В.А. Мальцев

Финансовое право

Тринадцатое издание, переработанное

Рекомендовано ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления» в качестве учебника для студентов средних профессиональных учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям, дисциплине «Финансовое право»

Рецензенты:

Н.А. Ковалева, проф. кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений, канд. юрид. наук,

С.А. Панина, преподаватель колледжа Московского института предпринимательства и права

Предисловие

Государство на любом этапе своего развития уделяло и уделяет особое внимание своим финансовым ресурсам. Обладая значительными денежными средствами, оно может успешно решать экономические, социальные и иные задачи. К тому же за всю свою историю человечество не придумало более эффективного средства управления в государстве как с помощью денег.

Наибольшее значение и роль финансы приобретают в условиях развития рыночных отношений. Основой этих отношений являются денежные средства, которые выполняют перераспределительные и стимулирующие функции. Для обеспечения своих интересов и интересов граждан государство формирует денежный фонд, называемый бюджетом, благодаря которому под государственным обеспечением находятся все общественные отношения. Однако среди их многообразия выделяется определенная группа отношений, позволяющая формировать и распределять такие денежные фонды. Эти отношения регулируются нормами относительно молодой отрасли права – финансового права.

Как известно, с развитием экономических отношений развивается и законодательство. Устанавливая законом порядок формирования, распределения и использования денежных фондов, публичная власть охватывает не только сферу собственных интересов (бюджет, внебюджетные фонды), но и сферу интересов организаций и индивидуальных предпринимателей. Это связано с тем, что, стимулируя и поддерживая частные предприятия и организации, государство одновременно решает сразу целый ряд проблем (безработица, нехватка товаров, низкий уровень доходов граждан и др.). Именно поэтому в структуру финансовой системы наряду с бюджетом входят финансы предприятий (организаций).

Нормами финансового права регулируются и отношения, возникающие в области государственного и муниципального кредита, как одного из специфических финансовых институтов. Вопросы внутреннего и внешнего долга по-прежнему являются, с одной стороны, «живительным процессом» за счет поступления дополнительных денежных средств, с другой – процессом «торможения» экономического развития.

К элементам финансовой системы, формирующим денежные фонды, относится страхование. Обладая широкими инвестиционными возможностями, страхование стимулирует различные сферы деятельности государства, в частности банковскую систему. В банковской системе формируется и перераспределяется вся реальная денежная масса, осуществляются все расчеты с бюджетной системой, между предприятиями, организациями и гражданами.

В состав норм финансового права входят и нормы, регулирующие структуру и организацию денежной системы государства, порядок денежного обращения, а также систему расчетов, роль которой в современных условиях развития экономики резко возросла. Тесно переплетается с денежной системой валютное регулирование. Развитие внешнеэкономических связей побудило государство законодательно обеспечить защиту национальной валюты, четко урегулировать осуществление валютных операций, установить порядок расчетов в иностранной валюте и сформировать систему валютного контроля. Поэтому в финансовом праве все чаще встречаются отношения, связанные с сотрудничеством в сфере финансовой деятельности с другими государствами и международными организациями.

В учебнике рассматриваются наиболее актуальные вопросы правового регулирования одной из самых широких и важнейших областей деятельности государства. В конституциях многих стран (США, Япония, Швейцария и др.) финансовое обеспечение государства ставится на первое место среди их основных положений. Финансовое право – одна из сложнейших правовых дисциплин, поскольку ее изучение невозможно без рассмотрения экономических и финансовых аспектов регулируемых отношений. Однако целью учебника является в первую очередь раскрыть элементы финансовой системы, их взаимодействие, а также правовые аспекты финансовой деятельности государства.

Данный учебник поможет студентам средне-специальных образовательных учреждений уяснить понятия и функции финансов, изучить основные подотрасли и институты финансового права, получить знания в сфере финансового законодательства и умело применять их в своей будущей практической деятельности.

Список сокращений

РФ – Российская Федерация

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Банк России – Центральный банк Российской Федерации

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации

ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации

Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу

Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Сбербанк России – Сберегательный банк Российской Федерации

ФСС России – Фонд социального страхования Российской Федерации

ФТС России – Федеральная таможенная служба

ФНС России – Федеральная налоговая служба

ФСФР России – Федеральная служба по финансовым рынкам

ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

ВВП – внутренний валовый продукт

ЕС – Европейский союз

ЕБРР – Европейский банк реконструкции и развития

МБРР – Международный банк реконструкции и развития

МВФ – Международный валютный фонд

НДС – налог на добавленную стоимость

ККТ – контрольно-кассовая техника

МРОТ – минимальный размер оплаты труда

Раздел I. Финансовая деятельность государства и финансовое право

Глава 1. Понятие финансов и финансовой деятельности

1.1. Понятие и функции финансов

История человечества – это в первую очередь история развития экономических процессов. В ходе эволюции человечество прошло долгий и сложный путь от простого товарообмена к товарно-денежным отношениям, но на любом этапе развития государство уделяло самое пристальное внимание формированию собственных доходов, образующих специальные денежные фонды. Казна[1] государства являлась свидетельством его могущества, показателем его экономического развития.

С XVIII века в экономической литературе появился термин «финансы», который вначале объединял все денежные средства государства. Однако в настоящее время понятие финансов несколько расширилось.

Финансы (фр. finance от лат. financia – наличность, доход) – это обобщающий экономический термин, означающий как фонды денежных средств, находящиеся в распоряжении государства, предприятий и организаций, так и систему их формирования, распределения и использования.

Сами финансы не могут существовать отдельно от отношений, способствующих их формированию, поэтому в их понятие включается и специально созданная государством система. Она обеспечивает постоянный и планомерный процесс создания, распределения и использования финансов. По своему материальному содержанию финансы представляют собой фонды денежных средств.

Роль финансов в государстве определяется их ключевым положением: во-первых, они связаны с общественными экономическими отношениями и являются их регулятором; во-вторых, они влияют на формирование и осуществление финансовой политики государства. История государств показывает, что ошибки, допущенные в сфере управления финансами, могут привести к тяжелым экономическим и политическим последствиям. Финансовые кризисы самые труднопреодолимые и продолжительные. Они, как правило, охватывают все сферы государственной и общественной жизни, а в некоторых случаях выходят за рамки государства и влияют на мировые экономические процессы («Великая депрессия» США 1930-х гг., финансовый кризис Японии 1970-х гг., энергетический кризис в Европе 1980-х гг., финансовый кризис в России 1998 г., мировой экономический кризис 2008–2009 гг.).

Как видно из определения, финансы подразделяются на два основных вида: государственные и частные (финансы предприятий и организаций). Они имеют существенные различия, но и тесно взаимосвязаны между собой. Так, французский юрист, основоположник науки финансовое право П.М. Годме писал: «…Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики… Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти…»[2].

Отличие государственных финансов от частных можно свести к следующему:

• государство в отличие от частных лиц может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогообложения;

• государственные финансы тесно связаны с денежной системой, которая управляется государством и не зависит от воли частного лица, распоряжающегося своими финансами;

• государственные финансы ориентированы на обеспечение общественных интересов, а частные – личных (получение прибыли);

• объемы государственных финансов намного превышают частные;

• государство посредством определенных принудительных действий может изъять частные финансы в свою собственность (национализация, конфискация и т. п.).

В то же время существует неразрывная взаимосвязь между государственными и частными финансами. Состояние и объем частных финансов оказывают влияние на уровень доходов государства. В некоторых случаях государственные финансы практически целиком зависят от частных. Однако в истории были и страны, финансы которых состояли только из государственных (например, СССР и некоторые страны социалистической системы), однако в настоящее время такое положение существует лишь в отдельных странах (КНДР, Куба). Так или иначе, государственные финансы обладают приоритетом перед частными, поскольку посредством государственных доходов можно воздействовать на экономическую конъюнктуру рынка и регулировать все процессы, происходящие в нем.

Финансы осуществляют четыре основные функции: распределительную, контрольную, стимулирующую и информационную.

Посредством финансов распределяется валовой внутренний продукт (ВВП) и национальный доход, что позволяет государству обеспечить постоянное и эффективное развитие всех отраслей экономики. Одновременно финансы служат и инструментом регулирования рыночных отношений. Определяя основные направления денежных потоков, государство обеспечивает свое функционирование, выполнение различных задач. Распределительная функция финансов проявляется и в виде планирования доходов и расходов государства, предприятий, организаций.

С помощью финансов обеспечивается контроль производства и распределение материальных благ. Контрольная функция финансов позволяет регулировать рыночные процессы, в частности вопросы соотношения спроса и предложения, ценообразования, наполняемость рынка товарами. В то же время посредством налогообложения и других мер обеспечивается контроль доходов частных предприятий, граждан.

Финансы являются средством стимулирования развития государства и общества. Вкладывая денежные средства в приоритетные направления, государство обеспечивает получение дополнительных доходов, которые затем могут быть использованы для осуществления других экономических или социальных программ. Стимулирующая функция особенно ярко проявляется в сфере налогообложения, когда государство путем изъятия части прибыли (доходов) либо ограничивает процесс расширения производства, либо, предоставляя определенные льготы, стимулирует развитие финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Финансы выполняют и информационную функцию. Так, состояние финансов дает возможность определить финансовое положение предприятий и даже целых отраслей. Негативные явления в различных сферах, как правило, вызваны недостаточным финансированием или другими проблемами, что побуждает государство анализировать данную информацию и принимать соответствующие меры. Информация о доходах и расходах предприятий и организаций, реальном уровне доходов граждан также позволяет определить основные направления государственной бюджетной и налоговой политики. Формирование финансовой политики и осуществление финансовой деятельности государства невозможны без наличия полной и точной информации о состоянии финансовых ресурсов, их распределении и использовании.

1.2. Финансовая система

Финансы составляют целостную, определенную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов). Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы охватывают своим воздействием многообразные потребности государства и общества, всю экономическую и социальную сферу. Под финансовой системой понимают:

• совокупность элементов и финансовых институтов;

• совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность[3].

Однако включение в финансовую систему государственных органов и учреждений является достаточно спорным, поскольку практически все государственные органы в определенной степени осуществляют финансовую деятельность. В первую очередь финансовая система государства представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (институтов), способствующих эффективному осуществлению финансовой деятельности, создающих необходимые условия для финансовых процессов и формирующих финансовые отношения. Понятие «финансовая система» до сих пор отсутствует в российском законодательстве, несмотря на то, что в последнее время были приняты специальные законодательные акты, касающиеся ее организации и функционирования[4].

Каждое государство на основе финансовой политики создает свою финансовую систему, характеризующуюся определенными признаками, а именно:

• все институты финансовой системы способствуют образованию и использованию соответствующих денежных фондов;

• в зависимости от задач государства элементы финансовой системы могут видоизменяться (появление новых институтов или прекращение действующих);

• объем каждого элемента может варьироваться в зависимости от экономической и финансовой политики государства;

• взаимосвязь элементов обусловлена постоянным движением денежных средств не только внутри каждого из них, но и между ними;

• движение денежных средств в финансовой системе не хаотичное, а строго урегулировано государством;

• в финансовой системе должен поддерживаться определенный баланс денежных фондов, так как нехватка или переизбыток средств в каком-либо звене приводят к тому, что начинает «лихорадить» систему в целом.

Финансовую систему Российской федерации (РФ) составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты:

• государственные финансы;

• местные финансы;

• финансы хозяйствующих субъектов;

• фонды страхования;

• фонды кредитования (государственный и банковский).

В более широком смысле финансовую систему государства можно определить как основанную на экономических отношениях совокупность бюджетной системы, системы финансов предприятий (организаций), страховой и кредитной системы.

Финансовая система – это «кровеносная» система государства, по которой происходит движение денежных средств, способствующее жизнеобеспечению всего государственного организма. Каждый институт финансовой системы подразделяется на подинституты в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей. Так, в структуру государственных финансов входят бюджеты всех уровней, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Местные финансы включают в себя средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Институт «финансы хозяйствующих субъектов» объединяет как финансы коммерческих предприятий и организаций, так и финансы учреждений, некоммерческих и общественных организаций. В сфере страхования действуют такие институты, как личное, имущественное страхование, страхование ответственности, перестрахование, а также такой элемент, как инвестирование части страхового фонда. Институт кредитования представляет собой систему отношений по поводу привлечения и размещения денежных средств. При этом он состоит из двух основных подинститутов: государственного и банковского кредита. Государственный кредит включает такие элементы, как внутренние и внешние займы, образующие государственный долг. Банковский кредит представляет собой многостороннюю деятельность специально созданных организаций, которые, привлекая средства юридических и физических лиц для создания соответствующих фондов, перераспределяют их другим хозяйствующим субъектам.

Финансовая система РФ не может существовать без специальных органов, участвующих в обеспечении ее нормального функционирования. Они разрабатывают государственную финансовую политику и осуществляют нормативное правовое регулирование всей финансовой деятельности. В их систему входят в первую очередь высшие органы государственной власти и финансово-кредитные органы.

Таким образом, финансовая система – это одна из сложнейших структур государства, представляющая совокупность взаимосвязанных элементов и звеньев, особых финансовых институтов, создающих необходимые условия для осуществления и регулирования процессов формирования и расходования финансовых ресурсов.

1.3. Понятие и особенности финансовой деятельности

Финансы и финансовая деятельность неразрывно связаны. Это обусловлено тем, что сами финансы не могут образовываться без финансовой деятельности, а финансовая деятельность в первую очередь направлена на формирование денежных фондов.

Финансовая деятельность государства – это деятельность по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов, обеспечивающих функционирование государства на каждом этапе его развития. Финансовая деятельность как особый вид государственной деятельности прежде всего направлена на создание, распределение и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства.

Финансовая деятельность – это обязательно плановая деятельность, поскольку постоянное изыскание государством дополнительных средств для пополнения доходов с одновременной корректировкой расходов может дать положительный результат только при четком планировании. Например, исполняя бюджет текущего года и планового периода, финансовые органы государства уже начинают планировать финансовую деятельность на следующий год и период. Конечной целью финансового планирования является достижение баланса по каждому денежному фонду. Таким же образом действуют предприятия и организации, которые осуществляют ежегодную разработку плана доходов и расходов. В некоторых случаях составление финансового плана является обязательным. Так, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» в действующей редакции (далее – Закон о банках и банковской деятельности) в числе документов, необходимых для государственной регистрации и получения лицензии на осуществление банковских операций, кредитная организация обязана предоставить в Банк России бизнес-план, утвержденный собранием учредителей (участников) кредитной организации.

Все денежные фонды в государстве делятся на централизованные и децентрализованные. К централизованным денежным фондам относятся фонды денежных средств, формирующиеся в бюджетной системе государства. Они создаются на определенной территории (например, республики, области, района и т. д.) и используются на нужды данной территории. Основными централизованными фондами являются: бюджет государства, бюджеты субъектов и местные бюджеты. Децентрализованные фонды – это денежные фонды предприятий и организаций всех форм собственности, которые образуются за счет собственных ресурсов, заемных средств и используются на производственные и иные цели. Формирование децентрализованных фондов осуществляется только после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Централизованные и децентрализованные фонды, несмотря на то, что создаются отдельно друг от друга, тесно взаимосвязаны. Это обусловлено тем, что централизованные фонды получают из децентрализованных денежные средства, а в определенных случаях осуществляют и обратный процесс – финансирование отдельных предприятий и организаций. Многие вопросы в сфере экономической и социальной жизни государству помогают решать именно децентрализованные фонды. В то же время приоритет централизованных фондов вызван тем, что государство регламентирует условия их формирования и осуществляет контроль создания, распределения и использования этих фондов.

Финансовой деятельности свойственны организационно-правовые особенности:

• финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в пределах имеющихся у них полномочий[5];

• финансовая деятельность носит межотраслевой характер, т. е. охватывает все сферы экономики. Так, осуществление финансовой деятельности в рамках какой-либо одной отрасли экономики практически невозможно, поскольку она тесно связана с другими отраслями (например, финансируя сельское хозяйство, государство вынуждено направлять денежные средства и на развитие машиностроения, химической промышленности и др.);

• финансовая деятельность является предметом ведения как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления. Предметом ведения РФ являются установление основ бюджетной, налоговой, кредитной, валютной политик, а также федеральные банки и денежная эмиссия. В предмет ведения субъектов РФ и местного самоуправления входит принятие и исполнение собственных бюджетов, создание региональных и местных внебюджетных фондов и др. В то же время финансовая деятельность в определенных направлениях является и предметом совместного ведения РФ, субъектов и муниципальных образований;

• финансовая деятельность свойственна любой организации, предприятию и учреждению независимо от их видов, организационно-правовой формы, принадлежности к собственнику и т. п.

Финансовая деятельность государства напрямую зависит от целого ряда факторов. К таким факторам следует отнести:

• экономические задачи государства, которые устанавливаются на определенный период. Так, в различное время решались задачи развития тяжелой индустрии, сельского хозяйства, жилищного строительства, различных национальных проектов, что влекло за собой осуществление соответствующей финансовой деятельности;

• состояние экономики, которое позволяет проводить финансовую деятельность в той или иной степени, направляя ее либо на повышение, либо на сдерживание уровня экономического развития;

• развитие приоритетных направлений в экономике. Каждое государство исходит из того, что финансовая деятельность должна быть направлена на те сферы, которые в первую очередь будут приносить высокие доходы в бюджет. Так, Норвегия успешно развивает такие приоритетные отрасли, как рыболовство и нефтедобычу, Германия – металлургию, автомобилестроение и химическую промышленность, Япония – автомобилестроение и электронную промышленность, Канада – продукцию сельского и лесного хозяйства, Россия – добычу нефти и газа;

• объем финансовых ресурсов. Государство основывает свою финансовую деятельность на реальных возможностях и реальных ресурсах, находящихся в его распоряжении, а также на привлеченных средствах;

• уровень собираемости налогов. В связи с тем, что налоги формируют значительную часть доходов бюджета, государство в своей финансовой деятельности исходит из объемов налоговых поступлений. В то же время снижение уровня налоговых поступлений за счет предоставления льгот или кредитов (в первую очередь для расширения производства, его реконструкции и технического перевооружения) также влияет на масштабы и направления финансовой деятельности;

• внешнеэкономический фактор. В значительной степени его влияние сказывается на внешнеэкономической деятельности, однако и внутри государства этот фактор может повлиять на экономические процессы. Так, в Российской Федерации такой внешнеэкономический фактор, как цена на нефть на мировом рынке, имеет исключительное значение для формирования доходов бюджета;

• политическая и экономическая стабильность. Четкая и планомерная финансовая политика, создание условий для экономического роста, предпринимательства, привлечения капитала способствуют развитию и повышению эффективности финансовой деятельности. И наоборот, политическая нестабильность, постоянные кризисные явления в экономике не могут дать возможность ее успешному росту.

Существуют и другие факторы, влияющие на финансовую деятельность государства.

1.4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

Среди органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, можно выделить две основные группы: органы общей и органы специальной компетенции.

К первой группе относятся высшие законодательные и исполнительные органы власти, которые наряду со своими общими функциями руководят всеми финансами, денежно-кредитной системой, осуществляют валютное и таможенное регулирование (ст. 71, 75 Конституции РФ).

Законодательные органы в лице Федерального Собрания РФ, представительные органы субъектов РФ и местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и осуществляют контроль за их исполнением (ст. 153 БК РФ).

Исполнительные органы власти в лице Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют разработку проектов бюджетов и обеспечивают их исполнение, а также решают другие финансовые вопросы (ст. 114 Конституции РФ).

В финансовой деятельности принимает участие и Президент Российской Федерации. Он издает указы по финансовым вопросам, выступает с бюджетным посланием, распоряжается резервным фондом, подписывает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 82, 170, 209 БК РФ).

Вторую группу органов составляют государственные органы, для которых финансовая деятельность является основной. Они специально созданы для осуществления финансовой деятельности и проведения финансового контроля в государстве.

Органы специальной компетенции возглавляет Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). На уровне субъектов РФ образованы республиканские министерства финансов или финансовые управления. В органах местного самоуправления финансовую деятельность осуществляют финансовые отделы или объединенные бухгалтерии.

Основная роль в сфере финансовой деятельности отводится Минфину России, обеспечивающему проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ и координирующему деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, Минфин России осуществляет следующие полномочия:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства;

• на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ принимает следующие нормативные правовые акты:

– порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ,

– формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций,

– условия эмиссии и отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг,

– порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности,

– федеральные стандарты аудиторской деятельности,

– порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него,

– требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков и др.;

• составление проекта федерального бюджета, утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета, ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

• ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• организация распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы в соответствии с законодательством РФ;

• управление в установленном порядке государственным долгом РФ;

• взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Минфин России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр финансов РФ имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Структурными подразделениями Минфина России являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства (финансовой политики, международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов и др.). Министр финансов РФ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

В сфере банковской деятельности (одной из разновидностей финансовой деятельности) главным органом специальной компетенции является Банк России. Совместно с Правительством РФ он определяет политику государства в области денежного обращения, руководит кредитной системой, монопольно осуществляет эмиссию денег. На Банк России возложены и контрольные функции в отношении деятельности коммерческих банков, в том числе их лицензирование. Через специально созданный расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банк России осуществляет контроль всех расчетов коммерческих банков.

В системе органов специальной компетенции следует выделить группу органов, занимающихся контролем в сфере финансовой деятельности государства. К таким органам относятся:

• Счетная палата РФ, образованная в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон о Счетной палате РФ) для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

• входящие в структуру Минфина России:

– Федеральная налоговая служба (ФНС России), в функции которой входит осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а также за соблюдением валютного законодательства,

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), в полномочия которой входит контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, за соблюдением валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля,

– Федеральное казначейство, в полномочия которого входит обеспечение эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, осуществление контроля за накоплением и использованием бюджетных и внебюджетных фондов, а также за состоянием государственной казны и всеми государственными денежными накоплениями,

– другие министерства и федеральные службы, на которых возложены отдельные полномочия по контролю в сфере финансовой деятельности (Министерство экономического развития РФ, Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) и др.).

Следует отметить, что в связи с изменениями экономических задач и финансовой политики государства система органов специальной компетенции часто реформируется.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение финансам и характеристику их видов.

2. Раскройте основные функции финансов.

3. Что представляет собой финансовая система государства?

4. Какие характерные черты присущи финансовой системе государства?

5. Раскройте понятие «финансовая деятельность».

6. Дайте определение централизованным и децентрализованным денежным фондам.

7. Какие факторы влияют на финансовую деятельность?

8. Охарактеризуйте систему органов, осуществляющих финансовую деятельность.

9. Каковы основные функции и полномочия Минфина России?

10. Назовите органы, осуществляющие контрольные функции в сфере финансовой деятельности.

Глава 2. Понятие, предмет, метод, система и источники финансового права

2.1. Понятие, предмет и метод финансового права

Финансовое право по своей сущности относится к публичным отраслям права. Однако вопрос о месте финансового права в системе права и о его происхождении до сих пор является предметом дискуссий. Так, основоположник науки финансового права П.М. Годме[6] считал, что как отрасль права оно выделилось из государственного и административного права. Такого же мнения придерживались и отдельные отечественные специалисты (Р. Халфина, М. Пискотин). Иную теорию выдвигают Е. Ровинский, В. Бесчеревных, Н. Химичева, О. Горбунова, Е. Грачева. По их мнению, финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло одновременно с образованием государства и права в целом. Государство даже на самом раннем этапе своего развития не могло существовать без финансовых ресурсов: поступления в казну денежных средств, товаров осуществлялись посредством установления и взимания налогов, сборов и пошлин. Изъятые денежные средства правители государств использовали не только для своего обогащения, но и для содержания чиновников, армии, строительства крепостей, дорог. Это свидетельствует о существовании отдельной группы отношений, отличавшихся от отношений, регулируемых другими отраслями права.

Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, а также в определенной степени по принципам и функциям. Финансовое право как самостоятельная отрасль права имеет только ей присущий предмет правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Таким образом, финансовое право – это отрасль права, включающая систему норм и принципов, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

В юридической литературе до сих пор существует мнение о том, что отношения, которые возникают в процессе создания фондов денежных средств предприятий и организаций, действующих на праве частной собственности, не входят в предмет финансового права. Однако следует учесть, что процесс формирования фондов предприятий определенным образом регулируется государством, поскольку эти фонды являются источником налогов и сборов.

Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только определить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности его метода. Метод – это способ, система средств и приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения. На первый взгляд метод правового регулирования, применяемый финансовым правом, схож с методом административного права, основанным на государственно-властных предписаниях (императивный метод). Однако кроме метода «власти и подчинения» в финансовом праве регулирование некоторых видов отношений осуществляется и диспозитивным методом, базирующимся на равенстве, праве выбора и дозволенности.

Кроме того, финансово-правовому методу свойственны и специфические особенности, существенно отличающие его от административного. Так, в финансовом праве государственно-властные предписания исходят в большей части от уполномоченных государством финансово-кредитных органов, которые используют в регулировании различные иные методы (рекомендации, согласования). В соответствии со ст. 168.3 БК РФ к полномочиям главы временной финансовой администрации отнесено согласование внесения изменений в нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренные планом восстановления его платежеспособности. В рамках деятельности международных финансовых организаций (Международным валютным фондом (МВФ), Международным банком реконструкции и развития (МБРР)) предоставление кредитов государствам сопровождается выдачей рекомендаций по их использованию[7].

Финансовое право наиболее тесно взаимодействует с такими отраслями, как конституционное и административное право. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения в разных сферах человеческой деятельности, в том числе и при осуществлении финансовой деятельности. Конституцией РФ (ст. 7, 71, 75, 106, 114) закреплены важнейшие принципы финансовой деятельности, которые получили свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права. Взаимосвязь финансового права с административным проявляется не только сходством основного метода правового регулирования (метод государственно-властных предписаний), но и некоторыми положениями в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти. За нарушение норм финансового права могут применяться меры административного воздействия, например штрафы (глава 15 КоАП РФ).

Связь финансового права с муниципальным правом отражается в первую очередь в том, что отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления финансовой деятельности, регулируются финансово-правовыми нормами. Также нормы финансового права закрепляют и компетенцию органов местного самоуправления в области формирования, распределения и использования местного бюджета (ст. 9 БК РФ).

Несмотря на существенные различия в предмете и методе правового регулирования, отчетливо прослеживается взаимосвязь финансового и гражданского права. Гражданское право регулирует имущественные отношения, в том числе и денежные, участники которых равны и обладают относительной самостоятельностью. Нормы гражданского права закрепляют право собственности на денежные средства, в частности средства, составляющие государственную и муниципальную казну. В финансовом праве применяются понятия, установленные гражданским законодательством, используются основные положения договорных обязательств, правила расчетных отношений и др. Тесно переплетаются нормы финансового и гражданского права в сфере регулирования страхования, финансов предприятий и организаций, рынка ценных бумаг, банковского кредита (ст. 861–885 ГК РФ).

Уголовное право охраняет финансово-правовые отношения, в частности, в сфере денежного обращения, налогообложения и валютных операций. Так, ст. 186 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, а ст. 198, 199, 199.1, 199.2 – за налоговые преступления.

2.2. Принципы финансового права

Как и любая самостоятельная отрасль права, финансовое право основывается на общих и специальных принципах. Выделяют следующие общие принципы финансового права.

Приоритет представительных органов власти в сфере финансовой деятельности. Основы данного принципа были сформулированы еще до появления науки финансового права. Великой хартией вольностей (1215 г.) королю Англии запрещалось взимать налоги без согласия парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего»[8]. В Российской Федерации основу этого принципа составляют положения Конституции РФ (ст. 71), БК РФ (ст. 153), в соответствии с которыми законодательные (представительные) органы власти, представительные органы власти местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты, осуществляют контроль их исполнения. Составление проектов бюджетов и их исполнение возложены на исполнительные органы государственной власти (муниципальных образований), которые представляют законодательным органам соответствующие отчеты. Законодательным (представительным) органам власти предоставлено право вводить налоги (ст. 72 Конституции РФ), утверждать проводимую эмиссию денег, принимать законы в сфере валютного регулирования и т. д. Несмотря на рассматриваемый принцип, представительные органы власти непосредственно взаимодействуют с исполнительными органами: совместно решают вопросы, касающиеся проектов бюджетов, предоставления бюджетных кредитов, погашения долговых обязательств и др.

Принцип федерализма, в основе которого лежит государственное устройство РФ. Подтверждение тому – принятие в стране не одного, а целого ряда законов о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах (ст. 10 БК РФ). При этом, с одной стороны, каждый из бюджетов представляет собой относительно самостоятельные денежные фонды, а с другой – напрямую зависит от вышестоящих бюджетов, так как для формирования нижестоящих бюджетов необходимо перераспределение средств. Кроме этого принцип федерализма составляет основу финансовой деятельности государства. Направления финансовой деятельности определяются на всех уровнях, но главенствующая роль при этом отведена федеральной финансовой политике. Именно она устанавливает и закрепляет основы и направления финансовой деятельности других уровней.

Принцип законности – весь процесс по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств осуществляется только в соответствии с законами и нормативными актами. Законодательное закрепление порядка и правил финансовой деятельности является основой для финансового законодательства. При этом принцип законности распространяет свое действие на всех участников финансовых правоотношений, в том числе и на государство. Так, статьей 71 Конституции РФ закреплены основы компетенции РФ и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного и таможенного регулирования. Невыполнение положений законодательных и иных нормативных правовых актов может повлечь за собой нестабильность в финансовой системе государства и негативные последствия в различных сферах общественной жизни. Поэтому государство, регулируя посредством детальной регламентации все финансовые правоотношения, одновременно обеспечивает возможность применения мер государственного принуждения.

Принцип открытости (прозрачности). Финансово-правовые нормы доводятся до сведения всех участников финансовой деятельности через средства массовой информации. Так, в соответствии со ст. 36 БК РФ утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обязательному опубликованию. Отдельные вопросы, например информация о введении налогов и сборов, результаты проверок финансовой деятельности освещаются в специализированных изданиях. В некоторых случаях органы государственной власти обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства (ст. 32 НК РФ). Благодаря открытости можно избежать различных нарушений норм финансового права. Особое место занимает информирование о ходе рассмотрения и утверждения бюджета, его основных показателях, а также о направлениях социально-экономического развития государства, результатах исполнения бюджета.

Выделяют следующие специальные принципы финансового права.

Принцип плановости – основа всех финансово-правовых норм. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы, поэтому создается целая система финансового планирования, включая отдельные предприятия. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты являются основными финансово-плановыми актами государственного уровня. При этом структура, порядок составления, принятия и исполнения бюджетов закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах. Например, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов (ст. 11 БК РФ). Планирование финансовой деятельности, в том числе предприятий и организаций, осуществляется с целью обеспечения стабильного развития, носящего долговременный характер. Более того, бюджет, бизнес-план, баланс, смета и другие виды финансовых планов являются эффективными инструментами финансового контроля.

Принцип реальности требует достижения запланированных результатов в ходе финансовой деятельности. В этом заключена взаимосвязь планирования и конечных результатов финансовой деятельности, находящая отражение в процессе составления и исполнения отдельных финансовых планов. При этом планирование изначально должно устанавливать реальные показатели деятельности на будущий период, так как соблюдение принципа реальности является основой стабильного развития всего государства и предприятий. Итоги деятельности и сравнение запланированных показателей с достигнутыми отражаются в специальных финансово-плановых актах – отчетах об исполнении тех или иных финансовых планов.

Принцип эффективности действия финансово-правовых норм основывается на обеспечении стимулирования финансовой деятельности и ее постоянного совершенствования. Финансовые нормы должны эффективно влиять на экономические, социальные и иные процессы в государстве. В то же время данный принцип может выступать не только фактором развития, но и фактором сдерживания, поскольку в определенный период времени эффективность финансово-правовых норм может быть направлена на преодоление негативных явлений в экономике государства. Например, увеличение целевого финансирования наиболее перспективной отрасли – атомной энергетики, направленное на получение дохода в этой сфере, выступает фактором ее развития, напротив, сокращение финансирования отраслей электроэнергетики, базирующихся на использовании первичных энергоресурсов (уголь, газ, нефть и т. п.), снижает затраты государства в этих отраслях и является фактором, сдерживающим их развитие.

Принцип приоритетности норм финансового права в сфере финансовой деятельности государства. Несмотря на то, что в отдельных финансовых отношениях могут применяться нормы других отраслей права, главенствующими остаются финансово-правовые нормы. В определенных случаях это непосредственно прописывается в законе. Так, в соответствии со ст. 93.4БК РФ указывается иной срок исковой давности, установленный гражданским законодательством РФ на требования, возникшие по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием которого являлась передача акций в собственность государства и ряда других требований.

2.3. Система и источники финансового права

Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность, группируются внутри отрасли в соответствующие правовые институты и подотрасли. Подотрасли финансового права представляют собой систему взаимосвязанных правовых норм, объединенных внутренним единством, принципами и спецификой регулирования. Правовые институты – это группы правовых норм, регулирующих однородные видовые отношения внутри подотрасли, а также отношения, существующие самостоятельно. Порядок расположения подотраслей и институтов внутри отрасли права обусловлен самой системой общественных отношений в сфере финансовой деятельности.

Финансовое право состоит из двух частей – Общей и Особенной. В структуру общей части входят нормы, регулирующие принципы, формы и методы финансовой деятельности, систему и компетенцию государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, определяющие правовое положение субъектов финансовых правоотношений, а также характеристику и содержание самих финансовых правоотношений. Отдельным самостоятельным институтом Общей части является институт финансового контроля, в который входит система финансово-контрольных органов и их полномочия, а также характеристика видов и методов контроля.

Особенная часть финансового права состоит из расположенных последовательно подотраслей и институтов. Основным и самым крупным разделом (подотраслью) финансового права является бюджетное право, поскольку именно бюджетное право регулирует отношения по формированию, распределению и использованию всех видов бюджетных фондов, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Бюджетное право включает в себя и ряд правовых институтов, таких как институт государственных доходов, институт государственных расходов, институт финансирования дефицита бюджета. Отдельным блоком норм регулируются отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального закона о бюджете. Правовой институт составляют финансово-правовые нормы, действующие в области государственного кредита, который также включается в систему бюджетного права.

В финансовом праве выделяются нормы, регулирующие порядок установления, введения и взимания налогов и сборов, объединенные в подотрасль налогового права. Эта подотрасль тесно взаимосвязана с бюджетным правом, поскольку система налогов и сборов является составной частью доходов государства. В то же время налоговое право имеет целый комплекс самостоятельных норм, регулирующих отношения по исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, защите прав налогоплательщиков и др.

И как правовой институт, и как подотрасль финансового права можно рассматривать страховое право, особенностью которого является то, что денежные средства, формирующиеся в процессе осуществления страховой деятельности, аккумулируются в централизованные и децентрализованные фонды.

Особым институтом финансового права является институт финансов предприятий и организаций, в котором финансово-правовые нормы устанавливают порядок формирования и расходования денежных фондов предприятий и регулируют всю их финансово-хозяйственную деятельность.

В Особенную часть включается и институт банковского кредита, выступающий элементом банковской системы государства и регулируемый специальными нормами, которые являются составляющими подотрасли банковского права. Для осуществления банковской деятельности большое значение имеет порядок расчетов, установленный в государстве. Группа норм, регулирующая расчетные отношения, составляет отдельный финансово-правовой институт, с которым тесно взаимодействует другой институт – рынок ценных бумаг.

Финансовая деятельность основана на деньгах и денежном обращении, поэтому в систему финансового права входят институт денег и денежного обращения, а также валютное право. Присутствие на финансовом рынке иностранной валюты имеет большое значение для государства, поскольку это существенно влияет на устойчивость национальной денежной единицы и способствует развитию внешнеэкономической, инвестиционной деятельности, являющихся составной частью финансовой деятельности. В настоящее время во многих странах, и постепенно в России, инвестиционное право формируется как подотрасль финансового права.

Источниками финансового права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, включающие нормы финансового права.

Важнейшим источником, обладающим высшей юридической силой, является Конституция РФ, содержащая в себе основные нормы различных отраслей права, в том числе и финансового. Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории России. Основополагающее значение для финансово-правового регулирования имеют, например, нормы Конституции РФ, закрепляющие федеративное устройство России (ст. 1, 5, 65, 66), разграничивающие пределы ведения в области финансовой деятельности между РФ и ее субъектами (ст. 71, 72), определяющие формы и содержание права собственности (ст. 8, 35, 36), устанавливающие полномочия Президента РФ (ст. 80, 84, 90), Федерального Собрания РФ (ст. 101, 104, 106), Правительства РФ (ст. 114, 115) в области финансовой деятельности, закрепляющие обязанности и права гражданина в области налогообложения (ст. 57). Нормы Конституции РФ, регулирующие общественные отношения в сфере финансовой деятельности, конкретизируются в федеральных законах.

Нормы бюджетного права закреплены в БК РФ. Как отмечается в его преамбуле, данный закон служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Следует отметить, что принятие БК РФ, кодифицировавшего нормы бюджетного права, способствовало совершенствованию бюджетной системы государства, упорядочило бюджетный процесс, укрепило законность в данной сфере.

Нормы, регулирующие налоговые отношения, закреплены в НК РФ, состоящем из двух частей: часть первая устанавливает общие положения законодательства о налогах и сборах, часть вторая регулирует порядок уплаты отдельных видов налогов и сборов.

В систему источников финансового права входит целый ряд федеральных законов. Среди них наиболее важным является федеральный закон о федеральном бюджете, который принимается на финансовый год и плановый период и регламентирует всю финансовую деятельность государства. Значимость этого закона определяется тем, что он может изменять, дополнять, приостанавливать или отменять некоторые положения других федеральных законов, когда бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Большое значение имеют федеральные законы, регулирующие как общие сферы применения финансовых отношений, так и отдельные их отрасли. Например, в сфере банковского кредитования – Федеральные законы от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Центральном банке РФ), «О банках и банковской деятельности»; в области страхования – Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее – Закон об организации страхового дела в РФ) и другие федеральные законы, регулирующие страховые отношения. Особое место в системе отраслевых источников финансового права занимает Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее – Закон о валютном регулировании и валютном контроле).

К источникам финансового права относятся нормативные правовые акты Президента РФ, регулирующие отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, а также закрепляющие полномочия органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности[9]. Нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах Правительства РФ.

В регулировании финансовой деятельности государства особую роль играют приказы и инструкции Минфина России, а также указания, положения, письма и телеграммы Банка России.

Источниками финансового права являются соглашения между исполнительными органами власти и финансово-кредитными органами (между финансово-кредитными органами) по различным финансовым вопросам, которые регулируют определенные отношения, складывающиеся на финансовом рынке. Например, кассовое обслуживание исполнения бюджета осуществляется на основе соглашений между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местных администраций муниципальных образований и Федеральным казначейством, по вопросам размещения (погашения) государственных займов – между Минфином России и Банком России.

К источникам финансового права отнесены и решения Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ), поскольку КС РФ в определенных пределах выполняет правотворческую функцию, осуществляя толкование и конкретизацию норм Конституции РФ. Особое значение имеют правовые позиции КС РФ в отношении проблем бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

В систему источников финансового права входят нормативные правовые акты субъектов РФ и местного самоуправления, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы России являются международные договоры. Если международным договором РФ установлены иные правила, в отличие от закрепленных национальным законодательством, то применяются правила международного договора. Данное конституционное положение отражено в БК РФ (ст. 4) и НК РФ (ст. 7), что позволяет отнести международные договоры к источникам финансового права. Среди международных договоров, действующих в сфере финансовой деятельности государства, следует назвать договоры (соглашения, конвенции и т. п.) о предоставлении (получении) финансовых кредитов, о защите капиталовложений и иностранных инвестиций, об избежании двойного налогообложения и др.

Контрольные вопросы и задания

1. Является ли финансовое право самостоятельной отраслью права?

2. Назовите предмет финансового права.

3. Каковы особенности метода финансового права?

4. С какими отраслями права финансовое право тесно пересекается?

5. Раскройте общие принципы финансового права.

6. Каковы специальные принципы финансового права?

7. Что включает в себя система финансового права?

8. Назовите источники финансового права.

Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

3.1. Понятие и структура финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов. Особенность этих норм заключается в том, что они носят государственно-властный, императивный характер. Государство устанавливает строгие правила поведения, права и обязанности участников финансовых правоотношений, которые они не вправе самостоятельно изменить.

Норма финансового права представляет собой установленное государством общеобязательное правило поведения, направленное на регулирование общественных отношений в сфере финансовой деятельности, закрепляющее права и обязанности субъектов правоотношений и являющееся критерием оценки их поведения. Финансово-правовые нормы выражают сущность регулируемых общественных отношений, из совокупности которых и состоят конкретные нормативно-правовые акты. Нормы финансового права закрепляются в законах и нормативных правовых актах и не являются простой волей законодательных и исполнительных органов власти. Имея объективные экономические предпосылки и обоснования, данные нормы создаются и фиксируются с целью урегулирования (установления) определенного правила поведения или отношения. Так, развитие внешнеэкономических связей побудило государство разработать и применить нормы, устанавливающие порядок осуществления валютных операций, а появление частных предприятий выявило необходимость в регулировании формирования и использования их денежных фондов, а также в закреплении отношений по уплате налогов и сборов и иных обязательных платежей. Главная цель применения этих норм – подчинить рассматриваемые отношения финансовому обеспечению деятельности государства.

Нормы финансового права регулируют довольно широкий круг общественных отношений, имеющих большое значение для эффективного функционирования государства и местного самоуправления. В то же время в финансово-правовых нормах отражаются и отношения, складывающиеся в экономике, социальной сфере, на финансовом рынке и в других областях. Нормы определяют границы должного, допустимого или рекомендуемого поведения граждан, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере финансовой деятельности.

Финансово-правовые нормы устанавливают правовой статус участников финансовых отношений, их права и обязанности, правовой режим их взаимоотношений, а также предусматривают ответственность за нарушение предписаний государства.

Нормы финансового права, как и нормы права в целом, обладают определенной структурой, т. е. имеют внутреннее строение. По своей структуре норма финансового права включает в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотезой именуется часть финансово-правовой нормы, в которой заключены содержание самого правила поведения, фактические условия реализации нормы, либо обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими финансовые правоотношения.

Например, п. 1 ст. 93.2. БК РФ устанавливается, что бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу предоставляются при отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). В данной статье содержатся условия, при которых будет осуществляться реализация нормы по предоставлению бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Диспозиция является основой финансово-правовой нормы и содержит предписание самого правила поведения участников финансовых отношений. В диспозиции обычно четко указываются их права и обязанности. Так, в соответствии со ст. 168.4 БК РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ (муниципальном образовании).

Способом защиты правил, установленных нормами финансового права, являются санкции. В санкциях заключаются меры воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Однако, несмотря на то, что санкции носят финансовый характер, в юридической литературе не встречается понятие «финансовые санкции». В основном они влекут за собой применение мер материальной ответственности за ущерб государству и имеют некоторые особенности. Например, в бюджетном законодательстве предусмотрено применение таких санкций, как блокировка расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени. Как правило, в финансово-правовых актах могут не присутствовать все три элемента финансово-правовой нормы, но какой-либо элемент обязательно будет находиться в статьях этих актов или в других нормативных правовых документах.

3.2. Виды финансово-правовых норм

Классификация норм финансового права может быть проведена по различным основаниям:

• в зависимости от назначения:

– регулятивные (правоустанавливающие) нормы финансового права – устанавливают правовые предписания, предоставляющие участникам финансовых правоотношений определенные права и возникающие из них обязанности, а также регулирующие правила поведения участников в целом в сфере финансовой деятельности. Так, статьей 162 БК РФ определены полномочия получателей бюджетных средств, а ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Закон об аудиторской деятельности) закрепляет права и обязанности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов при проведении аудита. Нормы указанных статей относятся к регулятивным или правоустанавливающим,

– охранительные нормы – направлены на обеспечение эффективности функционирования финансовой системы государства. Для этого нормы финансового права такого вида устанавливают и регламентируют меры защиты прав и интересов участников финансовых отношений. При этом охранительные финансово-правовые нормы в первую очередь обеспечивают охрану публичного порядка в сфере финансовой деятельности государства;

• по методу воздействия на поведение субъектов:

– запрещающие нормы – четко устанавливают то правило поведения, которое не допускается в финансовых отношениях. Этот вид норм направлен на соблюдение принципа законности в финансовой деятельности и обеспечивает защиту интересов государства и других субъектов. Так, в соответствии со ст. 22 Закона о Центральном банке РФ Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета,

– обязывающие нормы – определяют круг обязательств участников финансовых отношений и предписывают в категоричной форме совершать определенные действия. Нормы данного вида содержатся, например, в Конституции РФ и распространяют свое действие на органы государственной власти, организации и граждан. Статья 106 Конституции РФ предписывает Федеральному Собранию РФ в обязательном порядке рассматривать федеральный закон о федеральном бюджете, законы о федеральных налогах и сборах, законы в сфере финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Обязывающая норма в сфере налогообложения содержится в ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»,

– уполномочивающие финансово-правовые нормы – содержат дозволительные предписания определенным органам, должностным лицам. В них предписания государства сочетаются с определенными полномочиями, предоставляющимися участникам финансовых отношений. При этом действие уполномочивающей нормы может быть строго ограничено во времени или при наличии определенных обстоятельств. Данные нормы позволяют органам государственной власти и местного самоуправления, юридическим и физическим лицам избирать направления и формы исполнения финансовых обязательств. Это особенно проявляется в налоговом законодательстве, где допускается, например, как общий режим налогообложения, так и переход на упрощенную систему в добровольном порядке;

• по содержанию финансово-правовые нормы подразделяются в зависимости от характера регулируемых однородных отношений на группы правовых институтов:

– определяющие виды и методы финансового контроля,

– закрепляющие принципы построения бюджетной системы,

– устанавливающие основы бюджетного процесса,

– регулирующие структуру и деятельность банковской системы,

– устанавливающие ответственность за правонарушения в области финансов и др.;

• в зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников финансовых отношений:

– материальные финансово-правовые нормы – закрепляют денежное, материальное содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений. Нормы данной группы устанавливают виды и объем доходов бюджетов, определяют объем и направления расходов, содержание обязательств организаций, предприятий и граждан перед государством. Особенно широкое применение материальных норм можно встретить в бюджетном, налоговом и банковском законодательстве,

– процессуальные нормы финансового права – устанавливают порядок применения и действия материальных норм, т. е. методы и процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей участников финансовых отношений. В финансовом законодательстве имеются целые институты, регулирование которых осуществляется процессуальными нормами. Так, раздел бюджетного права – бюджетный процесс – включает в себя нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также составлению и утверждению отчетов об их исполнении.

Существует классификация финансово-правовых норм и по иным основаниям (по юридической силе, по функциям и т. д.), однако все они действуют в сфере финансовой деятельности государства и отражают специфику финансовых отношений.

3.3. Финансовые правоотношения: понятие, виды, субъекты

Финансовые правоотношения – это урегулированные нормами финансового права специфические общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов и направлены на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Финансовые правоотношения нацелены в первую очередь на процесс создания фондов денежных средств, следовательно, являются денежными отношениями, которые представляют собой отношения материального, имущественного характера. Деятельность по формированию денежных фондов и сферы денежного обращения в целом подлежит жесткому государственному регулированию, поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественные отношения свойственны и административным правоотношениям (денежные штрафы, конфискация и т. п.), но они возникают и действуют в процессе управленческой функции государства. При осуществлении этой функции в определенной степени обеспечивается поступление денежных фондов в доход государства, однако эта деятельность непосредственно не связана с финансовой деятельностью, поскольку ставит целью не формирование денежных фондов, а наказание правонарушителей.

Таким образом, первая отличительная особенность финансовых правоотношений заключена в том, что эти отношения возникают только в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Второй особенностью финансовых правоотношений является то, что одним из участников всегда будет выступать высший или местный орган власти, а также уполномоченный государством орган (финансовый орган, кредитная организация). В определенных случаях финансовые отношения могут возникать и между органами государственной власти и местного самоуправления. Третья особенность заключается в том, что объектом финансовых отношений является денежное обязательство (денежный платеж) в первую очередь перед государством, которое необходимо исполнить (например, уплата налога). Только наличие в правоотношениях всех трех указанных особенностей позволит отнести их к финансовым.

Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются:

юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, вызывающие возникновение, изменение или прекращение у субъектов финансовых прав и обязанностей;

финансовые правовые акты (финансово-плановые акты) нормативного или индивидуального характера. Нормативным актом в области финансовой деятельности государства является федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а индивидуальным – выдача лицензии юридическому или физическому лицу на право осуществления какой-либо деятельности.

Финансовые правоотношения можно классифицировать по их материальному содержанию (что в свою очередь зависит от определенной сферы общественных отношений) на следующие виды:

• бюджетные правоотношения;

• налоговые правоотношения;

• финансовые правоотношения в области государственного и муниципального кредита;

• финансовые правоотношения в области страхования;

• финансовые правоотношения в области банковского кредитования;

• финансовые правоотношения в области денежного обращения и расчетов;

• валютные правоотношения и др.

Субъектов финансовых правоотношений можно объединить в три группы.

Первая группа субъектов включает государство, государственные и административно-территориальные образования. Государство вступает в финансовые отношения с субъектами РФ и органами местного самоуправления в лице высших органов государственной власти и местных органов власти, а также через специальные уполномоченные финансовые органы, представляющие интересы государства.

Вторую группу субъектов составляют хозяйствующие субъекты, т. е. предприятия, организации и учреждения различных организационно-правовых форм собственности. К хозяйствующим субъектам относятся и крестьянские (фермерские) хозяйства, а также индивидуальные предприниматели.

Субъектами финансовых правоотношений третьей группы являются отдельные граждане (в том числе иностранные и лица без гражданства), проживающие на территории РФ.

В отдельную группу субъектов финансовых правоотношений входят межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и представительства в РФ; постоянные представительства иностранных юридических лиц и самостоятельные структурные подразделения иностранных организаций, не являющиеся юридическими лицами и находящиеся на территории РФ. Субъекты данной группы являются участниками отдельных видов финансовых правоотношений (например, налоговых или валютных).

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте понятие «финансово-правовая норма».

2. Какова структура финансово-правовой нормы?

3. По каким основаниям классифицируются нормы финансового права?

4. Дайте определение финансового правоотношения.

5. Каковы особенности финансовых правоотношений?

6. Назовите виды финансовых правоотношений.

7. Перечислите субъектный состав финансовых правоотношений.

Глава 4. Финансовый контроль в Российской Федерации

4.1. Понятие и принципы финансового контроля

Наличие контрольной функции финансов объективно обеспечивает не только планомерное социально-экономическое развитие, но и контроль формирования, распределения и использования денежных фондов.

Историки полагают, что зарождение финансового контроля восходит к древним цивилизациям Ближнего Востока, когда правители занимались учетом доходов и расходов, сбором налогов, пошлин. В V веке до н. э. в Древней Греции народное Собрание контролировало доходы и расходы государства. В Римской республике государственные финансы находились под контролем Сената, а государственный бюджет проверялся штатом контролеров под наблюдением казначея. Особое внимание финансовому контролю уделялось в англоязычных странах (Англии и Шотландии), а также во Франции и в Италии. В XII–XIII веках в этих странах встречаются упоминания об учетных документах, организации контроля управления государственным имуществом.

Вопросы финансового контроля исследовались еще до возникновения науки финансового права. Французский правовед Ж. Борен в ХVI в., рассматривая в своем сочинении «Шесть книг о государстве» основные источники финансовых доходов государства, указывал и на необходимость постоянного контроля их поступления. Позже в работах Г. Еллинека (Австрия), М. Сперанского (Россия) исследовались принципы и формы контроля средств государственного бюджета. Все вышеперечисленное свидетельствует о значении финансового контроля в экономической и финансовой системе государства. «Социализм есть, в первую очередь, контроль и учет», – писал В.И. Ленин в первые годы становления советской власти в России[10].

В настоящее время финансовый контроль распространяется на все сферы финансовой деятельности и является важным элементом государственного управления. Его роль заключается в содействии реализации финансовой политики государства, решении социальных задач, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов, а также процесса расширенного воспроизводства. В условиях рыночных отношений финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное использование материальных, трудовых, финансовых ресурсов, природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь.

Целью финансового контроля также является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Следует отметить, что финансовый контроль хозяйственной деятельности субъектов не исключает, а предполагает необходимость осуществления и других видов контроля (например, административного, экологического и др.).

Объектом финансового контроля являются денежные средства, распорядительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов государства. Непосредственным предметом контроля выступают различные финансовые (стоимостные, количественные) показатели, такие как прибыль, доходы, расходы, налоги и сборы, различные отчисления в фонды и др. Финансовым контролем охватываются практически все проводимые финансовые операции (сделки) как с использованием денежных средств, так и без них (бартерные сделки, безвозмездные услуги и т. п.). В то же время финансовый контроль содействует развитию отдельных направлений производного характера, таких как:

• сбалансированности между потребностью и наличием финансовых ресурсов;

• полноте и своевременности выполнения финансовых обязательств перед государством;

• выявлению внутренних резервов производства и снижению себестоимости;

• рациональному использованию материальных и денежных средств;

• правильному ведению бухгалтерского учета и отчетности и др.

Финансовый контроль связан с ответственностью субъектов финансово-хозяйственной деятельности за ненадлежащее выполнение законов и нормативных правовых актов. Эта ответственность выражается как в административных, так и в финансовых мерах воздействия на нарушителей.

Таким образом, финансовый контроль является разновидностью общегосударственного контроля и осуществляется органами государственной власти и управления, а также специальными контрольными органами с целью проверки законности, эффективности и целесообразности действий в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и хозяйствующих субъектов.

Финансовому контролю свойственны те же принципы, что и финансовой деятельности, поскольку он является ее составной частью. Однако ему присущи и специфические принципы, которые изложены в Лимской декларации Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) 1977 г. В настоящее время формируется единая международная система финансового контроля, целью которой является разработка общих международных стандартов, принципов и правил деятельности как межгосударственных, так и национальных контрольных органов[11].

Выделяют следующие принципы финансового контроля.

Принцип независимости – отражает требования, по которым органы финансового контроля должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера самостоятельностью, в особенности от юридических и физических лиц, чью деятельность они проверяют. Статус контрольных органов должен быть закреплен в законодательстве. Особое значение для независимости контрольных органов имеет их финансовая самостоятельность, а также самостоятельный выбор форм и методов контроля.

Принцип объективности – исключение предвзятости и предрасположенности, а также каких-либо особых мотивов (политических, личных и др.) в ходе осуществления контрольной деятельности. Так, уже на стадии планирования контрольных мероприятий и их проведения должны быть исключены какие-либо предубеждения об изначальном наличии негативных аспектов или их полном отсутствии. Результаты и выводы по проверкам должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими объективную и качественную информацию. Существенной гарантией объективности финансового контроля является неукоснительное соблюдение контрольными органами действующего законодательства.

Принцип компетентности – наличие закрепленных прав и обязанностей контрольных органов. Финансово-контрольные органы должны действовать только в рамках своих полномочий, не превышать и не занижать их. Персонал органов должен обладать компетентностью в тех сферах, которые подлежат проверке. Знание законодательства, способность анализировать деятельность, безошибочно определять правильность ведения учета и отчетности, разбираться в сложных финансовых операциях и тому подобное обеспечат эффективность и качество проводимых контрольных мероприятий. Компетентность тесно взаимосвязана с добросовестностью персонала органов финансового контроля, в противном случае даже идеально организованный контроль не принесет должных результатов.

Принцип системности – наличие именно системы органов финансового контроля. При этом система как таковая не означает создание некой единой структуры, а допускает определенные самостоятельные звенья. Во взаимодействии с этими звеньями основные контрольные органы и формируют единую систему финансового контроля в государстве.

Принцип гласности – результаты финансового контроля должны быть общедоступны. Представление отчетов о работе контрольных органов в вышестоящие органы и публикация результатов проверок в открытой печати позволяют информировать общество о реальном положении дел в государстве. В то же время не все результаты финансовых проверок могут быть немедленно опубликованы, если предстоит дальнейшее разбирательство, выявление причин нарушений и привлечение виновных к ответственности, а также в случаях, прямо установленных законодательством.

В практике финансового контроля наряду с вышеперечисленными сложились и другие принципы, такие как экономическая эффективность контрольных мероприятий, оптимизация контрольных функций и др. Однако все они подчинены одной цели – обеспечению законности в сфере финансово-хозяйственной деятельности.

4.2. Виды финансового контроля

Финансовый контроль можно классифицировать по различным основаниям: в зависимости от осуществляющих его субъектов, по времени проведения, по сферам финансовой деятельности.

В зависимости от осуществляющих его субъектов различают следующие виды финансового контроля: государственный, муниципальный, внутрихозяйственный (внутрифирменный), независимый и общественный.

Государственный финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти, в том числе специально созданными органами. Он охватывает такие направления деятельности, как исполнение федерального бюджета, предоставление и использование бюджетных кредитов, пополнение государственных запасов и резервов, погашение государственного долга, предоставление налоговых льгот и др. В последнее время возросло значение парламентского контроля – контроля со стороны законодательных (представительных) органов власти, которым предоставляется право получать необходимую информацию от органов, исполняющих бюджет, и выносить оценку их деятельности, а также создавать собственные контрольные органы. Наиболее мощная система контрольных органов создана исполнительной властью (Минфин России, ФНС России, ФТС России, Федеральное казначейство, Росфиннадзор, ФСФР России и др.). В систему государственного финансового контроля входит и Банк России, который осуществляет надзор за всей банковской деятельностью и контролирует денежное обращение. Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ.

Муниципальный контроль обеспечивает исполнение местных бюджетов, муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ и оказание услуг, выполнение долговых обязательств. Особое внимание при осуществлении муниципального финансового контроля уделяется операциям с бюджетными средствами, их целевому использованию, а также финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий. Для этого в системе органов местного самоуправления создаются специальные финансово-контрольные органы (отделы, палаты, муниципальное казначейство). Полномочия этих органов устанавливаются как федеральными законами, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Следует учесть, что государственный и муниципальный контроль объединяют цель, задачи и основные направления, различие состоит в том, что муниципальный контроль охватывает сферу финансовой деятельности только муниципального образования.

Внутрихозяйственный (внутрифирменный) финансовый контроль осуществляется непосредственно на предприятиях, в организациях и учреждениях различных форм собственности. Основными задачами данного вида контроля являются выявление случаев хищения, недостач денежных средств и материальных ценностей, а также соблюдение финансовой дисциплины. Внутрихозяйственный контроль охватывает сферы осуществления всех финансовых операций, ведения учета и отчетности, соблюдения договорных обязательств и др. В этих целях могут быть образованы специальные контрольные подразделения, например ревизионные отделы, внутрипроверочные комиссии, а в некоторых случаях такие органы создаются в обязательном порядке[12]. На практике функции внутреннего контроля возлагаются на руководителя и главного бухгалтера организации.

Независимый финансовый контроль проводится специальными организациями – аудиторскими фирмами или индивидуальными аудиторами. Аудиторский контроль (аудит) представляет собой независимую проверку бухгалтерского учета и финансовой отчетности предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей. В отличие от других видов финансового контроля аудит является разновидностью предпринимательской деятельности и проводится на основе договора об оказании аудиторских услуг между хозяйствующим субъектом и аудиторской фирмой (аудитором). Аудиторский контроль не заменяет государственный и внутрифирменный контроль, поскольку его целью является выражение мнения о достоверности проведенных финансовых операций и соответствии ведения бухгалтерского учета действующему законодательству. Кроме этого аудиторские фирмы в соответствии с международными аудиторскими стандартами и законодательством могут оказывать широкий комплекс услуг по консультированию, планированию, проведению финансового анализа, разработке инвестиционных проектов, обучению персонала и др.

В последнее время стал возрождаться общественный контроль, который осуществляют различные общественные организации, общественные союзы, группы. Он помогает государству выявлять различные нарушения финансово-хозяйственной деятельности в целях обеспечения защиты интересов граждан.

По времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий (оперативный) и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и основывается на проверке прогнозируемых показателей, расчетов, финансовых планов. Он носит предупредительный характер, способствует предотвращению неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению резервов роста доходов. Этот вид контроля позволяет выбрать наиболее эффективные решения при планировании направлений бюджетных ассигнований, выборе инвестиционных программ, дающих наибольший объем доходов.

Текущий (оперативный) финансовый контроль осуществляется в момент совершения финансовых операций. Он проводится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений с целью выявления нарушений финансовой дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию денежных средств государства или предприятий. Текущий контроль опирается на первичные документы оперативного бухгалтерского учета и отчетности и предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании денежных средств, а также позволяет выявить недостатки или ошибки, допущенные в ходе предварительного контроля. При текущем контроле более точно учитывается экономическая ситуация, что дает возможность скорректировать финансовые планы, расчеты и тем самым получить больший эффект от проводимых финансовых операций.

Последующий финансовый контроль проводится после совершения финансовых операций или завершения отчетного периода (например, финансового года). Он позволяет проверить целесообразность и эффективность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий и организаций, смет бюджетных учреждений. Он проводится путем анализа и проверки финансовой и бухгалтерской документации. При этом выявляются причины отклонения полученных результатов от плановых, полнота и своевременность поступления предусмотренных бюджетом средств, правильность, законность и целесообразность произведенных расходов, использование резервов повышения доходности и др. На практике считается, что последующий финансовый контроль наиболее эффективен, поскольку он дает возможность проанализировать весь процесс осуществления финансовых операций от планирования до ее проведения и получения конечных результатов. К тому же он позволяет не только выявить ошибки, недостатки, просчеты, но в дальнейшем их не повторять и устранить. Последующий финансовый контроль позволяет сделать выводы об эффективности всей финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.

По сферам финансовой деятельности контроль можно разделить на бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный и др.

4.3. Методы финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется различными методами, которые представляют собой способы, приемы организации контрольных действий. Применение тех или иных методов финансового контроля преследует одну цель – проверку соответствия фактической финансово-хозяйственной деятельности действующему законодательству.

К основным методам финансового контроля относятся: наблюдение, проверка, обследование, анализ, ревизия и аудит.

Полного перечня методов финансового контроля в законодательстве нет, однако все вышеназванные методы закреплены в нормативных правовых актах.

Наблюдение представляет собой визуальное ознакомление с объектом контроля. С его помощью можно определить направления финансовой деятельности предприятий, их организационную структуру управления, а также сделать предварительные выводы об их рентабельности, системе доходов и расходов. Следует учесть, что при наблюдении нельзя в точности определить финансовое состояние проверяемого объекта. Наблюдение применяется при осуществлении других методов контроля: проверок, обследования и ревизии. Так, наблюдение применяется в качестве метода контроля финансового состояния организации при осуществлении процедуры банкротства[13].

В отличие от наблюдения проверка осуществляется непосредственно на объекте контроля с целью выявить, соответствуют ли учетные данные материальным ценностям в наличии. В то же время в ходе проверки выявляются нарушения финансовой дисциплины и определяются меры по их устранению. Этот метод финансового контроля является единичным контрольным действием, т. е. осуществляется единожды и предполагает исследование состояния дел организации на определенном участке деятельности. Вопросы организации и порядка проведения проверки закреплены Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и другими нормативными правовыми актами. Например, при проведении проверок кредитных организаций или их филиалов производится оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета и отчетности кредитных организаций, определение рисков, активов, пассивов, финансового состояния и перспектив кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков[14].

Проверки проводятся с определенной периодичностью, как правило, не реже одного раза в год. Результаты проверки оформляются специальным актом, с которым ознакомляют руководителя организации. По результатам проверки могут применяться различные меры воздействия дисциплинарного, материального, административного и иного характера. Развитие финансово-хозяйственной деятельности и соответствующего законодательства вызывает появление новых видов проверок (встречная проверка – в рамках налогового контроля, внешняя проверка бюджета – в ходе рассмотрения отчета об исполнении бюджета) и расширение сферы их применения.

Обследование охватывает более широкий круг финансово-экономических показателей деятельности объекта. Оно проводится для определения финансового состояния, финансовой устойчивости и возможных перспектив развития организаций и предприятий. При обследовании не обязательно проверяются первичные бухгалтерские документы, могут проводиться контрольные замеры работ, расходов топлива, электроэнергии, выявление скрытых объектов финансирования и незарегистрированных объектов налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте и т. п. За последнее время обследование стало активно применяться во многих сферах наряду с проверкой и другими методами контроля. Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» органы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением имеют право проводить проверки и обследования во всех организациях независимо от их форм собственности (в том числе и индивидуальных предпринимателей), добывающих, производящих, перерабатывающих, использующих драгоценные металлы и драгоценные камни.

Анализ как метод финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, ликвидности, обеспеченности собственным капиталом, эффективности его использования и т. п. Данный метод контроля отличается системным подходом и включает в себя статистические и экономико-математические аналитические приемы: сводка, группировка, расчет обобщающих величин (абсолютных, относительных и средних), анализ рядов динамики, индексный, табличный и графический методы, построение моделей на базе расчетных коэффициентов. Наиболее широко анализ применяется для экономической оценки деятельности хозяйствующих субъектов или отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности, например себестоимости продукции, расходов на ее реализацию и др.

Особая роль анализа проявляется в системе управления государственными и местными финансами, поскольку его всестороннее проведение служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики, а также регулирования социально-экономических процессов. Так, статья 115.2 БК РФ определяет, что обязательным условием при заключении договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий является проведение анализа финансового состояния принципала[15], порядок проведения которого устанавливается соответственно Минфином России, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования.

Наиболее глубоким и всеобъемлющим методом финансового контроля является ревизия. Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных материально ответственных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.

Вопросы организации проведения и содержания ревизии регулируются различными нормативными правовыми актами, в том числе Таможенного союза, Законом о Счетной палате РФ, приказами Минфина России и др. Ревизии могут проводить Федеральное казначейство, территориальные органы Минфина России в субъектах РФ, контрольно-ревизионные подразделения отраслевых министерств, федеральных служб и агентств и другие органы государственной власти и муниципальных образований.

Ревизии делятся на несколько видов.

По своему содержанию ревизии бывают документальные и фактические. Документальные включают в себя проверку финансовой документации, ведение учета и отчетности. В ходе фактической ревизии осуществляется проверка наличия материальных ценностей, денежных средств.

По объему проверяемой деятельности ревизии делятся на комплексные и тематические. Комплексные ревизии охватывают все направления финансовой деятельности субъекта, а тематические применяются для проверки какой-либо одной сферы (например, правильное использование фонда заработной платы, расходование целевых средств и т. п.).

По времени проведения ревизии подразделяются на плановые и внеплановые. В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах и службах, но в определенных случаях могут проводиться и внеплановые ревизии. Конкретные вопросы ревизии определяются соответствующей программой или перечнем основных объектов и направлений ревизии.

Сроки проведения ревизии не могут превышать, как правило, двух месяцев и устанавливаются руководителем контрольно-ревизионного органа с учетом объема предстоящих работ и особенностей контролируемой организации.

По окончании ревизии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются цели ревизии, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, лица, в них виновные, а также предлагаются меры по устранению обнаруженных нарушений и меры ответственности виновных лиц. В случае установления фактов недостач, хищений материальных ценностей акт ревизии направляется следственным органам, которые могут возбудить уголовное дело. Материалы ревизии предоставляются руководителю контрольно-ревизионного органа в срок, как правило, не превышающий трех рабочих дней после подписания акта.

Новым для России методом финансового контроля является аудит, который получил широкое распространение. Аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. По сравнению с другими методами контроля аудит обладает рядом преимуществ, такими как соблюдение аудиторской тайны (результаты проверки известны только руководителю организации и аудитору), возможность добровольного проведения, передачи прав организации на представление своих интересов в налоговых спорах аудиторской организации и др. В соответствии с федеральным законодательством аудит делится на обязательный и добровольный. Обязательный аудит – это ежегодная обязательная (в силу требований закона) проверка. Следует также отметить, что обязательный аудит – это независимая финансовая проверка, касающаяся только ведения бухгалтерского, налогового учета и финансовой отчетности, а добровольный аудит может охватывать любые направления и сферы деятельности, которые определяются договором аудиторской организации (индивидуального аудитора) с хозяйствующим субъектом. Так, Законом об аудиторской деятельности установлено, что обязательный аудит проводится, если:

• организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

• организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой или клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, товарной, валютной или фондовой биржей, негосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда;

• объем выручки от продаж продукции (товаров, выполнения работ, оказания услуг) организации за предшествовавший отчетному год превышает 400 млн руб. и сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 млн руб.;

• организация представляет или публикует сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность;

• ценные бумаги организации допущены к обращению на торгах фондовых бирж или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;

• обязательный аудит в отношении этих организаций или индивидуальных предпринимателей предусмотрен федеральным законом (например, в случае объявления организации банкротом или ее ликвидации).

При проведении обязательного аудита в организациях, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25 %, а также государственной корпорации, государственных и муниципальных государственных предприятий договор на проведение обязательного аудита заключается путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении товаров на поставки заказов, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». Обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, иных кредитных и страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов, а также консолидированной отчетности проводится только аудиторскими организациями.

По итогам аудиторской проверки составляется аудиторское заключение. Форма, содержание и порядок представления аудиторского заключения определяется федеральными стандартами аудиторской деятельности. Качество аудиторского заключения может быть проверено как саморегулируемой организацией аудиторов, так и уполномоченным федеральным органом.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение финансового контроля и его цели.

2. Назовите основные принципы финансового контроля.

3. Раскройте сущность государственного и муниципального финансового контроля.

4. Охарактеризуйте виды контроля по времени его осуществления.

5. Перечислите основные методы финансового контроля.

6. В чем проявляются отличия проверок от финансового анализа и обследования?

7. Каковы цели и основные задачи ревизии?

8. Раскройте особенности аудита как метода финансового контроля.

9. Что представляет собой аудит?

10. Какие субъекты подпадают под действие положения о проведении обязательного аудита?

Раздел II. Бюджетное право и бюджетная система Российской Федерации

Глава 5. Бюджетное право Российской Федерации

5.1. Понятие и значение бюджета

Для существования государства, реализации стоящих перед ним целей и задач необходимы значительные денежные средства. Концентрируя их в своих руках, государство образует специальный фонд, который принято называть «бюджетом». Термин budget впервые появился в средние века в Англии и означал «сумка, кошелек». Так называли портфель, в котором английский министр казначейства носил деньги и свои отчеты, с которыми регулярно выступал перед Палатой лордов. С течением времени данное слово стало обозначать «отчет министра казначейства перед парламентом»[16].

Некое подобие бюджета существовало и в России уже в первые годы властвования Романовых. Так, в одной из грамот, датированной 1623 г., говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала». В период царствования Екатерины II также было составлено несколько ведомостей государственных доходов и расходов (первая из известных датирована 1769 г.). В 1779 году учреждается должность государственного казначея, в обязанность которого входит представление императрице в начале года табеля о доходах, расходах и остатках, а в конце года – ведомости о доходах, расходах и недоимках[17].

В 1802 году с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи доходов и расходов была возложена на министра финансов. Подробные правила для составления росписи даны в «Наказе министру финансов» от 25 июля 1811 г. Дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, а к концу XIX в. – общей сметы в виде современного бюджета.

В настоящее время понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах – как экономическая, финансовая и правовая категория. Как экономическая категория бюджет представляет собой систему экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда, необходимого для выполнения задач и функций государства и органов местного самоуправления. Бюджет составляет экономическую основу функционирования государства, является главным звеном финансовой системы и наиболее тесно взаимосвязан с остальными ее элементами. Следовательно, вся финансовая деятельность строится вокруг бюджета и в большинстве своем подчинена его формированию.

Как финансовая категория бюджет – это основной финансовый план (роспись, таблица, ведомость) доходов и расходов субъекта финансово-хозяйственной деятельности на определенный период времени. Чаще всего он составляется для соизмерения денежных средств, находящихся в распоряжении и расходуемых по тем или иным направлениям. Следовательно, бюджет выступает инструментом управления сбалансированностью доходов и расходов, что является необходимым условием развития любого хозяйствующего субъекта.

Как правовая категория бюджет рассматривается в качестве закрепленного нормативным правовым актом плана образования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств (государственного или административно-территориального образования). В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении РФ и ему придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

В научной литературе понятие «бюджет» применяется не только в качестве обозначения фонда денежных средств государства, регионов и муниципальных образований, но и предприятий (организаций), а также семьи (семейный бюджет).

В законодательстве содержится юридическая характеристика понятия бюджета с позиции права собственности. Согласно ст. 214 ГК РФ «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

Таким образом, средства государственного бюджета являются частью государственной казны, а «средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования» (абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств, которым является государство или административно-территориальные образования. Соответствующие же органы власти и управления могут распоряжаться этой собственностью в пределах своих полномочий.

В законодательстве дается более упрощенное понятие бюджета как формы «образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

Исключительная роль бюджета проявляется в том, что он создает материальную базу функционирования государства и местного самоуправления. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики[18]. С его помощью реализуются государственные и местные программы по развитию и эффективному функционированию отраслей экономики, по укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, по повышению уровня жизни населения, поддержке развития субъектов Федерации и муниципальных образований и т. д. Бюджет государства создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и социальной сферы на всей территории страны и является мощным управляющим механизмом государства.

Говоря о значимости бюджета в жизни государства, нельзя не учитывать, что любые негативные явления в экономике могут быть предотвращены или преодолены благодаря разумной и перспективной бюджетной политике. С другой стороны, ошибки или экономически необоснованные реформы бюджета являются основными причинами финансовых кризисов, спадов экономики, инфляционных процессов и т. п.

5.2. Бюджетное право: понятие, предмет, нормы и источники

В процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления возникают сложные и разнообразные общественные отношения. Эти отношения регламентируются нормами финансового права, которые в совокупности образуют бюджетное право. Бюджетное право – основной и самый крупный раздел финансового права, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ. Именно с бюджетного права начинается Особенная часть финансового права.

Предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием системы денежных фондов государства и местного самоуправления. Предмет бюджетного права составляет целая группа норм, которые закрепляют и регулируют:

• бюджетное устройство РФ;

• состав доходов и расходов бюджетной системы;

• сбалансированность бюджетов;

• права РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в области бюджета;

• бюджетный процесс;

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, бюджетное право можно определить как подотрасль финансового права, включающую в себя систему норм и принципов, регулирующих общественные отношения по формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны, а также устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права, схожие по своему содержанию. Они характеризуют бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих бюджетное устройство, структуру бюджетной системы, порядок распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; регламентирующих бюджетный процесс и бюджетные права РФ, субъектов РФ и муниципальных образований[19].

Нормы бюджетного права, входящие в систему финансово-правовых норм, классифицируются по общим основаниям. Наиболее ярко бюджетные нормы проявляются в характере воздействия на участников отношений. Так, уполномочивающие нормы содержат конкретные предписания органам государственной власти и местного самоуправления в отношении формирования доходов и осуществления расходов бюджета, порядка составления проекта бюджета, управления государственным долгом, применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Запрещающие нормы в категоричной форме предписывают субъектам (в том числе и органам власти различного уровня) не совершать определенные действия. Например, бюджетным учреждениям запрещено получать кредиты у кредитных организаций, физических и юридических лиц, а предоставление бюджетных кредитов не допускается в случае наличия задолженности по предыдущим кредитам.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные[20]. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, состав доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К процессуальным относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и внебюджетных фондов, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной сфере и иные отношения.

Нормы бюджетного права закрепляются в различных законодательных и подзаконных актах.

К источникам бюджетного права относятся нормы Конституции РФ, бюджетное законодательство и подзаконные нормативные акты. В Конституции РФ устанавливаются общие положения и принципы бюджетного устройства государства. Так, ст. 71, 72 устанавливают компетенцию и сферу совместной деятельности РФ и субъектов РФ в отношении бюджета; ст. 101, 104, 106, 114 – основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля его исполнения, а также полномочия органов государственной власти в области бюджетной политики. Кроме этого конституционные нормы определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают средства защиты прав и законных интересов субъектов бюджетной деятельности.

В области бюджета еще с конца XIX в. действует понятие «бюджетное законодательство». Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса стало принципиально новым этапом в развитии и совершенствовании этого процесса. БК РФ установил общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение и статус субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений. Статья 2 БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства РФ, в которую входят:

• Бюджетный кодекс;

• федеральные законы о федеральном бюджете и федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• законы субъектов РФ о бюджете на соответствующий год и о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;

• муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о бюджете;

• иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие соответствующие бюджетные отношения.

При этом федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодексу.

К источникам бюджетного права относятся: Указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты не входят в понятие бюджетного законодательства и не должны противоречить его нормам.

Особое место среди нормативных правовых актов занимают акты Минфина России, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении бюджета всех уровней бюджетной системы, введения режима сокращения расходов федерального бюджета и др.).

Источником бюджетного права являются и международные договоры РФ, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством РФ, то применяются правила международного договора.

В сфере бюджетного регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную классификацию (группировку доходов и расходов бюджета), применяемую в странах Европейского союза (ЕС). Счетная палата РФ вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов контроля, Правительство РФ и Минфин России исполняют рекомендации по использованию кредитов МВФ и МБРР, закрепленные как в уставе этих организаций, так и в заключаемых с ними международных кредитных соглашениях.

5.3. Бюджетные правоотношения и субъекты бюджетного права

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления, принято называть бюджетными. Бюджетные правоотношения, будучи одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению, но имеют и свои особенности. Все бюджетные отношения делятся на две основные группы, возникающие в процессе:

• формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля их исполнения.

Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно, как правило, устанавливается и длится не более одного года или трех лет и прекращается в конце соответствующего срока. Это не исключает возможность возникновения нового правоотношения по тем же, что и ранее, объектам и между теми же субъектами. В некоторых случаях правоотношения могут носить длительный характер, например при погашении государственных долговых обязательств и др. Специфика бюджетных правоотношений проявляется в императивном методе их регулирования, поскольку государство уделяет особое внимание формированию, распределению и использованию бюджетных фондов. Однако в определенных случаях используется и диспозитивный метод, например в системе отношений по формированию доходов и определения направлений расходов бюджета. В то же время данные правоотношения носят ярко выраженный материальный (1-я группа) и процессуальный (2-я группа) характер.

К бюджетным относятся также правоотношения, устанавливающие правовой статус участников бюджетного процесса, порядок и условия их привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Особым видом бюджетных отношений являются межбюджетные отношения, которые возникают между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию средств бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

• публично-правовые образования:

– Российская Федерация,

– субъекты РФ – республики, края, области, автономная область и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург,

– муниципальные образования – города, районы, села, поселки;

• государственные и местные органы власти:

– законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления,

– исполнительные органы власти и местного самоуправления;

• государственные юридические лица и иные хозяйствующие субъекты:

– казенные учреждения,

– автономные учреждения,

– государственные унитарные предприятия,

– муниципальные унитарные предприятия и др. Субъекты бюджетных правоотношений либо участвуют в распределении доходов и расходов между бюджетами разных уровней, либо являются участниками бюджетного процесса, либо получают из бюджета денежные средства в форме финансирования или кредитования.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте понятие бюджета как экономической, финансовой и правовой категории.

2. Каково значение бюджета в современных условиях?

3. Что входит в предмет бюджетного права?

4. Назовите особенности норм бюджетного права.

5. Перечислите источники бюджетного права.

6. Какова структура бюджетного законодательства?

7. Каковы особенности бюджетных правоотношений?

8. Назовите субъекты бюджетных правоотношений.

Глава 6. Бюджетная система Российской Федерации

6.1. Понятие и структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система и ее структура закрепляются конституционным, финансовым или бюджетным законодательством страны[21]. Каждое государство устанавливает свою бюджетную систему, которая соответствует его государственному устройству и сложившимся экономическим отношениям.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Как видно из этого определения, основу бюджетной системы составляют экономические отношения и государственное устройство. Экономические отношения в бюджетной системе представляют собой в первую очередь денежные отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения и использования бюджетных и внебюджетных фондов государства и муниципальных образований. Государственное устройство оказывает влияние на структуру и взаимосвязь бюджетов. Российская Федерация как федеративное государство имеет трехуровневую бюджетную систему, следовательно, очевидны и принципы ее построения. В частности, главенствующее положение в бюджетной системе РФ занимает федеральный бюджет. Такая же бюджетная система сложилась и в других федеративных государствах (США, Германия, Мексика, Канада, Швейцария, Австралия и др.)[22].

Двухуровневая бюджетная система существует в странах с унитарным государственным устройством. В бюджетную систему таких стран включаются только государственный и местные бюджеты. На практике довольно редко встречаются одноуровневые бюджетные системы. Они присущи странам с монархической системой правления, когда в руках монарха находится весь бюджет страны.

Итак, по своей структуре бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Определения указанных бюджетов, а также консолидированного бюджета России и консолидированного бюджета субъекта РФ закреплены в БК РФ (ст. 13–15).

Федеральный бюджет представляет форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов) образуют консолидированный бюджет РФ.

Бюджет субъекта РФ, или региональный бюджет, – это форма образования и расходования денежных средств в расчете на очередной финансовый год или на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта. Бюджет субъекта и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между ними), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования, или местный бюджет, представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на очередной финансовый год или на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района без учета межбюджетных трансфертов, образуют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления не имеют права использовать иные формы образования и расходования денежных средств для осуществления расходных обязательств.

Государственный внебюджетный фонд рассматривается бюджетным законодательством как форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенных для на пенсионного и социального обеспечения, социального страхования, охраны здоровья и медицинской помощи. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в порядке, предусмотренном БК РФ. К государственным внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются на финансовый год или финансовый год и плановый период (два последующих года), которые совпадают с действием календарного года. Однако в некоторых странах бюджетный год не совпадает с календарным. Так, 1 апреля начинается бюджетный год в Великобритании, Дании, Индии, Израиле, Канаде, Японии; с 1 июня – в Австралии, Норвегии, Швеции, Пакистане; а с 1 октября – в США[23], Таиланде.

6.2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

В основе построения бюджетной системы лежат как общие принципы, присущие финансовой системе, так и специальные, которые свойственны только бюджетной системе государства. Специальные принципы носят экономико-правовой характер, поскольку в них заключены не только экономические критерии бюджетных отношений, но и определенные правовые аспекты деятельности органов государственной власти. Бюджетная система России основывается на следующих принципах.

1. Единство бюджетной системы – единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений.

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами. Этот принцип включает в себя закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. При этом органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридических и физических лиц не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

3. Самостоятельность бюджетов. Данный принцип означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов, и др.

4. Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Этот принцип означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ. В то же время договоры и соглашения, заключаемые между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие бюджетному законодательству, являются недействительными.

5. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Данный принцип устанавливает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

6. Сбалансированность бюджета – важнейший принцип бюджетной системы государства, который подразумевает соответствие объема расходов суммарному объему доходов бюджета, а в случае дефицита бюджета – объема источников его финансирования. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные государством органы должны стремиться к минимизации размера дефицита бюджета.

7. Результативность и эффективность использования бюджетных средств. Этот принцип предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны достигать заданных результатов, используя наименьший объем средств, или добиваться наилучших показателей с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов – расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусматривается законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ, средств целевых иностранных кредитов, добровольных взносов, пожертвований, отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению начиная с очередного финансового года, а также расходов, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ, и расходов, осуществляемых за ее пределами.

9. Принцип прозрачности (открытости) – один из правовых принципов построения бюджетной системы РФ. Он означает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

• обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по ним, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа местного самоуправления), либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти (местной администрацией);

• стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

10. Принцип достоверности бюджета – точность и подлинность показателей прогнозируемого социально-экономического развития страны или соответствующей территории и реальный расчет доходов и расходов бюджета. Достоверность показателей и расчетов может быть проверена только по исполнению бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Он устанавливает правило, по которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В основе данного принципа лежит ответственность, наступающая за направление бюджетных средств на цели, не обозначенные в бюджете. Такие действия признаются нарушением бюджетного законодательства РФ.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов. Он означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся. При этом распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень распорядителей и получателей только одного главного распорядителя бюджетных средств. К тому же главные распорядители бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств[24] распорядителям и получателям, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств, установленный ст. 158 БК РФ. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации.

13. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством.

В основу бюджетной системы РФ положены и специальные принципы, регулирующие, например, условия государственных внешних заимствований, порядок осуществления бюджетного процесса, установление и применение мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства и др.

6.3. Бюджетные полномочия российской федерации, субъектов российской федерации и местного самоуправления

«Бюджетные полномочия» как термин применяются в юридической литературе для характеристики полномочий государства, его субъектов и органов государственной власти (или самоуправления) в области бюджета. По своим юридическим свойствам бюджетные полномочия существенно отличаются от полномочий, которыми наделены субъекты отдельных институтов финансового права и других отраслей права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные полномочия во многих случаях сочетаются с правами и обязанностями, а иногда одновременно и являются ими. Например, право на составление и рассмотрение, утверждение и исполнение проектов бюджетов одновременно будет обязанностью органов и государственной власти, и местного самоуправления. Однако в законодательстве права и обязанности могут быть закреплены отдельно.

Значимость бюджетных полномочий определяется особенностью бюджетных отношений, поскольку именно полномочия (права) являются регулятором процесса формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет полномочия публично-правовых образований в области регулирования бюджетных отношений. Так, в соответствии со ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям РФ относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

• установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ;

• составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ;

• определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

• определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

• осуществление государственных заимствований РФ, предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, управление государственным долгом РФ и государственными активами;

• установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

• иные бюджетные полномочия.

Бюджетные полномочия РФ и ее субъектов тесно взаимосвязаны, поскольку кроме самостоятельного предмета ведения они имеют и предметы совместного ведения в сфере бюджета. Совокупность бюджетных прав субъектов РФ определяет их бюджетно-правовой статус. Особенностью бюджетных полномочий субъектов РФ является их равенство во взаимоотношениях с бюджетами всех уровней бюджетной системы. К полномочиям субъектов РФ относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;

• установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

• установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с действующим законодательством в бюджеты субъектов РФ;

• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

• осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, управление государственным долгом субъекта РФ и иные бюджетные полномочия.

В состав бюджетных полномочий субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо перечисленных входят:

• определение законами источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований;

• установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах;

• определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;

• определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения и установленных законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и некоторые другие полномочия.

Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления обладают строго определенными бюджетными правами (полномочиями). С их помощью создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических задач и других вопросов местного уровня. Основы бюджетных прав муниципальных образований закреплены Конституцией РФ, БК РФ. Муниципальные образования осуществляют следующие бюджетные полномочия:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

• осуществление муниципальных заимствований и предоставление муниципальных гарантий, управление муниципальным долгом;

• иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Отдельными бюджетными полномочиями наделяются муниципальные районы, поселения, а также их финансовые органы. При этом полномочия в сфере бюджета финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения заключаемого между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Конституцией РФ (ст. 133) гарантировано право как субъектов РФ, так и местного самоуправления на судебную защиту, которая распространяется и на область бюджетных правоотношений. В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие представительные (законодательные) органы вправе обратиться в арбитражный суд.

6.4. Бюджетная классификация: понятие и состав

Для достижения сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов, достоверности и гласности его показателей необходимо проводить их системное сопоставление. В этих целях применяется бюджетная классификация, которая систематизирует однородные показатели и тем самым позволяет более точно определить поступление доходов и расходование бюджетных средств.

Бюджетная классификация – группировка доходов, расходов и источников финансирования бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления отчетности и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации, которые в соответствии с БК РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином России.

В состав бюджетной классификации включается классификация:

• доходов бюджетов;

• расходов бюджетов;

• источников финансирования дефицитов бюджетов;

• операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы РФ, которая основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. Классификация доходов бюджетов включает в себя код главного администратора доходов бюджета, кода вида доходов, кода подвида доходов, кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов. Главными администраторами доходов бюджета являются определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, Банк России, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета.

К администраторам доходов бюджета отнесены орган государственной власти, орган местного самоуправления, местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учет, взыскание и принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ. Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете. Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Код элемента доходов назначается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы РФ.

Едиными для бюджетов элементами доходов являются:

• федеральный бюджет;

• бюджеты субъектов РФ;

• бюджеты муниципальных районов;

• бюджеты городских округов;

• бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселений;

• бюджет ПФР;

• бюджет ФСС России;

• бюджет ФФОМС;

• бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов. Перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти РФ, Банк России, органы управления государственными внебюджетными фондами РФ и находящиеся в их ведении казенные учреждения, утверждается Минфином России. Финансовым органом субъекта РФ и финансовым органом муниципального образования соответственно утверждается перечень кодов подвидов доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также находящиеся в их ведении казенные учреждения.

Классификация расходов бюджетов включает в себя: код главного распорядителя бюджетных средств; код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов; код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. Главными распорядителями бюджетных средств являются органы государственной власти РФ, субъекта РФ, органы местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

• общегосударственные вопросы (финансирование Президента РФ, законодательных и представительных органов власти, Правительства РФ и высших исполнительных органов власти, судебной системы, проведения выборов и референдумов, международного сотрудничества, резервных фондов и др.);

• национальная оборона (финансирование Вооруженных Сил, ядерно-оружейного комплекса, мобилизационной подготовки, научных исследований в области национальной обороны и др.);

• национальная безопасность и правоохранительная деятельность (органы прокуратуры, внутренних дел, органы юстиции, система исполнения наказаний, органы безопасности, защита населения от чрезвычайных ситуаций, миграционная политика и др.);

• национальная экономика (топливно-энергетический комплекс, сельское хозяйство, рыболовство, лесное хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика);

• жилищно-коммунальное хозяйство (жилищное, коммунальное хозяйство, благоустройство, прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства);

• образование (дошкольное, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, высшее и послевузовское образование, молодежная политика и оздоровление детей);

• культура, кинематография, средства массовой информации;

• здравоохранение, физическая культура и спорт (стационарная и скорая медицинская помощь, амбулаторная помощь, санитарно-эпидемиологическое благополучие и др.);

• охрана окружающей среды (экологический контроль, сбор и удаление отходов, очистка сточных вод, охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания);

• социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное обеспечение населения, охрана семьи и детства и др.);

• межбюджетные трансферты (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, иные дотации, прочие межбюджетные трансферты общего характера).

Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете или в случаях, установленных БК РФ, сводной бюджетной росписью. При этом под ведомственной структурой расходов бюджета понимается распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации РФ. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления присваиваются уникальные коды целевой статьи или видов расходов бюджета бюджетной системы РФ. Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливается Минфином России.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из кода главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов, кода группы, подгруппы, статьи и вида источника, а также кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов. Перечень главных администраторов, статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Классификация операций сектора государственного управления включает в себя коды группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления. Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и статьями операций сектора государственного управления являются доходы, расходы, поступление (выбытие) нефинансовых активов, поступление (выбытие) финансовых активов, увеличение (уменьшение) обязательств (кредиторской задолженности). Перечень подстатей и порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Минфином России.

Контрольные вопросы и задания

1. Что является основой бюджетной системы РФ?

2. Охарактеризуйте структуру бюджетной системы.

3. Назовите основные элементы структуры бюджетной системы.

4. Какие принципы лежат в основе построения бюджетной системы РФ?

5. Что включает в себя термин «бюджетные полномочия»?

6. Какие бюджетные полномочия закреплены за органами государственной власти РФ?

7. Каковы бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления?

8. Раскройте понятие бюджетной классификации.

9. Назовите состав бюджетной классификации.

10. Какие разделы и подразделы классификации расходов являются едиными для бюджетной системы РФ?

Глава 7. Структура доходов и расходов бюджета

7.1. Виды доходов бюджета

Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ формируются в соответствии с бюджетным законодательством, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. БК РФ устанавливает общие положения в области формирования доходов бюджетов, закрепляет отдельные виды доходов за бюджетами разных уровней, а также определяет нормативы отчислений от доходов вышестоящих бюджетов нижестоящим. Законодательство о налогах и сборах регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ, виды налогов и сборов, уплачиваемых в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. К законодательству об иных обязательных платежах относятся нормативные правовые акты, устанавливающие обязанность и порядок уплаты различных видов платежей (лицензионных, таможенных, регистрационных и др.).

Доходы бюджетов формируются за счет налоговых, неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений. К налоговым доходам относятся доходы от предусмотренных законодательством о налогах и сборах федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также штрафы и пени, взыскиваемые за налоговые правонарушения, предусмотренные главами 16 и 18 ч. I НК РФ. Налоги, сборы и иные обязательные платежи составляют, как правило, основную часть средств, поступающих в доходную часть федерального бюджета[25].

К неналоговым доходам относятся:

• доходы, полученные от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Такими средствами являются:

– арендная либо иная плата за сдачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества,

– средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Банке России и в кредитных организациях,

– средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление,

– плата за пользование бюджетными кредитами,

– доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, ее субъектам или муниципальным образованиям,

– часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, и другие, предусмотренные законодательством РФ, доходы от использования имущества, находящего в государственной и муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных);

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям, иные суммы принудительного изъятия и другие неналоговые доходы.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, а также средства безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности включаются при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении в состав доходов бюджета.

Казенное учреждение – это государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий государственных органов или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы[26].

В отношении штрафов и иных сумм принудительного изъятия установлен следующий порядок зачисления. Штрафы за нарушения законодательства об основах конституционного строя РФ, о государственных наградах, гражданстве РФ, государственной службе, выборах и референдумах, воинской обязанности и военной службе, Государственной границе, банках и банковской деятельности, рынке ценных бумаг, а также за нарушения антимонопольного, трудового, валютного, таможенного, бюджетного законодательства (в части федерального бюджета) подлежат зачислению в федеральный бюджет в полном объеме. Суммы штрафов, применяемых в качестве санкций, предусмотренных НК РФ за налоговые правонарушения, зачисляются в соответствующие бюджеты по нормативам отчислений, установленным бюджетным законодательством применительно к соответствующим налогам (сборам). Суммы денежных взысканий за административные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренных КоАП РФ, подлежат зачислению в равных долях в федеральный бюджет и бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, субъектов РФ, поселений, муниципальных районов, городских округов, государственных и территориальных внебюджетных фондов, зачисляются в доходы соответствующих бюджетов согласно законодательству РФ и решениям судов.

Безвозмездные поступления – это средства, которые поступают в доходы бюджетов в виде:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ. Дотация представляет собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий ее использования;

• субсидий из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии). Под субсидией понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые другим бюджетам в целях совместного финансирования расходных обязательств;

• субвенций из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ. Субвенция – это одна из разновидностей межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органами власти субъектов РФ и органам местного самоуправления;

• иных межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Бюджетный кодекс РФ разделяет доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ на две основные группы: собственные и регулирующие доходы.

Собственные доходы бюджетов – это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций).

Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные, региональные и местные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты (бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов)[27].

К регулирующим доходам, например, относятся федеральные налоги на прибыль, на добычу полезных ископаемых и некоторые виды доходов от уплаты налогов при применении специальных налоговых режимов. Нормативы отчислений определяются БК РФ, НК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете.

Бюджетным кодексом закреплены виды доходов, поступающие в федеральный бюджет, бюджеты субъектов и местные бюджеты, а также полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по формированию доходов.

В доходы федерального бюджета зачисляются собственные налоговые доходы, к которым относятся федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами и другие обязательные платежи. В состав неналоговых доходов федерального бюджета помимо общих неналоговых доходов включаются:

• прибыль Банка России по нормативам, установленным федеральными законами;

• доходы от внешнеэкономической деятельности.

Все перечисленные виды неналоговых доходов учитываются в федеральном бюджете после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей.

В соответствии со ст. 53 БК РФ к полномочиям РФ по формированию доходов бюджетов отнесено:

• установление новых видов налогов (их отмена или изменение) – возможно только в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

• федеральные законы о внесении изменений в законодательство о налогах и сборах и федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ – должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

• внесение изменений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих вступление их в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов – допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

В состав доходов субъектов РФ входят налоговые доходы (за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам), а также неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К полномочиям субъектов РФ по формированию доходов отнесено введение региональных налогов, установление размеров налоговых ставок и предоставление налоговых льгот по ним в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах и законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов и вступающие в силу с начала очередного финансового года (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона о бюджете в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

• собственные налоговые доходы (поступления от местных налогов, установленных законодательством РФ о налогах и сборах);

• отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;

• государственная пошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления и некоторые другие.

В состав неналоговых доходов местных бюджетов включаются доходы, поступающие от использования и продажи муниципального имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, а также часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Бюджетный кодекс РФ устанавливает виды неналоговых доходов, поступающих в бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений.

Муниципальные образования уполномочены в вопросах формирования доходов местных бюджетов вводить местные налоги, устанавливать размеры ставок и льготы по ним в пределах, определенных законодательством РФ о налогах и сборах. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ или законом субъекта РФ.

7.2. Порядок формирования расходов бюджетов

В структуре бюджета любого уровня бюджетной системы РФ расходы занимают большую часть, чем доходы, поскольку выполнение многообразных задач и функций государства и местного самоуправления осуществляется в первую очередь посредством расходования денежных средств. БК РФ регламентирует общие положения о расходах бюджетов, которые включают: основы формирования расходов бюджетов; виды бюджетных ассигнований; условия предоставления бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций; порядок создания резервных фондов и другие, а также конкретизирует расходные обязательства федерального, региональных и местных бюджетов.

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные обязательства Российской федерации возникают в результате:

• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ве́дения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ве́дения, не отнесенных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

• заключения Российской Федерацией или от имени РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, а также заключения от имени РФ договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;

• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:

– субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий РФ,

– субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.

Расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита федерального бюджета. В установленных федеральными законами случаях расходные обязательства РФ могут исполняться за счет средств государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в случае:

• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения;

• заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ;

• принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

• принятия законов и нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ переданных им полномочий РФ.

Возникновение расходных обязательств муниципального образования происходит на основании:

• принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;

• принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

В случае если в субъекте РФ или муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. В то же время органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, а для местного самоуправления еще и отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Реестры расходных обязательств ведутся соответственно в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией муниципального образования. Реестры расходных обязательств муниципального образования представляются в финансовый орган субъекта РФ. Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в установленном порядке в Минфин России.

7.3. Виды расходов бюджетов

Расходы бюджетов осуществляются в виде бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. К бюджетным ассигнованиям отнесены ассигнования на следующие нужды.

1. Оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В них входят ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг включают в себя ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий автономным учреждениям и некоммерческим организациям, закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), осуществление закупки товаров в государственный материальный резерв и др. Так, для обеспечения выполнения функций казенных учреждений ассигнования направляются на оплату труда работников и иных выплат в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами) и законодательством РФ, а также на оплату поставок товаров, работ, оказания услуг, уплату налогов, сборов, возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

2. Социальное обеспечение населения. К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам, которые могут осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому обязательству в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

3. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Их предоставление влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц, которое оформляется договором в соответствии с гражданским законодательством РФ. Оформление доли в уставном (складочном) капитале, принадлежащей РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с российским законодательством. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных средств. В то же время ст. 79 БК РФ предусматривает возможность выделения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства, которые могут осуществляться на основе концессионных соглашений.

4. Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных или муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Данные субсидии предоставляются из средств соответствующего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять категории и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия, порядок их предоставления и порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

В бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта[28]. Помимо них в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. Объем и порядок предоставления указанных субсидий устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций и государственных компаний[29].

5. Предоставление межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету и выступающие в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

6. Предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права. Осуществление данных платежей и взносов производится в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией, в том числе связанным с оплатой взносов в связи с участием России в деятельности международных организаций, международных конференций или с иными международными обязательствами (например, добровольное оказание финансовой или иной материальной помощи странам, пострадавшим от стихийных бедствий). Объем и цели этих средств определяются в федеральном законе о федеральном бюджете.

7. Обслуживание государственного (муниципального) долга. Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и дисконта[30], осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

8. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ на основании исполнительных документов (исполнительных листов, судебных приказов) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными российским законодательством требованиями к оформлению документов, соблюдению сроков их предъявления и т. п.

Бюджетное законодательство устанавливает особый порядок финансирования новых видов расходов, не предусмотренных бюджетом. Если принимается федеральный закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, данный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года. Включение соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году допускается после внесения изменений в закон (решение) о бюджете при наличии источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

7.4. Межбюджетные трансферты

Средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, называются межбюджетными трансфертами[31]. Они предоставляются из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ, из бюджетов субъектов РФ и из местных бюджетов в формах, установленных главой 16 БК РФ.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам другого уровня бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства и законодательства РФ о налогах и сборах. Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В определенных федеральным законом случаях бюджетам субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для их направления бюджетам отдельных муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее формы межбюджетных трансфертов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Они образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Объем указанных дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10 % объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Проект распределения дотаций между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

В составе федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджетам субъектов РФ на совместное финансирование расходных обязательств, а также на выравнивание обеспеченности в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует федеральный фонд софинансирования расходов.

Средства фонда направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

• по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

• по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий;

• на выплату ежемесячного пособия на ребенка в соответствии с законодательством;

• на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также на оплату труда приемного родителя;

• на реализацию мероприятий, предусмотренных региональными программами переселения, включенными в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и др.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет. Выделение субсидий субъектам РФ на цели или в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами или нормативными правовыми актами Правительства РФ, не допускается.

Порядок распределения субсидий бюджетам субъектов РФ и их объем устанавливаются федеральными законами о федеральном бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5 % общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 % общего их объема, утвержденного на второй год. Федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов, в том числе и субсидии, могут не распределяться между субъектами РФ.

В целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им отдельных полномочий РФ, предусмотрено выделение из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов РФ. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов РФ распределяются согласно методикам, утверждаемым Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ. Распределение субвенций между субъектами РФ осуществляется по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг.

Указанные методики распределения субвенций представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета включается в проект федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении данного проекта во втором чтении. Допускается выделение субвенций бюджетам субъектов РФ для их предоставления местным бюджетам. Кроме того, субъекты РФ вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов);

• субсидий местным бюджетам;

• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

• субсидий федеральному бюджету;

• иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ[32].

Иные межбюджетные трансферты могут предоставляться в случае и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, местным бюджетам, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 % общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, из регионального бюджета (за исключением субсидий).

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

• дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

• субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

• субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

• иных межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах.

7.5. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

В целях более эффективного использования финансовых ресурсов в государстве могут создаваться специальные фонды денежных средств. Образование таких фондов позволяет сосредоточить значительные денежные ресурсы и направить их на решение важнейших социально-экономических задач. Формируемые фонды создаются на основании законодательного акта и образуются отдельно от федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В то же время они включены в структуру бюджетной системы РФ. Средства фондов являются федеральной собственностью и не подлежат изъятию.

В состав государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов[33].

К бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ относятся бюджеты ПФР, ФСС России и ФФОМС.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ зачисляются следующие виды доходов:

• неналоговые доходы – страховые взносы, средства, поступающие от уплаты недоимок, пени, штрафов, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба, а также доходы от размещения (инвестирования) части денежных средств фондов;

• безвозмездные поступления – в первую очередь это межбюджетные трансферты из федерального бюджета, отдельные виды взносов и недоимок, пени и штрафы по ним, различные иные поступления.

Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов формируются отдельно в структуре каждого фонда в соответствии с БК РФ и специальными федеральными законами. До 2010 года основным источником доходов бюджетов фонда были поступления от единого социального налога. Сейчас в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды медицинского страхования»[34] формирование доходов осуществляется в первую очередь за счет страховых взносов по установленным для каждого фонда тарифам. При этом страховые взносы уплачиваются страхователями, определяемыми в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Управление государственными внебюджетными фондами осуществляется специальными органами. Органы управления разрабатывают проекты бюджетов фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляют их в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития[35]. Указанный орган вносит проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов в установленном порядке в Правительство РФ вместе с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами. В разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов принимает участие Минфин России (ст. 165 БК РФ).

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ представляются Правительством РФ в Государственную Думу и принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда с дефицитом должны быть утверждены источники финансирования дефицита бюджета. Так, на 2013 год бюджет Фонда социального страхования был утвержден с дефицитом в сумме 16,2 млрд руб., который погашался за счет остатков средств фонда за предыдущий год[36]. На последующие годы планового периода 2014 и 2015 гг. бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждены без дефицита или с профицитом[37].

Основными характеристиками закона о бюджете государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период являются показатели:

• прогнозируемого общего объема доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• общего объема расходов;

• предельного объема дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда и источников его финансирования либо предельного объема профицита бюджета государственного внебюджетного фонда.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете и утверждаются в форме законов не позднее принятия законов субъектов РФ о бюджете. Порядок рассмотрения проектов законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законами соответствующих субъектов РФ. Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов. Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.

Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ. В установленный БК РФ срок Правительство РФ направляет указанные отчеты в Счетную палату РФ для их внешней проверки. После проверки отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и подготовки заключения на них соответствующие отчеты и заключение представляются в Государственную Думу и Совет Федерации РФ, а также направляются в Правительство РФ. После этого Правительство РФ представляет отчеты об исполнении бюджетов фондов в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью. Порядок формирования отчетности по исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается Минфином России.

По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ Государственная Дума принимает или отклоняет их. Утверждение или отклонение отчетов производится в форме федерального закона.

Отчет об исполнении территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Проверку отчета осуществляет орган государственного финансового контроля субъекта РФ, который составляет заключение по нему и представляет его законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Контроль за использованием средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставленных межбюджетных трансфертов, осуществляется Росфиннадзором[38].

7.6. Правовой режим резервных фондов

Бюджетным кодексом допускается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. К таким фондам относятся резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и резервные фонды местных администраций. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 % утвержденного общего объема расходов. Средства резервных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Бюджетные ассигнования резервных фондов используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

В федеральном бюджете предусматривается создание двух видов резервных фондов: резервный фонд Правительства РФ и резервный фонд Президента РФ.

Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства РФ устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 838 «Об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации» установлено, что средства данного резервного фонда расходуются на финансирование:

• государственной поддержки общественных организаций и объединений;

• проведения юбилейных мероприятий общегосударственного значения;

• изготовления государственных наград, юбилейных медалей;

• проведения встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения;

• выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам за заслуги перед государством;

• издания сборников нормативных актов и законодательства РФ;

• проведения ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти РФ и других мероприятий.

Решения о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ принимаются, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно. Проекты решений Правительства РФ о выделении средств из данного резервного фонда с указанием размера выделяемых средств и направления их расходования готовит Минфин России по поручениям Правительства РФ.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ представляют в Минфин России документы с обоснованием размера испрашиваемых средств, включая сметно-финансовые отчеты. Органы, в распоряжение которых выделяются средства резервного фонда Правительства РФ, в месячный срок после проведения соответствующих мероприятий представляют в Минфин России подробный отчет о целевом использовании таких средств.

Бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение следующих мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, а именно:

• проведение аварийно-спасательных работ;

• проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, промышленности, транспортной инфраструктуры, связи и сельского хозяйства;

• развертывание и содержание временных пунктов проживания и питания для эвакуируемых пострадавших граждан в течение необходимого срока (но не более месяца);

• оказание единовременной материальной помощи пострадавшим гражданам;

• оказание пострадавшим гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости[39].

За счет средств резервного фонда в установленном порядке осуществляется погашение государственных жилищных сертификатов, выданных гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайной ситуации или террористического акта. Также средства фонда могут направляться на финансовое обеспечение мероприятий по оказанию гуманитарной помощи иностранным государствам, проводимых в установленном порядке по решению Правительства РФ, в части расходов, произведенных на территории РФ. Могут покрываться из средств резервного фонда Правительства РФ расходы на восполнение запасов материальных ценностей, выпущенных в установленном порядке из государственного материального резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации чрезвычайной ситуации и оказания гуманитарной помощи (включая мероприятия по доставке указанных материальных ценностей к месту их постоянного хранения). Использование средств резервного фонда Правительства РФ на другие цели не допускается.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого резервного фонда используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.

В частности, из средств резервного фонда Президента РФ выплачиваются премии, стипендии, пособия отдельным категориям граждан (ученым, спортсменам, работникам культуры, образования), а также единовременная материальная помощь различным организациям и учреждениям социального значения (детским домам, больницам, специализированным школам). Использование бюджетных ассигнований фонда осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ. При этом запрещается использование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов и освещение деятельности Президента РФ.

Бюджетным кодексом допускается создание Резервного фонда субъекта РФ. При создании Резервного фонда субъекта РФ порядок формирования и использования его средств устанавливается специальным законом субъекта РФ. Средства данного Резервного фонда представляют собой средства, предназначенные для исполнения расходных обязательств в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств.

Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

В то же время создание в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ резервных фондов законодательных (представительных) органов власти и депутатов законодательных (представительных) запрещается.

7.7. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Превышение расходов над доходами бюджета приводит к образованию дефицита (от лат. deficit – недостает). Наличие дефицита бюджета в государстве не всегда означает кризисный процесс. В некоторых случаях он может быть и необходимым явлением, поскольку нехватка средств будет способствовать постоянному изысканию новых источников доходов и сокращению в первую очередь неэффективных расходов, т. е. государство будет более внимательно относиться к системе доходов и расходов и активизировать в этом направлении свою финансовую деятельность. Однако при превышении расходов над доходами более чем на 20 % могут наступить негативные явления – спад производства, инфляция, неплатежеспособность, падение курса национальной валюты и др. До этого параметра государство может применять различные методы преодоления дефицита. Свидетельство тому – постоянный дефицит бюджета (в размере от 5 до 15 %) во многих экономически развитых странах, таких как США, Италия, Германия, Япония и др. В 1997 году ЕС было принято решение, что дефицит стран – участниц союза не должен превышать 3 % ВВП[40].

В соответствии с БК РФ размер дефицита федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета. При этом ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, указанного в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период[41].

Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного размера безвозмездных поступлений.

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом (решением) представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного размера безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений[42].

Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных размеров дефицита бюджетов является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет за собой применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ.

Средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, подлежат зачислению в полном объеме в соответствующий бюджет. При реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней полученные средства зачисляются полностью в федеральный бюджет. К иным средствам, полученным от участия России в капитале, относится бюджетный кредит, т. е. денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.

Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными актами бюджетного законодательства, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Предоставление бюджетного кредита субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу осуществляется при отсутствии у них просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц также и по обязательным платежам в бюджетную систему РФ[43]. При этом бюджетные кредиты российским и иностранным юридическим лицам могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)[44], в случае реструктуризации задолженности по ранее полученным кредитам.

Одним из обязательных условий бюджетного кредита является предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита (государственные и муниципальные гарантии, банковские гарантии, поручительства, залог имущества). Однако данное требование не применяется в случаях, когда заемщиком является РФ, субъект РФ и муниципальное образование. Срок предоставления бюджетных кредитов для субъектов РФ из федерального бюджета установлен до трех лет, кроме случаев предоставления бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов. Местным бюджетам из средств бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты предоставляются также на срок до трех лет.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на два вида: внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;

• иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (поступления от продажи акций, находящихся в собственности РФ, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение и др.).

Внешние источники выступают в следующих формах:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;

• иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Кредиты Банка России, а также приобретение им государственных и муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств резервного фонда Российской Федерации, не может превышать 1 % прогнозируемого ВВП, указанного в соответствующем федеральном законе о федеральном бюджете.

Финансирование дефицита бюджета субъектов РФ осуществляется также за счет внутренних и внешних источников, а местных бюджетов – только за счет источников внутреннего финансирования.

В целях преодоления дефицита бюджета и обеспечения сбалансированности федерального бюджета в его структуре образуются Резервный фонд Российской Федерации и фонд национального благосостояния. Их формирование осуществляется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, которые состоят из поступлений от уплаты:

• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат);

• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

• вывозных таможенных пошлин на газ природный;

• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Резервный фонд РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его финансового обеспечения[45].

Нефтегазовый трансферт – это часть средств федерального бюджета, используемая для финансирования ненефтегазового дефицита бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда РФ. При этом величина нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 % прогнозируемого на соответствующий год и указанного в данном федеральном законе ВВП[46]. Ненефтегазовый дефицит возникает при превышении расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году над объемом доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния.

Резервный фонд РФ формируется за счет нефтегазовых доходов в объеме, превышающем утвержденную величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем фонда не превышает его нормативной величины и доходов от управления средствами фонда[47]. Нормативная величина Резервного фонда РФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете в абсолютном размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого ВВП на соответствующий финансовый год. Этим же законом может быть предусмотрено использование средств фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. При этом Минфину России предоставлено право в ходе исполнения федерального бюджета использовать средства Резервного фонда РФ на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета. Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в этом случае не требуется. Однако данное право Минфина России в настоящее время приостановлено.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФР. Формируется данный фонд за счет нефтегазовых доходов в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда РФ достигает или превышает его нормативную величину, а также доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации» средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на депозиты сроком до 31 декабря 2019 г. на общую сумму не более 450 млрд руб. по ставке 7 % годовых в порядке, установленном Правительством РФ.

Целями управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. При управлении средствами фондов в указанных целях допускается возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде. Управление средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда РФ могут осуществляться Банком России, а Фонда национального благосостояния – Банком России и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.

Средства Резервного фонда РФ могут размещаться в иностранной валюте и следующих видах финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

• долговые обязательства иностранных государств, государственных агентств и центральных банков;

• долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;

• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках, кредитных организациях[48] и в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены в иностранную валюту и финансовые активы, к которым отнесены:

• долговые обязательства иностранных государств, центральных банков, международных финансовых организаций (в том числе оформленные ценными бумагами);

• депозиты и остатки на банковских счетах в кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Внешэкономбанк»;

• депозиты и остатки на банковских счетах в Банке России;

• долговые обязательства и акции юридических лиц;

• паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Все средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния аккумулируются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным казначейством в Банке России. Операции с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, а также со средствами фондов отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета. Минфин России ежемесячно публикует сведения о поступлениях и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, а также информацию о зачислении средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Превышение доходов над расходами при исполнении бюджета называется профицитом бюджета. Однако в соответствии с принципом сбалансированности бюджетов федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если в ходе исполнения бюджета профицит все же возникает, то дополнительно полученные доходы направляются в первую очередь на погашение долговых обязательств и иные цели в соответствии с законом (решением) о бюджете. С 2001 по 2007 год в Российской Федерации бюджет принимался с профицитом[49]. Это происходило в основном за счет высоких доходов от продажи нефти и газа, а также отчасти за счет высоких ставок налогов и таможенных пошлин. К сожалению, цена на мировом рынке на энергоресурсы по-прежнему оказывает существенное влияние на объем доходов бюджета государства[50]. Так, федеральный бюджет на 2013 г. в связи с резкими колебаниями за последние годы цены на нефть был принят с дефицитом в размере 521,4 млрд руб., что составляет чуть более 4 % общего объема доходов[51]. На последующие годы планового периода (2014 и 2015 гг.) запланировано снижение размера дефицита бюджета.

Контрольные вопросы и задания

1. За счет каких видов поступлений формируется доходная часть бюджета?

2. Назовите полномочия федеральных органов власти по формированию доходов.

3. Что включается в состав доходов субъектов РФ и муниципальных образований?

4. На основе чего возникают расходные обязательства?

5. В каких видах осуществляются расходы бюджетов?

6. Перечислите основные формы межбюджетных трансфертов.

7. Какие фонды отнесены к государственным внебюджетным фондам?

8. За счет каких средств формируются доходы государственных внебюджетных фондов?

9. Каковы цели создания и виды резервных фондов?

10. Раскройте понятия «дефицит бюджета» и «профицит бюджета».

11. Каковы источники финансирования дефицита федерального бюджета?

12. Назовите цели создания Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния и порядок использования их средств.

Глава 8. Бюджетный процесс

8.1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса

Процессуальные нормы бюджетного права находят свое отражение в специальном институте – бюджетном процессе. Значимость бюджетного процесса и необходимость его регламентации предопределены принципами бюджетной системы государства (единство, сбалансированность, достоверность, прозрачность). Практически во всех странах вопросы, связанные с бюджетным процессом, регулируются конституционными положениями либо специальными законодательными актами, например Закон США о контроле за бюджетом 1974 г., Общий закон о бюджете Испании 1991 г. В Российской Федерации правовые основы бюджетного процесса закреплены Конституцией РФ и БК РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В основе бюджетного процесса лежат специальные принципы, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, исключают возможность неэффективного распределения бюджетных средств[52]. Выделяют следующие принципы бюджетного процесса.

1. Принцип разграничения бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Он состоит в четком определении их прав и обязанностей. В нем находит свое отражение системность распределения функций и полномочий, в том числе наделение отдельных участников бюджетного процесса исключительными полномочиями, что предопределяет его значительную роль среди других принципов.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

• Президент РФ;

• высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

• Банк России;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Каждый из участников бюджетного процесса имеет собственные задачи и действует в пределах полномочий, закрепленных бюджетным законодательством. Так, Президент РФ определяет структуру федеральных финансовых органов, готовит и направляет Федеральному Собранию РФ бюджетное послание, представляет и устанавливает порядок расходования средств специальных секретных программ федерального бюджета, подписывает принятый федеральный закон о федеральном бюджете и т. п.

Органы законодательной (представительной) власти в рамках предоставленных бюджетных полномочий рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, проводят последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ, реализуют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований):

• составляют проект бюджета и среднесрочного финансового плана, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа;

• осуществляют исполнение бюджета;

• управляют государственным, муниципальным долгом;

• разрабатывают методики распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов;

• представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов и осуществляют другие полномочия, определенные бюджетным законодательством.

Особыми бюджетными полномочиями обладают Минфин России и Федеральное казначейство. Так, Минфин России принимает нормативные акты в сфере бюджетной деятельности, организует составление и составляет проект федерального бюджета, ведет реестр расходных обязательств, проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям, разрабатывает программы государственных внутренних и внешних заимствований, осуществляет по решению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями, организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений[53] и осуществляет другие бюджетные полномочия. Кроме этого министр финансов РФ имеет исключительное право вносить изменения в бюджетную роспись федерального бюджета, в лимиты бюджетных обязательств, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов, запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований.

Бюджетным кодексом РФ закреплены полномочия федерального органа исполнительной власти при осуществлении им временной финансовой администрации в субъекте РФ, муниципальном образовании.

Временная финансовая администрация в субъекте РФ вводится на срок до одного года решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) (по ходатайству Правительства РФ) при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ в порядке, установленном федеральным законом. Решение ВАС РФ о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. В аналогичных случаях принимается решение арбитражным судом субъекта РФ о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании.

Временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

• организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ);

• организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

• разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);

• осуществляет контроль исполнения плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), утвержденного ВАС РФ (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

• осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.

Главные распорядители бюджетных средств в рамках своих полномочий обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, формируют перечень подведомственных им распорядителей и получателей, осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета и ведут реестр расходных обязательств, составляют и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, формируют государственные (муниципальные) задания, организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности и другие полномочия, установленные ст. 158 БК РФ.

К бюджетным полномочиям главных администраторов доходов бюджета относятся: формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана или проекта бюджета, ведение кассового плана; формирование и представление бюджетной отчетности и т. п. Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ, являющихся федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами и находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Банком России, осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ.

2. Принцип специализации бюджетных показателей. Он состоит в том, что составление и исполнение бюджета основываются на бюджетной классификации – группировке доходов и расходов по видам, целевому назначению и направлениям. Использование бюджетной классификации позволяет четко спрогнозировать и распределить бюджетные средства, а также определить источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета. Как специальный юридический акт бюджетная классификация является основой для ведения учета и составления отчетности, осуществления бюджетного контроля со стороны финансовых органов. Принцип специализации бюджетных показателей применяется на всех стадиях бюджетного процесса.

3. Общим и в то же время специальным принципом бюджетного процесса является принцип прозрачности бюджетов. От начальной до конечной стадии бюджетного процесса вся деятельность его участников осуществляется открыто. Так, еще в ходе составления проекта бюджета прогнозируемые показатели широко освещаются в различных средствах массовой информации. Весь процесс рассмотрения и утверждения бюджета (за исключением принятия секретных статей) проходит гласно, а принятый федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному опубликованию. Даже случаи отклонения проекта бюджета или отчета о его исполнении публикуются в печати с указанием причин принятия такого решения.

4. Принцип иммунитета бюджета заключается в обеспечении защиты средств бюджета. Взыскание бюджетных средств может быть произведено только на основании судебного акта по искам к РФ, субъекту РФ и муниципальным образованиям. Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета установлен главой 24.1 БК РФ.

5. Принцип ответственности за нарушение бюджетного процесса включает в себя ответственность органов государственной власти и персональную ответственность должностных лиц – участников бюджетного процесса. В частности, Минфин России, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий, определенных БК РФ, а в отношении министра финансов установлена персональная ответственность.

Деятельность государства от начала разработки проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом, продолжительность которого составляет от трех (в случае принятия бюджета на один год) до пяти лет (ст. 169 БК РФ). Бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.

К стадиям бюджетного процесса относятся стадии составления проекта бюджета; рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

На каждой стадии бюджетного процесса решается строго определенный перечень вопросов, которые не могут быть рассмотрены в иной стадии. При изменении экономических и социальных задач государства стадии бюджетного процесса и их последовательность изменению не подлежат.

8.2. Стадия составления проекта бюджета

Составление проекта бюджета начинается с бюджетного послания Президента РФ федеральному Собранию РФ, которое должно быть направлено не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В этом послании определяются основные направления бюджетной политики, первоочередные задачи в области доходов и расходов, управления государственным долгом, совершенствования управления государственными финансами и др. Сразу после бюджетного послания Президента РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления приступают к составлению проектов бюджетов. Непосредственно проекты бюджетов разрабатывают Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Очередной финансовый год является годом, следующим за текущим финансовым годом, а плановый период – два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом.

Проекты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут составляться как на один год (очередной финансовый год), так и на три года (очередной финансовый год и плановый период).

Составление проекта бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории и основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, а поселений – на очередной финансовый год либо на очередной финансовой год и плановый период. Разработка прогноза социально-экономического развития ежегодно осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Подготовленный прогноз подлежит одобрению указанными органами одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

В проекте закона (решении) о бюджете должны содержаться его основные характеристики, к которым относятся общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета, а также нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они не установлены бюджетным законодательством. Законом (решением) о бюджете должны быть установлены:

• перечень главных администраторов доходов бюджета;

• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

• распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;

• общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

• источники финансирования дефицита бюджета;

• объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

• верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием верхнего предела долга по государственным и муниципальным гарантиям и иные показатели, установленные БК РФ, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В законе (решении) о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам неналоговых доходов, предлагаемых к введению начиная с очередного финансового года, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и общего объема расходов бюджета.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете составляются для представления в законодательный (представительный) орган:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории;

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

• прогноз основных характеристик консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период;

• пояснительная записка к проекту бюджета;

• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

• проект программы предоставления бюджетных кредитов;

• проект программы внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• проект программы государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ.

При разработке проекта бюджета в его расходной части могут создаваться различные долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местного бюджета. Порядок принятия решений о разработке указанных программ, их формирования и сроки реализации определяются соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. К долгосрочным целевым программам относятся, например, национальные проекты, направленные на развитие различных сфер экономики и социальных вопросов. Среди таких программ, действующих в настоящее время, следует назвать Федеральную космическую программу (2006–2015), «Жилище» (2011–2015), «Развитие гражданской авиационной техники» (до 2015 г.), «Русский язык» (2011–2015). Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) долгосрочной целевой программой может устанавливаться предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных программ, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов)[54]. Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой. В федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Кроме долгосрочных и ведомственных целевых программ в бюджете формируются федеральная адресная инвестиционная программа и инвестиционный фонд РФ. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета включаются в федеральную адресную инвестиционную программу, порядок формирования и реализации которой устанавливаются Правительством РФ.

Инвестиционный фонд РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Средства указанного фонда направляются на инвестирование различных предприятий и организаций, разрабатывающих или производящих продукцию, например, в сфере инновационных технологий. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правительством РФ.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ определяются Правительством РФ с соблюдением требований, установленных БК РФ. Внесение Минфином России проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов в Правительство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекты законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в срок не позднее 1 ноября текущего года. Местные администрации муниципальных образований вносят проект решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа муниципального образования не позднее 15 ноября текущего года.

8.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ вносит проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на рассмотрение Государственной Думы вместе с другими документами и материалами не позднее 1 октября текущего года. С проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно проект федерального закона о федеральном бюджете направляется Президенту РФ.

В этот же срок Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Совет (Председатель) Государственной Думы в течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете направляет его в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии предоставленных документов и материалов определенным БК РФ требованиям, а в течение трех суток – в Совет Федерации, другие субъекты законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений и на заключение в Счетную палату РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

В первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой в течение 20 дней после его внесения в Государственную Думу Правительством РФ. В первом чтении обсуждаются концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции[55], положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

• прогнозируемый общий объем доходов;

• приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающие нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, в случае если они не утверждены БК РФ;

• условно утверждаемые расходы в объеме 2,5 % общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 % на второй год планового периода[56];

• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

• дефицит (профицит) федерального бюджета.

Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может:

• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ;

• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период рассматривается Государственной Думой в течение 25 дней со дня принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения во втором чтении являются:

• перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;

• распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

• программа государственных внешних и внутренних заимствований РФ;

• программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ и некоторые другие документы, включаемые в приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Поправки в законопроект, предусматривающие изменение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов РФ (муниципальным образованиям), предоставление средств бюджета конкретным юридическим лицам не рассматриваются без заключения Правительства РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении в течение 10 дней со дня его принятия во втором чтении. В соответствии с распределением бюджетных ассигнований, принятым во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов на первый и второй годы планового периода. При этом законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия направляется на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации обязан рассмотреть закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Указанный закон в Совете Федерации голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о бюджете в течение пяти дней должен быть направлен Президенту РФ для подписания и обнародования. Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляются по представлению Президента РФ.

Бюджетным кодексом РФ установлен особый порядок внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Проекты федеральных законов о внесении изменений в указанный закон разрабатываются Правительством РФ, а также могут быть внесены иными субъектами права законодательной инициативы. В основном внесение изменений в федеральный закон осуществляется в случае увеличения объема доходов бюджета или их снижения. При внесении в Государственную Думу законопроекта, нормы которого предусматривают признание утратившими силу положений, относящихся к плановому периоду, уточненный прогноз социально-экономического развития РФ в плановом периоде не представляется. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о внесении изменений во внеочередном порядке в течение 25 дней в трех чтениях.

8.4. Стадия исполнения бюджета

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджета субъектов РФ, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Бюджет исполняется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Кассовый план – прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовым году. Порядок составления и ведения кассового плана возложен на финансовый орган или уполномоченный орган исполнительной власти (местную администрацию).

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ[57] осуществляется Федеральным казначейством, которое является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения бюджета, кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета[58].

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов:

• учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органами Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Банка России;

• управление средствами на счетах бюджетов осуществляется финансовыми органами или иными уполномоченными органами в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;

• кассовые выплаты из бюджета производятся органом Федерального казначейства на основании представленных платежных документов, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

• все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ.

В случае передачи органу Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (бюджета муниципального образования) в соответствии с соглашением об осуществлении этих функций особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство. Если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, осуществляются по заключенному соглашению исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, то этот орган обязан представлять органу Федерального казначейства информацию о всех проведенных кассовых операциях при исполнении всех обслуживаемых им бюджетов, учтенных по кодам бюджетной классификации РФ.

Исполнение бюджета производится отдельно по доходам и расходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета.

По доходам исполнение бюджета предусматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

• возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

• зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

• уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

• перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов по ним, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенных для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Минфином России.

По расходам исполнение бюджета осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований БК РФ. Исполнение по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, их подтверждение, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Бюджетные обязательства принимает получатель бюджетных средств в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает указанные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Санкционирование оплаты производится в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ. Подтверждение исполнения денежных обязательств делается на основании платежных документов, обосновывающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных необходимых для этого документов.

В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам могут предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования). Предельные объемы финансирования устанавливаются помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами и администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью. Порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета и санкционирование оплаты денежных обязательств по ним, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований устанавливаются соответствующим финансовым органом.

Если при исполнении федерального бюджета были получены доходы сверх утвержденного на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния), Минфин России вправе направлять их на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга, а также на исполнение отдельных публичных нормативных обязательств РФ. При этом внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете не требуется.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций органов Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты, которые производятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению на единый бюджетный счет. Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий и не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию на те же цели в очередном финансовом году. В случае, когда соответствующим главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты, устанавливается отсутствие потребности в них, остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены.

При завершении текущего финансового года финансовый орган устанавливает порядок обеспечения получателей бюджетных средств наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в России в январе очередного финансового года. При этом допускается наличие на конец текущего финансового года бюджетных средств, размещенных в порядке, установленном БК РФ, на банковских депозитах.

8.5. Стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

В соответствии с БК РФ предусматривается ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности и отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный учет – упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований является годовой, а отчет об исполнении бюджета – ежеквартальным. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местного бюджета составляется Федеральным казначейством и соответствующими финансовыми органами за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года. Утверждение отчетов за указанные периоды осуществляется соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъектов РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) контроля. В соответствии со ст. 264.7 БК РФ отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года после его утверждения Правительством РФ направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату. Он должен содержать данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В бюджетную отчетность включаются:

• отчет об исполнении бюджета;

• баланс об исполнении бюджета;

• отчет о финансовых результатах деятельности;

• отчет о движении денежных средств;

• пояснительная записка.

Составленная Федеральным казначейством бюджетная отчетность РФ представляется сначала в Минфин России для проверки и уточнений, после чего направляется в Правительство РФ.

До рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в законодательном (представительном) органе он подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет. Проведение внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ, годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ – органом государственного финансового контроля субъекта РФ, годового отчета об исполнении местного бюджета – органом муниципального финансового контроля.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета проводится Счетной палатой РФ в два этапа. На первом этапе не позднее 1 апреля текущего финансового года главные администраторы средств федерального бюджета представляют для внешней проверки в Счетную палату РФ годовую бюджетную отчетность, результаты которой оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года. На втором этапе Правительство РФ направляет в Счетную палату РФ не позднее 1 июня текущего финансового года годовой отчет об исполнении федерального бюджета. На основании проведенной внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу и одновременно направляет в Правительство РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчет об исполнении бюджета для внешней проверки и подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца. Для местной администрации установлено, что представление отчета об исполнении местного бюджета для проведения внешней проверки и подготовки заключения на него должно быть осуществлено не позднее 1 апреля. Проведение внешней проверки и подготовка заключения муниципальным финансовым органом осуществляются в срок, не превышающий один месяц. Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее 1 июня текущего года, а годовой отчет об исполнении местного бюджета – в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года. С годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство РФ направляет:

• проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;

• баланс исполнения федерального бюджета;

• отчет о финансовых результатах деятельности;

• отчет о движении денежных средств;

• отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга на начало и конец отчетного финансового года;

• отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год и иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством РФ.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель КС РФ, Председатель ВАС РФ и Председатель Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума до 1 октября текущего года принимает или отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. В случае отклонения федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц. Данное положение распространяется и в отношении отклонения законодательными (представительными) органами законов (решений) об исполнении бюджета субъекта РФ и местных бюджетов.

8.6. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. В соответствии со ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• иные меры.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей;

• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

• открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;

• иные основания, установленные БК РФ и федеральными законами.

Правом применения мер принуждения обладают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, в первую очередь Федерального казначейства и Росфиннадзора. Руководители федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

• списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, используемых не по целевому назначению их получателями;

• обладают другими правами, установленными главой 28 БК РФ.

Специальные полномочия установлены для руководителей Росфиннадзора и его территориальных органов. Им предоставлено право:

• принимать решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм, предоставленных из федерального бюджета и использованных не по целевому назначению их получателями;

• выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.

Одним из распространенных видов нарушений бюджетного законодательства является нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. За данное нарушение применяется наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ (от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) на должностных лиц, от 400 до 500 МРОТ на юридических лиц), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовное наказание, предусмотренное ст. 285.1 УК РФ[59].

В случае невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, применяется наложение штрафа на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и процентов (платы) за их пользование. Взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, производится в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Предусмотрена ответственность за неперечисление бюджетных средств или их перечисление в меньшем объеме, а также за несвоевременное перечисление их получателям. В этих случаях производится наложение штрафа на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования. При наличии состава преступления должностные лица привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с УК РФ.

В случае финансирования расходов сверх утвержденных лимитов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, допустившим это, налагается штраф в соответствии с КоАП РФ, в соответствии с БК РФ производится изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств или вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а при наличии состава преступления – уголовные наказания. К тому же ст. 287 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ. Данное положение распространяет свое действие и на информацию, применяемую в бюджетном процессе, обязательность предоставления которой закреплена БК РФ.

Одним из распространенных за последнее время нарушений бюджетного законодательства является осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка. За это нарушение применяется блокировка соответствующих расходов и привлечение к ответственности лиц в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях. Также может быть вынесено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В случае выявления фактов умышленного завышения (занижения) цен при осуществлении государственных и муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений при наличии состава преступления привлекаются к уголовной ответственности.

Устанавливается ответственность за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных или муниципальных гарантий, нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление и др.

Действия Федерального казначейства и Росфиннадзора и их должностных лиц по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ могут быть обжалованы в судебном или административном порядке. К тому же должностные лица указанных федеральных органов за свои действия (бездействие) несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность.

Руководители и аудиторы Счетной палаты РФ в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях, освобождаются от занимаемых должностей в соответствии с решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо, с соблюдением требований ст. 29 Закона о Счетной палате РФ.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение бюджетного процесса.

2. Каковы принципы бюджетного процесса?

3. Кто является участником бюджетного процесса?

4. Назовите стадии бюджетного процесса.

5. Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета.

6. Каков порядок рассмотрения и утверждения проекта бюджета?

7. Каковы функции Федерального казначейства на стадии исполнения бюджета?

8. В каких случаях вводится временная финансовая администрация?

9. Как осуществляется подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета?

10. Какие меры применяются к нарушителям бюджетного законодательства?

11. Назовите основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.

12. Какие виды нарушений бюджетного законодательства установлены БК РФ?

Раздел III. Правовые основы государственного и муниципального кредита, финансов предприятий (организаций) и страхования

Глава 9. Правовые основы государственного и муниципального кредита в российской федерации

9.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита

В финансовой системе государства особое место занимает такой ее элемент, как кредит (кредитная система), который подразделяется на два основных вида – государственный и банковский. Само слово «кредит» произошло от латинского creditum – верить. В «Толковом словаре» Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера в долг, дача и прием денег или товаров на счет, в срок». В современном значении кредит – это предоставление кредитором на определенный срок денежных средств или товара заемщику на условиях возвратности и возмездности.

Государственный кредит является одновременно экономической и правовой категорией. Как экономическая категория государственный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределение стоимости ВВП и части национального дохода в связи с привлечением государством временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов и граждан. Государственный кредит как правовая категория представляет собой урегулированные нормами права отношения по привлечению и использованию государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях пополнения доходной части бюджета.

Таким образом, государственный кредит – это отношения не по предоставлению государством денежных средств, а по их привлечению, когда государство выступает в качестве заемщика (должника). Исходя из специфики данных отношений, государственный кредит сформировался как самостоятельный финансово-правовой институт и состоит из однородных обособленных финансовых отношений, регулируемых определенной группой правовых норм.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита бюджета. Однако с развитием рыночной экономики он стал также использоваться и для регулирования денежного обращения. Поэтому роль государственного кредита достаточно многогранна.

Теоретические основы и практическое применение государственного кредита исследовались учеными многих стран. Еще в середине XVIII в. английские экономисты (А. Смит, Д. Рикардо), анализируя использование государственного кредита, установили, что к государственным заимствованиям следует прибегать только в крайних случаях, если не существует других возможностей «для спасения существования или чести всего государства». Так, Д. Рикардо предлагал в качестве средства покрытия чрезвычайных расходов прямое увеличение налогов, иначе, по его мнению, государство перекладывает долги на последующие поколения своего населения. К. Маркс считал, что основной особенностью государственного кредита является непроизводительное использование капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Он называл государственный кредит «анципированными налогами», т. е. налогами, взятыми заранее (наперед). На практике эта теория подтверждается тем, что законодательство большинства стран не запрещает использовать государственные и муниципальные ценные бумаги для налоговых расчетов с бюджетами бюджетной системы государства.

Теория американских экономистов К.Р. Макконелла и Л.С. Брю выделяет три основные причины осуществления государственных заимствований: расходы, обусловленные военным временем; циклические спады экономики; сокращение собираемости налогов[60].

Также они определили группы правомочий государства, при которых долговые обязательства государством выполняются и риск банкротства за их невыполнение минимален. Все эти правомочия связаны с получением дополнительных средств для расчетов по государственным заимствованиям (введение новых налогов, эмиссия наличных денег и др.).

Российская наука, в том числе и в дореволюционный период (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А.Л. Исаев и др.), проводя параллель с банковским кредитованием, выделяла следующие основные черты государственного кредита:

• в кредитных отношениях государство обладает верховенством, хотя оно выступает в роли заемщика (должника), а не кредитора;

• выпущенные государственные займы не обеспечиваются специально обособленным имуществом, тогда как при банковском кредитовании, как правило, такой залог требуется;

• заключение договора банковского кредита добровольно для обеих сторон, а при государственном кредите истории известны случаи принуждения к приобретению государственных займов (например, в период Великой Отечественной войны и послевоенный период).

Ученые считали, что политика использования кредита должна быть осторожной, с тенденцией к наиболее быстрому погашению государственных долгов, а не к росту числа и сумм заимствований.

Современная отечественная наука отмечает как позитивные стороны государственных заимствований (пополнение доходов бюджета не за счет эмиссии наличных денежных знаков, рост количества которых является причиной инфляционных процессов), так и негативные (формирование государственного долга, рост непроизводительных расходов, поскольку помимо возврата денежных средств кредитору государство или муниципальное образование-заемщик должны вернуть проценты или иной доход за предоставление денежных средств).

За последние годы использование государственного кредита стало одним из факторов улучшения денежного обращения. Известно, что часть наличных денежных средств хранится у населения и не участвует в обороте, поэтому государство, привлекая эти средства, не только включает их в национальный хозяйственный оборот, но и тем самым обеспечивает устойчивость национальной валюты[61].

Функционирование государственного и муниципального кредита предполагает не только наличие временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования (высокие доходы населения, развитие предпринимательской деятельности и др.), но и правовое закрепление возможности использования названных денежных средств государством в качестве кредитных ресурсов.

Правовой основой государственного кредита является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты… о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Также в Конституции РФ закрепляется положение о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются исключительно на добровольной основе.

Правовое регулирование государственного кредита осуществляется нормами БК РФ (главы 14–15) и федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. За последнее время принят целый ряд законодательных и подзаконных актов, касающихся отдельных видов отношений в области государственного кредита. Кредитные отношения такого рода складываются и на уровне субъектов РФ, и муниципальных образований, которые регулируются нормативными правовыми актами соответствующего уровня. Как указывалось выше, отношения, возникающие в области государственного кредита, носят сложный многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и гражданского права.

9.2. Формы и виды государственных и муниципальных долговых обязательств

В результате финансово-правовых отношений в области государственного кредита формируется государственный и муниципальный долг. Государственным долгом РФ являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по предоставленным государственным гарантиям и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Структура государственного долга РФ представляет собой группировку долговых обязательств по видам, установленным бюджетным законодательством. Долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств:

• по кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

• государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

• бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• государственным гарантиям РФ;

• иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с российским законодательством на государственный долг РФ.

Государственный долг субъекта РФ включает в себя долговые обязательства субъекта РФ, которые осуществляются в виде обязательств:

• по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

• бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ;

• кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

• государственным гарантиям субъекта РФ.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования, виды которых предусмотрены бюджетным законодательством, образует муниципальный долг. Долговые обязательства муниципального образования выступают в виде обязательств:

• по ценным бумагам муниципального образования (муниципальные ценные бумаги);

• бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

• кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

• гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Рассмотрим подробнее основные виды долговых обязательств РФ. Кредиты, привлеченные от имени РФ, выступающей в качестве заемщика, осуществляются с целью привлечения денежных средств для преодоления дефицита бюджета. Кредиторами в этом случае выступают коммерческие банки России и иностранных государств, а также сами иностранные государства. Среди основных кредиторов РФ следует назвать крупнейшие иностранные банки, такие как Bank of America, Deutsch Bank, Chase Manhattan Bank, а также экономически развитые иностранные государства – Великобритания, Германия, США, Япония и др. Особое место в этих отношениях занимают кредитные соглашения с международными финансовыми организациями – МВФ, МБРР, Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). В частности, преодолению в России финансового кризиса 1998 г. способствовали кредиты, предоставленные МВФ на общую сумму 4,5 млрд дол. США[62]. В августе 2009 года МБРР был предоставлен Правительству РФ новый кредит в сумме 200 млн дол. сроком на 15 лет, включая 5-летний льготный период, для финансирования проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России»[63]. При этом предоставление кредитов международными финансовыми организациями сопровождается рекомендациями по их использованию, которые государство-заемщик обязано выполнять.

Одним из основных видов государственных долговых обязательств являются обязательства по государственным ценным бумагам. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается Правительством РФ с учетом предельного объема их выпуска. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине России.

Предоставление бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ федеральному бюджету осуществляется на основании договора в соответствии с гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных БК РФ. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Однако в соответствии с п. 2 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит в случаях, установленных кодексом и соответствующими законами (решениями) о бюджете, может предоставляться и на условиях безвозмездности[64]. Российскую Федерацию в этих отношениях представляют органы государственной власти, уполномоченные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. При этом условие договора о бюджетном кредите по обязательному обеспечению исполнения заемщиком своего обязательства по возврату указанного кредита не распространяется на случаи, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ. Разновидностью бюджетного кредита являются государственный финансовый кредит и государственный экспортный кредит (подробнее они будут рассмотрены в параграфе 9.4).

Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в которых гарантом выступает Российская Федерация. Государственная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые могут возникнуть в будущем. Письменная форма договора о предоставлении государственной гарантии является обязательной. Решение о предоставлении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Правительства РФ в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с этим актом Минфин России заключает договоры о предоставлении государственных гарантий и выдает их. За выдачу государственной гарантии принципал может уплачивать гаранту вознаграждение.

Общая сумма обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте РФ включается как вид долгового обязательства в состав государственного внутреннего долга, а общая сумма обязательств по государственным гарантиям в иностранной валюте – в состав государственного внешнего долга. Учет выданных государственных гарантий и платежей по ним ведет Минфин России. Государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.

К иным долговым обязательствам относятся обязательства по соглашениям, в том числе международным, заключенным от имени РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, которые в основном касаются вопросов, связанных с погашением государственного долга бывшего СССР. В состав долговых обязательств также включаются обязательства по вкладам граждан в Сбербанк СССР, внесенным до 20 июня 1991 г., выплаты по которым были приостановлены. К началу 1992 года общая задолженность СССР составляла 70 млрд дол. США, из которых 40 млрд дол. – долг перед иностранными правительствами (Парижский клуб кредиторов[65]), 22 млрд дол. – долг коммерческим кредиторам (Лондонский клуб кредиторов[66]) и 8 млрд дол. – задолженность по торговым кредитам.

В 2000 году между Российской Федерацией и Лондонским клубом было подписано соглашение о реструктуризации долгов, в результате которого было списано 36,5 % основной суммы долга, а оставшаяся сумма переоформлялась в новый выпуск облигаций с датой погашения 31 марта 2030 г. По долгам перед Парижским клубом удалось добиться установления льготного периода выплат до 2020 г., в течение которого будет выплачиваться только часть основной суммы долга и проценты[67].

Государственный долг может подразделяться на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

По срокам государственный долг делится на краткосрочный – до одного года, среднесрочный – от одного года до пяти лет и долгосрочный – от пяти до 30 лет (включительно).

Долговые обязательства РФ и субъектов РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Долговые обязательства муниципальных образований погашаются в сроки, определенные условиями займа, и также делятся на краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до десяти лет включительно).

Обеспечение долговых обязательств Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования осуществляется полностью и без условий всем находящимся в собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняется за счет средств соответствующего бюджета. При этом РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

9.3. Государственные внутренние и внешние заимствования

Государственный внутренний долг формируется на основе государственных внутренних заимствований. Государственные внутренние заимствования – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые из других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, выраженные в валюте РФ.

В России первый внутренний заем был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был 6 %-ный заем с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 руб. и выше. Однако было реализовано только 3 % этого займа на общую сумму 3,2 млн руб. по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недоверия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фондового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.

По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

По субъектам – держателям ценных бумаг различают государственные займы, реализуемые только юридическим лицам, только гражданам, а также физическим и юридическим лицам.

По форме займы бывают облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (до 30 лет).

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России. Согласно БК РФ право на осуществление внутренних заимствований принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ или финансовому органу субъекта РФ. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации. При этом осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, которая утверждается в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований на очередной финансовый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.

В настоящее время в РФ выпущено несколько видов государственных внутренних займов. По каждому выпуску займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, Постановление Правительства РФ от 16 мая 2001 г. № 379 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» устанавливает, что эмитентом облигаций от имени РФ является Минфин России.

Облигации государственного сберегательного займа – купонные среднесрочные (от одного года до пяти лет) государственные ценные бумаги, которые предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номинальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составляет 500 руб. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпусков, каждый из которых имеет государственный регистрационный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа[68]. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.

В состав государственного и муниципального внутреннего долга входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, программу муниципальных гарантий. В данных программах должна быть предусмотрена каждая гарантия (с указанием цели, категории или наименования принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:

• 1 млрд руб. – для государственных гарантий РФ;

• 10 млн руб. – для государственных гарантий субъекта РФ;

• 100 тыс. руб. – для муниципальных гарантий.

Программы государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Особым видом государственных внутренних заимствований являются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений граждан РФ, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом РФ. Государство гарантирует сбережения граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанк России), внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организации государственного страхования РФ по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранности гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства РФ, являющиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных законов от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» и от 6 июля 1996 г. № 87-ФЗ «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации».

Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Финансовые гарантии по погашению этого вида государственного долга предусматриваются в федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, где указаны размеры средств, направляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрено ежегодное направление бюджетных ассигнований в сумме 50 млрд руб. на осуществление отдельным категориям граждан РФ, в том числе их наследникам, компенсационных выплат по вкладам в Сбербанке России, взносам в организации государственного страхования и выкуп у владельцев – граждан России Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сбербанка СССР, являющихся гарантированными сбережениями. Организация компенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан РФ возложена на Минфин России.

Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций полностью суммы вкладов и процентов по ним гражданам не возвращаются, хотя индексация их производится. В данном случае проблема не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регламентации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обязательств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены гражданским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфике отношений в области государственного кредита.

В России государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 % годовых через банкирский дом «Гопе и Ко»[69]. С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.

Государственный внешний долг РФ формируется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т. е. от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных финансовых организаций и складывается из следующих элементов:

• задолженности перед официальными кредиторами, т. е. перед коммерческими банками зарубежных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии Правительства РФ;

• задолженности перед коммерческими банками зарубежных стран без государственных гарантий;

• долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;

• долга международным валютно-финансовым организациям (МВФ, Всемирный банк и ЕБРР);

• займов России в ценных бумагах, обращающихся на мировых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврооблигации)[70].

Государственные внешние заимствования РФ и субъектов РФ включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований РФ должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения (заимствования), суммы заимствования, сроков погашения и т. п. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству РФ или уполномоченному им Минфину России.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол. США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы федеральным законом о федеральном бюджете. В программу в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Договоры и соглашения о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов государственных внешних заимствований РФ, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В программе государственных внешних заимствований субъекта РФ должны быть определены:

• предельный объем государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта РФ.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Бюджетный кодекс РФ вводит правило, по которому выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа государственных внешних заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте субъекта РФ включаются в качестве приложения к закону о бюджете.

Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, о предоставлении государственных гарантий по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Собранием, если предусмотренные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквивалентную 10 млн дол. США и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн дол. США, на весь срок займа или гарантии, а также в иных случаях, предусмотренных главой 14 БК РФ.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2014 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ составит 6,6 трлн руб., а верхний предел государственного внешнего долга – в сумме 66,2 млрд дол. США (или 53,0 млрд евро)[71].

9.4. Внешние долговые требования Российской Федерации

Государство может выступать на мировом финансовом рынке не только в роли заемщика, но и кредитора. Государственные кредиты предоставляются Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям и оформляются международными договорами. Указанные кредиты формируют государственные внешние активы и внешние долговые требования.

Внешние долговые требования РФ – это финансовые обязательства иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком – агентом Правительства РФ государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам и их банкам-кредиторам, а также долговые требования юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств государственного бюджета. Таким образом, внешние долговые требования формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ.

В объем долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ включаются:

• номинальная сумма долга по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджета бывшего СССР и РФ соответственно;

• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;

• номинальная сумма долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у РФ имеются права требования по договорам об уступке прав требования;

• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком – агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.

Предоставление кредитов иностранным заемщикам осуществляется в виде государственного финансового или государственного экспортного кредита. Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, при которой РФ выделяет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соглашением между правительствами РФ и иностранного государства. Государственный экспортный кредит – разновидность бюджетного кредита, при котором за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика-импортера, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением или соответствующим договором между банком – агентом Правительства РФ и иностранным заемщиком или его банком-кредитором. При этом устанавливается обязательное требование о наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату указанного кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу РФ.

Государственные финансовые и экспортные кредиты включаются в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. В ней устанавливается перечень данных кредитов с указанием по каждому из них:

• наименования иностранного государства или иностранного юридического лица-получателя;

• наименования гаранта возврата кредита;

• целей предоставления кредита;

• общей суммы кредита на весь срок его использования;

• процентной ставки по кредиту;

• срока использования и срока погашения кредита;

• прогноза объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита и прогноза предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.

Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения. В случае неутверждения Государственной Думой очередной программы предоставления данных кредитов действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год и плановый период. Договоры и соглашения о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов могут быть заключены при условии, если указанные кредиты включены в соответствующую программу и если исполнение обязательств РФ по предоставлению этих кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов. В случаях неиспользования иностранным заемщиком этих кредитов бюджетные средства, предусмотренные на их предоставление, перераспределяются Правительством РФ между иностранными заемщиками, включенными в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.

Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год[72]. В данном законе устанавливаются предельные размеры бюджетных средств, предоставляемых в виде кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам. Отдельной строкой могут закрепляться пределы сумм кредитов для государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ).

Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам) осуществляется при условии исполнения указанными государствами и юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным кредитам.

Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией осуществляется методами реструктуризации, списания долга и уступки прав требования. Под реструктуризацией долга иностранных государств или иностранных юридических лиц перед РФ понимается пересмотр условий погашения указанного долга, включающий изменение срока долгового обязательства, процентов по нему, общей суммы кредита и т. п. Реструктуризация может быть проведена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов. На практике иногда осуществляется полное списание долга иностранных государств перед РФ. Так, в период с 2001 по 2007 г. Российская Федерация списала задолженность по государственным кредитам 10 странам, в их числе Ливия, Эфиопия, Афганистан, Ирак[73], а в 2009 г. были согласованы все вопросы по списанию долга Монголии.

Реструктуризация и списание долга иностранного государства производятся на основе межправительственного договора. Договоры о реструктуризации или списании долга подлежат ратификации, за исключением реструктуризации или списания этого долга в рамках участия РФ в международных финансовых организациях (МВФ, МБРР, ЕБРР) и финансовых клубах (Лондонского и Парижского клубов-кредиторов) на общих и единых для всех участников условиях. Не требуют ратификации и договоры о реструктуризации и списания долга иностранных государств и иностранного юридического лица, если указанные методы в отношении заемщиков предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете.

Уступка прав требования по внешним долговым требованиям РФ к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством РФ в соответствии с российским законодательством.

9.5. Управление и обслуживание государственного и муниципального долга

Управление государственным и муниципальным долгом – это система мероприятий государства и муниципального образования по установлению порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств, а также по выплате доходов и погашению займов. Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России, а управление государственным долгом субъекта РФ – высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо финансовый орган субъекта РФ. Вопросы управления муниципальным долгом возлагаются на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию) в соответствии с уставом муниципального образования.

Комплекс мероприятий по управлению государственным долгом в основном касается двух аспектов – методов управления и порядка обслуживания. Под методами управления понимаются способы регулирования выпущенных в обращение займов. При этом, если раньше законодательство вообще не затрагивало вопросы применения тех или иных методов и государство могло в одностороннем порядке изменить размер доходности займа, увеличить срок действия или осуществить отсрочку погашения ранее выпущенных займов[74], а иногда и аннулировать государственный долг (отказаться от долговых обязательств), то в настоящее время применение методов управления государственным долгом строго ограничено бюджетным законодательством РФ.

К числу методов управления относятся реструктуризация долга, новация, предоставление отступного, конверсия, предоставление рассрочки, списание и прекращение долговых обязательств.

Реструктуризация долга – это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Она может быть осуществлена одновременно с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга и с другими методами. Так, статья 18 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» устанавливает, что реструктуризация денежных обязательств перед РФ производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2016 г.

Схожим с реструктуризацией методом регулирования является новация. Новация – это основанная на соглашении замена первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (ст. 414 ГК РФ). Такой метод был использован в отношении обязательств по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов со сроком погашения до 31 декабря 1999 г.

Обязательство по государственным займам может быть изменено по соглашению сторон предоставлением отступного (уплатой денег, передачей имущества и т. п.). Однако если ст. 409 ГК РФ закрепляет положение о том, что размер, сроки и порядок предоставления отступного определяются сторонами, то бюджетным законодательством[75] может быть установлено, что в отношении отступного по государственным займам разработка условий и порядка заключения договора осуществляется Правительством РФ. Заключение договора об отступном производится с владельцами государственных ценных бумаг, не осуществивших новацию в установленные сроки.

В отношении государственного внешнего долга наряду с реструктуризацией применяется метод конверсии. Конверсия внешнего долга – средство, обеспечивающее сокращение общей суммы внешней задолженности, облегчение условий внешнего долга за счет замещения основных обязательств иными, менее обременительными для государства-должника.

Если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условия обязательства или установленные нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии РФ, указанное долговое обязательство считается прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга (если иное не предусмотрено федеральными законами). Минфин России по истечении указанного выше срока издает акт о списании с государственного внутреннего долга не предъявленных к погашению долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Списание с государственного внутреннего долга осуществляется посредством уменьшения объема долга по видам списываемых долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания без отражения указанных сумм в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Однако данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям и на долговые обязательства РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме Минфином России до наступления даты их погашения, могут быть признаны по решению указанного министерства досрочно погашенными.

Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются финансовые операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним или дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Обслуживание долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Банком России, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией, которые выполняют функции генерального агента (агента) Правительства РФ. Например, функции по обслуживанию долга бывшего СССР и Российской Федерации возложены на государственную корпорацию «Внешэкономбанк»[76]. Функции по обслуживанию долговых обязательств, а также по их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляются указанными организациями на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России. При этом Банк России выполняет функции генерального агента безвозмездно, услуги других агентов оплачиваются из средств федерального бюджета.

Выполнение функций генерального агента (агента) по обслуживанию долговых обязательств субъекта РФ могут быть возложены на кредитную или специализированную финансовую организацию на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственные заимствования от имени субъекта РФ. Обслуживание муниципальных долговых обязательств, их размещение, выкуп, обмен и погашение осуществляются также на основе агентских соглашений, заключенных кредитными организациями или специализированными финансовыми организациями с местной администрацией.

В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации). Такие же книги ведутся в каждом субъекте РФ и муниципальном образовании. В них вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Сведения о долговых обязательствах субъекта РФ, муниципальных образований подлежат передаче Минфину России, который устанавливает объем информации, порядок и сроки ее предоставления. Ответственность за достоверность переданной информации несет финансовый орган субъекта РФ.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определения государственного и муниципального кредита.

2. Каково назначение государственного кредита?

3. Назовите особенности отношений по государственному кредиту.

4. Каковы основные формы государственных и муниципальных долговых обязательств?

5. Назовите виды государственных займов.

6. Каковы особенности государственных внешних заимствований?

7. Что включается во внешние долговые требования РФ?

8. В каких формах осуществляется предоставление кредитов иностранным государствам?

9. В чем заключается управление государственным долгом РФ?

10. Назовите основные методы управления государственным долгом.

11. Каков порядок обслуживания государственного внутреннего долга?

Глава 10. Правовые основы финансов предприятий

10.1. Понятие финансов предприятий, их место в финансовой системе государства

Финансы являются одной из важнейших экономических категорий, отражающей экономические отношения в процессе создания и использования фондов денежных средств. В современных условиях выделяются два вида финансов – государственные и частные. Оба понятия схожи по своему содержанию, но имеют разнонаправленное действие. Государственные и частные финансы имеют в своем составе два элемента: совокупность фондов денежных средств и совокупность отношений по формированию, распределению и использованию указанных фондов.

Государственные финансы призваны обеспечить формирование и использование финансовых ресурсов у государства, необходимых для реализации его функций и задач. Значение частных финансов, или финансов предприятий, в современной экономике продиктовано следующими факторами:

• они являются залогом стабильного развития государства. Умелая организация финансов предприятий способствует повышению эффективности управления денежными фондами, производительности труда и в целом увеличивает вероятность принятия оптимальных управленческих решений;

• они выступают необходимым условием стабильности всей финансовой системы государства, поскольку формируют ее основу;

• присутствие финансов предприятий как элемента финансовой системы государства обеспечивает выполнение социальной политики.

Следовательно, включение финансов предприятий в структуру финансовой системы государства объективно в условиях рыночных отношений, поскольку они представляют собой фундамент, необходимый для существования и развития других элементов (бюджетной, страховой и кредитной систем).

В целом можно выделить несколько принципов организации финансов предприятий.

1. Экономическая самостоятельность в выборе сферы деятельности, изыскании источников средств и направлений их использования и распределении прибыли.

2. Самоокупаемость и самофинансирование. Если самоокупаемость предполагает полное покрытие всех расходов предприятия за счет собственных доходов, то самофинансирование подразумевает, что собственные доходы предприятия должны не только покрывать все расходы, но и являться источником формирования фондов для развития в перспективе. В совокупности данные постулаты означают, что непременным условием существования и развития финансов предприятий является соблюдение следующего условия:

Доходы ≥ Расходы.

3. Материальная заинтересованность на всех уровнях организации финансов предприятий: трудового коллектива – в полной оплате труда; предприятия – в получении прибыли для своего развития; государства – в своевременном и полном поступлении налогов и сборов, а также в удовлетворении общественных потребностей.

4. Экономическая ответственность, сопровождающая весь процесс развития предприятия и проявляющаяся на уровне трудового коллектива в форме вычетов за нарушение нормативно-правовых актов, брака в работе, нанесение ущерба предприятию и другое, а также на уровне самого предприятия – штрафы, пени, неустойки за нарушение договорных обязательств, несвоевременное перечисление налогов, нарушение исчислений налоговой базы и пр.

5. Формирование финансовых резервов как в обязательном, так и в добровольном порядке, что вызвано высокой долей рисков в рыночной экономике.

Указанные принципы являются общими для организации финансов всех предприятий.

Финансовый механизм – это совокупность элементов, образующих единый аппарат управления финансами предприятий, причем каждый из этих элементов формируется и действует во взаимосвязи с основными принципами организации частных финансов в современных условиях.

В состав финансового механизма входят: правовое обеспечение, нормативное обеспечение, финансовые методы, финансовые рычаги и информационное обеспечение.

Большое значение имеет правовое обеспечение деятельности предприятий (организаций). Правовыми основами финансов предприятий являются положения:

• Конституции РФ;

• Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов РФ;

• общих и специальных федеральных законов РФ;

• Указов Президента РФ;

• Постановлений Правительства РФ;

• нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В качестве нормативного обеспечения выступают отдельные нормативные документы как внутрихозяйственного, так и внутриотраслевого значения (решения вышестоящих организаций, решения самого предприятия – приказы, распоряжения руководителя и др.).

Финансовый метод представляет собой общую форму (направление) воздействия, в отличие от финансового рычага, который характеризует конкретный способ действия. Прежде необходимо установить метод, а затем рычаг. Совокупность методов и рычагов образует единый инструмент управления, причем предприятие непосредственно может устанавливать некоторые их сочетания или воздействовать на них. Таким образом, установление того или иного финансового метода позволяет организовать отношения по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств предприятия, а применение рычага непосредственно влияет на фонды денежных средств.

Информационное обеспечение отражает потоки информации, под воздействием которых предприятие развивается. Все источники информации делятся на внутренние и внешние. Внутренние потоки информации формируются на предприятии, внешние – за его пределами. Информация включает в себя не только результаты деятельности предприятия, но и сведения, касающиеся состояния рынка, ценообразования, налогообложения и др. В условиях рыночных отношений, характеризующихся высокой степенью открытости, воздействие внешней информации резко возрастает и оказывает непосредственное действие на организацию финансов предприятий.

10.2. Структура финансов предприятий

Главным отличительным признаком организации финансов предприятий в настоящее время является принцип самоокупаемости, который находит отражение в финансовой отчетности предприятия, а именно в бухгалтерском балансе.

Бухгалтерский баланс – финансовый документ, отражающий формирование и распределение фондов денежных средств предприятия.

Сформированные фонды денежных средств предприятия обозначаются в бухгалтерском учете термином «пассив», который призван отразить денежные средства, находящиеся лишь в его распоряжении; наоборот, термин «актив» предполагает конкретные действия предприятия по распределению, вложению имеющихся у него средств. Количественно результаты этих процессов должны быть тождественны, т. е.:

Объем сформированных фондов денежных средств =

= Объем распределенных фондов денежных средств,

или Пассив = Актив.

Каждый из указанных элементов является частью одного процесса, так как формирование и распределение фондов денежных средств – составляющие финансовой деятельности предприятия и имеют свою структуру. В процессе формирования денежных средств предприятия основными источниками их поступления являются: собственные и привлеченные средства, заемные средства.

Пассив включает в себя три раздела: «Капитал и резервы», «Долгосрочные обязательства» и «Краткосрочные обязательства». В разделе «Капитал и резервы» отражены собственные и привлеченные средства предприятия, а именно:

• уставный капитал;

• добавочный капитал;

• резервный капитал;

• фонды предприятия;

• целевое финансирование и поступления;

• нераспределенная прибыль (непокрытый убыток).

Также к собственным средствам относятся доходы будущих периодов и резервы предстоящих расходов, отраженные обособленно в разделе бухгалтерского баланса «Краткосрочные обязательства».

Уставный капитал – это законодательно установленный минимальный размер собственных средств предприятия, необходимых для начала его деятельности. Он формируется в процессе регистрации предприятия его участниками и, как правило, устанавливается в твердых суммах или МРОТ. Например, в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах (Об АО)» (далее – Закон об акционерных обществах) минимальный уставный капитал открытого акционерного общества должен составлять не менее 1000-кратной суммы МРОТ, а закрытого – не менее 100-кратной суммы МРОТ.

Добавочный капитал служит источником пополнения собственных средств и формируется за счет переоценки объектов основных средств, доходов от продажи акций сверх их номинальной стоимости[77], а также безвозмездных перечислений.

Резервный капитал предназначен для погашения убытков, облигаций, долговых обязательств в случае отсутствия иных средств, а также для выкупа собственных акций у акционеров. Он формируется за счет чистой прибыли, причем его размеры, равно как и размеры отчислений, могут устанавливаться законодательно и учредительными документами самого предприятия. Так, п. 1 ст. 35 Закона об акционерных обществах говорит, что резервный капитал должен создаваться в акционерных обществах в размере не менее 5 % от его уставного капитала, а размер ежегодных отчислений – не менее 5 % от чистой прибыли.

Предприятие (организация) может создавать различные фонды, а именно: фонд накопления и фонд потребления. фонд накопления формируется в основном за счет чистой прибыли и амортизационных отчислений. Общая накопленная сумма амортизационных отчислений представляет собой фонд денежных средств, образованный вследствие использования объектов основных средств и нематериальных активов. Амортизационные отчисления возвращают затраты предприятия на приобретение и использование основных средств и нематериальных активов. Фонд накопления используется на приобретение и строительство основных средств как производственного (оборудование, цеха), так и непроизводственного назначения (собственная поликлиника, детский сад для детей сотрудников и др.), а также на финансирование научных и опытно-конструкторских работ (НИОКР), подготовку и переподготовку кадров.

Фонд потребления создается в большинстве своем за счет чистой прибыли и направляется на выплату материальной помощи сотрудникам, дивидендов, премий и надбавок, оплату дополнительных отпусков, командировочных и представительских расходов, проезда сотрудников на транспорте, их питания, а также на развитие физкультуры и спорта и др.

Целевое финансирование и поступления, как правило, представляют собой поступления из федерального бюджета или вышестоящих организаций и могут включаться в тот или иной фонд предприятия. Чаще всего указанные средства перечисляются в счет выполнения предприятием работ (оказания услуг). Данная строка в бухгалтерском балансе отражает привлеченные организацией средства, к числу которых помимо бюджетных ассигнований и взносов вышестоящих организаций относятся взносы учредителей и членов трудового коллектива, а также страховые возмещения.

Нераспределенная прибыль (непокрытый убыток) является финансовым результатом деятельности предприятия за отчетный период и складывается из прибыли (убытка) отчетного периода и прибыли (убытка) предшествующих периодов. При этом прибыль предыдущих периодов образуется за счет уточненных данных об объемах деятельности (например, по незавершенному строительству), убытки же предыдущих периодов в основном вызваны нерациональными расходами в сфере фонда потребления.

Доходы будущих периодов и резервы предстоящих расходов отражают деятельность предприятия в средне– и долгосрочном периоде. Так, резервы предстоящих расходов могут включать: отчисления на гарантийное обслуживание и гарантийный ремонт, на производство продукции в предстоящих периодах, стоимость капитального ремонта основных средств, затраты по ремонту продукции, возвращенной потребителями в течение гарантийного срока, потери от брака продукции, задолженность подрядчикам за выполненные работы и др. Доходы будущих периодов включают: сумму незавершенного производства, безвозмездно принятого (в том числе по договору дарения) от других организаций или физических лиц, безвозмездные поступления наличных денежных средств, долговых ценных бумаг других организаций, часть доходов, которые относятся к будущим отчетным периодам, суммы недостач ценностей, признанные виновными лицами или присужденные к взысканию судом и др.

Заемные средства – это средства, переданные предприятию на базе основных принципов кредитования – возвратности, срочности и платности. Они группируются в разделы баланса «Долгосрочные обязательства» и «Краткосрочные обязательства» по принципу срочности: в раздел «Долгосрочные обязательства» включены заемные средства со сроком погашения более 12 месяцев, в раздел «Краткосрочные обязательства» – до 12 месяцев. В разделе долгосрочных обязательств находятся преимущественно займы и кредиты, среди краткосрочных обязательств кроме самой распространенной формы заимствования – займов и кредитов – присутствуют кредиторская задолженность, доходы будущих периодов и резервы предстоящих расходов.

Кредиторская задолженность, т. е. задолженность предприятия, образуется в процессе деятельности в результате несвоевременной оплаты (уплаты) различных платежей. Она может возникать по следующим направлениям:

• перед поставщиками и подрядчиками за поставленные ими товары и (или) выполненные работы;

• перед персоналом организации по выплате заработной платы, оплате отпусков и т. п.;

• по налогам и сборам;

• перед государственными внебюджетными фондами и другими кредиторами.

Актив баланса представлен двумя разделами: «Внеоборотные активы» и «Оборотные активы». Актив баланса отражает основу финансово-хозяйственной деятельности и специфику предприятия. Промышленное предприятие делает акцент на вложении средств во внеоборотные активы, поскольку в этом случае основным элементом деятельности будет выступать наличие и состояние производственных мощностей, т. е. основных средств, а также нематериальных активов. Последние представляют собой нематериальный потенциал предприятия (например, объекты интеллектуальной собственности, право владельца на товарный знак, деловая репутация организации и др.).

Основные средства по своему назначению могут быть производственными и непроизводственными. Производственные основные средства обладают, как минимум, двумя обязательными характеристиками – используются в процессе производства неоднократно и переносят свою стоимость на производимую продукцию по мере изнашивания. К ним относятся:

• здания, сооружения и передаточные устройства;

• рабочие машины и оборудование;

• измерительные и регулирующие приборы и устройства;

• вычислительная техника;

• транспортные средства, инструмент;

• производственный и хозяйственный инвентарь и др.

Непроизводственные основные средства представлены сооружениями и зданиями социального назначения: поликлиники, детские сады, образовательные учреждения, сооружения для занятий физкультурой и спортом, библиотечные фонды и т. п.

Основные средства подлежат амортизации путем создания в составе фонда накопления специального фонда денежных средств, называемого амортизационным фондом.

Амортизация (от лат. amortisatio – погашение) – это способ, процесс перемещения стоимости изношенных основных средств на произведенный с их помощью продукт. Средством возмещения износа являются амортизационные отчисления, которые накапливаются из части выручки, полученной за реализованную продукцию. Накопленные амортизационные отчисления образуют амортизационный фонд предприятия (организации)[78]. Помимо амортизационных отчислений в целях содержания материально-технической базы могут быть использованы другие источники финансовых ресурсов (безвозмездные перечисления, добровольные вклады участников, целевое финансирование, часть прибыли предприятия и др.).

Доходные вложения в материальные ценности означают приобретение имущества для передачи в лизинг или предоставления в пользование по договору проката. Лизинг – долгосрочная финансовая аренда, базирующаяся на выявленном спросе лизингополучателя. Существуют две разновидности лизинга: финансовый и оперативный. При финансовом лизинге инициатива исходит от покупателя (арендатора, лизингополучателя), т. е. в данном случае он четко обозначает, какое именно имущество и у какого именно продавца он желает приобрести в лизинг. При оперативном лизинге предприятие-посредник приобретает имущество на свой страх и риск, без предварительного согласования с покупателем. Поэтому при оперативном лизинге высока доля отказа покупателя от предложенного имущества или возврат его раньше срока полного использования, что в финансовом лизинге исключено, так как заранее оговариваются все детали сделки, включая срок, полную стоимость имущества, продавца (изготовителя) имущества и размеры лизинговых платежей.

Долгосрочные финансовые вложения состоят:

• из вкладов предприятия в уставные (складочные) капиталы других организаций, в том числе дочерних и зависимых;

• государственных и муниципальных ценных бумаг;

• предоставленных займов другим организациям;

• депозитных вкладов и др.

Наличие оборотных активов необходимо для любых предприятий, особенно торговых, в которых они составляют основу финансово-хозяйственной деятельности и отражают запасы, налог на добавленную стоимость (НДС), дебиторскую задолженность, краткосрочные финансовые вложения, денежные средства.

Запасы – наиболее обширная часть оборотных активов, включающая в себя:

• запасы, материалы и другие аналогичные ценности (характерны для промышленных предприятий и отражают запасы и материалы, необходимые для производства продукции);

• животных на выращивании и откорме (являются неотъемлемой частью сельскохозяйственных промышленных предприятий);

• затраты в незавершенном производстве. Некоторые виды продукции проходят в процессе производства две стадии – полуфабрикат и готовая продукция – и отражаются в бухгалтерском балансе по разным строкам в составе запасов. Затраты в незавершенном производстве отражают производство полуфабрикатов, т. е. товаров, предназначенных для последующей обработки;

• готовую продукцию и товары для перепродажи – представляют фактически произведенную готовую продукцию, а также товары, купленные у сторонних предприятий для их последующей перепродажи;

• товары отгруженные – это готовая продукция и товары, которые уже отгружены покупателям, но момент перехода права собственности на них еще не наступил, следовательно, они еще не оплачены. В бухгалтерском балансе по этой строке будет значиться сумма, показывающая общую стоимость отгруженных покупателям товаров;

• расходы будущих периодов – включают сумму досрочно начисленных платежей по договору лизинга, часть затрат предприятия, относящихся к следующим отчетным периодам, затраты на выполнение НИОКР, сумму отчислений на предстоящий ремонт (в том числе капитальный), оплату отпусков и др.

В процессе торговли и других коммерческих операций образуются различные хозяйственные связи, вследствие чего формируется добавленная стоимость, которая подлежит обложению НДС.

Дебиторская задолженность отражает сумму средств (долгов), причитающихся предприятию (организации) от юридических или физических лиц, которая возникает в результате хозяйственных (договорных) взаимоотношений с ними. Она образуется при нарушении покупателем договорного срока оплаты товаров. По срокам дебиторская задолженность делится на долгосрочную, платежи по которой ожидаются более чем через 12 месяцев, и краткосрочную – в течение 12 месяцев. Безусловно, в составе оборотных активов наиболее предпочтительно присутствие краткосрочной дебиторской задолженности.

Исключительное значение имеет сравнение дебиторской и кредиторской задолженностей, так как это свидетельствует о финансовом состоянии предприятия. Так, если дебиторская задолженность в общей сумме больше кредиторской, это говорит о том, что денежные средства быстро возвращаются от покупателей и у предприятия появляется возможность сократить кредиторскую задолженность. Наоборот, превышение кредиторской задолженности над дебиторской свидетельствует о неблагоприятных тенденциях в расчетно-платежной дисциплине организации.

Краткосрочные финансовые вложения отражают приобретение предприятием ценных бумаг других организаций. Присутствие краткосрочных и долгосрочных финансовых вложений в активе необходимо для успешного развития предприятия и представляет собой дополнительный источник доходов, что имеет исключительное значение в условиях рыночных отношений.

Денежные средства – это наличные деньги, находящиеся в распоряжении предприятия в кассе, и безналичные – на валютных и расчетных счетах. Первоначально результаты всех коммерческих операций учитываются по данной строке, а именно:

• выручка от основной (обычной) деятельности (например, торговли, производства);

• поступления от инвестиционной деятельности, отражающие вложения предприятия в свое развитие (уставные капиталы других организаций, приобретение основных средств и нематериальных активов и т. д.) и доходы от них;

• поступления, связанные с финансовой деятельностью и характеризующие предоставление предприятием кредитов и займов другим организациям, а также получение от сторонних организаций кредитов и займов.

Бухгалтерский баланс в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» является главной выходной формой бухгалтерской отчетности предприятия. Второстепенное значение имеет отчет о прибылях и убытках, отражающий процесс формирования финансовых результатов деятельности предприятия за тот или иной период. Помимо них на предприятии составляется и ряд других форм бухгалтерской отчетности, носящих вспомогательный характер. Такими формами являются: отчет об изменениях капитала, отчет о движении денежных средств и др.

10.3. Взаимоотношения предприятий в процессе финансовой деятельности

Развитие любого элемента в системе невозможно без его внутреннего и внешнего взаимодействия. Указанное взаимодействие отражает комплекс отношений как внутри предприятия, так и вне его, и регулируется различными нормативными правовыми актами.

Внутренние отношения предприятий представлены взаимоотношениями между предприятием и его работниками, а также их группами (цехами, отделами, бригадами), а также предприятием и его собственниками.

Взаимоотношения предприятия с работниками строятся в соответствии с ТК РФ и основаны на установлении стимулов и ответственности предприятия как работодателя и работников за выполнение ими трудовых обязанностей. В отдельных случаях могут применяться нормы ГК РФ, когда с работником заключается договор возмездного оказания услуг или договоры в сфере интеллектуальной собственности. Формой взаимоотношений между предприятием и работниками выступают:

• выплата заработной платы и премий работникам за выполненные работы или оказанные услуги;

• выплата пособий (например, по временной нетрудоспособности, уходу за ребенком) или оказание материальной помощи работникам;

• взыскание с работника причиненного предприятию ущерба и др.

Взаимоотношения предприятия с его собственниками основаны на распределении прибыли и пополнении собственных ресурсов предприятия. Их основными формами в данном случае являются:

• выплата собственникам (участникам, акционерам) дивидендов по акциям;

• внесение участниками взносов на текущую деятельность предприятия или осуществление санации[79] и др.

Внешние взаимоотношения предприятий в финансовой сфере являются более обширными, чем внутренние, поскольку финансы организаций, выступая неотъемлемым элементом финансовой системы государства, активно взаимодействуют с остальными ее элементами. Они строятся в соответствии с нормами ГК РФ и федеральными законами, регулирующими деятельность отдельных видов предприятий (организаций), например Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Законом об акционерных обществах и др. В комплексе внешние взаимоотношения предприятий представлены взаимосвязями с государством, с другими предприятиями и взаимоотношениями на финансовом рынке.

Взаимоотношения предприятий с государством регулируются положениями Бюджетного и Налогового кодексов РФ и другими нормативными правовыми актами. Они осуществляются в форме:

• уплаты налогов и сборов в бюджеты различных уровней бюджетной системы государства;

• возврата излишне уплаченных сумм налогов и сборов предприятиям;

• целевого финансирования деятельности предприятий, где государство является единственным собственником или имеет контрольный пакет акций (долю в уставном капитале);

• распределения доходов предприятия в порядке, установленном Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления (государственные унитарные предприятия на базе оперативного управления).

Для характеристики взаимоотношений с другими предприятиями необходимо классифицировать предприятия. Компании могут быть отечественными и иностранными. Среди них выделяются: вышестоящие (основные) и дочерние. Особенность взаимоотношений между такими предприятиями заключается в том, что организации тесно взаимосвязаны, хотя и являются самостоятельными юридическими лицами. Взаимоотношения, как правило, проявляются в форме:

• взносов на текущую деятельность (целевые финансирование и поступления);

• отчислений в специальные фонды (например, в системе потребительской кооперации все общества осуществляют отчисления в фонд развития потребительской кооперации);

• краткосрочных и долгосрочных финансовых вложений в зависимые и дочерние предприятия (например, покупка ценных бумаг, передача части имущества);

• предоставления займов и кредитов на льготных условиях и др.

Также различные предприятия могут выступать поставщиками и покупателями по отношению к той или иной компании на рынке. В данном случае формами взаимоотношений будут:

• оплата товарно-материальных ценностей;

• оплата выполненных работ или оказанных услуг;

• коммунальные платежи;

• арендная плата и др.

Взаимоотношения предприятий на финансовом рынке многообразны и представлены следующими группами взаимоотношений: с кредитными, страховыми и с другими финансовыми организациями.

Взаимоотношения предприятий с кредитными организациями осуществляются в соответствии с нормами ГК РФ (ст. 819–885), Закона о банках и банковской деятельности и нормативными актами Банка России. Они заключаются:

• в открытии счетов;

• получении кредитов;

• уплате основного долга по кредиту и процентов по нему;

• конверсионных операциях (переводе определенного объема денежных средств из одной валюты в другую);

• осуществлении безналичных расчетов;

• сдаче сверхлимитных остатков наличных денежных средств на хранение в обслуживающий банк;

• инкассаторских услугах и др.

Взаимоотношения предприятий со страховыми организациями осуществляются в соответствии с положениями ГК РФ (ст. 927–970), Закона об организации страхового дела в РФ и реализуются в форме:

• уплаты страховой премии (страховых взносов) страховщику;

• осуществления страховых выплат страхователю.

К числу других финансовых организаций относятся фондовые биржи, аудиторские компании и др. Взаимоотношения предприятий с фондовыми биржами связаны с операциями с ценными бумагами, которые регламентируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее – Закон о РЦБ).

Следует учесть, что ценные бумаги предприятий, не получившие допуска на фондовые биржи, обращаются на внебиржевом рынке. Существует первичный и вторичный рынок ценных бумаг. Первичный рынок ценных бумаг отражает выпуск и первичное размещение ценных бумаг. На этом рынке предприятия получают необходимые финансовые ресурсы путем продажи своих ценных бумаг.

Вторичный рынок предназначен для обращения ранее выпущенных ценных бумаг. На вторичном рынке предприятия не получают финансовых ресурсов непосредственно, однако он является исключительно важным, поскольку дает возможность инвесторам при необходимости получить обратно и денежные средства, вложенные в ценные бумаги, и также доход от операций с ними.

При этом предприятия, которые выпустили ценные бумаги, называются эмитентами, а предприятия, которые вкладывают свои денежные средства в ценные бумаги с целью извлечения дохода, – инвесторами. Следовательно, формами взаимоотношений предприятий с фондовыми биржами могут выступать:

• поступление денежных средств от продажи или перепродажи ценных бумаг;

• расходование денежных средств на приобретение ценных бумаг;

• оплата услуг посредников.

Взаимоотношения предприятий с аудиторскими компаниями осуществляются в форме уплаты суммы, определенной договором на проведение аудиторской проверки или выполнение сопутствующих аудиту услуг.

10.4. Правовые основы финансовой устойчивости предприятий

Одним из ключевых аспектов деятельности любого предприятия является финансовая устойчивость, которая отражает не только эффективность его функционирования на определенный момент времени, но и возможности развития в перспективе. Выполняя различные задачи в отдельных компаниях, исследование финансовой устойчивости преследует одну цель – эффективное развитие деятельности, носящее долговременный характер. Залогом такого развития выступает комплексное управление финансовой устойчивостью предприятия, базирующееся на всестороннем исследовании его финансового состояния.

Финансовая устойчивость (неустойчивость) – это характеристика уровня риска деятельности предприятия с точки зрения сбалансированности или превышения доходов над расходами[80]. Она определяется на основе системы критериев и показателей, отражающих развитие организации. Вся совокупность показателей является объектом как внутренней, так и внешней диагностики финансовой устойчивости (неустойчивости) и исследования финансового состояния предприятия (организации) в целом.

В настоящее время вопросу финансовой устойчивости уделяется большое внимание, а последствия мирового финансового кризиса 2008 г. еще раз убедили в необходимости совершенствования правовой базы обеспечения финансовой устойчивости и использования новых антикризисных методов управления предприятиями. Так, в России были приняты два федеральных закона: от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации» и от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года». Главной целью этих законов было урегулирование вопросов, связанных с обеспечением устойчивого функционирования финансовой системы в период финансового кризиса, и определение мер по выходу из него. Одновременно на многих предприятиях были сформированы отдельные специальные службы антикризисного управления, отделы финансового менеджмента и т. п.

Сейчас практически каждый законодательный акт, регулирующий ту или иную сферу финансово-хозяйственной деятельности, включает в себя нормы, обеспечивающие финансовую устойчивость предприятия (организации). Так, в статье 25 Закона об организации страхового дела в РФ обозначены условия обеспечения финансовой устойчивости страховщика, а именно: экономически обоснованные страховые тарифы; страховые резервы; собственные средства; перестрахование[81].

При этом страховые резервы и собственные средства страховщика должны быть обеспечены активами, соответствующими требованиям диверсификации, ликвидности, возвратности и доходности. В пункте 3. ст. 25 указанного закона установлено, что минимальный размер уставного капитала страховщика, осуществляющего исключительно медицинское страхование, должен составлять 60 млн руб. Минимальный размер уставного капитала иного страховщика определяется на основе базового размера его уставного капитала, равного 120 млн руб., и следующих коэффициентов:

1 – для осуществления страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования;

1 – для осуществления страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования и (или) имущественного страхования;

2 – для осуществления страхования жизни;

2 – для осуществления страхования жизни, страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования;

4 – для осуществления перестрахования, а также страхования в сочетании с перестрахованием.

В Законе о банках и банковской деятельности в ст. 24 «Обеспечение финансовой надежности кредитной организации» говорится, что в целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана:

• создавать резервы;

• осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и безнадежные долги;

• создавать резервы на покрытие возможных убытков;

• соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые Банком России;

• организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности.

Таким образом, одним из основных способов обеспечения финансовой устойчивости является соблюдение принятых нормативов (размера уставного капитала, коэффициентов и т. п.), а также проведение регулярного финансового анализа предприятия (организации). При проведении общего анализа финансового состояния организации используются различные показатели (объем выручки, затрат, других платежей) и информация (например, о спросе продукции на рынке, уровне цен и др.). Главной задачей анализа является оценка величины и структуры активов и пассивов, их динамики с целью предотвращения осуществления неэффективных и нецелесообразных расходов, финансовых операций. Тем самым анализ призван обеспечить устойчивое функционирование предприятия (организации).

Контрольные вопросы и задания

1. Каково значение финансов предприятий в современной экономике?

2. Назовите важнейшие принципы организации финансов предприятий.

3. Охарактеризуйте элементы финансового механизма деятельности предприятий.

4. Раскройте структуру бухгалтерского баланса.

5. Каковы основные виды взаимоотношений предприятий в процессе финансовой деятельности?

6. Дайте характеристику взаимоотношений предприятий с государством.

7. Раскройте понятие финансовой устойчивости предприятия и ее значение.

8. Каковы особенности правового регулирования финансовой устойчивости предприятий?

Глава 11. Правовое регулирование страхования

11.1. Понятие и правовые основы страхования

В русском языке понятие «страхование» всегда ассоциировалось с деятельностью по предохранению от чего-нибудь неприятного, нежелательного. В. Даль так объясняет значение слова «страховать» – «отдавать кому-либо на страх, на ответ, т. е. платить посрочно, за обеспечение ценности чего-либо, с ответом на условленную сумму»[82].

В России страхование стало активно развиваться с середины XIX в. После Октябрьской революции 1917 г. средства частных страховых организаций, их имущество были национализированы и перешли в собственность государства. Вся работа по страхованию в бывшем СССР осуществлялась органами Госстраха[83]. С 1992 года после принятия Закона об организации страхового дела в РФ начался новый этап развития страхования. Стали создаваться страховые организации, общества взаимного страхования, значительно расширились сфера страховых отношений и виды страхования.

В научной литературе страхование рассматривается в двух аспектах: как экономическая и как правовая категория. Как экономическая категория страхование – это система экономических отношений, включающая совокупность форм и методов формирования целевых денежных фондов и их использования на возмещение ущерба при различных непредвиденных и неблагоприятных явлениях (рисках).

Развитие рыночных отношений влечет за собой повышение роли и значения страхования, поскольку товаропроизводители действуют на свой страх и риск, по собственной инициативе и самостоятельно несут ответственность. Именно поэтому значительно расширяется сфера страховых услуг, развиваются альтернативы государственному страхованию и происходит постепенное формирование страхового рынка. Предприятия и организации различных форм собственности испытывают потребность не только в возмещении ущерба, но и в компенсации ответственности, связанной с их деятельностью. При этом предпринимательская деятельность вызвала необходимость расширения объектов страхования. Наряду с традиционным назначением страхования – защитой от природных явлений (землетрясения, наводнения), событий технического и техногенного характера (пожары, аварии, катастрофы) появляется страхование от различных криминогенных явлений (кражи, угон транспортных средств) и потерь, возникающих в процессе финансово-хозяйственной деятельности (ущерб от недостачи товаров, ненадлежащего исполнения обязательств по договору и т. п.).

Страхование как экономическая категория выступает, с одной стороны, средством защиты бизнеса и благосостояния людей, а с другой – видом деятельности, приносящим доход. Источниками прибыли страховой организации служат доходы от страховой деятельности, инвестиций временно свободных денежных средств в объекты производственной и непроизводственной сферы, ценные бумаги, банковские вклады и т. п. Страхование служит важным фактором стимулирования производственной активности, обеспечения финансовой устойчивости предприятий и защиты интересов граждан.

Как правовая категория страхование – это отношения по защите интересов физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков. Страховщиками могут выступать государственные, муниципальные и иные юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие в установленном порядке лицензию.

Правовые основы страхования закреплены в Конституции РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Страховая деятельность в России основывается на соответствующей правовой базе, которая включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, в своей совокупности образующих страховое законодательство. Страхование является комплексным правовым институтом, объединяющим нормы различных отраслей российского права, и в первую очередь гражданского и финансового права.

Нормы финансового права устанавливают источники формирования страхового фонда, его взаимоотношения с другими звеньями финансовой системы, порядок использования средств фонда страхования, компетенцию органов государственной власти в области страхования, осуществление государственного надзора за страховой деятельностью и иные отношения в сфере страхования, возникающие в процессе создания, распределения и использования фонда страхования, т. е. отношения, принадлежащие к сфере финансовой деятельности. Нормы гражданского права регламентируют основания возникновения различных страховых правоотношений, права и обязанности их субъектов, закрепляют объекты страхования, предусматривают существенные условия договора страхования, его форму и т. д.

Правовые основы страхования закреплены в ГК РФ (ст. 927–970), Законе об организации страхового дела в РФ, федеральных законах от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 25 мая 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО)», от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», а также федеральных законах, регулирующих отдельные виды обязательного страхования. Вопросы страхования предусматриваются и в положениях закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Так, начиная с 2001 г. в федеральном бюджете устанавливается выплата предварительной компенсации гражданам, внесшим страховые взносы в организации государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 г.

Отдельные аспекты страхования регулируются Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Важную роль в правовом регулировании страховых отношений, в частности в вопросах организации и осуществления надзора за страховой деятельностью, играют нормативные акты Минфина России.

11.2. Сущность и функции страхования

Известно, что сущность финансов связана с экономическими отношениями, возникающими в процессе создания и использования фондов денежных средств. Сущность страхования также связана с созданием и использованием денежных фондов. Однако если для финансов всегда необходимы денежные отношения и характерно формирование фондов денежных средств, то страхование может быть и натуральным (не денежным). Кроме этого страхование всегда привязано к возможности наступления страхового случая, а использование средств страхового фонда напрямую связано с наступлением и последствиями страховых случаев.

Выделяют следующие характерные признаки страхования.

1. Вероятностный характер отношений – поскольку наступление страхового случая невозможно определить заранее, как невозможно предусмотреть и размер причиненного ущерба.

2. Строго замкнутый характер перераспределительных отношений. Так, возмещение ущерба в результате наступления страхового случая осуществляется из средств денежного страхового фонда, образуемого за счет страховых взносов его участников.

3. Возвратность средств страхового фонда. Отметим, что данная характерная черта страхования относится не ко всем его видам. Большая часть взносов возвращается при страховании жизни (достижение застрахованным определенного возраста). Это возврат взносов, имеющий обязательный характер. При страховании от несчастных случаев и при многих других видах страхования выплаты страхового возмещения или страхового обеспечения происходят только при наступлении страхового случая и в размерах, установленных законодательством или договорами.

Сущность страхования органично связана с его функциями. Страхование имеет как общие, свойственные финансам функции, так и специальные, к которым относятся нижеследующие.

1. Функционирование специализированного страхового фонда. Создание такого фонда обеспечивает исполнение обязательств по страхованию. При этом законодательство допускает образование в страховых компаниях системы резервных фондов и фондов предупредительных мероприятий как в обязательном, так и в добровольном порядке. Средства страховых резервных фондов используются исключительно для осуществления страховых выплат и могут быть инвестированы или иным образом размещены в установленном порядке. Страховые резервы не подлежат изъятию в федеральный бюджет и бюджеты других уровней бюджетной системы РФ.

2. Предупредительная функция. В целях обеспечения защиты интересов граждан и юридических лиц страховые организации принимают меры по предупреждению наступления страховых случаев или уменьшению их негативных последствий. Данные меры называются превенциями. Реализуя эту функцию, страховщик образует особый денежный фонд предупредительных мероприятий, источником формирования которого служат отчисления от страховых платежей. Финансирование мероприятий по предупреждению наступления страховых случаев способствует развитию различных отраслей экономики (электроники, гидрометеорологии, строительства и др.).

3. Восстановительная функция. Возмещение причиненного ущерба физическим и юридическим лицам осуществляется в соответствии с условиями договора страхования или закона. Право на возмещение ущерба имеют те лица, которые являются участниками формирования страхового фонда, а также установленные законодательством отдельные категории граждан[84]. Порядок возмещения ущерба определяется страховыми организациями в соответствии с договором и регулируется государством. Посредством этой функции экономически обеспечивается страховая защита и получает объективную реализацию основная цель страхования.

4. Защитная функция. Данная функция вытекает из сущности страхования, поскольку оно в первую очередь направлено на обеспечение защиты различных интересов государства и муниципальных образований, а также интересов граждан и юридических лиц.

В научной литературе выделяют и другие функции страхования, такие как сберегательную (накопительную), инвестиционную и др. Это связано с расширением экономического потенциала страхования как элемента финансовой системы государства, увеличением объема и видов страховых услуг с одной стороны и повышением заинтересованности физических и юридических лиц в материальном обеспечении защиты своих прав – с другой. Систему организации страхования и его функции можно отразить схематично (рис. 11.1).

11.3. Формы и виды страхования

В соответствии с гражданским законодательством страхование осуществляется в двух формах – добровольном и обязательном страховании.

Добровольное страхование осуществляется на основании договора страхования и правил страхования, определяющих общие условия и порядок его осуществления. Правила страхования принимаются и утверждаются страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно в соответствии с законодательством и содержат положения: о субъектах и об объектах страхования, о страховых случаях и страховых рисках, о порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов), о порядке заключения, исполнения и прекращения договоров страхования, о правах и об обязанностях сторон, об определении размера убытков или ущерба, о порядке определения страховой выплаты, о случаях отказа в страховой выплате и иные положения.

Рис. 11.1. Система организации страхования

Обязательное страхование устанавливается законом или иным нормативным правовым актом и в отличие от добровольного страхования осуществляет возмещение ущерба как за счет страхователей, так и из средств федерального бюджета (обязательное государственное страхование).

Условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Закон должен содержать положения, определяющие:

• субъекты страхования;

• объекты, подлежащие страхованию;

• перечень страховых случаев;

• минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения;

• размер, структуру или порядок определения страхового тарифа;

• срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов);

• срок действия договора страхования;

• порядок определения размера страховой выплаты;

• контроль осуществления страхования;

• последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования и иные положения.

Субъектами страховых отношений являются страхователи, застрахованные лица, страховые организации, общества взаимного страхования, страховые агенты, страховые брокеры, страховые актуарии, а также федеральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится осуществление государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела – ФСФР России.

Страховыми агентами являются граждане РФ или российские юридические лица, представляющие страховщика в отношениях со страхователем по поручению страховщика. Страховые брокеры – это граждане РФ или российские юридические лица (коммерческие организации), представляющие страхователя в отношениях со страховщиком по поручению страхователя или осуществляющие от своего имени посредническую деятельность по оказанию услуг, связанных с заключением договоров страхования. Страховые актуарии – граждане РФ, имеющие квалификационный аттестат и осуществляющие на основании трудового договора или гражданско-правового договора со страховщиком деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов, оценке инвестиционных проектов.

Объектами страхования являются личные и имущественные интересы. К объектам личного страхования отнесены имущественные интересы, связанные с дожитием граждан до определенного возраста, со смертью, с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни); с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование). Объектами имущественного страхования являются интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества), обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности), осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).

Не допускается страхование противоправных интересов, а также интересов, которые не являются противоправными, но страхование которых запрещено законодательством. В то же время разрешается страхование объектов, относящихся к различным видам имущественного или личного страхования, так называемое комбинированное страхование.

В законодательстве устанавливаются основные направления государственной политики в сфере обязательного страхования, проводимого страховыми организациями, основанными на различных формах собственности. При этом подчеркивается необходимость обеспечения единства основных положений, порядка и условий проведения обязательного страхования в РФ. Обязательное страхование осуществляется в тех случаях, когда закон возлагает на указанных в нем лиц в качестве страхователей обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других лиц.

В целях обеспечения защиты интересов граждан и интересов государства устанавливается обязательное государственное страхование жизни, здоровья, имущества государственных служащих различных категорий. Так, государственное личное страхование обязательно для военнослужащих, военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, прокурорских работников, судей, должностных лиц таможенных органов, работников аварийно-спасательных служб и др. Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти на эти цели из соответствующего бюджета.

К основным видам страхования относятся:

• страхование жизни на случай смерти, дожития до определенного возраста или срока либо наступления иного события;

• пенсионное страхование;

• страхование жизни с условием периодических страховых выплат (ренты, аннуитетов) и (или) с участием страхователя в инвестиционном доходе страховщика;

• страхование от несчастных случаев и болезней;

• медицинское страхование;

• страхование средств наземного, железнодорожного, воздушного и водного транспорта;

• страхование грузов;

• страхование имущества юридических лиц, за исключением транспортных средств и сельскохозяйственного страхования;

• страхование имущества граждан, за исключением транспортных средств;

• страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств, средств воздушного, водного и железнодорожного транспорта;

• страхование гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты;

• страхование гражданской ответственности за причинение вреда вследствие недостатков товаров, работ, услуг;

• страхование гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам;

• страхование гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору;

• страхование предпринимательских рисков;

• страхование финансовых рисков.

В связи с тем, что страхование является подвижным элементом финансовой системы государства, тесно связанным с развитием экономических отношений, возможно появление его новых видов.

11.4. Государственное регулирование и надзор за страховой деятельностью

Страховой рынок как часть финансово-кредитной сферы является объектом государственного регулирования и контроля с целью обеспечения его стабильного функционирования. Страхование выделяется в специальную отрасль законодательства и административного надзора. Регулирование страхового рынка осуществляется посредством специальной политики, принятия отдельных законов, закрепляющих порядок и условия страхования, рассмотрения возникающих споров, а также устанавливающих с учетом интересов граждан и юридических лиц обязательные виды страхования.

Основными задачами государственного регулирования страховой деятельности являются:

• проведение единой государственной политики в сфере страхования;

• совершенствование нормативной базы страхования;

• установление принципов и формирование механизмов страхования, обеспечивающих экономическую безопасность граждан и хозяйствующих субъектов;

• обеспечение финансовой устойчивости системы страхования;

• развитие сотрудничества с международным страховым рынком;

• повышение эффективности страхового надзора и др.

Государственное регулирование страховой деятельности должно быть направлено на выполнение названных выше задач и обеспечение эффективного контроля страхового сектора. Разработка единой государственной политики в сфере страхования является одной из основных задач Минфина России. На Минфин России возложены следующие обязанности: реализация государственной политики в сфере страхования, регулирование деятельности субъектов и участников страхового рынка, обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективное развитие страхового дела, установление требований финансовой устойчивости страховщиков, а также утверждение формы учета и отчетности.

В целях контроля соблюдения страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений государство осуществляет надзор за деятельностью субъектов страхового дела. Страховой надзор осуществляется на принципах законности, гласности и организационного единства и включает в себя:

• лицензирование деятельности субъектов страхового дела и ведение единого государственного реестра субъектов страхового дела, реестра объединений субъектов страхового дела;

• контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;

• выдачу в течение 30 дней в предусмотренных случаях разрешений на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счет средств иностранных инвесторов, на совершение с участием иностранных инвесторов сделок по отчуждению акций (долей в уставных капиталах) страховых организаций, осуществляющих деятельность в сфере страхового дела, а также на открытие филиалов страховщиков с иностранными инвестициями;

• разработку и утверждение нормативных и методических документов по вопросам деятельности субъектов страхового дела;

• обеспечение в установленном порядке реализации единой государственной политики в сфере страхового дела.

Основным органом государственного надзора за страховой деятельностью является ФСФР России. В его полномочия входят не только функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка РФ (за исключением банковской и аудиторской деятельности), но и контроль за соблюдением субъектами страхового законодательства, ведение единого государственного реестра субъектов страхового дела и реестра объединений субъектов страхового дела. ФСФР России является правопреемником Федеральной службы страхового надзора, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений[85].

Лицензирование деятельности субъектов страхования осуществляется на основании их заявления и документов, перечень которых установлен ст. 32 Закона об организации страхового дела в РФ. Выдаваемая на осуществление страховой деятельности лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на проведение названной деятельности на территории страны при соблюдении им условий и требований, оговоренных при выдаче лицензии.

Для получения лицензии должны быть соблюдены квалификационные требования, предъявляемые к руководству субъектов страхового дела. Так, руководитель страховой организации и главный бухгалтер обязаны иметь гражданство РФ, высшее экономическое или финансовое образование, а также стаж работы в сфере страхования и по специальности не менее двух лет. Лицензия на осуществление страхования выдается без ограничения срока ее действия. В ряде случаев может быть выдана временная лицензия на срок не более чем 3 года, с последующим ее продлением.

Помимо лицензирования Минфин России утверждает Правила размещения страховщиками страховых резервов. Под размещением страховых резервов понимаются активы, принимаемые в покрытие (обеспечение) страховых резервов. Эти активы должны удовлетворять условиям диверсификации[86], возвратности, прибыльности и ликвидности.

ФСФР России имеет право проводить проверку деятельности субъектов страхового дела, а при обнаружении нарушений страхового законодательства – выдавать предписания. В случае неисполнения предписания надлежащим образом или в установленный срок, при уклонении от получения предписания, а также при неисполнении требований правил размещения страховых резервов действие лицензии ограничивается или приостанавливается в порядке, определенном органом страхового надзора. Ограничение действия лицензии означает запрет на осуществление отдельных видов страхования, приостановление – запрет на осуществление страховой деятельности.

Субъекты страхового дела обязаны представлять установленную отчетность о своей деятельности, информацию о своем финансовом положении и по запросу органа страхового надзора – сведения, необходимые для осуществления им страхового надзора. Кроме этого страховые организации обязаны публиковать годовые бухгалтерские отчеты в средствах массовой информации после аудиторского подтверждения достоверности содержащихся в них сведений. В случае неоднократного нарушения законодательства федеральный орган исполнительной власти в сфере страхового надзора имеет право ограничить, приостановить или аннулировать лицензии страховой организации.

Определенные функции по страховому надзору могут быть возложены и на иные специальные органы. Так, в соответствии с ранее упоминаемым Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» образуется Агентство по страхованию вкладов. Агентство является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией и осуществляющей обеспечение функционирования системы страхования вкладов. В его полномочия входит ведение реестра банков, сбор страховых взносов и контроль за их поступлением, обращение в Банк России с предложениями о применении к банкам мер ответственности за нарушение законодательства, определение порядка расчета страховых взносов и др.

В целях усиления страхового надзора и повышения его эффективности Минфин России взаимодействует с различными федеральными органами исполнительной власти (Министерством внутренних дел, Министерством транспорта РФ, государственными внебюджетными фондами, Федеральной антимонопольной службой и др.), а также с профессиональными объединениями страховщиков. В связи с активизацией сотрудничества России и ЕС, а также вступлением нашей страны 6 декабря 2011 г. во Всемирную торговую организацию (ВТО) возникли дополнительные задачи в системе развития взаимоотношений российского и международного страховых рынков. Поддержка национальной системы страхования, защита интересов российских субъектов страхового дела в условиях резкого усиления конкуренции (особенно со стороны американских, немецких и английских страховых компаний[87]) являются одним из главных направлений в государственном регулировании страхования.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение страхования как экономической и правовой категории.

2. Какие отношения в области страхования регулируются нормами финансового права?

3. Назовите характерные черты страхования.

4. Каковы основные функции страхования?

5. В каких формах осуществляется страхование?

6. Перечислите виды страхования.

7. Каковы основные задачи государственного регулирования страхового дела в РФ?

8. Назовите основные цели и направления страхового надзора.

9. Каковы основные функции Агентства по страхованию вкладов?

Раздел IV. Правовые основы банковского кредитования, денежного обращения и валютного регулирования

Глава 12. Правовое регулирование банковского кредитования

12.1. Понятие и правовые основы банковского кредита

Банковский кредит является структурным элементом кредитной системы и занимает важное место во всей финансовой системе государства[88]. Он представляет собой экономическую и правовую категорию.

Как экономическая категория банковский кредит – одна из форм движения ссудного капитала, в процессе которого возникают экономические отношения по привлечению временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов и граждан кредитными организациями и созданию в них специальных фондов для последующего предоставления юридическим и физическим лицам денежных средств на определенных условиях. Банковский кредит – неотъемлемый элемент процесса общественного воспроизводства. При недостаточности собственных финансовых ресурсов хозяйствующие субъекты, действующие на различном праве собственности, активно привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал для пополнения оборотных средств, производства, капитальных вложений и других целей производственного и непроизводственного характера. Именно поэтому фонды, создаваемые кредитными организациями, входят в финансовую систему государства.

Как правовая категория банковский кредит – это отдельный финансово-правовой институт, совокупность норм которого регулирует отношения по формированию кредитными организациями денежных фондов и предоставлению юридическим и физическим лицам денежных средств во временное пользование. Сущность банковского кредита можно отразить схематично (рис. 12.1).

Рис. 12.1. Сущность банковского кредита

Сложность и многоплановость общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, требуют применения различных методов при осуществлении их регулирования. При регулировании отношений в сфере банковского кредита применяется императивный метод (метод «власти и предписаний»), присущий финансовому праву, и диспозитивный метод (метод «равенства сторон»), характерный для гражданско-правового регулирования. Нормы финансового права определяют способы формирования фондов кредитных организаций, порядок распределения и использования средств этих фондов, устанавливают правила осуществления банковской деятельности, обеспечивают контроль и надзор в сфере банковского кредитования. Гражданско-правовыми нормами регулируются договорные и иные обязательства, возникающие при банковском кредитовании, определяется правовое положение участников данных отношений и др.

В науке и литературе высказываются и иные точки зрения по вопросам банковского кредитования[89]. Однако никто из специалистов не отрицает важное и большое значение банковского кредита в сфере финансовой деятельности государства.

Нормы, регулирующие отношения по банковскому кредитованию составляют подотрасль финансового права – банковское право, хотя все чаще высказывается мнение о формировании банковского права как самостоятельной отрасли права, имеющей свой собственный предмет регулирования – общественные отношения, возникающие в процессе банковской деятельности.

Правовые основы банковского кредитования закреплены в Конституции РФ. Так, ст. 71 Конституции РФ установлено, что финансовое, кредитное регулирование и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации.

К важнейшим правовым актам, регулирующим банковское кредитование, относятся ГК РФ, Закон о Центральном банке РФ и Закон о банках и банковской деятельности. Отношения по банковскому кредиту регулируются также нормативными актами Президента и Правительства РФ. Важную роль в регулировании банковского кредитования играют инструкции, указания, приказы и иные нормативные акты Банка России. Определенное место в регулировании банковского кредита принадлежит банковским обычаям[90] и деловым обыкновениям.

12.2. Принципы и виды банковского кредита

Банковское кредитование основано на принципах, которые определяют его экономическую сущность и закреплены специальными нормами права. Различают следующие принципы банковского кредитования.

1. Предоставление банковского кредита осуществляется на принципе срочности, т. е. денежные средства выделяются юридическим и физическим лицам во временное пользование и должны быть возвращены в установленный срок.

2. Принцип срочности взаимосвязан с принципом возвратности, поскольку полученные заемщиком финансовые ресурсы должны быть возвращены кредитору.

3. Осуществление принципа платности основывается на возмездном характере услуг, оказываемых кредитными организациями при предоставлении кредита. За предоставление банковского кредита, как правило, взимается определенная плата в виде процента. Размер процентной ставки устанавливается сторонами по кредитному договору самостоятельно. В условиях рыночных отношений размер процентной ставки за банковский кредит зависит от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке. Законодательством может быть предусмотрено ограничение предельного размера процента за пользование банковским кредитом (так называемая принудительная маржа[91]). Денежные средства, полученные кредитными организациями в виде процента за предоставление кредита, служат источником формирования их доходов.

4. Принцип обеспеченности означает, что банковский кредит может обеспечиваться залогом недвижимого и движимого имущества, в том числе государственных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или договором. В соответствии с Законом о Центральном банке РФ при нарушении заемщиком обязательств по договору банковского кредита кредитная организация вправе обращать взыскание на заложенное имущество. Законодательством предусматривается возможность предоставления кредита без обеспечения, основанного на доверии, так называемый бланковый кредит. Им пользуются клиенты, имеющие длительные деловые отношения с банком и обладающие высокой платежеспособностью. Пункт 1.1 ст. 46 Закона о Центральном банке РФ устанавливает право Банка России предоставлять кредит без обеспечения сроком не более одного года российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня.

5. Принцип целенаправленности. Банковский кредит выдается на строго определенные цели, указанные в договоре. Использование его не по целевому назначению влечет за собой применение соответствующих санкций.

6. В мировой банковской практике выделяют также принцип дифференцированности кредитования, который означает, что при предоставлении кредита учитывается кредитоспособность клиента, его финансовое положение, создающее у кредитной организации уверенность в возможности заемщика возвратить кредит в установленный срок.

Встречаются различные основания для классификации банковского кредита. В зависимости от срока предоставления банковский кредит подразделяется на два вида: краткосрочный (до одного года) и долгосрочный (от одного года и более).

В ходе экономических реформ 1990-х гг. кредитные организации предоставляли в основном краткосрочные банковские кредиты. Среди них получили распространение:

• онкольный кредит – отзывной краткосрочный кредит, который заемщик обязуется погасить по первому требованию кредитора;

• кредит «свинг» – кредит, предоставляемый заемщику для покупки им имущества, на срок, пока заемщик не продаст уже имеющееся у него другое имущество;

• кредит «овер найт» – сверхкраткосрочный кредит сроком на сутки или на выходные (с вечера пятницы до утра понедельника) и др.

Постепенно в результате стабилизации и развития финансового рынка в РФ нашли применение и долгосрочные банковские кредиты, к которым можно отнести:

• ипотечный кредит – наиболее распространенный банковский кредит во всех странах, предоставляемый под залог недвижимости, в первую очередь под залог земельных участков, зданий и сооружений;

• контокоррентный кредит – кредит, выдаваемый банком своим постоянным клиентам, имеющим в банке единый расчетный (контокоррентный) счет, на котором учитываются все поступления и платежи клиента;

• возобновляемый («револьверный») кредит – кредит, предоставленный на новый срок, автоматически продлеваемый в пределах установленного лимита и сроков погашения;

• субординированный кредит – привлеченный кредитной организацией кредит на срок не менее пяти лет с условием невозможности его досрочного прекращения, а в случае банкротства требования по этому кредиту выполняются после полного удовлетворения всех иных кредиторов.

Следует учесть, что на практике вышеперечисленные виды банковского кредита могут быть предоставлены и как краткосрочные, и как долгосрочные.

В зависимости от объекта кредитования банковский кредит выдается на создание материальных запасов, реализацию товаров, накопление товарно-материальных ценностей, строительство и реконструкцию предприятий, организацию выпуска новой продукции, затраты по жилищному строительству и строительство объектов социально-культурной сферы и другие цели.

12.3. Банковская система Российской Федерации

Банковская система является составной частью финансово-кредитной системы государства. Современная банковская система в России была создана в начале 1991 г., после принятия 2 декабря 1990 г. двух Законов РСФСР: «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». С этого момента банковская система стала активно развиваться и оказывать существенное влияние на все экономические процессы в государстве.

Каждое государство создает свою банковскую систему и осуществляет правовое регулирование банковской деятельности. Формирование банковской системы государства основывается на определенных принципах: законности, самостоятельности функционирования, подконтрольности, приоритета федерального (национального) банка в банковской деятельности и др. В большинстве экономически развитых стран банковская система имеет двухуровневую структуру. Такую же структуру имеет и банковская система РФ, а именно: 1-й уровень – Центральный банк Российской Федерации (Банк России); 2-й уровень – другие кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

При этом банковская система практически любого государства имеет свои структурные особенности. Например, банковская система США состоит из 12 федеральных резервных банков Нью-Йорка, Бостона, Филадельфии, Ричмонда, Атланты, Далласа, Сан-Франциско, Канзас-Сити, Сент-Луиса, Чикаго, Кливленда, которые вместе образуют первый уровень Федеральной резервной системы, выполняющей роль центрального банка страны. Во Франции на втором уровне банковской системы практически отдельной группой выделены муниципальные банки, главным направлением деятельности которых являются операции со средствами местных бюджетов. В Российской Федерации банковская система также имеет свои особенности (рис. 12.2).

К коммерческим банкам, основная доля уставного капитала которых принадлежит Банку России, относится Сбербанк России[92], а также некоторые другие банки. В структуру коммерческих банков входят специализированные банки, осуществляющие отдельные виды банковских операций. К ним можно отнести:

• биржевой банк – специализированный банк, предоставляющий кредиты под «молниеносные» биржевые сделки и тем самым способствующий их заключению;

• инвестиционный банк – банк, специализирующийся на инвестиционных операциях в виде купли-продажи ценных бумаг, а также предоставлении инвестиционных кредитов;

• инновационный банк – специализированный банк, создаваемый для кредитования в первую очередь долгосрочных рисковых проектов, связанных с новыми разработками технического и технологического характера;

• ипотечный банк – банк, специализирующийся на выдаче кредитов под залог недвижимости либо на приобретение недвижимости. В зависимости от направления кредитования ипотечные банки делятся на земельные, коммунальные и др.;

• внешнеторговый банк – разновидность специализированных банков, осуществляющих преимущественно операции по кредитованию экспорта и импорта, проведение взаимных внешнеторговых расчетов.

Рис. 12.2. Структура банковской системы РФ

Филиалы и представительства иностранных банков допускаются к банковской деятельности на территории РФ только в пределах квоты участия иностранного капитала в банковской системе России. Размер (квота) участия устанавливается федеральным законом (по предложению Правительства РФ, согласованному с Банком России). Указанная квота рассчитывается как отношение суммарного капитала, принадлежащего нерезидентам в уставных капиталах кредитных организаций с иностранными инвестициями, и капитала филиалов иностранных банков к совокупному уставному капиталу кредитных организаций, зарегистрированных на территории РФ. При достижении установленной квоты Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями, филиалам и представительствам иностранных банков.

Таким образом, второй уровень банковской системы РФ объединяет все кредитные организации. Законодательство определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Законом о банках и банковской деятельности.

К банковским операциям относятся:

• привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);

• размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц во вклады от своего имени и за свой счет;

• открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

• осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;

• инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;

• купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

• привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

• выдача банковских гарантий;

• осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковского счета.

Кроме банковских операций, для осуществления которых требуется лицензия Банка России, кредитные организации вправе осуществлять следующие сделки:

• выдавать поручительства за третьих лиц, предусматривающие исполнение обязательств в денежной форме;

• приобретать права требования от третьих лиц исполнения обязательства в денежной форме;

• заключать договор о доверительном управлении денежными средствами и иным имуществом;

• осуществлять операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями;

• предоставлять в аренду специальные помещения или находящиеся в них сейфы для хранения документов и ценностей;

• осуществлять лизинговые операции;

• оказывать консультационные и информационные услуги.

Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. При этом ей запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. За осуществление кредитной организацией этих видов деятельности установлена административная ответственность (ст. 15.26 КоАП РФ).

Кредитные организации делятся на два вида: банки и небанковские кредитные организации. Банк (от итал. banco – скамья) – кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В соответствии с Законом о банках и банковской деятельности допускается деятельность небанковских кредитных организаций – кредитных организаций, имеющих право осуществлять отдельные виды банковских операций. Допустимое сочетание указанных операций устанавливает Банк России.

Кредитные организации могут создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач. Союзы и ассоциации кредитных организаций не имеют права осуществлять банковские операции.

Законодательством допускается создание кредитными организациями банковской группы и банковского холдинга. Банковская группа – это не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации (кредитных организаций). Банковский холдинг – не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц с участием кредитной организации (кредитных организаций), в котором юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией (головная организация банковского холдинга), имеет возможность прямо или косвенно (через третье лицо) оказывать существенное влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации (кредитных организаций).

12.4. Правовой статус банка России

Банк России является банком первого уровня банковской системы РФ. Статус, цели деятельности, функции и его полномочия определяются Конституцией РФ и Законом о Центральном банке РФ с последующими изменениями и дополнениями.

Банк России осуществляет свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Он является юридическим лицом. Уставный капитал (3 млрд руб.) и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а банк – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства.

Целями деятельности Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Банк России выполняет следующие функции:

• во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

• монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, утверждает графическое обозначение рубля в виде знака и организует наличное денежное обращение;

• является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

• устанавливает правила осуществления расчетов в РФ;

• устанавливает правила проведения банковских операций;

• осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы России;

• осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

• осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения своих функций;

• организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;

• определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

• устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы России;

• устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю и иные функции в соответствии с федеральными законами.

Банк России подотчетен Государственной Думе, которая назначает и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ, членов Совета директоров Банка России по представлению председателя банка, согласованному с Президентом РФ. На заседаниях Государственной Думы рассматриваются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, годовой отчет Банка России, заслушиваются доклады председателя банка о его деятельности.

Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки указанных нормативных актов устанавливаются Банком России самостоятельно. Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

• курсы иностранных валют по отношению к рублю;

• изменение процентных ставок;

• размер резервных требований;

• размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

• прямые количественные ограничения;

• правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

• порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

В систему управления Банка России входят: Национальный банковский совет, председатель Банка России и Совет директоров. Национальный банковский совет составляет 12 человек (2 – от Совета Федерации, 3 – от Государственной Думы, 3 – от Президента РФ, 3 – от Правительства РФ и председатель Банка России). Он является коллегиальным органом Банка России.

В компетенцию Национального банковского совета входит:

• рассмотрение годового отчета Банка России;

• утверждение на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года общего объема расходов;

• рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы РФ;

• рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

• решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций;

• утверждение по предложению Совета директоров правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

• утверждение по предложению Совета директоров порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России и др.

Совет директоров Банка России состоит из председателя Банка России и 12 членов. Члены Совета директоров назначаются на должность Государственной Думой сроком на 4 года по представлению председателя банка, согласованному с Президентом РФ, и работают на постоянной основе. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. К основным функциям Совета директоров относятся:

• во взаимодействии с Правительством РФ разработка проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и представление этих документов для рассмотрений в Национальный банковский совет, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу;

• утверждение годовой финансовой отчетности Банка России, рассмотрение аудиторского заключения по его годовой финансовой отчетности и заключения Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций Банка России;

• утверждение отчета о деятельности Банка России;

• рассмотрение и представление в Национальный банковский совет на утверждение на очередной год с расчетами и обоснованиями не позднее 1 декабря предшествующего года общего объема расходов и другие функции, установленные ст. 18 Закона о Центральном банке РФ.

Председатель Банка России действует от имени Банка России и представляет (без доверенности) его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями. Кроме этого он председательствует на заседаниях Совета директоров (в случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим), подписывает нормативные акты, решения Совета директоров, назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей, а также несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России.

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Банк России имеет право осуществлять банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, а также с Правительством РФ. В соответствии со ст. 46 Закона о Центральном банке РФ к таким операциям и сделкам отнесены:

• предоставление кредитов на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете;

• покупка и продажа ценных бумаг на открытом рынке, а также продажа ценных бумаг, выступающих обеспечением кредитов Банка России;

• покупка и продажа облигаций, эмитированных Банком России, и депозитных сертификатов;

• покупка и продажа иностранной валюты, а также платежных документов и обязательств, номинированных в иностранной валюте, выставленных российскими и иностранными кредитными организациями;

• покупка, хранение, продажа драгоценных металлов и иных видов ценностей;

• проведение расчетных, кассовых и депозитных операций, принятие на хранение и в управление ценных бумаг и других активов;

• выдача поручительств и банковских гарантий;

• осуществление операций с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками;

• открытие счетов в российских и иностранных кредитных организациях на территории РФ и территориях иностранных государств;

• выставление чеков и векселей в любой валюте;

• осуществление других банковских операций и сделок от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике.

Банк России вправе осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Например, без взимания комиссионного вознаграждения осуществляются операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, а также операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами РФ.

Несмотря на то, что получение прибыли не является основной целью деятельности Банка России, при осуществлении им финансовой деятельности разница между суммой доходов, полученных при проведении банковских операций, и суммой расходов, связанных с выполнением функций Банка России, признается прибылью банка. После утверждения Советом директоров годовой финансовой отчетности Банка России установленный процент фактически полученной по итогам года прибыли перечисляется в федеральный бюджет. Оставшаяся прибыль направляется в резервы и фонды различного назначения, при этом Банк России уплачивает налоги и сборы в соответствии с НК РФ.

Банк России не имеет права предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете, а также не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме этого Банку России запрещено осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, заниматься торговой и производственной деятельностью, осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций. Также запрещена пролонгация предоставленных Банком России кредитов, исключение может быть сделано только по решению Совета директоров.

12.5. Банковское регулирование и банковский надзор

Как орган управления кредитной системой государства Банк России осуществляет функции банковского регулирования и надзора. Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Регулирующие и надзорные функции он осуществляет через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Структура Комитета банковского надзора утверждается Советом директоров банка. Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации. Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, а также требовать разъяснений по полученной информации.

В то же время Банк России не вправе:

• требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций;

• требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;

• устанавливать прямо или косвенно ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций;

• обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.

В целях осуществления регулирующих и надзорных функций Банк России уполномочен принимать решение о государственной регистрации кредитных организаций. При подаче ходатайства о государственной регистрации банк должен соответствовать определенным требованиям. Так, статья 11 Закона о банках и банковской деятельности устанавливает минимальный размер уставного капитала для регистрируемых банков и небанковских кредитных организаций[93].

Банк России ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций и выдает им лицензии на осуществление банковских операций. Кредитные организации приобретают статус юридического лица с момента их государственной регистрации. Сообщение об этом публикуется в «Вестнике Банка России». Лицензия на осуществление банковских операций кредитной организации выдается после ее государственной регистрации и без ограничения сроков действия.

Кредитной организации могут быть выданы лицензии:

• на осуществление банковских операций со средствами в рублях без права или с правом привлечения во вклады денежных средств физических лиц[94];

• на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте без права или с правом привлечения во вклады денежных средств физических лиц;

• на осуществление операций с драгоценными металлами.

Кредитная организация может получить и генеральную лицензию, которая выдается банку, уже имеющему лицензии на осуществление всех банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте. Генеральная лицензия не расширяет круг выполняемых банком операций, а предоставляет право в установленном порядке открывать филиалы, представительства и дочерние организации на территории иностранного государства и приобретать доли в уставном капитале иностранных банков.

В целях обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций Банк России устанавливает обязательные экономические нормативы. обязательные нормативы – это методы управления денежным оборотом и регулирования деятельности кредитных организаций и производимых ими банковских операций.

Выделяют следующие виды обязательных экономических нормативов.

1. Предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации. Размер неденежных вкладов и перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала, устанавливается Банком России в зависимости от вида кредитной организации. Не могут вноситься в уставный капитал банков нематериальные активы.

2. Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков. Данный норматив устанавливается в процентах от размера собственных средств (капитала) и не может превышать 25 % размера собственных средств (капитала) кредитной организации. При определении максимального размера риска учитывается вся сумма кредитов кредитной организации, выданная одному заемщику или группе связанных заемщиков, а также суммы гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков.

3. Максимальный размер крупных кредитных рисков. Подобным риском является сумма кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента, превышающая 5 % собственных средств (капитала) организации (банковской группы). Минимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 800 % размера собственных средств (капитала) кредитной организации.

4. Нормативы ликвидности[95] кредитной организации. Нормативы ликвидности определяются как отношение активов кредитной организации к пассивам с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов, а также отношение ее ликвидных активов (наличных денежных средств, краткосрочных финансовых вложений и других легко реализуемых активов) к суммарным активам.

5. Нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц. Они определяются как выраженное в процентах отношение сумм инвестируемых и собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы). Размер норматива использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц не может превышать 25 % размера собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы).

6. Максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам). Он определяется в процентах от собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы) и не может превышать 50 %.

К обязательным нормативам относятся также нормативы достаточности собственных средств (капитала), размер валютного, процентного и иных финансовых рисков, минимальный размер резервов, создаваемых под риски. Банк России уполномочен устанавливать дополнительные обязательные нормативы для отдельных видов организаций (например, для организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием).

Кредитные организации не имеют права изменять установленные для них Банком России обязательные нормативы. В соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и принимает предусмотренные законодательством санкции по отношению к нарушителям.

Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями. Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки. Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров.

Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала). При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующих году проведения проверки.

Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же от четный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается, если проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации, а также по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение может приниматься в порядке контроля деятельности территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России вправе требовать от нее устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 % минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

• взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 % размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 % минимального размера уставного капитала;

• потребовать от кредитной организации:

– осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов,

– замены руководителей кредитной организации, перечень должностей которых указан в ст. 60 Закона о Центральном банке РФ,

– реорганизации кредитной организации;

• изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

• ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ее лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года и на открытие ею филиалов на срок до одного года;

• назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Порядок назначения и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России;

• ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренных Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций)»;

• предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом о банках и банковской деятельности. Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, своего уполномоченного представителя. В период деятельности уполномоченного представителя Банка России кредитная организация вправе осуществлять разрешенные ей федеральными законами сделки только по согласованию с ним в порядке, установленном Законом о банках и банковской деятельности.

Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» установлено, что обязательному контролю подлежат операции банков с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. Данные операции подлежат проверке не только со стороны Банка России, но и Росфинмониторинга.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой банковский кредит как экономическая и правовая категория?

2. Нормами каких отраслей права регулируются отношения по банковскому кредитованию?

3. Каковы виды банковского кредита?

4. Назовите основные принципы банковского кредитования.

5. Охарактеризуйте структуру банковской системы РФ.

6. Что представляет собой кредитная организация?

7. Каковы основные функции Банка России?

8. Назовите структуру и полномочия органов управления Банка России.

9. Каковы цели банковского регулирования и надзора?

10. Перечислите основные обязательные нормативы, установленные Банком России для кредитных организаций.

11. Какие меры могут быть применены Банком России за нарушение кредитной организацией законодательства в области банковского кредитования?

Глава 13. Правовые основы денежного обращения и расчетов в российской федерации

13.1. Понятие и функции денег и денежного обращения

В период существования простого товарообмена[96], когда товар обменивался на другой товар (T – T´), постоянно возникали трудности с определением соотношения товаров по их количеству и качеству. Постепенно в процессе развития товарооборота появился особый товар – деньги, который способствовал определению этого соотношения (Т – Д – Т´).

Вначале функцию денег выполняли особо дорогие и редкие товары (шкуры ценных животных, твердые камни), затем (в XII в. до н. э.) в качестве денег стали использовать кусочки железа, медные пластинки и т. п. В VII веке до н. э. Лидийский царь Крез стал чеканить монеты из сплава золота и серебра, а спустя 100 лет в Персии царь Дарий I стал изготавливать золотые монеты со своим изображением. С этого момента золото стало выполнять функцию денег и широко применяться не только внутри государства, но и в международных расчетах, т. е. выполнять функцию мировых денег.

Однако использование золота в качестве денег показало и ряд его недостатков. Во-первых, при покупке крупных партий товаров необходимо было перемещать большое количество золота, что вызывало определенные трудности при перемещении (приходилось перевозить целые мешки, сундуки с золотом и обеспечивать их охрану). Во-вторых, золото, постоянно находясь в обращении, постепенно стиралось и теряло свой первоначальный вес. В-третьих, чистоту золота очень сложно проверить (без специального химического анализа), и это являлось причиной изготовления массы фальшивых золотых монет и слитков.

Все указанные недостатки привели к появлению к концу XVII в. бумажных денег (впервые они были выпущены в Англии). Однако до начала XX в. еще сохранялось золотое содержание бумажных денег и возможность их обмена на золото. Однако постепенно государства и банки стали отказываться от этой практики.

Деньги являются главным атрибутом финансовой системы государства, показателем состояния экономики. Как экономическая категория деньги – это средство выражения стоимости товара, всеобщий эквивалент. В современной экономике они являются неизменным условием обращения практически всех видов товаров. Благодаря деньгам удается иметь единый измеритель стоимости, необходимый при товарообороте. Они отражают глубинное состояние экономики и являются результатом экономических и неэкономических отношений. Поэтому деньги выступают мощным стимулом развития экономики в целом, ее отдельных отраслей, конкретных субъектов хозяйственной деятельности.

Сущность денег как универсального товара проявляется через их функции, к которым относятся: средство определения меры стоимости, средство обмена, средство платежа, средство накопления.

Совокупный объем денежных средств в экономике страны образует денежную массу, которая характеризует покупательные, платежные и накопительные средства, необходимые для развития экономики страны в целом, а также для удовлетворения потребностей физических и юридических лиц. Регулирование объема денежной массы осуществляется национальным (федеральным) банком.

Деньги постоянно находятся в движении, процесс движения де нежных средств называют денежным обращением. Денежное обращение делится на два вида: наличное и безналичное. При наличном денежном обращении средством платежа являются наличные денежные знаки (банкноты, казначейские билеты, монеты). Деятельность по организации и управлению наличным денежным обращением в России осуществляется Банком России. Безналичное денежное обращение состоит в списании определенной денежной суммы со счета одного субъекта и зачислении этой суммы на счет другого субъекта в этой же или иной кредитной организации либо в форме, при которой наличные денежные знаки как средство платежа отсутствуют.

Безналичное денежное обращение в РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

• предприятия обязаны хранить свои денежные средства на счетах в банках;

• безналичные расчеты должны осуществляться через банк;

• формы безналичных расчетов выбираются самими организациями в соответствии с требованиями законодательства.

Государство при осуществлении денежно-кредитной политики ограничивает объем наличного денежного обращения и значительно расширяет формы безналичных расчетов. Так, с 1 января 2010 г. Банком России установлен предельный размер расчетов наличными деньгами по одной сделке между юридическими лицами, а также между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и между индивидуальными предпринимателями, который равен 100 тыс. руб.[97] Расчеты на сумму, превышающую установленную, должны производиться только в безналичной форме. Это в первую очередь связано с преимуществом безналичных форм перед наличным денежным обращением, поскольку безналичное денежное обращение:

• не требует крупных затрат со стороны государства на замену ветхих денежных знаков, изготовление новых и т. п.;

• не требует затрат на организацию инкассации, хранения, выдачу;

• позволяет государству контролировать все операции и сделки, осуществляемые физическими и юридическими лицами, что необходимо в целях налогообложения;

• более удобное и безопасное для расчетов, поскольку не требует носить при себе крупные суммы денег;

• позволяет значительно быстрее осуществлять расчеты (например, между клиентами из разных регионов, стран) и др.

Расширение безналичного денежного обращения предполагает применение различных его форм, таких как расчеты с помощью векселей и иных обязательств, электронные системы расчетов и др.

13.2. Денежная система Российской Федерации

Денежная система государства – форма организации денежного обращения и система денежных отношений, закрепленных национальным законодательством.

Правовую основу денежной системы составляют нормы Конституции РФ, федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле» и иных законов, а также нормативные акты Президента и Правительства РФ, акты Банка России. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к компетенции РФ отнесено «установление правовых основ единого рынка… денежная эмиссия».

В процессе осуществления и регулирования денежного обращения возникают различные общественные отношения, регламентируемые нормами различных отраслей права, в том числе конституционного, административного, финансового, гражданского и уголовного. Нормы финансового права определяют правовой статус денежной системы и обеспечивают ее нормальное функционирование, а также регулируют отношения, возникающие в процессе организации наличного и безналичного денежного обращения.

Выделяют следующие элементы денежной системы.

1. Официальная денежная единица РФ – рубль, состоящий из 100 коп. В соответствии со ст. 27 Закона о Центральном банке РФ введение на территории РФ других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов[98] запрещается. Банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории РФ, безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Они обязательны к приему по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории РФ. При обмене банкнот и монет Банка России старого образца на банкноты и монеты Банка России нового образца срок их изъятия из обращения не может быть менее одного года, но не должен превышать пять лет[99]. При этом не допускается установление каких-либо ограничений в отношении сумм или субъектов обмена. Банк России без ограничений обменивает ветхие и поврежденные банкноты в соответствии с установленными им правилами.

2. Эмиссия наличных денежных знаков. Эмиссия (от лат. emissio – выпуск) – изготовление и выпуск в обращение денежных знаков (ценных бумаг) во всех формах. В каждой стране существует строго установленный порядок эмиссии. Так, выпуск банкнот[100] может осуществляться исключительно главными национальными банками, а выпуск казначейских билетов – казначейством. Эмиссия осуществляется национальным банком как для увеличения денежной массы, так и для изъятия из оборота старых денежных знаков и выпуска новых. Существует эмиссия наличных и безналичных денег. В Российской Федерации решение об эмиссии банкнот и монет, об изъятии из обращения банкнот и монет старого образца принимает Совет директоров Банка России. Этим же решением утверждаются номиналы и образцы новых денежных знаков, описание которых публикуется в средствах массовой информации. Указанное решение Совета директоров Банка России в порядке предварительного информирования направляется в Государственную Думу и Правительство РФ. Банк России прогнозирует размер предполагаемой эмиссии, а также регионы ее проведения. В осуществлении эмиссии принимает участие не только Банк России, но и региональные расчетно-кассовые центры.

В расчетно-кассовых центрах хранится запас денежных знаков, предназначенных для выпуска их в обращение в случае увеличения потребности экономики региона в наличных деньгах. Кроме резервных фондов расчетно-кассовые центры содержат и оборотную кассу. В оборотную кассу постоянно поступают и из нее выдаются наличные деньги от банков. Эти деньги находятся в постоянном обращении. Если сумма поступлений наличных денег на счете банков превышает установленный лимит для данного расчетно-кассового центра, то деньги изымаются из обращения и переходят в резервный фонд. При потребности банка в наличности происходит обратный процесс. Перемещение денежных средств из резервного фонда в оборотную кассу производится только с разрешения Банка России и является для расчетно-кассовых центров эмиссионной операцией.

3. Организация и регулирование денежного обращения – третий элемент денежной системы. В целях организации на территории РФ наличного денежного обращения на Банк России возлагаются следующие функции:

• прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов;

• установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;

• установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожения;

• определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций.

Постоянное внимание государства к совершенствованию и развитию денежной системы объясняется ее ролью в системе управления экономикой и социальной сферой. В целях более эффективного воздействия на экономические и неэкономические процессы денежная система может видоизменяться посредством проведения денежной реформы и деноминации.

Денежная реформа – это комплекс мер по преобразованию денежной системы государства с целью ее стабилизации, улучшения денежного обращения и поддержания устойчивости национальной денежной единицы. Однако достижение указанных целей может произойти только в случае проведения денежной реформы в стабильной экономико-политической ситуации.

В отличие от денежной реформы деноминация (от лат. denominatio – переименование) является финансово-технической операцией, выражающейся в замене старых денег на новые с приравниванием одной денежной единицы новых знаков к большему количеству денег в старых знаках. Деноминация может проводиться как отдельно, так и одновременно с денежной реформой. В Российской Федерации в 1998 г. коэффициент обмена при деноминации был равен 1000, а сам обмен осуществлялся в течение года и не требовал личной явки в пункт обмена. Старые и новые деньги участвовали в обращении одновременно, а при инкассации, выплате заработной платы, пособий, пенсий участвовали только новые деньги.

Благодаря деноминации удается значительно сократить число денежных купюр и монет, находящихся в обращении, а в ряде случаев и упростить наличные расчеты. Вместе с тем довольно часто деноминация ведет к значительным издержкам на ее проведение и частичному росту цен.

Одним из методов регулирования денежной системы, применяемым и при проведении денежных реформ, и при деноминации, и самостоятельно в целях увеличения денежной массы, является эмиссия. В соответствии с российским законодательством монопольное осуществление эмиссии наличных денег предоставлено Банку России.

13.3. Правовое регулирование кассовых операций и наличных расчетов

Наличные платежи являются исходной, наиболее простой и нередко незаменимой формой платежей. В соответствии со ст. 34 Закона о Центральном банке РФ в целях организации наличного денежного обращения на Банк России возложена такая функция, как определение порядка ведения кассовых операций.

Кассовые операции – это совокупность материально-технических процедур, проводимых организациями и предприятиями и связанных с приемом, хранением и выдачей наличных денег. Правовыми основами осуществления кассовых операций являются федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», а также Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (о ККТ). В сфере регулирования расчетов с применением контрольно-кассовой техники (ККТ) действуют нормативные акты Правительства РФ и Банка России.

Целью регулирования кассовых операций является в первую очередь обеспечение четкой организации наличного денежного оборота, а также контроль проведения расчетов. Кассовые операции необходимы и для более точного учета доходов и расходов в целях полного и эффективного налогообложения.

В соответствии с законодательством для осуществления расчетов наличными деньгами каждое предприятие и организация обязаны иметь контрольно-кассовую технику и вести специальную кассовую книгу[101]. Контрольно-кассовая техника, используемая организациями и предприятиями, должна быть включена в соответствующий государственный реестр. Предприятия и организации (индивидуальные предприниматели) на территории РФ должны в обязательном порядке применять ККТ при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Порядок совершения кредитными организациями кассовых операций с применением ККТ определяется Банком России.

Требования к контрольно-кассовой технике, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями, порядок и условия ее регистрации и применения определяются Правительством РФ. При этом ККТ, применяемая организациями (за исключением кредитных организаций) и индивидуальными предпринимателями, должна:

• быть зарегистрирована в налоговых органах по месту учета организации или индивидуального предпринимателя в качестве налогоплательщика;

• быть исправна, опломбирована в установленном порядке;

• иметь фискальную память и эксплуатироваться в фискальном режиме.

Порядок применения кредитными организациями ККТ и используемых в ней программных продуктов утверждается Банком России.

Организации, предприятия и индивидуальные предприниматели, применяющие контрольно-кассовую технику, обязаны:

• осуществлять регистрацию ККТ в налоговых органах;

• применять при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт исправную ККТ, обеспечивающую надлежащий учет денежных средств при проведении расчетов (фиксацию расчетных операций на контрольной ленте и в фискальной памяти);

• выдавать покупателям (клиентам) при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в момент оплаты отпечатанные ККТ кассовые чеки;

• обеспечивать ведение и хранение в установленном порядке документации, связанной с приобретением и регистрацией, вводом в эксплуатацию и применением ККТ, а также обеспечивать должностным лицам налоговых органов беспрепятственный доступ к соответствующей ККТ, предоставлять им указанную документацию;

• производить при первичной регистрации и перерегистрации ККТ введение в фискальную память ККТ информации и замену накопителей фискальной памяти с участием представителей налоговых органов.

Наличные денежные средства, поступающие в кассы, подлежат сдаче в банк для последующего зачисления на счета предприятий. Сдавать наличные деньги предприятиям также разрешается на договорных условиях через инкассаторские службы учреждений банков или специализированные инкассаторские службы, имеющие лицензию Банка России на осуществление соответствующих операций по инкассации денежных средств и других ценностей.

Прием наличных денег кассами предприятий производится по приходным кассовым ордерам, подписанным главным бухгалтером или лицом, уполномоченным письменным распоряжением руководителя предприятия. Все поступающие и выданные наличные деньги организации учитываются в кассовой книге. Предприятия могут иметь наличные деньги в своих кассах в пределах лимитов, установленных обслуживающим банком по согласованию с руководителем предприятия. Лимит остатка наличных денег ежегодно устанавливается учреждениями банков всем организациям независимо от организационно-правовой формы и сферы деятельности, имеющим кассу и осуществляющим наличноденежные расчеты. Определение лимита остатка кассы производится исходя из объемов налично-денежного оборота предприятия с учетом особенностей режима его деятельности, порядка и сроков сдачи наличных денег в учреждения банков, обеспечения сохранности и сокращения встречных перевозок ценностей. Организации обязаны сдавать всю денежную наличность сверх установленных лимитов в обслуживающий банк. Хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов предприятие имеет право только в случае выплаты заработной платы, пособий по социальному страхованию и стипендий, но не более трех рабочих дней, включая день получения денег в банке, а для предприятий, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, – до пяти дней.

Организации и индивидуальные предприниматели в соответствии с порядком, определяемым Правительством РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ в случае оказания услуг населению при условии выдачи ими соответствующих бланков строгой отчетности. Порядок утверждения формы бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, а также порядок их учета, хранения и уничтожения устанавливаются Правительством РФ.

В силу специфики своей деятельности либо особенностей своего местонахождения организации и индивидуальные предприниматели могут производить наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при осуществлении следующих видов деятельности:

• продажи газет и журналов, а также сопутствующих товаров в газетно-журнальных киосках при условии, если доля газет и журналов в их товарообороте составляет не менее 50 % и ассортимент сопутствующих товаров утвержден органом исполнительной власти субъекта РФ;

• продажи ценных бумаг;

• продажи лотерейных билетов;

• продажи проездных билетов и талонов для проезда в городском общественном транспорте;

• обеспечения питанием учащихся и работников общеобразовательных школ и приравненных к ним учебных заведений во время учебных занятий;

• торговли на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах, а также на других территориях, отведенных для осуществления торговли, за исключением находящихся в этих местах магазинов, павильонов, киосков, палаток, автолавок, автомагазинов, автофургонов, помещений контейнерного типа и других аналогично обустроенных и обеспечивающих показ и сохранность товара торговых мест (помещений и автотранспортных средств, в том числе прицепов и полуприцепов), открытых прилавков внутри крытых рыночных помещений при торговле непродовольственными товарами;

• торговли в киосках мороженым и безалкогольными напитками в разлив;

• продажи по номинальной стоимости государственных знаков почтовой оплаты (почтовых марок и иных знаков, наносимых на почтовые отправления), подтверждающих оплату услуг почтовой связи и некоторых других.

Разрешается осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники организациям и индивидуальным предпринимателям, находящимся в отдаленных или труднодоступных местностях (за исключением городов, районных центров, поселков городского типа), указанных в перечне, утвержденном уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.

За нарушения порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций предусматривается административная ответственность. В соответствии со ст. 15.1 КоАП РФ нарушения при осуществлении расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров, неоприходование (не полное оприходование) в кассе денежной наличности, несоблюдение порядка хранения свободных денежных средств, а равно накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, а на юридических лиц – от 400 до 500 МРОТ.

13.4. Формы безналичных расчетов

Расчеты между юридическими лицами, как правило, проводятся в обязательной форме путем перечисления денежных средств со счета плательщика на счет получателя в кредитной организации. Безналичные расчеты в РФ осуществляются в соответствии с нормами ГК РФ (ст. 861–885), Закона о Центральном банке РФ, Закона о банках и банковской деятельности. Важную роль в регулировании безналичных расчетов играет Банк России. В его компетенцию входит установление правил, форм, сроков и стандартов осуществления данного вида расчетов. Порядок заполнения и реквизиты расчетных документов, применяемые в безналичных расчетах, установлены Положением, утвержденным Банком России от 3 октября 2002 г. № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации».

Безналичные расчеты могут производиться в нижеследующих формах.

1. Расчеты с помощью платежных поручений. Платежное поручение – это расчетный документ, по которому владелец счета в кредитной организации поручает перечислить определенную сумму со своего счета и зачислить ее на счет другого лица. Кредитная организация, получившая платежное поручение, обязана от своего имени, за счет средств плательщика осуществить перечисление денежных средств получателю.

Платежные поручения составляются на бланках определенной формы и действительны в течение десяти календарных дней со дня выписки (не считая дня выписки). Они принимаются кредитной организацией в день их предъявления независимо от наличия средств на счете плательщика, а исполняются лишь при наличии средств на счете плательщика. Для исполнения платежного поручения кредитная организация может привлекать и другие кредитные организации. При этом обслуживающая владельца счета кредитная организация обязана ин формировать плательщика по его требованию об исполнении платежного поручения не позже следующего рабочего дня после его обращения в кредитную организацию, если иной срок не установлен договором банковского счета. Фактически платежное поручение представляет собой одну из форм банковского перевода.

2. Расчеты с помощью чеков. Чек – это ценная бумага, содержащая распоряжение чекодателя кредитной организации произвести платеж указанной в нем суммы чекодержателю. Эта сумма списывается с чекового счета чекодателя в банке и переводится или непосредственно выдается банком чекодержателю. Такая операция обычно предусматривается чековым договором между банком и чекодателем. Чек оплачивается кредитной организацией за счет денежных средств чекодателя. При этом чекодатель не вправе отозвать чек до истечения установленного срока для предъявления его к оплате. Банк может произвести оплату чека и в счет кредита чекодателю.

Наиболее широко чеки применяются при расчетах за полученные товары и оказанные услуги. Чеки выписываются в момент установления суммы платежа. Передача чековых книжек получателям средств по чекам, а также подписание незаполненных бланков чеков не допускается. Чеки подписываются лицами, имеющими право подписывать распоряжения по расчетному, текущему или иному счету (руководителем и главным бухгалтером).

Для осуществления безналичных расчетов могут применяться чеки, выпускаемые кредитными организациями (например, в межбанковских расчетах на основании договоров, заключенных с клиентами, и межбанковских соглашений о расчете чеками). Кредитные организации в соответствии с межбанковскими соглашениями разрабатывают внутрибанковские правила операций с чеками, определяющие порядок и условия их использования. Бланки чеков являются документами строгой отчетности и хранятся в порядке, установленном Банком России. Существуют и иные разновидности чеков, применяемые в таких расчетах (акцептованный, возвратный, лимитный, кроссированный, дорожный[102] и др.).

3. Расчеты по аккредитиву. Аккредитив (от лат. accredo – доверяю) – одна из форм безналичных расчетов между предприятиями, суть которой состоит в том, что кредитная организация по поручению плательщика и в соответствии с его указаниями обязуется произвести платежи получателю средств либо дать поручение другой кредитной организации осуществить платеж получателю в установленный срок на условиях, предусмотренных в аккредитивном заявлении.

В аккредитивном заявлении указывается:

• вид аккредитива;

• срок действия аккредитива с указанием даты его закрытия;

• условие оплаты аккредитива;

• номер счета, открытый исполняющим банком, и ряд других условий.

Законодательством устанавливается несколько видов аккредитивов: покрытые (депонированные), непокрытые (гарантированные), отзывные и безотзывные.

Покрытый (депонированный) аккредитив – это аккредитив, по которому банк перечисляет за счет средств плательщика или предоставленного ему кредита денежные средства в распоряжение исполнительной кредитной организации на весь срок действия аккредитива. При открытии непокрытого (гарантированного) аккредитива банк предоставляет исполняющему банку право списывать средства с имеющегося счета в пределах суммы аккредитива. Обычно используется в качестве средства обеспечения платежей и выдается как гарантия контракта. Отзывной аккредитив представляет собой расчетный документ, который может быть изменен или отменен банком на день письменного распоряжения плательщика без предварительного уведомления и согласия получателя средств. Такой аккредитив не всегда обеспечивает соблюдение интересов другой стороны и поэтому на практике встречается редко. Безотзывный аккредитив не может быть изменен или отменен без согласия получателя средств. Обычно он имеет дополнительные гарантии платежа со стороны банка, который принимает на себя обязательство оплачивать документы, соответствующие условиям аккредитива (подтвержденный аккредитив). Безотзывный аккредитив представляет собой широко распространенную форму международных расчетов во внешней торговле. В международной практике применяются и другие виды аккредитивов, такие как: документарный, дорожный, возобновляемый, делимый аккредитив и др.

В расчетах с физическими лицами широко используется денежный аккредитив, который является именным документом, подтверждающим факт внесения клиентом в банк суммы денежных средств, и соответствующее поручение этого банка одному или нескольким банкам о выплате держателю аккредитива указанной в нем суммы в течение определенного срока. Такая форма расчета применяется в отношении работающих по найму или направленных на работу за границу государственных служащих (сотрудников дипломатических и иных официальных представительств, военнослужащих).

4. Расчеты по инкассо осуществляются кредитной организацией на основании инкассового поручения получателю платежа от его имени и за счет его средств. Инкассовое поручение оформляется посредством платежного требования, оплата которого производится с акцептом (согласие на осуществление платежа) или в безакцептном (в бесспорном) порядке. Платежное требование составляется на бланке определенной формы, установленной Банком России. В бесспорном порядке списание денежных средств со счета плательщика осуществляется инкассовым поручением, в порядке, предусмотренном законодательством. Например, производится взыскание сумм налогов и сборов по решению налогового органа путем направления в кредитную организацию, в которой открыты счета налогоплательщиков, инкассового поручения на списание и перечисление в бюджет (внебюджетные фонды) соответствующих денежных средств (ст. 46 НК РФ).

5. Расчеты с помощью векселей. Это одна из наиболее удобных и широко применяемых форм безналичных расчетов. Вексель как универсальная ценная бумага применяется в России с середины XIX в., а позже стал использоваться и как одна из основных форм международных расчетов. Вексель (от нем. das Wechsel – размен) – это ценная бумага в виде ничем не обеспеченного долгосрочного обязательства векселедателя, дающая право на получение (возврат) векселедержателем предоставленного им на установленный срок и на определенных условиях денежного долга. Одновременно вексель может применяться как платежный документ, передаваемый одним лицом другому взамен денежного платежа и как средство кредита.

Регулирование вексельного обращения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О простом и переводном векселе». Движение векселей, их распространение в сфере денежного обращения как денежных документов привели к возникновению вексельного обращения, вексельных рынков. Это повлияло и на появление различных видов векселей (товарных, финансовых и др.), в том числе и вексельных кредитов.

6. Широкое распространение получили и расчеты с помощью пластиковых банковских карт. Пластиковые банковские карты иначе называют пластиковыми деньгами. Существует несколько видов карт: кредитные, дебетовые, дисконтные, магазинные и др. Пластиковые карты выдаются банком по договору с клиентом. С их помощью можно получать наличные деньги из банкоматов, а также осуществлять быстрый перевод денег с текущего счета плательщика на счет получателя платежа. Расчеты с помощью банковских пластиковых карт могут производиться физическими и юридическими лицами. Особенностью такого вида расчетов является его универсальность, поскольку, пользуясь карточкой, можно производить расчеты не только внутри страны, но и за рубежом. За последние годы создано сразу несколько международных платежных систем, осуществляющих расчеты с помощью пластиковых карт. Так, владелец международной кредитной карточки EuroCard имеет право с ее помощью производить расчеты в любой стране – участнице европейской платежной системы Europay[103]. Наряду с EuroCard наиболее распространены платежи с использованием пластиковых карточек финансовых компаний (ассоциаций) American Express, Visa, MasterCard и др.

В России порядок эмиссии кредитными организациями банковских карт и условия осуществления расчетов с их использованием устанавливаются Банком России.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте понятие и функции денег.

2. Что представляет собой денежное обращение?

3. Назовите основные элементы денежной системы.

4. Что составляет правовую основу денежной системы?

5. Каковы методы регулирования денежной системы?

6. В каких формах осуществляются расчеты в РФ?

7. В каких случаях проводится эмиссия наличных денег?

8. Раскройте понятие кассовых операций и правила их проведения.

9. Каковы основные формы безналичных расчетов?

10. Определите особенности расчетов с помощью банковских пластиковых карт.

Глава 14. Валютное регулирование и валютный контроль

14.1. Валюта и валютные ценности

Термин «валюта» (от итал. valuta – стоимость) в юридической литературе используется для обозначения как национальной денежной единицы, так и денежных знаков иностранных государств. Однако на практике понятие валюты в основном применяется для определения иностранных денежных единиц.

В соответствии с законодательством о валютном регулировании и валютном контроле валютой РФ являются денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка России, находящиеся в обращении в качестве законного средства наличного платежа на территории РФ, изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки, а также средства на банковских счетах и банковских вкладах.

Законом определяется и понятие внутренних ценных бумаг, к которым отнесены эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ и выпуск которых зарегистрирован в Российской Федерации, а также иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение валюты РФ, выпущенные на территории РФ.

В понятие «иностранная валюта» включаются денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки, средства на банковских счетах и в банковских вкладах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах.

При этом иностранная валюта делится на три основных типа: свободно конвертируемая валюта, частично конвертируемая валюта и неконвертируемая замкнутая валюта.

Свободно конвертируемая валюта (СКВ) – это валюта иностранного государства, которая свободно обменивается на любую другую валюту и международные платежные средства. В настоящее время к СКВ относят доллар США, валюту стран ЕС, а также национальные валюты Швейцарии, Японии и некоторых других стран.

Частично конвертируемой валютой (ЧКВ) является национальная валюта страны, которая обменивается ограниченно, только на некоторую иностранную валюту.

Неконвертируемой (замкнутой) валютой признается валюта, используемая в пределах одной страны и не обмениваемая на валюту других иностранных государств.

Во внешнеэкономической деятельности часто встречаются и понятия «ключевая валюта», «специальные права заимствования», «клиринговая валюта» и другие, которые включены законодательством РФ в международные денежные и расчетные единицы. Ключевая валюта (от англ. key currency) используется для обозначения национальных кредитно-денежных средств ведущих стран – участниц мировой торговли и международной валюты, используемой для обслуживания международных расчетов, иностранных инвестиций, а также при определении цен на мировом рынке.

Специальные права заимствования (англ. special drawing rights, SDR) представляют собой международные платежные и резервные средства, выпускаемые МВФ и используемые для международных безналичных расчетов между странами – членами МВФ путем записи на специальных счетах, а также в качестве расчетной единицы. Термином SDR пользуются и для обозначения искусственной коллективной денежной единицы, курс которой определяется на основе средневзвешенного курса специального набора валют.

Клиринговая валюта – это валютная единица, используемая при клиринговых расчетах[104] между странами и функционирующая только в безналичном виде. Ее источником является взаимное кредитование поставок государствами – участницами платежного соглашения.

Законодательство РФ также выделяет понятие «валютные ценности», т. е. ценности, в отношении которых установлен специальный режим обращения. К ним относятся иностранная валюта и внешние ценные бумаги (акции, векселя, облигации и др.), в том числе выраженные в иностранной валюте в бездокументарной форме.

Отношения, возникающие при осуществлении операций с иностранной валютой и валютными ценностями, принято называть валютными правоотношениями. Особенностью валютных правоотношений является то, что они регламентируются несколькими отраслями права (гражданским, административным, таможенным и др.). Однако определяющее значение в их регулировании занимают нормы финансового права. Финансово-правовые нормы устанавливают круг субъектов валютных правоотношений, валютный режим, принципы валютного регулирования, виды валютных операций и валютные ограничения, а также систему и полномочия органов валютного контроля.

Структуру валютных правоотношений составляют три основных элемента: объект, субъект и содержание. Объектами валютных правоотношений являются валюта РФ, внутренние ценные бумаги и валютные ценности. Субъекты данного вида правоотношений делятся на две группы: резиденты и нерезиденты.

К резидентам относятся:

• физические лица, являющиеся гражданами РФ, за исключением граждан РФ, признаваемых постоянно проживающими в иностранном государстве в соответствии с законодательством этого государства;

• граждане, постоянно проживающие в РФ на основании вида на жительство, предусмотренного законодательством РФ, иностранные граждане и лица без гражданства;

• юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ;

• находящиеся за пределами РФ филиалы, представительства и иные подразделения юридических лиц РФ;

• дипломатические представительства, консульские учреждения РФ и иные официальные представительства РФ, находящиеся за пределами территории РФ, а также постоянные представительства РФ при межгосударственных или межправительственных организациях;

• Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых Законом о валютном регулировании и валютном контроле и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

Нерезидентами признаются:

• физические лица, не являющиеся резидентами;

• юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории РФ;

• организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории РФ;

• аккредитованные в РФ дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и постоянные представительства указанных государств при межгосударственных или межправительственных организациях;

• межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и постоянные представительства в РФ;

• находящиеся на территории РФ филиалы, постоянные представительства и другие обособленные или самостоятельные структурные подразделения иностранных юридических лиц и организаций, не являющихся юридическими лицами;

• и иные лица, не относящиеся к резидентам.

Содержание валютных правоотношений образуют права резидентов и нерезидентов на совершение валютных операций и связанные с этим обязанности, а также права и обязанности органов валютного регулирования и валютного контроля.

14.2. Понятие и принципы валютного регулирования

Валютное регулирование – это деятельность государственных органов по управлению обращением валюты, контролю валютных операций, установлению и воздействию на валютный курс, а также ограничение использования иностранной валюты и поддержание приоритета национальной валюты. На валютное регулирование в разное время оказывали влияние целый ряд факторов политико-экономического и правового характера. Еще во времена Киевской Руси было хождение иностранных денег. Так, киевские князья требовали от завоеванных территорий уплаты налогов иностранными монетами, а Новгород и Псков в торговле с соседями рассчитывались наряду с рублями литовскими и немецкими серебряными монетами. Уже в XIV–XV вв. на Руси вводились ограничения в отношении иностранной валюты, но на протяжении длительного периода (вплоть до 1923 г.) валютные ценности[105] постоянно находились в обращении на всей территории государства. Ограничения или запреты на осуществление валютных операций вводились в первую очередь при кризисных явлениях. В советский период сделки с валютными ценностями для частных лиц были запрещены, а валютное регулирование подменялось прямым государственно-административным управлением и контролем.

Изменение политического режима в России, расширение внешнеэкономической деятельности потребовали правового регулирования оборота иностранной валюты. 9 октября 1992 г. был принят Закон Российской Федерации № 3615-I «О валютном регулировании и валютном контроле». Однако данный Закон носил рамочный характер, практически каждая его норма наполнялась конкретным содержанием лишь с помощью многочисленных (около 300), а иногда противоречащих друг другу нормативных актов. Новый Федеральный закон № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», призванный решить накопившиеся проблемы и более четко урегулировать функционирование валютного рынка и обращение иностранной валюты, был принят 10 декабря 2003 г. В законе были сформулированы принципы валютного регулирования.

Выделяют следующие основные принципы валютного регулирования и валютного контроля.

1. Приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования. Данный принцип означает, что государство в первую очередь отдает предпочтение не политическим (как было в бывшем СССР), а экономическим мерам для регулирования обращения иностранной валюты. К таким мерам следует отнести развитие и поощрение внешних торговых отношений юридических и физических лиц, предоставление им различных льгот (в том числе налоговых), разрешение открытия счетов в банках за рубежом, целевое финансирование из бюджета предприятий и организаций, осуществляющих экспортно-импортные операции и др.

Государственную политику в сфере валютного регулирования также называют «валютной политикой». Валютная политика – это законодательно закрепленные меры воздействия государства, направленные на установление порядка обращения валюты внутри страны и за ее пределами. Разработка ее основных направлений, как правило, возлагается на правительство, центральные финансовые органы и национальный банк страны и осуществляется с учетом мировой валютной политики, проводимой международными валютно-финансовыми организациями (МВФ, МБРР и ЕБРР).

2. Исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов. Данный принцип является составной частью общего принципа невмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Следует помнить, что валютные отношения имеют свою специфику и могут оказать существенное влияние на экономику государства. Поэтому вмешательство государства в проводимые валютные операции резидентов и нерезидентов допускаются только в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты и недопущения проведения незаконных валютных сделок и действий.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» обязательному контролю подлежат операции по покупке и продаже иностранной валюты в крупных размерах[106], перевод денежных средств за границу на счет (во вклад), открытый на анонимного владельца, и некоторые другие операции.

3. Единство внешней и внутренней валютной политики РФ. Этот принцип означает, что государство придерживается общих основ в сфере регулирования валютных операций, осуществляемых внутри страны и на мировом валютном рынке. Не должны устанавливаться различные механизмы воздействия на валютный курс, а также вводиться валютные ограничения в отношении отдельных субъектов по сравнению с другими.

4. Единство системы валютного регулирования и валютного контроля. Данный принцип предполагает формирование общей структуры регулирования валютных операций. Валютное регулирование осуществляется только на основе федеральных законов, нормативные правовые акты могут регулировать валютные правоотношения в случаях, непосредственно предусмотренных валютным законодательством. Государство, обеспечивая эффективность валютного регулирования, одновременно устанавливает и единую систему валютного контроля, включающую государственные и специальные уполномоченные органы, контрольные функции которых строго определены законодательством. 5. Обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций. Этот принцип является конституционным положением. Государство гарантирует административную и судебную защиту прав и интересов участников валютных правоотношений. В то же время резиденты и нерезиденты могут выбрать и иные способы защиты своих интересов, например обращение в международные судебные органы (арбитражи). Законодательством обеспечивается и право на защиту интересов государства как при осуществлении валютных операций резидентов и нерезидентов, так и при непосредственном участии государства (как субъекта) в валютных правоотношениях.

Составными частями (элементами) валютного регулирования являются валютная интервенция, формирование валютных (международных) резервов и валютные ограничения. Валютная интервенция – целенаправленное воздействие центрального банка страны на валютный рынок и валютный курс, которое осуществляется прежде всего для регулирования курса иностранных валют в интересах государства.

Валютный курс – это цена денежной единицы одной страны, выраженная в денежных единицах другого государства. Например, если курс евро составляет 1,4 дол. США, то это означает, что на валютном рынке евро и доллар будут обмениваться именно в такой пропорции. Различают два вида валютного курса: биржевой (гибкий, плавающий) и фиксированный. Биржевой курс устанавливается в результате рыночных колебаний, в условиях свободной купли-продажи валюты на валютных торгах. Валютные торги проводятся на валютных рынках[107], т. е. рынках, где совершается купля-продажа иностранной валюты на основе спроса и предложения. Фиксированный курс вытекает из установленного международными организациями или государством валютного паритета, обменного соглашения. Валютный паритет – это твердое, официально устанавливаемое соотношение обмена одной валюты на другую.

Государство в целях своевременного осуществления международных расчетов, а также для получения дохода и регулирования валютного рынка формирует валютные (международные) резервы – высоколиквидные финансовые активы, находящиеся в распоряжении Банка России и Правительства РФ и складывающиеся из активов в иностранной валюте, монетарного золота, специальных прав заимствования, резервной позиции в МВФ и других резервных активов[108].

Валютное регулирование осуществляется специально уполномоченными органами государства. Органами валютного регулирования в Российской Федерации являются Банк России и Правительство РФ. Для реализации функций, предусмотренных валютным законодательством, им предоставляется право издавать нормативные акты, обязательные для резидентов и нерезидентов. Банк России устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки ее предоставления, готовит и публикует статистическую информацию. Правительство РФ устанавливает порядок расчетов и переводов по валютным операциям между резидентами и нерезидентами. Банк России и Правительство РФ, а также уполномоченные правительством федеральные органы исполнительной власти без ограничений осуществляют все виды валютных операций.

14.3. Виды валютных операций

Валютные операции – это особый вид финансовых операций, состоящих в купле-продаже и других сделках с валютными ценностями, валютой РФ и внутренними ценными бумагами, осуществляемых по поручению резидентов и нерезидентов либо инициативе самого банка. Валютные операции призваны способствовать движению ссудного капитала и обслуживать мировую торговлю. К основным видам валютных операций относятся:

• приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа;

• приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг в качестве средств платежа;

• приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;

• ввоз на таможенную территорию РФ и вывоз с таможенной территории РФ валютных ценностей, валюты РФ и внутренних ценных бумаг;

• перевод иностранной валюты, валюты РФ, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории РФ, на счет того же лица, открытый на территории РФ, и со счета, открытого на территории РФ, на счет того же лица, открытый за пределами данной территории;

• перевод нерезидентом валюты РФ, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории РФ, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории РФ.

Валютные операции между резидентами запрещены, за исключением:

• операций, связанных с расчетами в магазинах беспошлинной торговли, а также с расчетами при реализации товаров и оказании услуг пассажирам в пути следования транспортных средств при международных перевозках;

• операций между комиссионерами (агентами, поверенными) и комитентами (принципалами, доверителями) при оказании комиссионерами (агентами, поверенными) услуг, связанных с заключением и исполнением договоров с нерезидентами о передаче товаров, выполнении работ, об оказании услуг, о передаче информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них;

• операций по договорам транспортной экспедиции, перевозки и фрахтования (чартера) при оказании экспедитором, перевозчиком и фрахтовщиком услуг, связанных с перевозкой вывозимого из Российской Федерации или ввозимого в РФ груза, транзитной перевозкой груза по территории РФ, а также по договорам страхования указанных грузов;

• операций с внешними ценными бумагами, выпущенными от имени Российской Федерации, осуществляемых через организаторов торговли на рынке ценных бумаг РФ, при условии учета прав на такие ценные бумаги в депозитариях, созданных в соответствии с законодательством РФ;

• операций с внешними ценными бумагами при условии учета прав на такие ценные бумаги в депозитариях, созданных в соответствии с законодательством РФ, и осуществления расчетов в валюте РФ;

• операций, связанных с осуществлением обязательных платежей (налогов, сборов и других платежей) в федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, местный бюджет в иностранной валюте в соответствии с законодательством РФ, и некоторых других операций, установленных законодательством.

Валютные операции по сделкам между уполномоченными банками, совершаемым ими от своего имени и за свой счет, осуществляются в порядке, установленном Банком России.

Между резидентами и уполномоченными банками без ограничений осуществляются следующие валютные операции, связанные:

• с получением и возвратом кредитов и займов, уплатой сумм процентов и штрафных санкций по соответствующим договорам;

• внесением денежных средств резидентов на банковские счета (в банковские вклады) (до востребования и на определенный срок) и получением денежных средств резидентов с банковских счетов (банковских вкладов) (до востребования и на определенный срок);

• банковскими гарантиями, а также с исполнением резидентами обязательств по договорам поручительств и залога;

• приобретением резидентами у уполномоченных банков векселей, выписанных этими или другими уполномоченными банками, предъявлением их к платежу, получением по ним платежа, в том числе в порядке регресса, взысканием по ним штрафных санкций, а также с отчуждением резидентами указанных векселей уполномоченным банкам в порядке, установленном Федеральным законом «О переводном и простом векселе»;

• куплей-продажей физическими лицами наличной и безналичной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, за валюту РФ и иностранную валюту, а также с обменом, заменой денежных знаков иностранного государства (группы иностранных государств), приемом для направления на инкассо в банки за пределами территории РФ наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, не для целей осуществления физическими лицами предпринимательской деятельности;

• уплатой уполномоченным банкам комиссионного вознаграждения, а также иными валютными операциями, отнесенными к банковским операциям в соответствии с законодательством РФ.

Нерезиденты вправе без ограничений осуществлять между собой переводы иностранной валюты со счетов (с вкладов) в банках за пределами территории РФ на банковские счета (в банковские вклады) в уполномоченных банках или банковских счетов (банковских вкладов) в уполномоченных банках на счета (во вклады) в банках за пределами РФ или в уполномоченных банках. Так же они вправе осуществлять между собой валютные операции с внутренними ценными бумагами на территории РФ с учетом требований, установленных антимонопольным законодательством РФ и законодательством РФ о рынке ценных бумаг.

Валютные операции между нерезидентами на территории РФ в валюте РФ осуществляются через банковские счета (банковские вклады), открытые на территории РФ в порядке, установленном законодательством.

Денежные расчеты между резидентами и нерезидентами по операциям с внутренними ценными бумагами осуществляются в валюте РФ, если иное не установлено Банком России в целом или применительно к отдельным видам внутренних ценных бумаг. Расчеты между резидентами и нерезидентами по операциям с внешними ценными бумагами могут осуществляться в валюте РФ и иностранной валюте, если иное не установлено Банком России. При этом купля-продажа иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков) на территории РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, производится только через уполномоченные банки. Требования к оформлению документов при осуществлении сделок купли-продажи устанавливаются Банком России.

Резидентам предоставлено право открывать без ограничений счета (вклады) в иностранной валюте в банках, расположенных на территориях иностранных государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

Резиденты обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) не позднее одного месяца со дня заключения (расторжения) договора об открытии счета (вклада) с банком, расположенным за пределами территории РФ.

Юридические лица – резиденты вправе без ограничений осуществлять валютные операции со средствами, зачисленными в соответствии с Законом о валютном регулировании и валютном контроле на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории РФ, за исключением валютных операций между резидентами.

Физическим лицам – резидентам разрешено без ограничений осуществлять валютные операции, не связанные с передачей имущества и оказанием услуг на территории РФ, с использованием средств, зачисленных в соответствии с законом на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории РФ.

Нерезиденты на территории Российской Федерации вправе открывать банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте РФ только в уполномоченных банках. Порядок открытия и ведения банковских счетов (банковских вкладов) нерезидентов, открываемых на территории РФ, устанавливает Банк России.

Нерезиденты имеют право без ограничений перечислять иностранную валюту и валюту РФ со своих банковских счетов (с банковских вкладов) в банках за пределами территории РФ на свои банковские счета (в банковские вклады) в уполномоченных банках. Также им предоставляется право без ограничений перечислять иностранную валюту со своих банковских счетов (с банковских вкладов) в уполномоченных банках на свои счета (во вклады) в банках за пределами территории РФ.

Валютные операции, связанные с ввозом в Российскую Федерацию иностранной валюты и внешних ценных бумаг в документарной форме, осуществляются резидентами и нерезидентами без ограничений при соблюдении требований таможенного законодательства РФ.

Физические лица (резиденты и нерезиденты) имеют право вывозить из РФ иностранную валюту, а также внешние ценные бумаги в документарной форме, ранее ввезенные, пересланные или переведенные в РФ, при соблюдении требований таможенного законодательства РФ в пределах, указанных в таможенной декларации или ином документе, подтверждающем их ввоз, пересылку или перевод в РФ.

Физические лица (резиденты и нерезиденты) единовременно могут вывозить из Российской Федерации наличную иностранную валюту и валюту РФ в сумме, равной в эквиваленте 10 тыс. дол. США или не превышающей этой суммы. При этом не требуется представление в таможенный орган документов, подтверждающих, что вывозимая наличная иностранная валюта была ранее ввезена, переведена либо приобретена в РФ.

При единовременном вывозе из России физическими лицами наличной иностранной валюты и валюты РФ в сумме, равной в эквиваленте 3 тыс. дол. США или не превышающей этой суммы, вывозимая валюта не подлежит декларированию таможенному органу. Вывозимая единовременно сумма, превышающая в эквиваленте 3 тыс. дол. США, подлежит декларированию. Вывоз из РФ физическими лицами единовременно наличной иностранной валюты и валюты РФ в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. дол. США, не допускается, за исключением, когда указанная сумма была ранее ввезена на территорию РФ и декларирована. Также подлежит декларированию вывоз из РФ резидентами и нерезидентами иностранной валюты и внешних ценных бумаг в документарной форме.

Ввоз и пересылка в Российскую Федерацию и вывоз и пересылка из РФ валюты РФ и внутренних ценных бумаг в документарной форме осуществляется резидентами и нерезидентами в порядке, который устанавливается Правительством РФ по согласованию с Банком России и может предусматривать требование о предварительной регистрации. Предварительная регистрация – это обязательное условие, установленное уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, являющимся органом валютного контроля, с целью осуществления контроля за вывозом и пересылкой из России (ввозом и пересылкой в Россию) валюты РФ и внутренних ценных бумаг, а также в отношении счета (вклада), открытого в банке за пределами РФ.

14.4. Права и обязанности резидентов при осуществлении валютных операций

Исходя из того, что резиденты являются основными (и наиболее многочисленными) участниками валютных правоотношений, их права и обязанности выделяются законодательством в отдельный правовой институт. При этом регулируются права и обязанности как резидентов – физических лиц, так и резидентов – юридических лиц, осуществляющих валютные операции, которые включают в себя: право на открытие банковского счета (вклада), проведение расчетов, исполнение обязательств по зачислению иностранной валюты и др.

Резиденты вправе без ограничений открывать в уполномоченных банках банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте, если иное не установлено Законом о валютном регулировании и валютном контроле. Расчеты при осуществлении валютных операций производятся юридическими лицами – резидентами через банковские счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения которых устанавливается Банком России. Расчеты при осуществлении валютных операций могут производиться юридическими лицами – резидентами через счета, открытые в банках за пределами территории РФ, за счет средств, зачисленных на эти счета.

При осуществлении валютных операций физические лица – резиденты производят расчеты через банковские счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения которых устанавливается Банком России, за исключением следующих валютных операций:

• передачи валютных ценностей в дар Российской Федерации, субъекту РФ и (или) муниципальному образованию;

• дарения валютных ценностей супругу и близким родственникам;

• завещания валютных ценностей или получения их по праву наследования;

• приобретения и отчуждения в целях коллекционирования единичных денежных знаков и монет;

• перевода денежных средств из Российской Федерации и в РФ без открытия банковских счетов, осуществляемого в установленном Банком России порядке, который может предусматривать только ограничение суммы перевода, а также почтового перевода;

• покупки у уполномоченного банка или продажи уполномоченному банку наличной иностранной валюты, обмена, замены денежных знаков иностранного государства (группы иностранных государств), а также приема для направления на инкассо в банки за пределами территории РФ наличной иностранной валюты.

Расчеты также могут производиться физическими лицами – резидентами через счета, открытые в банках за пределами территории РФ, за счет средств, зачисленных на эти счета в соответствии с Законом о валютном регулировании и валютном контроле. Резиденты могут осуществлять расчеты через свои банковские счета в любой иностранной валюте с проведением в случае необходимости конверсионной операции по курсу, согласованному с уполномоченным банком, независимо от того, в какой иностранной валюте был открыт банковский счет.

Профессиональные участники рынка ценных бумаг открывают в уполномоченных банках специальные брокерские счета для учета денежных средств нерезидентов. Уполномоченные банки, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, самостоятельно открывают и ведут специальные брокерские счета для учета денежных средств своих клиентов-нерезидентов. Порядок открытия и ведения таких специальных брокерских счетов устанавливает Банк России.

При осуществлении внешнеторговой деятельности резиденты обязаны в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить:

• получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ, причитающейся в соответствии с условиями указанных договоров (контрактов) за переданные нерезидентам товары, выполненные работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них;

• возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за неввезенные на таможенную территорию РФ (неполученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них.

Резиденты вправе не зачислять на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранную валюту или валюту РФ в следующих случаях:

• при зачислении валютной выручки на счета юридических лиц – резидентов или третьих лиц в банках за пределами территории РФ – в целях исполнения обязательств юридических лиц – резидентов по кредитным договорам и договорам займа с организациями-нерезидентами, являющимися агентами правительств иностранных государств, а также по кредитным договорам и договорам займа, заключенным с резидентами государств – членов ОЭСР или ФАТФ на срок свыше двух лет;

• оплате заказчиками (нерезидентами) местных расходов резидентов, связанных с сооружением резидентами объектов на территориях иностранных государств, – на период строительства, по окончании которого оставшиеся средства подлежат переводу на счета резидентов, открытые в уполномоченных банках;

• использовании иностранной валюты, получаемой резидентами от проведения выставок, спортивных, культурных и иных аналогичных мероприятий за пределами территории РФ, для покрытия расходов по их проведению – на период проведения этих мероприятий;

• проведении зачета встречных требований по обязательствам между нерезидентами и резидентами, являющимися транспортными организациями, или между нерезидентами и резидентами, осуществляющими рыбный промысел за пределами таможенной территории РФ.

Резиденты – юридические лица обязаны представлять налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ с подтверждающими банковскими документами в порядке, устанавливаемом Правительством РФ по согласованию с Банком России. Физические лица – резиденты представляют в налоговые органы по месту своего учета только отчет об остатках средств на счетах (во вкладах) в банках за пределами территории РФ по состоянию на начало каждого календарного года.

Банк России в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям может устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами. Паспорт сделки должен содержать сведения, необходимые в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям между резидентами и нерезидентами. Указанные сведения отражаются в паспорте сделки на основании подтверждающих документов, имеющихся у резидентов. Он может использоваться для целей осуществления валютного контроля.

14.5. Валютный контроль в Российской Федерации

На протяжении всего времени обращения на территории России иностранной валюты государство осуществляло специальный контроль, целью которого было обеспечение законности при проведении валютных операций и недопущение вывоза национальной валюты за границу. Полномочия по контролю в основном возлагались на Министерство финансов, Государственный банк, а также на специально создаваемые органы. Так, после Октябрьской революции 1917 г. было образовано Особое валютное совещание, которому в обязательном порядке предоставлялись сведения о совершаемых валютных операциях. Затем функции контроля операций с валютными ценностями вновь передавались Министерству финансов или специальному органу (в 1993 г. была образована Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, которая была ликвидирована в 2000 г.).

Валютный контроль – это часть государственного контроля, который осуществляется с целью обеспечения законности при проведении валютных операций. Валютный контроль в Российской Федерации возложен в соответствии с законодательством на Правительство РФ, органы и агентов валютного контроля.

Органами валютного контроля являются Банк России и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. К федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным осуществлять валютный контроль в пределах своих полномочий, относятся: ФНС России, ФТС России, Росфинмониторинг и Росфиннадзор.

Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Банку России, а также Государственная корпорация «Внешэкономбанк» и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные и налоговые органы. Контроль осуществления валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет Банк России.

В пределах своих полномочий федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля осуществляют контроль валютных операций резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями или валютными биржами.

Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, их взаимодействие с Банком России, а также взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с Банком России. Банк России осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними уполномоченных банков как агентов валютного контроля в соответствии с законодательством РФ.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:

• проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

• проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

• запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.

Органы валютного контроля и их должностные лица также имеют право:

• выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

• применять установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.

В целях осуществления валютного контроля агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов следующие документы (копии документов), связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов:

• документы, удостоверяющие личность физического лица;

• документ о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

• документы, удостоверяющие статус юридического лица, – для нерезидентов, документ о государственной регистрации юридического лица – для резидентов;

• свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;

• документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;

• документы, удостоверяющие права нерезидентов на осуществление валютных операций, открытие счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые органами страны места жительства (места регистрации) нерезидента, если получение нерезидентом такого документа предусмотрено законодательством иностранного государства;

• уведомление налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории РФ;

• таможенные декларации, документы, подтверждающие ввоз в РФ валюты РФ, иностранной валюты и внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме;

• паспорт сделки и другие документы, перечень которых определен п. 4 ст. 23 Закона о валютном регулировании и валютном контроле.

Агенты валютного контроля вправе требовать представления только тех документов, которые непосредственно относятся к проводимой валютной операции. Все документы должны быть действительными на день представления. По запросу агента валютного контроля представляются надлежащим образом заверенные переводы на русский язык документов, исполненных полностью или в какой-либо их части на иностранном языке. Документы, исходящие от государственных органов иностранных государств, подтверждающие статус юридических лиц – нерезидентов, должны быть легализованы в установленном порядке. Иностранные официальные документы могут быть представлены без их легализации в случаях, предусмотренных международным договором РФ.

Агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:

• осуществлять контроль соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

• представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном актами валютного законодательства РФ и актами органов валютного регулирования.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять в соответствии с законодательством РФ коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий.

Уполномоченные банки могут отказать в осуществлении валютной операции, а также в открытии счета в случае непредставления лицом требуемых документов либо представления им недостоверных документов.

При наличии информации о нарушении актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляющим валютные операции, или об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории РФ, санкции к которому применяются в соответствии с законодательством РФ иным органом валютного контроля, органы и агенты валютного контроля передают органу валютного контроля, имеющему право применять санкции к данному лицу, следующую информацию:

• в отношении юридического лица – наименование, идентификационный номер налогоплательщика, место государственной регистрации, его юридический и почтовый адреса, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или нарушения;

• в отношении физического лица – фамилию, имя, отчество, данные о документе, удостоверяющем личность, адрес места жительства, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или указанного нарушения.

Уполномоченные банки передают данную информацию в порядке, установленном Банком России. Органы и агенты валютного контроля представляют органу валютного контроля, уполномоченному Правительством РФ, необходимые для осуществления его функций документы и информацию в объеме и порядке, которые устанавливаются Правительством РФ по согласованию с Банком России.

Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в РФ валютные операции, при проведении валютного контроля имеют право:

• знакомиться с актами проверок, проведенных органами и агентами валютного контроля;

• обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в порядке, установленном законодательством РФ;

• на возмещение в установленном законодательством РФ порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.

В то же время резиденты и нерезиденты, осуществляющие в РФ валютные операции, обязаны:

• представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию, которые предусмотрены законодательством;

• вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора;

• выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.

За неисполнение функций, установленных законодательством, нарушение прав резидентов и нерезидентов органы и агенты валютного контроля и их должностные лица несут ответственность. Уголовная и административная ответственность установлена в отношении резидентов и нерезидентов, нарушивших нормативные правовые акты валютного законодательства РФ и акты органов валютного регулирования (ст. 193 УК РФ, ст. 15.25 КоАП РФ).

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте понятия «валюта» и «валютные ценности».

2. Каковы особенности и содержание валютных правоотношений?

3. Назовите субъекты валютных правоотношений.

4. Что понимается под валютным регулированием?

5. Перечислите принципы валютного регулирования.

6. Каковы составные элементы валютного регулирования?

7. Назовите основные виды валютных операций.

8. Какие валютные операции осуществляются без ограничений?

9. Каковы основные права и обязанности резидентов при проведении валютных операций?

10. Раскройте понятие валютного контроля и структуру органов валютного контроля.

11. Каковы права и обязанности органов и агентов валютного контроля?

Литература

Нормативная

1. Конституция Российской Федерации.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая – третья.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая – вторая.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

6. Таможенный кодекс Российской Федерации.

7. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 13.12. 2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов».

9. Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации».

10. Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

11. Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

12. Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

13. Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

14. Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

15. Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

16. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

17. Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».

18. Федеральный закон от 12.07.1999 № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации».

19. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

20. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности».

21. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

22. Федеральный закон от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» (О ККТ).

23. Федеральный закон от 23.11.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

24. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

25. Указ Президента РФ от 06.04.1994 № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования».

26. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

27. Указ Президента РФ от 04.03.2011 № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации».

28. Постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».

29. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

30. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».

31. Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу».

32. Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».

33. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».

34. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам».

Основная

1. Банковское право: учебник / отв. ред. Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин. М.: Юрайт, 2009.

2. Бирман А.М. Очерки теории советских финансов. М.: Финансы, 1976, 1982, 1986. Вып. 1–3.

3. Бойко И.П., Рыбаков Ф.Ф. Экономика для юристов: учебник. М.: Проспект, 2002.

4. Бюджетное право: учебник / под ред. Н.А. Сатаровой М.: Деловой двор, 2009.

5. Валютное право: учебник / Ю.А. Крохина, Ю.Л. Смирникова, Ю.В. Тютина; 2-е изд., пер. и доп. М.: Высшее образование, 2009.

6. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.

7. Краев А.О., Коньков И.Н., Малеев П.Ю. Рынок долговых ценных бумаг: учеб. пособие для вузов. М.: Экзамен, 2002.

8. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М.: Норма, 2008.

9. Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград: Наука и школа, 1919.

10. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2002.

11. Лебедев В.А. Финансовое право: учебник (серия «Золотые страницы российского финансового права»). Т. 2. М.: Статут, 2000.

12. Пацуркивский П.С. Проблемы общей теории финансового права в условиях перехода к рыночной экономике // дисс. докт. юр. наук. Черновцы, 1998.

13. Петрова Г.В. Финансовое право: учебник для вузов. М.: Проспект, 2008.

14. Румянцев А.В. Финансовый контроль: курс лекций. М.: Дело, 2003.

15. Смирнова М.Б. Страховое право: учеб. пособие. М.: Юстицинформ, 2007.

16. Советское финансовое право: учебник / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982.

17. Соловьев А.К. Финансовая система обязательного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2003.

18. Страховое право: учебник / под ред. В.В. Шахова и др. М.: ЮНИТИ-Дана, 2011.

19. У истоков финансового права (серия «Золотые страницы российского финансового права») / под ред. А.Н. Козырина. Т. 1. М.: Статут, 1998.

20. Финансовое право: курс лекций / Д.Г. Коровяковский, В.Е. Понаморенко. М.: Книжный мир, 2010.

21. Финансовое право Российской Федерации: учебник / П.Н. Бирюков, А.В. Брызгалин (и др.). М.: Юристъ, 2009.

22. Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби; Проспект, 2009.

23. Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Н.В. Карасева. М.: Юристъ, 2011.

24. Финансовое право: учебник / Горбунова О.Н. (и др.). М.: ТК Велби; Проспект, 2009.

25. Финансовый словарь / А.А. Благодатин и др. М.: ИНФРА-М, 2002.

26. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата: Жеті Жаргьі, 1993.

27. Щербаков В.А. Страхование: учебник. М.: КНОРУС, 2007.

Интернет-источники

www.minfin.ru – официальный сайт Минфина России.

www.cbr.ru – официальный сайт Центрального банка Российской Федерации.

Примечания

1

Казна (от тюрк.) – хранилище денег (см.: Финансовый словарь / А.А. Благодатин и др. М.: ИНФРА-М, 2002).

2

Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.

3

Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2009. С. 10.

4

Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации».

5

Финансовое право в вопросах и ответах: учеб. пособие / Е.Ю. Грачева и др. М., 2011. С. 13.

6

Поль Мари Годме (1914–1998) – родился в г. Дижоне (Франция). Окончил факультет права Парижского университета. В 31 год стал доктором права, долгое время преподавал в Парижском университете, выступал с лекциями во многих известных вузах Германии, Швейцарии, Японии. С 1977 по 1983 г. работал экспертом Государственного налогового совета. Первым предоставил подробный анализ государственных финансов Франции. Известен тем, что расценивал финансовое право как отрасль «взрывающую перегородки» юридической науки. Утверждал, что финансовое право, являясь отраслью государственного права, включает в себя различные экономические, политические, исторические, социологические, статистические, а также международные аспекты.

7

Несоблюдение положений рекомендации по использованию кредита влечет за собой применение санкций к государству. Вплоть до приостановления выдачи кредита или отказа в выдаче новых или дополнительных кредитов.

8

Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. С. 170.

9

Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

10

В условиях плановой экономики значение контроля и учета резко возрастает, поскольку государство берет под свой контроль регулирование всех экономических, социальных и иных процессов. Однако это не означает, что при ином общественно-экономическом строе контроль финансовых ресурсов ослабевает и не является первоочередной задачей государства. Например, в экономически развитых странах Европы, Америке установлен достаточно жесткий государственный контроль в бюджетной сфере и налогообложении.

11

Румянцев А.В. Финансовый контроль. М., 2003. С. 18.

12

В соответствии с п.1 ст. 85 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах (Об АО)» для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества общим собранием акционеров в соответствии с уставом общества избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества.

13

Статья 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

14

Инструкция Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации».

15

Принципал (от лат. principalis – главный) – лицо, по просьбе которого предоставляется гарантия на выплату его кредитору в соответствии с условиями обязательства определенной денежной суммы (ст. 368 ГК РФ).

16

Амбрацумов А.А., Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики: справочное учеб. пособие. М., 1993. С. 46.

17

Лебедев В.А. Финансовое право: учебник (серия «Золотые страницы финансового права России»). Т. 2. М., 2000. C. 184–185.

18

Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2007. С. 133.

19

Советское финансовое право: учебник / под ред. В.В. Бесчеревных. М., 1982. С. 102; Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2007. С. 65; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008. С. 146.

20

Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979. С. 11.

21

В одних странах структура бюджетной системы закрепляется в конституциях (Япония, Франция, Швейцария), в других – в отдельных федеральных законах (Германия, Великобритания, Израиль).

22

По сравнению с РФ (около 28 тыс. бюджетов) в ряде зарубежных стран в бюджетную систему входит значительно большее количество бюджетов, и в первую очередь местных бюджетов, например, во Франции их почти 38 тыс., а в США – более 80 тыс.

23

В США многие штаты имеют иное начало бюджетного года в отличие от начала бюджетного года, установленного для федерального бюджета (см.: Финансовое право: учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева. М., 2004. С. 416.

24

В соответствии со ст. 6 БК РФ лимит бюджетных обязательств представляет собой объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Понятие и виды бюджетных ассигнований рассматриваются в следующей главе учебника.

25

В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» доля налоговых доходов (с учетом таможенных платежей) составила почти 70 % всей доходной части бюджета. В других странах их доля может быть выше (Швеция, Франция, Германия, Япония) или значительно ниже этого показателя (Испания, Китай).

26

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 БК РФ).

27

В настоящее время в отличие от определения «собственные доходы» определение «регулирующие доходы» отсутствует в бюджетном законодательстве РФ.

28

Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

29

Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации „Ростехнологии“», Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“», Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» и др.

30

Дисконт (англ. discount) – скидка в цене ценной бумаги по сравнению с ее номинальной стоимостью. Обычно термин применяется к долговым ценным бумагам, реализуемым по цене ниже цены погашения. См.: Финансовый словарь / А.А. Благодатин и др. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 94.

31

Трансферт (англ. transfer, Trf) – комплексный экономический термин, обозначающий в первую очередь переводы денежных средств из бюджета в пользу лиц, нуждающихся в государственной поддержке, и денежных средств, поступающих в региональные бюджеты из централизованных источников, в частности из федерального бюджета.

32

В составе межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ образуются региональный фонд финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, фонд софинансирования расходов, региональный фонд компенсаций (ст. 137–140 БК РФ).

33

Специальные внебюджетные фонды создаются в различных странах. В США действует сразу более десяти постоянных и временных фондов девяти программ, среди них основное место занимают социальные и научно-технические фонды (программы). Внебюджетные фонды существуют также во Франции, Германии, Японии.

34

В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ с 1 января 2012 г. в наименовании указанного закона исключаются слова «территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

35

В настоящее время таким органом является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

36

Федеральный закон от 03.12.2012 № 219-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов».

37

Федеральным законом от 03.12.2012 № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» бюджет фонда запланирован с профицитом в размере около 6 %.

38

См. статью 5 Постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278.

39

Постановление Правительства РФ от 13 октября 2008 г. № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».

40

ВВП – показатель, выражающий исчисленную в рыночных ценах совокупность конечного продукта (продукции, товаров и услуг), созданного в течение года внутри страны (см.: Современный финансово-кредитный словарь. М., 2005).

41

Положение о допустимом размере ненефтегазового дефицита федерального бюджета вступает в силу с января 2015 г. (Федеральный закон от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ).

42

Налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений могут возникнуть в случае передачи доходов или части доходов от различных видов федеральных или региональных налогов и сборов в местные бюджеты, не включенные главой 9 БК РФ в перечень отчислений от налогов в доходы местных бюджетов.

43

Денежным обязательством признается обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или в соответствии с законом, условиями договора или соглашения (ст. 6 БК РФ).

44

Целевой иностранный кредит (заимствование) – форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ, услуг в соответствии с целями этих проектов (ст. 6 БК РФ).

45

Действие положения, касающегося целей использования средств Резервного фонда РФ приостановлено до 1 января 2015 г. (Федеральный закон от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ). До указанного периода Правительство РФ вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда РФ на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, и обеспечение сбалансированности федерального бюджета.

46

В настоящее время Федеральным законом от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» действие данного положения приостановлено до 1 января 2015 г.

47

К сожалению, объем нефтегазовых доходов в общей доле доходов федерального бюджета страны по-прежнему очень высок и в 2012 г. составил 45 %, в дальнейшем планируется снижение этого показателя.

48

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» установлен перечень иностранных государств и центральных банков стран, в которых могут размещаться средства фонда (Австрия, Великобритания, Швеция, ФРГ и др.).

49

Профицит бюджета явление как положительное, так и негативное для экономики страны, поскольку он не только нарушает баланс между доходами и расходами, но и может быть образован искусственно. Например, за счет отсутствия индексации или непосредственного сокращения видов и объемов расходов в первую очередь на социальную сферу (сокращение ассигнований на науку, культуру, образование, социальное обеспечение и др.).

50

Цена барреля нефти (нефтяной баррель равен 158,988 дм куб.) в 1979 г. составляла 32 дол. США, в 1998 г. – менее 10 дол., в 2007 г. превысила 120 дол., а в 2008 г. упала до 39–42 дол., в 2011 г. вновь поднялась до 116 дол.

51

См. статью 1 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов».

52

Финансовое право: учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др. М., 2004. С. 101.

53

Бюджетная смета является документом, устанавливающим в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения (ст. 6 БК РФ).

54

Например, предоставление субсидий предусматривается Федеральной целевой программой «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014 годы)» в рамках подготовки к проведению XXII Олимпийских зимних игр.

55

Инфляция (от лат. inflatio – вздутие) – обесценивание денег, вызванное ростом цен на товары, работы и услуги и не обусловленное повышением спроса и качества. В российском бюджетном законодательстве понятие «инфляция» применяется обычно для определения уровня роста цен (декабрь к декабрю предыдущего года).

56

Под условно утверждаемыми расходами понимаются бюджетные ассигнования, не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета (п. 5 ст. 184.1 БК РФ).

57

Кассовое обслуживание исполнения бюджета – это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).

58

Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе».

59

Наказание за нецелевое использование бюджетных средств определено в виде штрафа (от 100 тыс. до 300 тыс. руб.), либо ареста на срок от 4 до 6 месяцев, либо лишения свободы на срок до двух лет с лишением (или без лишения) права занимать определенные должности на срок до трех лет.

60

См.: Экономикс. Принципы, проблемы и политика: в 2 т.: учебник / К.Р. Макконелл, С.Л. Брю. М.: ИНФРА-М, 2005.

61

По данным Банка России (2007 г.), у населения страны хранится наличных денежных средств на общую сумму, эквивалентную 27 млрд дол. США, однако, по расчетам Федеральной резервной системы США, этот показатель значительно выше – около 80 млрд дол. (см.: Financial Times. 2007. № 39).

62

К 1 февраля 2006 года Россия погасила данный кредит МВФ. См.: Информационное сообщение Министерства финансов Российской Федерации / Финансовый вестник. 2006. № 3.

63

www.minfin.ru – официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации.

64

Так, ст. 18 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» было установлено, что бюджетные кредиты на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией стихийных бедствий и техногенных аварий, предоставляются безвозмездно.

65

Парижский клуб стран-кредиторов образован в 1956 г., представляет интересы 20 ведущих государств (Россия принята в его состав в 1997 г.) и является неформальной международной организацией. Его главные задачи – содействовать членам клуба в полном или частичном возвращении кредитов, полученных неплатежеспособными странами, а также предупреждать банкротство стран посредством пересмотра условий кредита, частичного списания долгов и т. п.

66

Лондонский клуб банков-кредиторов объединяет более 600 крупнейших коммерческих банков США, Западной Европы и Японии. Он создан в целях совместного предоставления кредитов и урегулирования проблем с государствами-заемщиками.

67

Краев А.О., Коньков И.Н., Малеев П.Ю. Рынок долговых ценных бумаг. М.: Экзамен, 2002. С. 231–234.

68

Приказ Минфина России от 15 июня 2001 г. № 45н «Об утверждении условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации».

69

Однако на вторичный рынок эти ценные бумаги из-за их низкой ликвидности так и не попали, а долг по ним Россией удалось погасить спустя 122 года, в 1891 г.

70

Краев А.О., Коньков И.Н., Малеев П.Ю. Рынок долговых ценных бумаг. М.: Экзамен, 2002. С. 222.

71

В 2012 и 2013 годах объем внешнего долга РФ составил около 1 % ВВП, что является одним из самых низких (с точки зрения соотношения с валовым внутренним продуктом) и лучших показателей в мире. В то же время за последние годы в России наметилась тенденция роста государственного внутреннего долга. Так, по сравнению с 2008 г. объем внутренних государственных долговых обязательств увеличился вдвое, а внешних обязательств – почти на 70 %.

72

На начало 2013 г. самыми крупными задолжниками по государственным кредитам, предоставленным РФ, являются Республика Куба (22 млрд дол. США), Индия (1 млрд дол.) и Вьетнам (594,5 млн дол.). К сожалению, с Кубой до сих пор не удается согласовать вопросы о выплате долга, проблемным также остается задолженность Украины (по некоторым оценкам, ее долг перед Россией составляет 3,5 млрд дол.). До настоящего времени Правительство Украины не согласовало общий объем долга с Правительством РФ.

73

См.: Хамитова А.И. Современные тенденции и перспективы управления государственным внешним долгом // Вестник «ТИСБИ». 2008. № 2.

74

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 апреля 1957 г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» было предусмотрено начиная с 1958 г. прекращение выпуска займов и сделана отсрочка погашения ранее выпущенных займов сроком на 20 лет.

75

См. статью 28 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».

76

Функция по обслуживанию долга бывшего СССР Внешэкономбанком будет осуществляться до 31 декабря 2015 г. См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 1413-р.

77

Ценные бумаги имеют две стоимости: номинальную, установленную предприятием, которое их выпустило, и рыночную, сложившуюся под воздействием спроса и предложения на рынке ценных бумаг.

78

Подробнее об амортизационном имуществе, методах и порядке расчета амортизации см. ст. 256–259 НК РФ.

79

Санация (лат. sanatio – лечение, оздоровление) – система мероприятий, проводимых в целях улучшения финансового положения предприятий для предотвращения их банкротства или повышения конкурентоспособности. В основном заключается во внесении дополнительных средств собственниками (акционерами) для поддержания платежеспособности предприятия (см.: Большой энциклопедический словарь. М., 2005).

80

См.: Финансовый словарь. М.: Академик, 2010.

81

В соответствии со ст. 13 гл. I Закона об организации страхового дела в РФ перестрахование – деятельность по защите одним страховщиком (перестраховщиком) имущественных интересов другого страховщика (перестрахователя), связанных с принятым последним по договору страхования (основному договору) обязательств по страховой выплате.

82

Толковый словарь живого Великорусского языка. М., 1976. Т. 4. С. 338.

83

Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2008. С. 259.

84

См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

85

Указом Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» данная служба была присоединена к ФСФР России.

86

Диверсификация – один из способов снижения инвестиционного риска, заключающийся в распределении инвестиций между различными активами, например комбинирование инвестиций путем покупки различных видов ценных бумаг, покупки ценных бумаг различных эмитентов, отраслей (см.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М., 2002. С. 275).

87

Российский страховой рынок очень привлекателен для зарубежных страховых компаний, особенно американских, которые контролируют около 50 % всего страхового рынка экономически развитых стран. Активы 12 крупнейших страховых компаний США составляют около 50 млрд дол. Страховая индустрия в США является единственной, которая не подпадает под антимонопольное законодательство. В Европе ведущими являются позиции страховых компаний Великобритании и Германии. Лондонский международный страховой рынок является крупнейшим в мире, в 2010 г. в нем участвовало более 700 национальных и 150 иностранных страховых компаний.

88

Важность места банковского кредита в финансовой системе государства подтвердил мировой финансовый кризис 2008 г., когда «сбой» в кредитной системе США привел к негативным процессам не только в финансовой системе страны, но и в финансовых системах других государств.

89

См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Н.В. Карасева. М., 2000. С. 20; Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8.

90

Обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством и не противоречащее обязательным для участников положениям законодательства или договора.

91

Маржа (от франц. marge – край, поля страницы). В банковской практике под маржой понимают разницу между процентной ставкой, уплачиваемой банком за предоставленные кредитные ресурсы, и процентной ставкой, взимаемой с заемщика. (Современный финансово-кредитный словарь. М.: Инфра-М, 2002).

92

Сбербанк России – один из крупнейших банков страны. В его структуру входят 17 территориальных банков и более 20 тыс. подразделений по всей стране и в ряде зарубежных стран. Активы Сбербанка России составляют 25 % всех активов банковской системы государства.

93

С 1 января 2012 г. вступили в силу требования к минимальному размеру собственного капитала в объеме 300 млн руб. для вновь создаваемых банков. Требования к минимальному размеру уставного капитала для действующих банков также будут повышены до 300 млн руб. с 1 января 2015 г.

94

В соответствии со ст. 36 Закона о банках и банковской деятельности право на привлечение во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет.

95

Ликвидность – способность обеспечить своевременное выполнение долговых обязательств, платежеспособность.

96

Следует учесть, что простой товарообмен не является признаком исключительно первобытно-общинного строя. В годы Великой Отечественной войны, а также в период финансовых кризисов, связанных с обесцениванием денег, в нашей стране широко применялись простые товарообменные операции.

97

См.: Указание Центрального банка Российской Федерации от 20 июня 2007 г. № 1843-У.

98

Денежные суррогаты – денежные знаки, не предусмотренные законодательством и вводимые в регионах или на предприятиях в связи с нехваткой официальных наличных денежных знаков (Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 135).

99

К сожалению, это правило заметно отличается от порядка обмена банкнот и монет, установленного в законодательстве развитых стран Европы и США. Так, в США срок обмена может вообще не устанавливаться, а в некоторых странах ЕС одновременное обращение евро и национальной валюты разрешается до 2020 г.

100

Банкнота (от англ. bank notes, BNs) – денежные знаки разного достоинства, выпускаемые в обращение в стране и представляющие собой бумажные деньги (см.: Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 35).

101

Кассовая книга (или кассовый журнал) представляет собой определенной формы учетные ведомости, в которых отражаются все операции с наличными деньгами (поступления и выдача денег), производимые на предприятии или в организации. Ответственность за ведение кассовой книги возлагается, как правило, на главного бухгалтера.

102

Дорожный чек – получивший распространение платежный документ, используемый как средство обеспечения туристов международной валютой или валютой страны пребывания. Представляет собой денежное обязательство выплатить обозначенную сумму денег владельцу, выступает как средство оплаты товаров, услуг, равноценное наличным деньгам и кредитным карточкам (Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 49).

103

Europay International – международная платежная система, созданная в 1992 г., впервые предложила банкам весь спектр услуг в рамках единой технологической системы. Компанией владеют и управляют несколько всемирно известных британских, швейцарских, немецких, голландских, шведских и французских финансовых корпораций. К середине 2010 г. в обращении находилось более 150 млн карточек с торговыми марками Europay, что составило 78 % рынка дебетовых и 65 % рынка расчетно-кредитных карточек в Европе. В сети банкоматов Europay более 300 тыс. устройств выдачи наличных денег.

104

Валютный клиринг (от англ. clearing – очищать) представляет собой порядок проведения международных расчетов между странами, основанный на взаимном зачете платежей за товары и услуги, обладающие равной стоимостью.

105

В тот период к валютным ценностям относились не только иностранная валюта и ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте, но и драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы) и природные драгоценные камни (рубины, алмазы, сапфиры, изумруды, александриты, а также жемчуг).

106

Операция с денежными средствами признается совершенной в крупном размере, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб., либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. руб., либо превышает ее, а также сделки с недвижимостью, если сумма сделки в иностранной валюте равна либо превышает сумму 3 млн руб. (ст. 6 указанного закона).

107

С января 1992 г. в России начала функционировать Московская межбанковская валютная биржа, а затем и целый ряд региональных бирж. Крупнейшие мировые валютные рынки находятся в США, Великобритании, Франции, Германии, Швейцарии, Японии и Сингапуре.

108

На 1 сентября 2012 г. объем международных резервов России составил около 528 млрд дол. США. По этому показателю Россия занимает 3-е место в мире, обойдя такие страны, как США, Германия, Франция, Великобритания, но значительно уступая Японии (1,3 трлн дол. США) и Китаю (3,2 трлн дол. США).

Content

В.А. Мальцев
Финансовое право

Предисловие

Список сокращений

Раздел I. Финансовая деятельность государства и финансовое право

Глава 1. Понятие финансов и финансовой деятельности

1.1. Понятие и функции финансов

1.2. Финансовая система

1.3. Понятие и особенности финансовой деятельности

1.4. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

Контрольные вопросы и задания

Глава 2. Понятие, предмет, метод, система и источники финансового права

2.1. Понятие, предмет и метод финансового права

2.2. Принципы финансового права

2.3. Система и источники финансового права

Контрольные вопросы и задания

Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

3.1. Понятие и структура финансово-правовых норм

3.2. Виды финансово-правовых норм

3.3. Финансовые правоотношения: понятие, виды, субъекты

Контрольные вопросы и задания

Глава 4. Финансовый контроль в Российской Федерации

4.1. Понятие и принципы финансового контроля

4.2. Виды финансового контроля

4.3. Методы финансового контроля

Контрольные вопросы и задания

Раздел II. Бюджетное право и бюджетная система Российской Федерации

Глава 5. Бюджетное право Российской Федерации

5.1. Понятие и значение бюджета

5.2. Бюджетное право: понятие, предмет, нормы и источники

5.3. Бюджетные правоотношения и субъекты бюджетного права

Контрольные вопросы и задания

Глава 6. Бюджетная система Российской Федерации

6.1. Понятие и структура бюджетной системы Российской Федерации

6.2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

6.3. Бюджетные полномочия российской федерации, субъектов российской федерации и местного самоуправления

6.4. Бюджетная классификация: понятие и состав

Контрольные вопросы и задания

Глава 7. Структура доходов и расходов бюджета

7.1. Виды доходов бюджета

7.2. Порядок формирования расходов бюджетов

7.3. Виды расходов бюджетов

7.4. Межбюджетные трансферты

7.5. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

7.6. Правовой режим резервных фондов

7.7. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Контрольные вопросы и задания

Глава 8. Бюджетный процесс

8.1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса

8.2. Стадия составления проекта бюджета

8.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

8.4. Стадия исполнения бюджета

8.5. Стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

8.6. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Контрольные вопросы и задания

Раздел III. Правовые основы государственного и муниципального кредита, финансов предприятий (организаций) и страхования

Глава 9. Правовые основы государственного и муниципального кредита в российской федерации

9.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита

9.2. Формы и виды государственных и муниципальных долговых обязательств

9.3. Государственные внутренние и внешние заимствования

9.4. Внешние долговые требования Российской Федерации

9.5. Управление и обслуживание государственного и муниципального долга

Контрольные вопросы и задания

Глава 10. Правовые основы финансов предприятий

10.1. Понятие финансов предприятий, их место в финансовой системе государства

10.2. Структура финансов предприятий

10.3. Взаимоотношения предприятий в процессе финансовой деятельности

10.4. Правовые основы финансовой устойчивости предприятий

Контрольные вопросы и задания

Глава 11. Правовое регулирование страхования

11.1. Понятие и правовые основы страхования

11.2. Сущность и функции страхования

11.3. Формы и виды страхования

11.4. Государственное регулирование и надзор за страховой деятельностью

Контрольные вопросы и задания

Раздел IV. Правовые основы банковского кредитования, денежного обращения и валютного регулирования

Глава 12. Правовое регулирование банковского кредитования

12.1. Понятие и правовые основы банковского кредита

12.2. Принципы и виды банковского кредита

12.3. Банковская система Российской Федерации

12.4. Правовой статус банка России

12.5. Банковское регулирование и банковский надзор

Контрольные вопросы и задания

Глава 13. Правовые основы денежного обращения и расчетов в российской федерации

13.1. Понятие и функции денег и денежного обращения

13.2. Денежная система Российской Федерации

13.3. Правовое регулирование кассовых операций и наличных расчетов

13.4. Формы безналичных расчетов

Контрольные вопросы и задания

Глава 14. Валютное регулирование и валютный контроль

14.1. Валюта и валютные ценности

14.2. Понятие и принципы валютного регулирования

14.3. Виды валютных операций

14.4. Права и обязанности резидентов при осуществлении валютных операций

14.5. Валютный контроль в Российской Федерации

Контрольные вопросы и задания

Литература

Нормативная

Основная

Интернет-источники

Примечания