – высокоопасные отходы (высокая степень вредного воздействия на окружающую среду, экологическая система сильно нарушена, период восстановления не менее 30 лет после полного устранения источника вредного воздействия). Примеры – отходы, содержащие хлор, мышьяк, литий, кобальт, свинец, фосфаты, сероводород, цианиды, фенол, стронций, селен, нитриты; аккумуляторные щелочи и кислоты; отработанные свинцовые аккумуляторы и др.;

III класс – умеренно опасные отходы (средняя степень вредного воздействия на окружающую среду, экологическая система нарушена, период восстановления не менее 10 лет после снижения вредного воздействия от существующего источника). Примеры – отходы, содержащие нитраты; свежий птичий помет; потерявшие потребительские свойства ацетон, дизельное топливо, авиационные, автомобильные и моторные масла и др.;

IV класс – малоопасные отходы (низкая степень вредного воздействия на окружающую среду, экологическая система нарушена, период самовосстановления не менее 3-х лет). Примеры – отходы, содержащие сульфаты, хлориды, бронзу; свежий навоз конский, свежий навоз крупного рогатого скота, свежий навоз верблюжий; пыль газоочистки каменноугольная, гипсовая, отработанные покрышки; мусор строительный от разборки зданий и пр.;

V класс – практически неопасные отходы (очень низкая степень вредного воздействия на окружающую среду, экологическая система практически не нарушена). Примеры – бытовой мусор; отходы бумаги и картона; перепревший навоз; солома; ботва от корнеплодов; отходы при лесоводстве и лесозаготовке; отсев каменного угля в виде крошки; твердые отходы добычи камня, песка, глины, мела, известняка; лом чугунный, стальной, черных металлов и алюминия несортированный и пр.

14.2. Принципы обращения с отходами производства и потребления

В ФЗ «Об отходах производства и потребления» определены принципы обращения с отходами производства и потребления. Следует отметить, что в данном документе перечислены только основные, наиболее важные принципы. Это означает, что в законодательстве, в том числе и нормативно-правовых актах субъектов РФ, могут быть установлены и иные принципы обращения с отходами.

Обратим внимание, что в ФЗ «Об отходах производства и потребления» не перечисляются как таковые принципы обращения с отходами. Речь идет об основных принципах государственной политики в области обращения с отходами и основных принципах экономического регулирования в области обращения с отходами.

В ч. 1 ст. 3 ФЗ «Об отходах производства и потребления» перечисляются основные принципы государственной политики в области обращения с отходами:

– охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;

– научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;

– использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами;

– комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

– использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

– доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;

– участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

В ст. 21 ФЗ «Об отходах производства и потребления» закрепляются основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами:

– уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот. Предполагается, что это должно делаться за счет использования новейших технологий, позволяющих рационально обращаться с природными ресурсами, переработки и использования отходов для производства товаров и услуг и т. п.;

– платность размещения отходов. Плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии со ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды», постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления». Наряду с платой за размещение отходов необходимо отметить еще две меры экономического регулирования в сфере обращения с отходами, а именно: утилизационный сбор (ст. 24.1—24.4) и экологический сбор (ст. 24.5);

– экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами осуществляется посредством: 1) понижения размера платы за размещение отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, в результате которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов; 2) применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами (ст. 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

Указанные выше принципы государственной политики в области обращения с отходами и принципы экономического регулирования в области обращения с отходами реализуются в законодательно закрепленных направлениях государственной политики в области обращения с отходами.

В ч. 2 ст. ст. 3 ФЗ «Об отходах производства и потребления» законодатель в иерархической последовательности определил направления государственной политики в области обращения с отходами:

– максимальное использование исходных сырья и материалов;

– предотвращение образования отходов;

– сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

– обработка отходов;

– утилизация отходов;

– обезвреживание отходов.

14.3. Требования к обращению с отходами производства и потребления

ФЗ «Об отходах производства и потребления» содержит ряд общих требований к обращению с отходами. Они закреплены в главе III названного нормативно-правового акта.

Можно выделить следующие группы требований к обращению с отходами производства и потребления:

1) требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, осуществляющим обращение с отходами;

2) требования к объектам размещения отходов;

3) требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований;

4) требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению;

5) требования к обращению с опасными отходами.

Требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, осуществляющим обращение с отходами (ст. 9—11):

– юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны получить соответствующую лицензию. Лицензирование данной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

– соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Это требование касается хозяйствующих субъектов, занимающихся проектированием, строительством, реконструкцией, консервацией и ликвидацией, а также эксплуатацией предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, если в процессе этой деятельности образуются отходы;

– иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов;

– иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы. Это требование касается строительства, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами;

– иметь места (площадки) для сбора отходов. Названные объекты должны предусматриваться уже на стадии проектирования жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы;

– разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. Данное и все нижеперечисленные требования предъявляются к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим эксплуатацию предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, если эта деятельность связана с обращением с отходами;

– внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений, а также наилучшие доступные технологии;

– проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;

– проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;

– предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами;

– соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;

– немедленно информировать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в случаях возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц.

Требования к объектам размещения отходов (ст. 12):

– определение места размещения отходов предваряется специальными (геологическими, гидрологическими и иными) исследованиями в порядке, установленном ст. 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;

– проведение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду. Мониторинг должны проводить собственники размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых они находятся;

– осуществление контроля за состоянием и воздействием на окружающую среду и проведение работ по восстановлению нарушенных земель после окончания эксплуатации объектов размещения отходов в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы». Данная обязанность также возлагается на собственников объектов размещения отходов, а также лиц, во владении или в пользовании которых они находились;

– запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ;

– объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО). П. 16 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 устанавливает, что ГРОРО «включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации». Следует обратить внимание, что ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации. Последняя проводится в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 49.

– запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований (ст. 13):

– территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями;

– организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

– порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. В реальности не только органы местного самоуправления определяют порядок раздельного сбора отходов различных видов, но и отдельные предприятия, учреждения и организации. Такой порядок сбора отходов способствует более простому и эффективному их дальнейшему использованию. Часто для сбора различных видов отходов используются контейнеры разного цвета или различной формы.

Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению (ст. 13.1 ФЗ «Об отходах производства и потребления»; Положение о лицензировании деятельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных металлов, цветных металлов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.12.2012 № 1287; Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11.05.2001 № 369; Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения, утвержденные постановлением Правительства РФ от 11.05.2001 № 370;

– деятельность по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных металлов и цветных металлов лицензируется в обязательном порядке в соответствие Положением о лицензировании деятельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных металлов, цветных металлов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.12.2012 № 1287. Исключение из этого правила составляет реализация лома черных и цветных металлов, образовавшегося у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в процессе собственного производства. В этом случае получать лицензию не нужно;

– физические лица могут осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, утвержденному органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На практике перечни, принятые в различных субъектах РФ, очень отличаются. В одних случаях региональные законодатели пошли по пути крупноблоковой группировки лома и отходов цветных металлов, содержащихся в предметах и материалах, разрешенных для приема от физических лиц (например, в постановлении Администрация Ненецкого автономного округа от 6 февраля 2002 г. № 60 «Об утверждении перечня разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов»). В других случаях казуистическим способом перечисляется огромное количество соответствующих позиций от алюминиевых ложек, кастрюль, ключей, тазов, люстр до электродвигателей и радиаторов автомобилей (например, в постановлении Администрации (правительства) Курганской области от 22 марта 2004 г. № 108 «О перечне разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов»; в Перечне разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов на территории Республики Коми, утвержденном постановлением Правительства Республики Коми от 15 марта 2004 г. № 41). Наконец, в некоторых субъектах РФ предпринята некоторых попытки группировки лома и отходов цветных металлов, но для каждого блока дается достаточно подробная расшифровка (например, в постановлении Администрация Костромской области от 01.01.01 г. № 360-а «Об утверждении перечня лома и отходов цветных металлов, разрешенных для приема от физических лиц на территории Костромской области»; в постановлении Правительства Саратовской области от 20 декабря 2005 г. № 429-п «Об утверждении перечня лома и отходов цветных металлов, разрешенных для приема от физических лиц»);

– юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы. Для граждан подтверждения права собственности на лом и отходы металлов не требуется;

– в пунктах приема лома и отходов цветных и черных металлов должны быть информационные стенды. В них должна содержаться информация о наименовании юридического лица или фамилии, имени, отчестве индивидуального предпринимателя, номера их телефонов; для юридических лиц – данные о лице, ответственном за прием лома и отходов цветных металлов; распорядок работы; условия приема и цены на лом и отходы цветных металлов; перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов в соответствующем субъекте, копия лицензии и некоторых других документов;

– прием лома и отходов черных и цветных металлов должен осуществляться с обязательным составлением приемо-сдаточного акта;

– должен проводиться радиационный контроль и контроль на взрывобезопасность принимаемых лома и отходов металлов.

Требования к обращению с опасными отходами (ст. 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления»):

– наличие паспорта отходов I–IV класса опасности. Паспорт составляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы I–IV классов опасности, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности» и «Правилами проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности». Типовая форма паспорта отходов была утверждена постановлением Правительства РФ от 16.12.2013 № 71. Паспорт отходов I–IV классов опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, а также оценки их опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду, действует бессрочно и внесение каких-либо изменений в него не допускается;

– наличие технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей среды и здоровья человека обращение с отходами I–IV класса опасности. При отсутствии соответствующих возможностей деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются отходы I–IV класса опасности, может быть ограничена или запрещена в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

– лица, допущенные к обращению с отходами I–IV класса опасности, обязаны иметь соответствующую профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами);

– соблюдение специальных условий транспортировки. К их числу относятся: наличие паспорта отходов I–IV класса опасности; наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов I–IV класса опасности на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи отходов I–IV класса опасности с указанием количества транспортируемых отходов I–IV класса опасности, цели и места назначения их транспортирования.

В совокупности установленные законодательством общие требования к обращению с отходами производства и потребления позволяют обеспечить минимально необходимый уровень экологической безопасности.

14.4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления

Ст. 28 ФЗ «Об отходах производства и потребления» называет четыре вида ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства РФ в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами: дисциплинарную, административную, уголовную и гражданско-правовую.

По непонятным причинам законодатель не упомянул в ФЗ «Об отходах производства и потребления» еще один вид юридической ответственности, наступающий, в том числе, и за нарушение законодательства в области обращения с отходами, – материальную ответственность. Она наступает в рамках трудовых правоотношений и носит диспозитивный характер.

Дисциплинарная ответственность наступает в соответствии со ст. 192–193 ТК РФ и так же, как и материальная ответственность, наступает в рамках трудовых отношений и носит диспозитивный характер.

Гражданско-правовая ответственность наступает на основании ст. 1064 ГК РФ в случае причинения вреда окружающей среде, жизни, здоровью, имуществу граждан в результате обращения с отходами производства и потребления. Гражданско-правовая ответственность носит компенсационный характер, а ее суть заключается в возмещении вреда, причиненном в результате обращения с отходами производства и потребления.

Ст. 29 ФЗ «Об отходах производства и потребления» предполагает такую форму ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, как прекращение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Соответствующие исковые требования в отношении юридического лица рассматриваются судом общей юрисдикции либо арбитражным судом, а в отношении индивидуальных предпринимателей – только судами общей юрисдикции.

Административная ответственность за нарушения законодательства об обращении с отходами наступает на основании КоАП РФ (ст. 8.2, 8.6, 8.13, 8.19, 8.31), а также административных законодательных актов субъектов РФ.

Ст. 8.2 КоАП РФ «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами» устанавливает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.

Ч. 2 ст. 8.6 «Порча земель» устанавливает ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы и порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Ч. 5 ст. 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов» устанавливает административную ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах.

Ст. 8.19 «Нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации» устанавливает ответственность за самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Обратим внимание, что в данном случае субъектами административной ответственности являются только должностные лица и юридические лица. Во всех же ранее перечисленных случаях (ст. 8.2, ч. 2 ст. 8.6 и ч. 5 ст. 8.13 КоАП РФ) субъектами ответственности также являются граждане и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, Ч. 2 ст. 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах» устанавливает ответственность за загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса. Ч. 3 данной статьи предусматривает юридическую ответственность за действия (бездействие), предусмотренные ч. 2 той же статьи, но совершенные в защитных лесах и на особо защитных участках лесов. Субъектами административной ответственности в этом случае являются и граждане, и должностные лица, и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица.

Нормативные акты некоторых субъектов РФ устанавливают иные виды административных правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Например, Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» вводит ответственность за нарушение порядка проведения работ по рекультивации несанкционированных свалок в городе Москве (ст. 4.6), неосуществление раздельного сбора отходов (ст. 4.33), нарушение требований по раздельному сбору вторичных материальных ресурсов, подлежащих переработке (обработке) во вторичное сырье (ст. 4.34), нарушение порядка ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления города Москвы (ст. 4.36), ввоз на территорию города Москвы отходов, не являющихся вторичными материальными ресурсами (ст. 4.37), нарушение экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов (ст. 4.42).

Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2003 г. № 34-З вводит ответственность за невывоз мусора, грунта или снега (ст. 3.2), нарушение порядка сбора и вывоза отходов строительства и сноса (ст. 5.16), нарушение порядка представления сведений, необходимых для ведения регионального кадастра отходов производства и потребления области (ст. 5.17), а Закон Владимирской области от 14 февраля 2003 г. № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях во Владимирской области» – за сброс бытовых отходов в неустановленных местах вне территорий населенных пунктов (ч. 4 ст. 7) и сжигание сухой травы, мусора, листвы, бытовых и производственных отходов на территории населенного пункта, в том числе в контейнерах и урнах (ч. 7 ст. 7).

Уголовная ответственность за преступления в области обращения с отходами производства и потребления устанавливается ст. 247 УК РФ «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов».

Объективная сторона данного преступления включает два деяния: 1) производство запрещенных видов опасных отходов и 2) нарушение установленных правил транспортировки, хранения, захоронения, использования или иного обращения радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов. Указанные деяния являются преступными в случаях, когда они создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ), повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2 ст. 247 УК РФ), повлекли по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей (ч. 3 ст. 247). При этом формой вины может быть как умысел, так и неосторожность.

Ст. 247 УК РФ предполагает специального субъекта преступления. Таковым выступает лицо, официально ответственное за соблюдение правил обращения экологических опасных веществ и отходов.

Преступления, предусмотренные ст. 247 УК РФ, подследственны Следственному комитету РФ.

Контрольные вопросы к главе 14

1. Дайте понятие отходов производства и потребления.

2. Какие существуют классификации отходов? Каков их критерий?

3. Перечислите основные принципы государственной политики в области обращения с отходами и основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами.

4. Назовите требования к обращению с отходами, предъявляемые к хозяйствующим субъектам.

5. Какие существуют требования к объектам размещения отходов?

6. Перечислите требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований.

7. Назовите требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению.

8. Назовите требования к обращению с опасными отходами.

9. Охарактеризуйте юридическую ответственность за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

3. Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Приказ Минприроды России от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду».

Литература

1. Бабич М. Е. Лицензирование деятельности по обращению с отходами: проблемы правоприменения // Справочник эколога. – 2016. – № 7. – С. 24–37.

2. Борисова Ю. В. Реализация прокурорами полномочий по устранению нарушений закона в сфере обращения с отходами производства и потребления // Законность. – 2016. – № 7. – С. 11–12.

3. Васильев Г. С. О собственнике отходов – разворот судебной практики // Закон. – 2015. – № 12. – С. 106–112.

4. Козодубов А. А. Формирование государственной политики в области обращения с радиоактивными отходами // Публично-правовые исследования. – 2016. – № 2. – С. 26–54.

5. Лунева Е. В. Договорное регулирование внесения платы за размещение отходов: взаимодействие экологического и гражданского права // Экологическое право. – 2016. – № 1. – С. 12–16.

6. Пономарев М. В. Правовые проблемы судебного разрешения споров по вопросам обращения с отходами // Вестник Арбитражного суда Московского округа. – 2015. – № 3. – С. 83–90.

7. Пономарев М. В., Филаткина Ю. Е. Правовое регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами: практика, проблемы, перспективы // Адвокат. – 2016. – № 1. – С. 60–66.

8. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

9. Толстов П. В. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов как вид экологического преступления // Российская юстиция. – 2013. – № 10. – С. 21–23.

Глава 15

Правовая охрана атмосферного воздуха

15.1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны

Основным законом в сфере охраны атмосферного воздуха является Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Также к нормативно-правовым актам, регулирующим вопросы охраны атмосферного воздуха, относятся Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, Положение о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 и др.

В некоторых субъектах РФ приняты региональные законы об охране атмосферного воздуха (например, Закон Брянской области от 11.04.2006 г. № 20-З «Об охране атмосферного воздуха на территории Брянской области»; Закон Нижегородской области от 02.03.2007 г. № 25-З «Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области», Закон Республики Тыва от 7 апреля 2015 г. № 63-3PT «Об охране атмосферного воздуха на территории Республики Тыва» и др.).

В преамбуле к Федеральному закону от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» отмечается, что «Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных». Законодатель, по-видимому, закрепил это вполне очевидное положение в тексте базового нормативного акта в сфере охраны атмосферного воздуха для того, чтобы подчеркнуть жизненную важность этого природного компонента для всего живого на планете Земля.

Значение воздуха сложно переоценить: он используется для дыхания, защищает Землю от космических излучений, является основой климатических условий на планете в целом, выполняет функцию транспортной коммуникации, в него производятся выбросы загрязняющих веществ и т. д.

Экологическое законодательство регулирует охрану не воздуха вообще, а только атмосферного воздуха. В ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» дается следующая легальная дефиниция: «атмосферный воздух – жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений».

Таким образом, воздух, находящийся внутри помещений, а также в баллонах, компрессорах, резервуарах (в том числе в сжиженном состоянии) не является природным компонентом и на него не распространяется законодательство об охране атмосферного воздуха. Воздух, находящийся в помещениях, является их неотъемлемой частью, а воздух, содержащийся в баллонах, установках, компрессорах и резервуарах, может быть самостоятельным объектом права собственности. Отношения, связанные с обращением с такими объектами, регулируются гражданским и иным законодательством.

Обращение с атмосферным воздухом как природным ресурсом обладает некоторыми специфическими чертами:

1. В силу своих физических свойств он не может быть объектом права собственности, Ни физическое, ни юридическое лицо, ни государство не могут обладать целостным комплексом правомочий собственника в отношении атмосферного воздуха, так как он не может быть индивидуализирован.

2. Государство обладает суверенными правами на воздушное пространство над своей территорией и, соответственно, на атмосферный воздух там находящийся. Ст. 1 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ закрепляет положение, что «Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации». При этом под воздушным пространством РФ понимается «воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем».

3. В отличие от других природных ресурсов (например, земли, недр и полезных ископаемых, животного мира, леса, водных объектов) российское законодательство не регулирует использование атмосферного воздуха, а регулирует только его правовую охрану. В преамбуле к ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» четко указывается, что данный закон устанавливает правовые основы только охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Граждане, юридические лица и общественные объединения в соответствии со ст. 29 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» обладают следующими правами в области охраны атмосферного воздуха:

– правом на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него;

– правом на участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;

– правом на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;

– правом на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества.

Кроме этого граждане и общественные объединения вправе предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха, а представители общественных объединений наделены правом доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Ст. 30 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» называется «Обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники и передвижные источники», однако фактически в ней речь идет только об обязанностях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные и передвижные источники.

Это не означает, что у граждан отсутствуют какие-либо обязанности по охране атмосферного воздуха. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции РФ граждане обязаны сохранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данная норма дублируется и немного расширяется в ч. 3 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой провозглашаются обязанности граждан «сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства».

Про обязанности по охране именно атмосферного воздуха напрямую не говорится ни в Конституции РФ, ни в ФЗ «Об охране окружающей среды», однако этого и не требуется, так как перечисленные выше обязанности касаются и природы в целом, и отдельных ее компонентов, а значит, и атмосферного воздуха.

В обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники, в соответствии с ч. 1 ст. 30 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», входят:

– обеспечение проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработка предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;

– согласование места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти;

– внедрение наилучших доступных технологий, малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;

– планирование и осуществление мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;

– осуществление мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;

– осуществление учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проведение производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

– соблюдение правил эксплуатации установок очистки газа и предназначенного для контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух оборудования;

– обеспечение соблюдения режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух;

– обеспечение своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с соответствующей территории объекта хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;

– выполнение предписаний должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

– немедленное информирование государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей среде;

– предоставление в установленном порядке органам, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, своевременной, полной и достоверной информации по вопросам охраны атмосферного воздуха;

– соблюдение иных требований охраны атмосферного воздуха, установленных федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.

Кроме этого, в ч. 2 ст. установлена обязанность юридических лиц при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок, а также граждан при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок по обеспечению таких средств и установок непревышения установленных технических нормативов выбросов.

15.2. Меры правовой охраны атмосферного воздуха. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха

Под охраной атмосферного воздуха в ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» понимается «система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду».

ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» закрепляет комплекс правовых мер охраны атмосферного воздуха:

1. Нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (ст. 11). В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» под качеством атмосферного воздуха понимается «совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха», под вредным физическим воздействием – «вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду», а под загрязнением атмосферного воздуха – «поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха»;

2. Установление нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (ст. 12). Под вредным (загрязняющим) веществом законодатель понимает «химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду (ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

Действующее законодательство предусматривает различные виды нормативов в сфере охраны атмосферного воздуха (их дефиниции закреплены в ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»):

– предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух – норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду;

– предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух – норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух;

– технический норматив выброса – норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели;

– предельно допустимая (критическая) нагрузка – показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую среду, превышение которого может привести к вредному воздействию на окружающую среду;

– предельно допустимый выброс – норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов;

– временно согласованный выброс – временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса;

– гигиенический норматив качества атмосферного воздуха – критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека;

– экологический норматив качества атмосферного воздуха – критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду.

3. Введение государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ (ст. 13).

4. Установление разрешительного порядка на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (ст. 14).

5. Закрепление требований к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух (ст. 15–18).

6. Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 21).

7. Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 22).

8. Мониторинг атмосферного воздуха (ст. 23), т. е. «система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения» (ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

9. Государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха (ст. 24).

10. Производственный и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 25–26).

11. Введение платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воздействия на него с физических и юридических лиц (ст. 28).

12. Установление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха (ст. 31–32).

В соответствии со ст. 31 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» лица, виновные в нарушении законодательства в области охраны атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Под «иной» ответственностью подразумевается гражданско-правовая ответственность, о которой идет речь в ст. 32 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также дисциплинарной и материальной ответственности, наступающей в рамках трудовых правоотношений. Напомним, что особенностью дисциплинарной и материальной ответственности является диспозитивный характер (привлечение к ней в случае правонарушения зависит от воли руководства предприятия или организации) и субъектный состав (только работники предприятия или организации, причинившие при выполнении своих трудовых обязанностей вред окружающей среде).

Наиболее важным видом юридической ответственности в сфере охраны природных ресурсов является гражданско-правовая ответственность. Ее суть заключается в полном возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Уж е упоминавшаяся ст. 32 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» четко устанавливает, что «вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме… за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха». Расчет размера компенсационных выплат производится в соответствие с установленными таксами и методиками исчисления размера вреда. Если же таких такс и методик не существует или они по тем или иным причинам неприменимы в конкретном случае, то ущерб компенсируется в полном объеме в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды. Естественно размер фактических затрат должен быть подтвержден документально.

Административная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусматривается ст. 8.21—8.23 Кодекса об административных правонарушениях РФ, также она может регламентироваться административным законодательством субъектов РФ.

Ст. 8.21 КоАП РФ «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» устанавливает административную ответственность: 1) за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения; 2) за нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него; 3) за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры.

Административная ответственность также наступает за допуск к полету воздушного судна, выпуск в плавание морского судна, судна внутреннего водного плавания или маломерного судна либо выпуск в рейс автомобиля или другого механического транспортного средства, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации (ст. 8.22 КоАП РФ).

Если субъектами правонарушения по ст. 8.22 КоАП РФ являются должностные лица государственных, муниципальных и частных учреждений, предприятий и организаций, в должностные обязанности которых входит выпуск в эксплуатацию транспортных средств, то субъектами правонарушения по ст. 8.23 КоАП РФ являются граждане. Названная статья предусматривает административную ответственность за эксплуатацию гражданами воздушных или морских судов, судов внутреннего водного плавания или маломерных судов либо автомобилей, мотоциклов или других механических транспортных средств, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации.

Обратим внимание, что наряду с другими органами дела по административным правонарушениям по ст. 8.22 и 8.23 КоАП РФ в соответствии с ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ рассматриваются и органами внутренних дел (полицией).

Уголовная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусматривается только одной статьей Уголовного кодекса РФ – ст. 251 «Загрязнение атмосферы».

Объективная сторона данного преступления включает два деяния, а именно: 1) нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ; 2) нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов. Преступными названные деяния будут только в тех случаях, если в их результате произошло загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (химический состав, температура, радиационный фон, содержание озона и пр.). При этом формой вины может быть как умысел, так и неосторожность.

В ч. 2 и 3 ст. 251 УК РФ в качестве квалифицирующих признаков преступления указываются причинение по неосторожности вреда здоровью человека или причинение по неосторожности смерти человека.

Дознание по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 251 УК РФ, проводится органами полиции. Ч. 2 и 3 данной статьи подследственны Следственному комитету РФ.

Контрольные вопросы к главе 15

1. Дайте определение атмосферного воздуха.

2. Перечислите специфические черты, которыми обладает обращение с атмосферным воздухом как с природным ресурсом.

3. Какими правами обладают граждане, юридические лица и общественные объединения в области охраны атмосферного воздуха?

4. Охарактеризуйте комплекс правовых мер охраны атмосферного воздуха.

5. Охарактеризуйте юридическую ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

2. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.

3. Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре».

Литература

1. Боголюбов С. А. Административная ответственность за загрязнение атмосферного воздуха // Комментарий судебной практики / под ред. К. Б. Ярошенко. – М.: Контракт, 2014. – Вып. 19. – С. 188–195.

2. Габитов Р. Х. Теория и практика воздухоохранного права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2016. – 200 с.

3. Згонников П. П. Правовые позиции по вопросам соотношения собственности и права собственности // Современное право. – 2016. – № 2. – С. 56–60.

4. Логинова Е. С. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение правил охраны атмосферного воздуха // Российская юстиция. – 2014. – № 2. – С. 8—11.

5. Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л. Ю. Акимов, Л. В. Андриченко, Е. А. Артемьева и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. – 928 с.

6. Ялбулганов А. А. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: обновленная структура платежа // Реформы и право. – 2016. – № 1. – С. 27–32.

Примечания

1

Азарова Е. Г. Право и экономическая деятельность: современные вызовы: монография / Е. Г. Азарова, А. А. Аюрова, М. К. Белобабченко и др.; отв. ред. А.В. Габов. – М.: ИЗиСП: Статут, 2015. – 400 с.

2

См.: Ерофеев Б. В. Экологическое право: учебник. – М.: Форум: ИНФРА-М, 2004. – С. 159.

3

Ерофеев Б. В. Экологическое право: учебник. – М.: Форум: ИНФРА-М, 2004. – С. 140.

4

Ерофеев Б. В. Указ. соч. – С. 150.

5

URL: www.mvd.ru

6

Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов: постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 515.

7

П. 1 ст. 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ.

8

Ч. 2 ст.44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.

9

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ.

10

О введении в действие ГН 2.1.6.1338-03 (вместе с «ГН 2.1.6.1338-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 21.05.2003): постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2003 № 114.

11

Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды» (вместе с «Положением о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды»): постановление Правительства РФ от 06.06.2013 № 477.

12

Об утверждении Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: приказ Минприроды РФ от 22.12.2011 № 963.

13

Об утверждении Порядка организации и осуществления государственного лесопатологического мониторинга: приказ Минприроды России от 04.08.2015 № 340.

14

Об утверждении порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов: приказ Минприроды России от 19.02.2015 № 59.

15

Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации: приказ Минприроды России от 21.05.2001 № 433.

16

Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов: постановление Правительства РФ от 10.04.2007 № 219.

17

Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных: постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 994.

18

Ст. 36 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; ст. 29 Федерального закона от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; ст. 33 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

19

Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных: приказ Минприроды РФ от 06.09.2010 № 344.

20

Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды (вместе с «Положением о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды»): постановление Правительства РФ от 06.06.2013 № 477.

21

О государственном мониторинге радиационной обстановки на территории Российской Федерации (вместе с «Правилами организации и ведения единой государственной автоматизированной системы мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации и ее функциональных подсистем»): постановление Правительства РФ от 10.07.2014 № 639.

22

Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., доп. – М.: «А ТЕМП», 2004. – С. 574.

23

П. 2.1.1 письма Роскомзема от 27.03.1995 № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель» (вместе с «Методическими рекомендациями по выявлению деградированных и загрязненных земель», утв. Роскомземом 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, Минприроды России 15.02.1995).

24

Об актуализации Методических рекомендаций, направленных письмом Росприроднадзора от 14.11.2011 № ВК-03-03-36/14757 (вместе с «Методическими рекомендациями по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территориях субъектов Российской Федерации»): письмо Росприроднадзора от 23.05.2012 № ВК-03-03-36/6231.

25

Ст. 15 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

26

Ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

27

Ерофеев Б.В. Экологическое право. – С. 180.

28

Игнатов В. Г., Кокин А. В., Кокин В. Н. Экологическое право: учебник. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. – С. 377.

29

Ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

30

Ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

31

Ежегодный доклад Федерального агентства лесного хозяйства «О состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2012 год». URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/docs/other/79

32

Пуряева А. Ю. Проблемы определения понятия «лес» в законодательстве РФ // Российский юридический журнал. – 2011. – № 5. – С. 179.

33

Лесная энциклопедия. – М., 1985. – Т. 1. – С. 503.

34

Малеина М. Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. – № 6. – С. 30–37; Згонников П. П. О некоторых проблемах регулирования отношений в сфере природоресурсовых сервитутов // Российская юстиция. – 2015. – № 11. – С. 8—11.

35

Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2012 № 1147-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Разлив» на нарушение конституционных прав и свобод частью 8 статьи 11 Лесного кодекса Российской Федерации».

36

О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности: постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310.

37

О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности: постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310.

38

П. 15 постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21.

39

П. 16, 17 постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21.

40

П. 24. постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21.

41

П. 23. постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21.

42

Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (вместе с «Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства»): постановление Правительства РФ от 08.05.2007 № 273.

43

П. 6 ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.

44

Толковый словарь русского языка:80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., доп. – М.: «А ТЕМП», 2004. – С. 675.

45

Там же. – С. 688.

46

Там же. – С. 448.

47

Там же. – С. 628.

48

Там же. – С. 90.

49

Там же. – С. 55.

50

Там же. – С. 681.

51

Там же. – С. 127.

52

Ст. 17 Водного кодекса № 167-ФЗ от 16.11.1995 г.

53

Там же.

54

Ст. 13 Водного кодекса № 167-ФЗ от 16.11.1995 г.

55

Там же.

56

Определение ВАС РФ от 1 августа 2012 г. № В А С -10139/12 по делу № А70-8868/2011.

57

О подготовке и заключении договора водопользования: постановление Правительства РФ от 12.03.2008 № 165.

58

П. 9 постановления Правительства РФ от 30.12.2006 № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование».

59

Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С. А. Боголюбова. – М.: Высшее образование, 2006. – С. 404.

Content

Алексей Андреевич Демичев, Оксана Сергеевна Грачева
Экологическое право

Предисловие

Глава 1 Предмет, метод, система экологического права. Источники экологического права

1.1. Предмет, специфика и система экологического права

1.2. Источники экологического права Российской Федерации

Контрольные вопросы к главе 1

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 2 Право природопользования. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

2.1. Понятие, содержание и виды права природопользования

2.2. Возникновение, изменение и прекращение права природопользования

2.3. Понятие экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды. Система методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды

Контрольные вопросы к главе 2

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 3 Экологическая функция правоохранительных органов

3.1. Общая характеристика экологических функций правоохранительных органов

3.2. Природоохранная деятельность органов прокуратуры и Следственного комитета РФ

3.3. Природоохранная деятельность органов МВД

Контрольные вопросы к главе 3

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 4 Юридическая ответственность за экологические правонарушения

4.1. Общая характеристика юридической ответственности за экологические правонарушения

4.2. Уголовная ответственность за экологические преступления

4.3. Административная ответственность за экологические правонарушения

4.4. Гражданско-правовая ответственность в экологической сфере

4.5. Дисциплинарная и материальная ответственность за экологические проступки

Контрольные вопросы к главе 4

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 5 Управление природопользованием и охраной окружающей среды

5.1. Понятие, виды и функции управления природопользованием и охраной окружающей среды

5.2. Система органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

5.3. Государственный экологический надзор

Контрольные вопросы к главе 5

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 6 Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды

6.1. Экологическая экспертиза

6.2. Оценка воздействия на окружающую среду

6.3. Нормирование в области охраны окружающей среды

6.4. Мониторинг окружающей среды

Контрольные вопросы к главе 6

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 7 Правовой режим охраны и использования земель

7.1. Общая характеристика земельного законодательства. Категории земель. Право собственности и право пользования землей

7.2. Охрана земель в Российской Федерации. Права и обязанности собственников земель, землепользователей и землевладельцев

7.3. Юридическая ответственность в сфере охраны и использования земель

Контрольные вопросы к главе 7

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 8 Правовой режим охраны и использования недр

8.1. Понятие недр и полезных ископаемых

8.2. Особенности государственного управления недропользованием

8.3. Право недропользования и его виды

8.4. Юридическая ответственность за нарушения законодательства о недрах

Контрольные вопросы к главе 8

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 9 Правовой режим охраны и использования континентального шельфа

9.1. Понятие континентального шельфа

9.2. Правовой режим пользования континентальным шельфом

9.3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании континентального шельфа Российской Федерации

Контрольные вопросы к главе 9

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 10 Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

10.1. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий

10.2. Общая характеристика основных видов особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения

Контрольные вопросы к главе 10

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 11 Правовой режим охраны и использования лесов

11.1. Понятие леса. Объекты и субъекты лесных отношений

11.2. Право собственности и право пользования лесами. Виды и особенности использования лесов

11.3. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства

Контрольные вопросы к главе 11

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 12 Правовой режим охраны и использования вод

12.1. Понятие водного фонда Российской Федерации. Классификация водных объектов. Право собственности и право пользования водными объектами

12.2. Особенности предоставления в пользование водных объектов

12.3. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства

Контрольные вопросы к главе 12

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 13 Правовой режим охраны и использования животного мира

13.1. Понятие животного мира. Принципы охраны и пользования животного мира

13.2. Право собственности и право пользования животным миром

13.3. Юридическая ответственность за нарушения законодательства в области использования и охраны животного мира

Контрольные вопросы к главе 13

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 14 Правовая охрана окружающей среды в сфере обращения с отходами производства и потребления

14.1. Понятие и классификация отходов производства и потребления

14.2. Принципы обращения с отходами производства и потребления

14.3. Требования к обращению с отходами производства и потребления

14.4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления

Контрольные вопросы к главе 14

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Глава 15 Правовая охрана атмосферного воздуха

15.1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны

15.2. Меры правовой охраны атмосферного воздуха. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха

Контрольные вопросы к главе 15

Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы

Примечания