Палажченко Павел

Расширение НАТО и претензии к Горбачеву

Павел Палажченко

Расширение НАТО и претензии к Горбачеву

Вопрос этот изнасиловали и замусорили до такой степени, что писать об этом не очень хочется. Но приходится, потому что его время от времени поднимают не только недобросовестные или невежественные люди, но и люди вполне «благонамеренные». «Горбачева кинули» - совсем недавно так написал один мой френд, для которого воровской жаргон вообще-то не характерен. «Горбачева в этом вопросе переиграли» - более вежливая формулировка, но и с ней нельзя согласиться.

В нижеследующем «лонгриде» я хотел бы кое о чем напомнить и дать дополнительную информацию для тех, кто действительно хочет разобраться в этом вопросе.

Обсуждение вопроса о членстве в НАТО стран Центральной и Восточной Европы началось в 1993 году, первые новые члены (Чехия, Польша, Венгрия) были приняты в 1999 году, а пик расширения пришелся на 2004 год (семь государств, в том числе прибалты). Если мне не изменяет память, президентом страны был тогда не Горбачев.

Как участник переговоров и человек, имевший в 1990-1991 гг. доступ к дипломатической переписке и записям бесед, могу еще раз подтвердить: при Горбачеве вопрос о юрисдикции НАТО на переговорах поднимался исключительно в контексте объединения Германии. С членством объединенной Германии в НАТО пришлось согласиться, хотя этого не хотели мы и не очень хотели англичане и французы (в книге Горбачева, которая готовится к публикации, будет приведена запись беседы с Миттераном, в которой французский президент признает не без горечи, что аргументов против членства Германии в НАТО и возможностей предотвратить его просто нет).

Но удалось добиться от Запада очень серьезных обязательств, которые зафиксированы в Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии и немцами строго выполняются: о неразмещении дополнительной инфраструктуры, иностранных войск и оружия массового уничтожения на территории бывшей ГДР и, на мой взгляд, главное – о радикальном сокращении численности бундесвера (вообще беспрецедентное одностороннее обязательство). Эти обязательства продолжают работать на безопасность страны. Так что наша совесть перед Россией чиста.

Как бы выглядел Горбачев, если бы, как предлагают задним числом его обвинители, он полез требовать «договорных, юридически обязывающих гарантий нерасширения НАТО» от Запада в 1991 году, когда этот вопрос в НАТО даже не обсуждался? Выглядел бы глупо. И сегодня его бы распекали за то, что он сам «открыл ящик Пандоры». И что можно было требовать? «Договора о нерасширении НАТО» (что потребовало бы изменения в уставе альянса)? Такой договор Запад не подписал бы. Да и из любого «юридически обязывающего договора» одна из сторон может выйти. Что и произошло, например, с Договором по ПРО (подписанным Брежневым и ушедшим в историю при нынешнем президенте). [Речь идет о выходе США из договора об ограничении систем противоракетной обороны от 1972-го года. - прим.ред.]

Дальше – для терпеливого читателя.

Бывший посол Великобритании в СССР Родрик Брейтвейт познакомил меня с перепиской по этой проблеме, которую он вел с историками и со своим коллегой Джеком Мэтлоком, занимавшим пост посла США в Москве в те же годы. По моей просьбе Брейтвейт изложил суть своей позиции в следующем резюме (спасибо Константин Петренко (Konstantin Petrenko) за перевод):

«Русские заявляют, что в 1990—1991 гг. западные лидеры дали устные заверения о нерасширении НАТО за пределы объединенной Германии. Последующее расширение НАТО они считают актом вероломства. Они критикуют советское правительство того времени за то, что оно не настояло на получении юридически обязывающих гарантий в форме письменной договоренности.

Западные официальные лица и историки говорят о том, что заверений либо не давалось вовсе, либо они не имели большого значения, либо рассматривать их следует в контексте быстро менявшейся ситуации.

И хотя прошло уже двадцать лет, этот вопрос все еще периодически всплывает, омрачая отношения между Россией и Западом.

Заверения

Аргументы российской стороны:

А. Заверения, которые были даны в 1990 году:

1. Джеймс Бейкер, госсекретарь США, 9 февраля 1990 года: «Мы считаем, что консультации и обсуждения в рамках механизма «два плюс четыре» должны дать гарантии того, что объединение Германии не приведет к распространению военной организации НАТО на Восток».

2. Гельмут Коль, канцлер Германии, 10 февраля 1990 года: «Мы считаем, что НАТО не должно расширять сферу своего действия».

В. Заверения, которые были даны в 1991 году:

1. Джон Мейджор, премьер-министр Великобритании, в разговоре с министром обороны Язовым 5 марта 1991 года заявил, что «не предвидит условий, чтобы в настоящее время и в будущем восточноевропейские страны могли бы быть в НАТО».

2. Дуглас Хёрд, министр иностранных дел Великобритании, в разговоре с министром иностранных дел Бессмертных 26 марта 1991 года: «У НАТО нет планов включения в той или иной форме в состав альянса государств Восточной и Центральной Европы».

3. Франсуа Миттеран в разговоре с Михаилом Горбачевым, 6 мая 1991 года: «Каждое из упомянутых мною государств (речь шла о бывших членах Варшавского договора) будет стремиться обеспечить свою безопасность путем заключения отдельных соглашений. С кем? Очевидно, что с НАТО … Убежден, что такой путь не является правильным для Европы». Это было, конечно, предсказанием, а не заверением.

Эти фактические свидетельства никто на Западе толком не оспаривал. Слова Мейджора и Хёрда подтверждаются записями британской стороны. Я лично присутствовал при обеих встречах.

Необходимо проводить различие между заверениями, которые давались в 1990 году, и теми, что давались в 1991-м. Первые давались до заключения договоренности о статусе объединенной Германии и ее положении в НАТО в ходе переговоров в формате «2 + 4» с участием СССР, США, Великобритании, Франции и двух Германий.

Американские официальные лица позже утверждали, что заявления Джеймса Бейкера касались только возможности размещения сил НАТО в ГДР после воссоединения двух Германий. Без контекста, однако, его слова выглядят двусмысленно, и неудивительно, что они были истолкованы как относящиеся к ситуации более масштабного расширения альянса. На деле вышло так, что тезис Бейкера был снят с переговорной позиции американской стороны на переговорах «2 + 4» по рекомендации юридических советников, которые сочли его невыполнимым. Сложная формулировка о развертывании, учениях или дислокации негерманских, а также германских вооруженных сил НАТО на территории бывшей ГДР после объединения двух стран была согласована в последние часы переговоров в формате «2 + 4» в Москве 13 сентября 1990 года.

Однако к тому времени, когда шесть месяцев спустя свои заявления делали Джон Мейджор и Дуглас Хёрд, ситуация радикально изменилась, поскольку к тому времени стало очевидно, что дни Варшавского договора сочтены. Их слова касались конкретно расширения НАТО за пределы Германии в Восточную Европу. Они прозвучали после речи чешского президента Гавела, в которой тот утверждал о необходимости вступления в НАТО Чехословакии, Венгрии и Польши.

Лидеры Германии и Америки, похоже, подобных гарантий русским не давали. Учитывая тщательность, с которой британцы обычно согласовывают свои заявления по совместным вопросам политики, особенно с американцами, едва ли можно представить, что оба заявления британских политиков не отражали общую точку зрения союзников. Однако соответствующие документы из британских архивов пока не предъявлены публике.

Контекст

Западные официальные лица теперь утверждают, что бурные перипетии того времени — Германия объединилась гораздо быстрее, чем кто-либо ожидал, коммунистические правительства по всей Восточной Европе прекратили свое существование, плюс война в Ираке и надвигающаяся трагедия в Югославии, не позволили западным лидерам более методично подойти к рассмотрению вопроса о расширении НАТО. Это неудивительно, ведь подобная возможность казалась в ту пору отдаленной перспективой. Аргумент, пусть не слишком респектабельный, но правдоподобный.

Так или иначе, но русские имели полное право воспринимать всерьез неоднократные и даваемые на высоком уровне заверения. И когда вскоре после этого, с приходом президента Клинтона, началась кампания по расширению НАТО, они должны были почувствовать, что с ними поступили недобросовестно. Нетрудно представить, как отреагировал бы Запад, будь он на месте России.

А была ли альтернатива?

С тех пор Примаков и другие русские утверждали, что правительству Горбачева надо было облечь западные заверения о нерасширении НАТО в форму письменного договора. Некоторые подают это как еще один пример неспособности Горбачева отстаивать интересы СССР.

Эти аргументы нереалистичны. Если бы русские потребовали от Запада письменных гарантий, западным правительствам пришлось бы куда тщательней взвесить вопрос, хотят ли они (и как) связать себе руки в будущем или нет. Едва ли бы они пошли на это. Шансы русских на получение письменных заверений были близки к нулю.

Независимо от того, какие заверения давались или нет, некоторые люди на Западе убеждены в глубокой ошибочности политики расширения НАТО на страны Восточной Европы без создания расширенной европейской системы безопасности, включающей Россию. Однако вызванная распадом СССР неопределенность и вполне ожидаемая обеспокоенность восточноевропейских стран, в том числе стран Балтии, по поводу того, что им придется самостоятельно справляться с последствиями этого распада, стали мощными побудительными мотивами для НАТО заполнить образовавшийся вакуум. Расширение НАТО в Восточную Европу в сложившихся обстоятельствах было практически неизбежным, хотя его сильно подпортили триумфаторство Запада и небрежная западная дипломатия.

Последующая кампания по расширению НАТО с включением в ее состав Украины, государств Кавказа и даже Центральной Азии застопорилась, вероятно, навсегда.

Вопрос, в какой степени нерасширение НАТО могло бы сгладить или предотвратить ухудшение отношений между Россией и Западом в 1990-е годы, остается открытым. На тот момент имелось множество других источников разногласий. Теперь расширение — свершившийся факт, и всем приходится с ним считаться. Россия и ее западные партнеры, выстраивают, похоже, более прагматичные отношения, в которых западный триумфализм и российская обида играют меньшую роль. Вопрос о том, кто кому и что сказал в начале 1990-х годов, будет, в конце концов, волновать только историков.

Родрик Брейтвейт, 24 апреля 2011 г.»

Мэтлок не во всем согласен с Брейтвейтом. Особенно когда речь идет об оценке решения о расширении НАТО и о том, как это решение осуществлялось. Привожу цитаты из его писем:

«Библиотека Буша до сих пор не рассекретила многие документы, относящиеся к переговорам 1990 года. Однако слова Бейкера в феврале 1990 года на встречах с Шеварднадзе и Горбачевым дословно приводятся как в мемуарах Горбачева, так и в посвященной объединению Германии книге Филиппа Зеликова и Кондолизы Райс «Объединенная Германия и преображенная Европа» (изд-во Harvard Univ Press, 1995, стр. 187). Как ни странно, но вполне возможно, что по этому вопросу среди союзников не было официальной дискуссии. Впоследствии мне говорили, что Бейкер подхватил эту идею у Геншера, с которым он виделся по дороге в Москву, и прозондировал ее с Горбачевым. Предложение не носило официальный характер, и понятно, что говоря о расширении юрисдикции НАТО на восток, он подразумевал территорию ГДР (Варшавский договор тогда все еще существовал, и, хотя можно было предположить, что он доживает последние дни, никто не думал о принятии в НАТО новых членов на Востоке).

Бейкер пытался убедить Горбачева в том, что иметь объединенную Германию в составе НАТО — как страховку на будущее от потенциальных попыток Германии доминировать в Европе или заполучить ядерное оружие — соответствует интересам СССР. Он выдвинул этот аргумент, оговорив, что не ждет немедленного ответа, но хочет, чтобы Горбачев над этим подумал. Реакция Горбачева была достаточно быстрой, чтобы я в разговоре с Бейкером на обратном пути в посольство сказал, что «он с этим согласится, потому что это действительно в интересах СССР — повязать для страховки Германию с НАТО и определенным военным присутствием США в Европе» (не прямая цитата, разумеется, а парафраз по памяти).

Когда Бейкер вернулся в Вашингтон из своей московской поездки, юристы госдепартамента заявили ему об отсутствии правового способа исключить территорию ГДР из-под «юрисдикции НАТО», поскольку эта территория войдет в состав государства-члена НАТО. Таким образом, этот вопрос убрали из последующих переговоров. Вероятно, по этой причине данная идея никогда не обсуждалась в НАТО на официальном уровне. Впоследствии, в ходе переговоров в формате «два плюс четыре» была достигнута договоренность о том, что иностранные войска не будут дислоцироваться на территории бывшей ГДР, тем самым, по сути, эта территория была исключена из-под полноценной юрисдикции НАТО.

Последнее важно, поскольку впоследствии администрация Клинтона отказалась рассматривать вопрос о принятии восточноевропейских стран в НАТО с ограничениями на размещение иностранных войск. «У нас не будет членов НАТО второго сорта!» — хотя данное утверждение игнорировало тот факт, что Франция тогда не входила в военную структуру альянса.

Следует также напомнить, что февральские переговоры 1990 года состоялись всего через несколько недель после встречи Буша и Горбачева на Мальте, и тогда Горбачев заявил, что не намерен применять силу в Восточной Европе, а Буш заверил его, что США не будут «извлекать выгоду» из быстро меняющейся ситуации в странах соцлагеря. Еще в начале декабря 1989 года мало кто мог предугадать, что германское объединение произойдет настолько быстро и на тех условиях, на которых оно произошло. Но когда стало ясно, что у восточных немцев нет никакого желания сохранять отдельное государство, США направили политические усилия на удержание объединенной Германии в составе НАТО. Если бы у нас были на это законные основания, мы бы с радостью исключили территорию ГДР из-под юрисдикции НАТО. Как бы там ни было, мы все согласились, что там могут размещаться только немецкие силы.

На мой взгляд, последующее расширение НАТО при администрации Клинтона стало величайшей ошибкой, но не потому, что оно нарушало данные ранее обещания. Оно было ошибкой потому, что расширение НАТО помешало интегрировать Россию в общеевропейскую систему безопасности — вот какую стратегическую цель надо было ставить перед собой нашим странам в 1990-х годах. И оно означало откат от политики Буша не «извлекать выгоду» из демократизации государств Восточной Европы».

В марте 1997 года мне пришлось вступить в полемику по этому вопросу с Алексеем Пушковым (который, кстати, в 1991 году работал вместе со мной в группе по внешней политике аппарата Президента СССР). Его статью в «Независимой газете» я сейчас не смог найти. Помню, что это было длинное рассуждение о недопустимости расширения с упреками в адрес «советского руководства» и призывами стоять до конца, чтобы не допустить в НАТО прибалтов (из этого, как известно, ничего не получилось).

Вот мой ответ, опубликованный в «Независимой газете» 19 марта 1997 года:

«Безосновательные претензии

Павел Русланович Палажченко — в 1990 г. — советник МИД СССР, с 1991 г. — сотрудник аппарата президента СССР.

Статья Алексея Пушкова «Лидеры Запада не сдержали обещаний», небогатая конструктивными идеями или осуществимыми предложениями, вряд ли заслуживала бы комментария, если бы не одно обстоятельство. Я имею в виду содержащиеся в ней претензии к «советскому руководству», которое в 1990-1991 годах якобы не «поймало американцев и немцев на слове» в вопросе о нерасширении НАТО. Аргументация автора статьи, являющаяся по существу перепевом высказываний нынешних российских руководителей, подкрепляется цитатами из записей бесед Михаила Горбачева с Джеймсом Бейкером и Гельмутом Колем, а также из двух документов для внутреннего пользования. Что же доказывают и чего не доказывают эти выдержки, буквально «выдернутые» из контекста того времени?

Алексей Пушков считает, что они доказывают: «нынешней коллизии между Россией и НАТО можно было избежать», если бы не «недомолвки дня вчерашнего». Но теперь Россию не проведешь: «в готовящемся документе» об отношениях между Россией и НАТО должны быть юридически обязывающие заверения, не допускающие приема в НАТО стран Балтии и Украины.

Модные у нынешней российской «элиты» претензии к Горбачеву в данном случае безосновательны. Беседы с Бейкером и Колем состоялись в феврале 1990 года, когда еще существовал Варшавский Договор. Уже поэтому любые попытки советских руководителей «конкретизировать» подобным образом заверения западных политиков выглядели бы нелепо. А спустя некоторое время их еще обвинили бы в том, что тем самым они ускоряли распад ОВД. В 1990 году речь шла только о том, чтобы структуры НАТО, военные маневры этой организации не распространялись на территорию ГДР, чтобы там не размещалось ядерное оружие. На этот счет не только были получены заверения, но и было включено специальное положение в договор об окончательном урегулировании с Германией.

Конечно, последующие решения США и НАТО о принятии в этот блок восточноевропейских стран нарушают дух этих заверений. Однако условия для этого возникли гораздо позже, когда распался не только Варшавский Договор, но и Советский Союз. Между тем Россия не только не требовала юридических гарантий нерасширения НАТО, но вначале вообще не высказывала возражений против идеи расширения.

Главное, однако, даже не в этом. Любая страна имеет право вступать или не вступать в любой союз. Право ее соседей — высказываться по этому поводу, выдвигать политические возражения. Вопрос этот по сути своей — не международно-правовой, а политический. Если бы Россия удержалась от самоослабления (на грани саморазрушения), если бы она сумела выстроить нормальные отношения со своими соседями, не было бы речи об их вступлении в НАТО. В этом состоит действительный «урок недавней истории».

Не стоит гнаться за химерой «кодификации намерений» (формулировка Алексея Пушкова). Кодифицировать, как знает любой студент юридического факультета, можно только право — внутреннее или международное. Договор, который превратил бы НАТО в своего рода «общество закрытого типа», отказывающее в приеме рвущимся в него кандидатам, — не более чем фантазия, утопия, из которой все равно ничего не получилось бы тогда, как не получится и сейчас. К тому же утопия эта довольно вредная: ведь потребовав «юридически обязывающих гарантий», российское руководство уже загнало себя в угол, выход из которого найти будет не просто. Селективная распечатка «выписок» из архивных документов здесь явно не поможет».

В заключение приведу еще одну цитату из письма Мэтлока, где его и мое мнение сходятся на сто процентов:

«Легко говорить, что Горбачев мог бы заручиться официальным обязательством о нерасширении НАТО, попроси он о таковом. Никто из высокопоставленных участников переговоров с нашей стороны не думал о принятии в НАТО новых членов, и все с большой готовностью пошли бы Горбачеву навстречу. Но я не знаю, в какую конкретную форму могли бы быть облечены такие заверения, помимо устной договоренности о том, что администрация Буша не поддержит членство в НАТО новых стран из Восточной и Центральной Европы (обещание, которое, хоть и не давалось, но, по сути, выполнялось). Мы не уделяли внимание этому вопросу. Начиная с августа 1990 года, на первоочередной повестке были Ирак и Кувейт, затем опасения по поводу распада Советского Союза, а после даже более тревожные события в Югославии, плюс желание довести до конца ратификацию договора по СНВ, пока еще существовало слаженное советское правительство. Насколько мне известно, никто в правительстве США не думал на уровне принятия решений о расширении НАТО или сохранении такого права. Но как выглядело бы предоставление юридически обязывающих гарантий в практической плоскости? Ратифицировал бы Сенат США договор, исключающий подобную опцию для будущих администраций? Вряд ли. Горбачеву, возможно, хватило мудрости не поднимать этот вопрос – потенциально «банку с пауками» - на фоне всего, что творилась вокруг.

Поэтому моя позиция по-прежнему заключается в том, что решение о расширении НАТО — кардинальная политическая ошибка. Эта политика была плоха по причинам, которые я привел сейчас, как приводил их и тогда. Но говорить применительно к США о нарушении данного ранее обещания будет преувеличением. У Стива Коэна [Коэн, среди многих других, писал на эту тему – прим. моё] нет абсолютно никакой инсайдерской информации. Многие из его комментариев отражают нежелание признать, что правительство США хоть что-то делало правильно».

Content

Палажченко Павел Расширение НАТО и претензии к Горбачеву