Парламентаризм: история, теория, технология

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Р. А. Ромашова

Коллективная монография

Авторский коллектив:

Боброва Н. А., Гоголевский А. В., Демичев А. А, Журавлев В. П., Ивашкевич Е. Ф., Козак М. А., Леонов А. П., Лясович Т. Г., Ромашов Р. А., Ромашова Г. Т., Шавцова А. В.

Рецензенты:

– доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации С. Л. Сергевнин (Санкт-Петербург)

– доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации И. Н. Полищук (Рязань)

Введение

В апреле 1906 г. в столице Российской империи – городе Санкт-Петербурге – начала свою деятельность Государственная Дума, которую многие сейчас называют первым российским парламентом, связывая тем самым создание вышеназванного учреждения с началом парламентской истории в России. В настоящее время нередко можно услышать, что Государственная Дума Российской империи являлась прародительницей Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Не вступая в дискуссию с теми, кто подобные аналогии проводит, следует отметить, что черты определенной сходности, которые можно при желании найти в качественно отличных друг от друга явлений, отнюдь не всегда свидетельствуют об их однородности. Вряд ли кто-то будет всерьез возражать по поводу того, что отнесение к классу млекопитающих обезьяны и человека не означает их видового тождества. Названные нами представительные органы содержат в своем названии одинаковые слова. И что? Далеко не всегда слова и смыслы совпадают. Говорить об истории Российского государства мы начинаем задолго до того, как в его официальном названии появляется слово Россия (Российская). Точно так же парламентаризм как форму общественного представительства в системе государственной власти следует ассоциировать, прежде всего, не с формальным наименованием бюрократизированной и профессионализированной социальной структуры, а с функциональным наполнением, включающим, наряду с собственно представительством интересов тех или иных социальных групп (сословий, классов, страт и т. п.), правотворческую деятельность и принятие коллективных решений по вопросам «государственной значимости». В таком понимании тенденции парламентаризма, равно как и парламентские органы, появляются в российской политической истории практически одновременно с возникновением национальной государственности. Новгородское и Псковское вече, Боярская дума, Вселенский и Земский соборы, эти и другие представительные структуры создавались для достижения целей и решения задач, аналогичных тем, которые решают современные парламентские органы. То же самое можно сказать об органах советской власти, действовавших в период социалистического строительства.

Закрепление на конституционном уровне характеристики Российской Федерации как государства с единой тысячелетней историей (ст. 67.1), актуализирует исследования, направленные на выявление закономерностей и коллизий в неоднозначном и противоречивом историческом процессе. Этапы пройденного Российским государством тысячелетия объединяют не только даты и персоналии, но и судьбы стран и народов, в которых отражаются достижения и потери, поражения и победы, осуществленные и неосуществленные проекты.

Одним из таких проектов, претерпевшим в своей эволюции существенные организационные, политико-правовые, структурно-содержательные трансформации, является парламентаризм, рассматриваемый авторами коллективной монографии в качестве системного элемента механизма государственной власти, возникающего одновременно с появлением российской государственности и трансформирующегося вместе с ней.

Авторский коллектив выражает искреннюю благодарность руководству Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина и Витебского государственного университета им. П. М. Машерова за деятельное участие в подготовке и издательстве монографии.

Ромашов Р. А.

Глава 1

Демократия и избирательный процесс как базовые основания концептуальной модели парламентаризма

«Демократия» и «избирательный процесс» – это общеупотребимые политико-правовые конструкции, которые, несмотря на кажущуюся понятность и общеизвестность, являются весьма дискуссионными, поскольку в своем содержании во многом зависят от того, на каких позициях находятся авторы, использующие их в своих целеполаганиях. В рамках предлагаемого монографического исследования представляется целесообразным провести сравнительно-исторический анализ становления и развития институтов демократии и детерминированного ими избирательного процесса с тем, чтобы не только охарактеризовать названные феномены применительно к различным этапам историко-культурного развития, но и провести сопоставление современных представлений об их форме и содержательной сущности.

Демократия: понятие и эволюция. Соотношение советской и постсоветской демократии

Слово «демократия» относится к числу интернациональных и часто употребимых в лексиконе людей, принадлежащих к различным возрастным, национальным, профессиональным, электоральным группам – классам, сословиям, стратам.

Начиная с античного периода – Древней Греции, язык которой и подарил нам понятие демократии, – при рассмотрении особенностей государственного устройства используется метод разделения и противопоставления «правильных» и «неправильных» («хороших» и «плохих») форм правления[1].

К «правильным» («хорошим») формам, по мнению античных мыслителей, относились монархия, аристократия и демократия. Соответственно, «неправильными» («плохими») выступали деспотия, олигархия, охлократия. В основу смены «правильной» формы «неправильной» положен принцип «вырождения»[2]. В соответствии с этим принципом любая изначально совершенная конструкция со временем накапливает негативные свойства и постепенно «перерождается», становясь противоположной по своей сущностной природе той, которой являлась «на заре» своего существования. Оптимальной формой государственного правления является политая, в которой сочетаются и гармоничным образом «соуживаются» монархия и демократия. При этом следует помнить, что в античности слово государство (kingdom) для унифицированного обозначения модели социальной организации и механизма публичной власти не использовалось. Термин пόλις применялся для названия комплексного образования, объединявшего в своем смысловом содержании три понятия – «город», «государство» и «гражданская община» – неразрывное объединение граждан, являвшихся носителями коллективных прав и свобод и в своем политическом статусе противопоставляемых как представителям других полисов (метекам – иностранцам), так и рабам («говорящим орудиям»). Именно граждане полиса (причем не все, а только взрослые мужчины) выступали в качестве носителей политических прав, связанных с возможностью формировать представительные управленческие структуры, а также участвовать в народных собраниях. Таким образом, изначально в качестве правильных, а значит, позитивных форм государственного (полисного) правления рассматривались как демократия, так и монархия. Замещение высших политических должностей архонтов – властителей – в античности осуществлялось выборным, а стало быть, демократическим (в современном понимании) путем, что позволяет высказать мнение о том, что именно в античный период сложилась система политического управления, получившая в последующее время наименование президентской либо парламентской республики и для которой характерно выделение двух видов народного представительства – индивидуального (глава государства – президент) и коллективного (народное собрание – парламент).

Начиная с эпохи буржуазных революций, связанных с противопоставлением наследной монархии, опирающейся на наследную же (родовую) аристократию, и стремящегося к политической власти «третьего сословия» – буржуазии, происходит изменение критериев оценки «правильности» и «неправильности» форм правления, а также социальных групп, от имени которых и в интересах которых действует публичная политическая власть. Демократическая республика отныне противопоставляется сословно-абсолютистской монархии. Слова «Свобода. Равенство. Братство», вынесенные на скрижали революционной буржуазии, несли в себе не столько «высокую патетику революционных масс», сколько отражали вполне рациональные программные установки, говоря современным языком, электоральной группы населения, стремящегося к овладению политической властью. В таком понимании индивидуальная свобода означала прежде всего личную автономность и право человека самостоятельно распоряжаться выбором места проживания, вида профессиональной деятельности, вероисповедания. Основными условиями свободы выступают рынок и экономическая система, базирующаяся на частной собственности[3].

«Равенство» означало отмену сословного (урожденного и наследуемого) структурирования общества, в котором отныне все его представители считались равными как по отношению друг к другу, так и по отношению к представителям государственной власти. «Равенство является необходимым следствием естественного характера прав каждого человека, а равны они потому, что принадлежат к одному человеческому племени с присущими только человеку признаками… Вытекающая отсюда идея морального равенства предполагала, что никто из людей от природы не подчинен воле другого человека, никто не приходит в этот мир, будучи собственностью или подданным другого. Таким образом, другой стороной идеи естественного равенства людей выступает то, что в силу своего равного происхождения люди не могут быть подчинены друг другу»[4].

Современные политики, полагая себя «высокими профессионалами» в деле государственного управления, достаточно часто цитируют, причем неизменно в критическом контексте, фразу В. И. Ленина о том, что «каждая кухарка может управлять государством». В реальности «отец-основатель» первой в мире социалистической демократической республики говорил совершенно о других вещах, а именно: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством… Но мы отличаемся… тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту»[5]. Согласитесь, совершенно разные смысловые контексты. В отличие от монархии, где изначально «определены места и расписаны роли», демократическая республика представляет собой сообщество равных в своем изначальном социальном положении и возможностях «движения вверх» представителей сообщества. И здесь не имеет значения, в какой семье родился тот или иной человек и кто были его родители. Вспоминается стихотворение С. Михалкова «А что у вас?», в котором дети, обсуждая свои очень большие и значимые для них проблемы, касаются, безусловно, самой важной – своих мам – и приходят к вполне логичному выводу о том, что, независимо от профессии (мама летчик, милиционер, повар, вагоновожатый, портниха), «мамы разные нужны, мамы разные важны»[6]. Демократическое равенство определяется общим социальным статусом ГРАЖДАНИНА ГОСУДАРСТВА, которым человек наделяется с рождения и который является его «естественным» политическим правом. В таком понимании равенство – это, прежде всего, отмена сословных привилегий и недопустимость дискриминации по отличительным признакам (гендерным, возрастным, национальным, расовым и т. п.).

Говоря о «братстве», следует иметь в виду, что духовной основой буржуазного революционного движения, базирующегося на либеральной идеологии, являлось христианское реформаторство, противопоставившее традиционному консервативному католицизму протестантское направление, выраженное в кальвинизме, лютеранстве, англиканстве и т. п., и отличающееся от «классического» видения «христианского Бога» прежде всего его соотношением с «живыми людьми». Если для догматического христианства (как католицизма, так и православия) человек «раб Божий», то в протестантских версиях Христос – сын и брат человеческий, который, отдавая свою жизнь и тем самым «смертью смерть поправ», наглядным образом доказывает собственное гуманистическое предназначение: «Не люди для Бога, а Бог для людей». Логичным продолжением такого представления об отношениях «человек – Бог» являлись концепции «естественного права» и «общественного договора», воспринимавшиеся в качестве базовых краеугольных камней буржуазно-демократических преобразований. В данном случае стоит согласиться с точкой зрения Ю. Р. Нурмеева, полагающего следующее: «Либерализм на заре своего существования сформировался в лоне протестантской англосаксонской традиции (Т. Гоббс, Д. Локк, Б. Мандевил, Д. Юм, А. Смит) и получил дальнейшее распространение в политической мысли и политической практике континентальной Европы (И. Кант, Б. Констан, А. де Токвиль и др.) уже в XVIII–XIX вв. В процессе становления индустриального общества либерализм стал стержневой политической идеологией западной цивилизации, идеологией общественного консенсуса, и остается таковым с определенными изменениями по сей день»[7].

Российская социалистическая революция 1917 г. стала своеобразным «водоразделом», посредством которого были разграничены буржуазная и социалистическая общественно-экономические формации, с последней из которых связывалось возникновение качественно новой политико-правовой, историко-культурной, социально-экономической системы, получившей название советской социалистической республики и ставшей организационной и политико-правовой основой для советской народной демократии.

Интересно, что создатели государства нового исторического типа за основу понятийного ряда взяли терминологию, выработанную буржуазной историко-культурной традицией. Такие политико-правовые конструкции, как «конституция», «республика», «народное представительство», «права человека» и т. п., были закреплены в программах буржуазных революционных преобразований и, естественно, отрицались представителями патримониального подхода к обоснованию легальности и легитимности монархической власти, в рамках которой глава государства, являясь помазанником Божьим, в своих решениях и поступках отвечал исключительно перед Богом и собственной совестью.

«Отцы-основатели» социалистического государства, в свою очередь, выступали в качестве разрушителей буржуазного политико-правового порядка, воспринимаемого в качестве архаического «мира насилия», с «отречением» от которого связывалось строительство «нового счастливого мира», в котором «кто был никем, тот станет всем» («Интернационал»), Классовая теория социального структурирования применительно ко всем историческим типам государств, предшествовавших социалистическому, использовала «шаблон», в соответствии с которым, начиная с появления первых государственных форм вплоть до формирования советской социалистической республики, общество было представлено двумя антагонистическими классами эксплуататоров и эксплуатируемых (рабовладельцев и рабов, феодалов и крепостных, капиталистов и тружеников). В контексте этого подхода в качестве народа выступали представители эксплуатируемых масс – «простой народ», отношения которого с эксплуататорским «господствующим» классом носили антагонистический (непримиримый) характер и не могли быть разрешены иначе, чем путем конфликта между противоборствующими классами, обусловленного непрерывно углубляющимся кризисом «верхов и низов». При достижении «точки невозврата», когда «верхи не могли, а низы не хотели жить по-старому», «запускался» революционный механизм межклассового конфликта, результатом которого являлось изменение общественно-экономической формации. На смену рабовладению следовал феодализм, который, в свою очередь, меняла буржуазная формация, являющаяся завершающей в истории эксплуататорского государства и предшествующая появлению советской социалистической республики, представляющей промежуточный этап на пути к коммунистической макроформации, где государство как форма социальной организации и публичной политической власти отмирает, уступая место общественному самоуправлению, осуществляемому в условиях Мировой Социалистической Советской Республики (Конституция СССР 1924 г.).

Используемый советскими идеологами метод отрицания «проклятого» прошлого, предполагал неприятие предшествующего «буржуазного» опыта, что предопределяло наполнение заимствованных в буржуазном политико-правовом лексиконе терминов и конструкций качественно отличным от аутентичного смысловым содержанием. В таком понимании советская социалистическая республика, советская конституция, народная демократия, социалистическое право и т. п. имеют общие с «буржуазными аналогами» только сами названия. С одной стороны, буржуазная республика и республика советская в одинаковой степени «отрицают» монархию. Вместе с тем советская социалистическая республика отрицает не только монархическую империю, но и свою буржуазную предшественницу (буржуазную Российскую республику 1917 г.). На смену буржуазной демократии, где власть принадлежит представителям господствующего класса – буржуазии – и где государство выступает аппаратом «порабощения и угнетения» бесправных социальных низов («простого народа»), приходит «народная демократия», в которой формой «власти народа» становится диктатура пролетариата. В Заключительном слове по докладу Совета Народных Комиссаров 12 (25) января 1918 г. на Третьем Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (Полн. собр. соч., т. 35) В. И. Ленин говорил: «Демократия есть одна из форм буржуазного государства, за которую стоят все изменники истинного социализма… утверждающие, что демократия противоречит диктатуре пролетариата. Пока революция не выходила из рамок буржуазного строя, мы стояли за демократию, но, как только первые проблески социализма мы увидели во всем ходе революции, мы стали на позиции, твердо и решительно отстаивающие диктатуру пролетариата»[8]. Как видим, «вождь мирового пролетариата» демонстрирует хорошо известную и неизменно плодотворную методику «двойных стандартов». Большевики стояли на классических (буржуазных) демократических позициях тогда, когда осуществляли критику политики царизма, «попирающего демократию», однако после разрушения монархии резко поменяли «политическую ориентацию» и столь же яростно стали критиковать саму демократию как не соответствующую целям и задачам советского социалистического государства систему буржуазных ценностей.

Свойственный буржуазной демократии классовый антагонизм между «трудом и капиталом» в условиях советской демократии уступает место «классовому союзу» пролетариата, крестьянства и трудовой интеллигенции, основанному на сближении классов, с их последующим слиянием в единую социальную общность «советский народ». При этом в качестве высшей цели Советского государства объявлялось «построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление» (Конституция СССР 1977 г.).

Если в основу буржуазной демократии был положен принцип плюрализма, основанный на солидаризме различных идеологических направлений, выражаемых в партийных программах, принимаемых от имени относительно обособленных электоральных групп, конкурирующих друг с другом и в субъектном понимании представляющих оппозиционные общественные движения, руководствующиеся обособленными интересами и при этом в одинаковой степени ориентированные на овладение единой государственной властью, то советская демократия, оперируя конструкцией «общенародного государства трудящихся», носила монистический характер, исключающий легальную оппозицию советской власти во всех ее формах и проявлениях.

Советская демократия в плане политической организации представляла собой дуалистическую систему, в рамках которой формальной государственной властью являлись многоуровневые советы народных депутатов, представительство в которых осуществлялось на общественных (безвозмездных) началах по принципу императивного мандата[9]. Вместе с тем реальная государственная власть была сосредоточена в обособленных подразделениях коммунистической партии Советского Союза (КПСС) (структурирование которой осуществлялось как по территориальному, так и по производственному принципам), – выступавшей в качестве «всепроникающей и всесильной» структуры, представители которой активно вмешивались во все сферы социальной жизнедеятельности, включая семейную и личную. Советское общество, представляя собой «нерушимый блок коммунистов и беспартийных», демонстрировало безусловную поддержку «партийного курса», являвшего собой «генеральную линию» развития как советской демократии, так и советского союзного государства, причем эти понятия рассматривались в качестве синонимичных.

Если для самодержавной России залогом единства «русского мира» выступала известная триада графа Уварова «Православие. Самодержавие. Народность», являвшаяся своеобразным идейным продолжением концепции «Москва – третий Рим» и предполагавшая объединение славянских народов под властью Русского (Православного) Императора, то советское государство в своей идее «нерушимого союза республик свободных, сплоченного навеки великой Русью» (Гимн СССР) опиралось на единую государственную идеологию – научный коммунизм[10], объединяющую не только граждан СССР, но и всё «прогрессивное мировое человечество», которое в своем стремлении к «светлому коммунистическому будущему» руководствовалось девизом «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!».

Кризис советской социалистической государственно-правовой системы, являвшейся следствием в первую очередь экономических просчетов политического руководства страны, обусловил распад в конце 1991 г. Союза Советских Социалистических Республик и образование на базе бывших национальных союзных республик самостоятельных национальных суверенных государств, среди которых единственной федерацией, а стало быть, интернациональным по субъектному составу государством продолжала оставаться Россия. Перестав быть союзной республикой с особым политико-правовым статусом («Великой Русью»), Российская Федерация в Конституции 1993 г., провозгласила себя «правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67.1). Таким образом, на конституционном уровне была закреплена концепция «линейной, непрерывной государственной истории», в соответствии с которой «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признаёт исторически сложившееся государственное единство» (ч. 2 ст. 67.1).

Не пытаясь оспаривать процитированные конституционные положения, следует вместе с тем указать на очевидные логические нестыковки. Прежде всего, заявление об историческом правопреемстве Российской Федерации и Союза Советских Социалистических Республик с точки зрения логики предполагает, что, в свою очередь, последний являлся правопреемником Российской империи, та – правопреемником Московского царства, представители царской династии Романовых выступали правопродолжателями Рюриковичей – и так вплоть до Древней (Киевской) Руси. Такая логика прослеживается и в постулате о «Российской Федерации с ее тысячелетней историей». Однако, если придерживаться не идейно-пропагандистской, а релятивистской концепции государственной истории, то нельзя не признать того факта, что Российская империя, Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (и как самостоятельное государство (1918–1922 гг.), и как субъект Союза ССР (1922–1991 гг.)) и Российская Федерация представляют собой обособленные виды государственно-правовых систем, не связанных друг с другом единой политико-правовой традицией. Как уже ранее отмечалось, Российская империя отвергала сами идеи демократии, конституционализма, республиканизма. В Советской России эти конструкции получили интерпретацию, качественным образом отличающуюся от буржуазных аналогов. Что же касается современной Российской Федерации, то модель ее демократического устройства, не приемля исторический опыт советской социалистической демократии, вместе с тем не может быть отнесена к традиционной демократической системе, сформировавшейся в ходе эволюции либерально-буржуазной культуры Запада.

Сложившаяся и существующая на сегодняшний день российская постсоветская демократия, являясь по форме классической демократией западного типа – президентской демократической федеративной республикой, – предполагает две формы народного представительства: индивидуализированную (глава государства – президент, глава субъекта) и коллективную (федеральный и региональные представительные органы – парламенты, а также органы местного самоуправления). При этом на федеральном парламентском уровне осуществляется представительство субъективных интересов как отдельных граждан и политических партий (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), так и субъектов федерации и главы государства – Президента России (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

Обобщая вышесказанное и подводя итог историческому экскурсу в историю мировой и отечественной демократий, представляется целесообразным сформулировать ряд выводов обобщающего характера.

Прежде всего, следует признать, что традиционное представление о демократии как о выражаемой в непосредственной (выборы и референдумы) и представительной (представительные органы государственного и муниципального управления) власти народа нуждается в уточняющей корректировке применительно как к историческому периоду (демократия «древнего (Греческого, Римского) мира», демократия новейшего времени), так и к особенностям государственного устройства и общественно-экономической формации соответствующего периода (полисные демократии в условиях рабовладельческой формации, либеральные буржуазные демократии, народные советские демократии, постсоветские демократии).

Сопоставление моделей советской и постсоветской демократий в контексте российской государственной истории представляется целесообразным осуществлять по следующим критериям: цель и социальная сущность демократического устройства; его организационные, идеологические, экономические основы; электоральное структурирование общества, а также принципы взаимодействия между социальными группами, в совокупности образующими нацию – государствообразующий народ (советский, российский), как социальную основу системы демократии. При этом авторами представляемой монографии предпринимается попытка уйти от критического субъективизма в оценках сравниваемых моделей и их деления на «правильные и неправильные»[11].

Очевидно, что период существования советской демократии завершился одновременно с завершением государственной истории Советской России. Современная российская демократия находится в процессе становления и развития. Ее историческую судьбу определит время, которое, как известно, своевременно и объективно отвечает на все вопросы и решает все проблемы.

Перейдем к сравнительному анализу советской и постсоветской демократических систем.

Цель и социальная сущность демократического устройства

Советская демократия

Как уже ранее отмечалось, народная демократия советского периода, возникнув на «развалинах» Российской империи, в одинаковой степени отвергала модель как монархического, так и буржуазно-республиканского правления. В качестве стратегической цели демократического развития РСФСР, а затем и СССР, объявлялась и закреплялась на конституционном уровне окончательная победа социализма и переход человеческой цивилизации к новой политико-правовой форме – Мировой социалистической советской республике, а затем – к коммунистической макроформации, в которой государственная форма социальной организации и публичной политической власти преобразуется в общественное самоуправление, в рамках которого производство и распределение жизненных благ осуществляется по принципу: «От каждого по способности, каждому по потребности».

Сущность советской демократии заключалась в понимании советского народа как единой общности трудящихся (блоке коммунистов и беспартийных), интересы которых в одинаковой степени представляла система народного представительства (советы) и коммунистическая партия Советского Союза, являвшаяся «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы» (ст. 6 Конституции СССР 1977 г.).

Постсоветская демократия

Конституция 1993 г. определяет Российскую Федерацию как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ст. 1). Ч. 1 ст. 3 содержит положение, в соответствии с которым «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», высшим выражением власти которого «являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3). При этом в самой Конституции не закреплены итоговые цели развития Российского государства. Данные цели формулируются главой государства – президентом – в его указах и посланиях. Так в Указе «О национальных целях развития России до 2030 г.» от 21 июля 2020 г. отмечается: «В целях осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также для раскрытия таланта каждого человека…» определяются «следующие национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года:

A) сохранение населения, здоровья и благополучия людей;

Б) возможности для самореализации и развития талантов;

B) комфортная и безопасная среда для жизни;

Г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

Д) цифровая трансформация»[12].

В отличие от советской демократии, руководствовавшейся стратегической «вневременной» целью «достижения победы коммунизма», постсоветское народовластие ориентировано на среднесрочные перспективы и предметно в своих ориентирах.

Социальная сущность современной российской демократии позволяет говорить о сочетании общесоциального и корпоративного подходов. В плане общесоциального подхода сущность российского демократического государства определяется его социальностью, предполагающей «обеспечение достойной жизни и свободного развития человека» (ч. 1 ст. 7). Вместе с тем закрепление наряду с государственной и муниципальной собственностью частной разновидности означает материально-финансовое расслоение общества, в котором представлены как богатые, так и бедные и даже нищие граждане. В сложившихся условиях демократия представляет интересы наиболее обеспеченной части сообщества и таким образом, по сути, становится не всеобщей, а корпоративной.

Организационные, идеологические, экономические основы демократии

Демократия как выраженное в тех или иных формах внешнее проявление народовластия представляет собой институциональную организацию, объединяющую структурные элементы, с созданием и функционированием которых связывается демократическая модель социально-политического устройства. Конечно, наличие самих по себе формально демократических институтов не всегда означает существование реальной демократии. Впрочем, не всегда система, которая называется демократической, является таковой на самом деле или, правильнее говоря, рассматривается в качестве демократической теми субъектами, которые на момент высказывания того или иного оценочного суждения не являются элементами оцениваемой системы.

В любом случае демократия как форма общественного порядка опирается на равных в своем праве демократического выбора граждан (за исключением представителей социальных групп, по тем или иным основаниям лишенных либо не наделенных избирательными правами) и на участвующие в демократических процессах корпорации – прежде всего, на политические партии.

Советская демократия

Организационной основой советской демократии являлся принцип «материально-финансового уравнения» советских граждан, к публичным обязанностям которых относились как всеобщая трудозанятость (в Советском Союзе право на труд одновременно означало обязанность быть трудоустроенным), так и предопределенная запретом частной собственности и частного предпринимательства необходимость жить исключительно на трудовые доходы, в абсолютном большинстве случаев отождествляемые с зарплатой и пенсией.

Рассмотрение советского государства и общества как целостных, «спаянных» общими целями и задачами образований означало наличие единой государственной (общественной) идеологии, творцом, проводником и применителем которой по отношению к «гражданской массе» была КПСС – партия-монополист, выступавшая и в качестве коллективного руководителя советской демократии, и в качестве ее основной организующей и движущей силы.

Наличие в советском государстве двух систем народного представительства – советского и партийного – предполагало в качестве организационной основы советской демократии диахронную систему, в которой высшими органами народовластия выступали как съезды народных депутатов (сессии Верховного Совета), так и партийные съезды, имевшие общегосударственное значение и являвшиеся этапными событиями не только для СССР, но и для всех народных демократий социалистического лагеря.

Идеологическую основу советской демократии составляла единая государственная идеология научного коммунизма, представлявшая собой интернациональное учение, претендующее на всемирное значение непреходящей истины: «Учение Маркса всесильно, потому что верно».

Экономической основой советской демократии являлась плановая система государственного хозяйствования, в которой к числу запрещенных (применительно к СССР) либо существенным образом ограниченных (для стран Восточной Европы и КНР) институтов относились частная собственность и свободный конкурентный рынок. Социалистическая экономика была непосредственным образом связана с государственной идеологией и ориентировалась в своей динамике не столько на прагматические, сколько на партийные цели и задачи.

Постсоветская демократия

Современная Россия представляет собой формально плюралистическую демократию, организационной основой которой является единый многонациональный народ Российской Федерации, политические интересы которого в условиях конституционного запрета на единую государственную идеологию выражают многочисленные политические партии. По результатам парламентских выборов 2021 г. в Государственную Думу вошли представители восьми политических партий, в том числе, по партийным спискам пять партий – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия – За правду» и «Новые люди». Еще три партии провели в парламент своих одномандатников – «Родина», «Гражданская платформа» и Партия Роста.

Взяв за основу подход, используемый в западной либерально-буржуазной демократии, где партии представляют интересы различных электоральных групп населения и делятся на «провластные» и «оппозиционные», российская многопартийная система вместе с тем во многом сохранила «советскую историческую память», в рамках которой партия «Единая Россия» стремится занять место, ранее занимаемое КПСС, и претендует на представительство политических интересов «единого народа России». В свою очередь КПРФ (напомним, что в СССР, единственной союзной республикой, не имевшей собственной национальной партийной структуры, являлась РСФСР) выступает в качестве правопреемника и правопродолжателя дела КПСС, пытаясь тем самым выступать опять-таки от имени «всех российских трудящихся», а значит, и от имени «единого российского народа». В сложившейся ситуации более-менее понятна электоральная основа ЛДПР, традиционно ориентированной в своей пропагандистской позиции на люмпенизированные массы российских граждан, руководствующихся в своих политических пристрастиях известным лозунгом революционной бедноты: «Забрать у богатых, разделить между бедными», а также «справедливороссов», ориентированных на прагматически настроенных представителей «среднего класса», отрицательно относящихся к просоветским (по оценке электоральной структуры населения) «единороссам» и коммунистам, но не поддерживающих популистские лозунги ЛДПР.

Идеологическую основу постсоветской демократии составляет плюралистический подход, в рамках которого утверждается недопустимость установления «государственной или обязательной» идеологии (ч. 2 ст. 13). Вместе с тем на официальном уровне данное конституционное положение нередко оспаривается либо интерпретируется в том смысле, что недопустимость единой государственной идеологии не исключает единой, общей для всех национальной идеи и национальной культурно-исторической традиции. В частности, Президент России В. В. Путин полагает, что для России не может быть никакой другой объединяющей идеи, кроме патриотизма. «Это и есть национальная идея», – заявляет глава государства. Причем, по словам Президента, идея патриотизма «не идеологизирована, не связана с работой партии или какой-то общественной структуры»[13]. Естественно возникает логический вопрос: «Каким образом на практике может воплощаться в жизнь „неидеологизированная идея“ и какая структура, если не партия либо общественное движение, будет при таком подходе выступать в качестве проводника идеи в широкие народные массы?» Кроме того, непонятно, в чем заключается национальная особенность идеи именно российского патриотизма, позволяющая говорить о нем как об объединительной, сплачивающей силе для выделенного из других мировых наций российского (или все-таки русского?) народа как «особой цивилизации» (В. В. Путин). Наконец, остается без ответа вопрос о соотношении идеологического многообразия и идейного монизма применительно к конституционной модели и практике современного российского демократического устройства.

По мнению В. Н. Первушиной, в современной России нет внятно выраженной государственной (закрепленной на конституционном уровне) идеологии[14]. В условиях коммерционализированной капиталистической политики идеология, основанная на частнособственническом (эгоистическом) экономическом базисе, воспроизводит в качестве востребованного широкими массами идеал личного успеха индивида, превыше всего ставящего свои личные интересы, а не общественные, культ материальных интересов, денег и потребления. Это четко прослеживается в современной системе образования, которая в наибольшей степени задействована в процессе формирования и социализации гражданской личности. Воспитание «ушло» из содержательной программы современной школы и вузов, уступив место «натаскиванию» на решение тестов в рамках ИГА и ЕГЭ, а также формированию профессиональных компетенций без учета того, в рамках каких этических параметров они будут получать свое практическое воплощение. Следствием такого отношения является рост девиантного поведения (употребление наркотиков, суициды, отчуждение) со стороны представителей молодого поколения, усиление абсентеистских тенденций среди «простых» (не участвующих в деятельности властных и «околовластных» структур) граждан[15].

Экономической основой постсоветской демократии является государственно-ориентированная капиталистическая (буржуазная) экономика, в рамках которой признаётся равенство государственной, муниципальной, частной и иных видов собственности, закрепляется многоукладность экономической системы и рыночные отношения в области производства и распределения товаров и услуг. Индивидуальный труд (официальное трудоустройство, документально зафиксированное в трудовой книжке), перестав быть субъективной обязанностью, в современной России представляет собой конституционную свободу (правомочие), отказ от использования которой не влечет применение к субъекту карательных санкций (в законодательстве СССР на различных исторических этапах предусматривалась обязательная трудовая повинность, а также уголовная ответственность за тунеядство). Вместе с тем «обратной стороной медали», представляемой не обеспеченной государственными гарантиями свободы труда, является безработица. Капитализация и коммерциализация экономической сферы предопределяет разделение российского общества на «богатых» и «бедных», что влечет углубление классовых противоречий (по марксизму) и связанных с ними конфликтогенных тенденций в отношениях между государством, обществом и индивидами.

Электоральное структурирование общества. Принципы взаимодействия между социальными группами

В реальной жизни народ как социальная группа (общество) всегда представлен различными общностями, из которых представительскими функциями обладает только часть общества. В частности, в современной России не обладают правами избирать и быть избранными несовершеннолетние и невменяемые граждане, а также те, кто в момент избирательной кампании отбывает уголовно-правовое наказание в виде лишения свободы. В различных формах и видах демократического устройства приведенный перечень может дополняться другими представителями (в античной демократии не имели избирательных прав женщины, рабы, иностранцы; в первые годы советской власти к выборам не допускались представители свергнутых эксплуататорских классов и т. п.). Электоральную структуру общества составляют представители социальных групп, обладающие активными и пассивными избирательными правами, способные принимать самостоятельные решения, касающиеся результатов голосования на выборах или референдумах.

Применительно к демократической системе электоральное структурирование общества может носить как монистический (советская демократия), так и плюралистический (постсоветская демократия) характер.

Советская демократия

Как уже отмечалось ранее, в условиях советской демократии декларировалось всенародное единство советских граждан, являвшихся в своей основной массе представителями международного союза трудящихся «товарищей» в общем деле строительства мирового коммунистического общественного порядка.

Общенародные интересы закреплялись в государственной коммунистической идеологии, руководство догматическими постулатами которой являлось обязанностью как коммунистов, так и беспартийных, причем независимо от того, являются ли они советскими гражданами либо принадлежат к другим представителям «прогрессивного человечества».

Советское общество сохраняло классовую структуру (рабочий класс, крестьянство, трудовая интеллигенция). Вместе с тем в условиях слияния «города и деревни», а также стирания разницы между умственным и физическим трудом имела место непрерывно усиливающаяся тенденция «сближения» классовых общностей, что в результате (после окончательной победы коммунизма) должно было привести к их «отмиранию» и сплочению людей в единую цивилизацию – мировую коммунистическую республику.

Экономическим основанием «всенародного единства» выступало «народное хозяйство», в котором государство являлось как собственником средств производства жизненных благ, так и их главным распределителем. Обязанность жить «на одну зарплату» выступала в качестве всеобщего «уравнителя», обеспечивавшего отсутствие принципиальных отличий в жизнеобеспечении представителей советской элиты и «простого» народа.

Руководящим принципом как государственного устройства, так и социальной организации являлся демократический централизм, в соответствии с которым предварительное широкое обсуждение вопросов представителями «народных масс» в итоге завершалось принятием окончательного и обязательного к исполнению решения «компетентными товарищами» из «руководящей и направляющей силы советского общества» – КПСС, одновременно являющейся и реальной властной структурой, и главным сплачивающим граждан СССР фактором.

Постсоветская демократия

Закрепление в Конституции России категории «многонациональный народ Российской Федерации» представляет попытку модернизации конструкции «многонациональный советский народ» путем ее простого переименования. Однако, если логическим продолжением «единого советского народа» являлось закрепление на уровне конституций союзных и автономных республик характеристики населяющих их народов (в качестве «неотъемлемой части советского народа»), то в республиканских конституциях современной России ни о чем подобном не говорится[16]. Что же касается уставов других субъектов, то они категорией «народ» вообще не оперируют, предпочитая ей термин «население» (Устав Санкт-Петербурга) либо попросту обходя молчанием эту проблемную область.

Закрепленное в российской Конституции идеологическое и религиозное многообразие наряду с многопартийной политической системой актуализирует проблему выделения в обществе электоральных групп, а это, в свою очередь, означает, что само общество утрачивает целостность (монолитность), представляя совокупность объединенных общим государственным гражданством и вместе с тем существенно отличающихся по своим социально-правовым статусам и интересам индивидов.

Анализ особенностей электорального структурирования постсоветской демократии свидетельствует о том, что в современных условиях имеет место тенденция углубления противоречий между «богатыми и бедными», «элитой и народом». Социальные опросы свидетельствуют о снижении уровня народного доверия к государственной власти со стороны «простых» избирателей, что позволяет говорить о признаках кризиса в области государственной легитимности, проявляющихся как в открытых протестных акциях так называемой несистемной оппозиции, так и в сохраняющейся аполитичности «среднего класса», в первую очередь представленного молодым поколением, демонстрирующим в значительной своей части открытое равнодушие к государству проживания и не скрывающим своих стремлений к изменению страны «постоянного места жительства»[17].

В условиях электорального многообразия, основным принципом социального взаимодействия, по идее, должен выступать солидаризм, предполагающий компромисс разнонаправленных интересов, формирующих общество электоральных групп. Однако отсутствие определенности в вопросах выделения этих групп, признания наличия классовых противоречий (в том числе антагонистических) между «трудом и капиталом», «богатыми и бедными», «элитой и народом» обусловливает достаточно высокую степень электоральной неопределенности и связанную с ней непоследовательность социальной государственной политики, что существенным образом осложняет процесс постсоветской демократизации, происходящий во всех государствах, получивших суверенитет в результате распада СССР.

Избирательный процесс как средство формирования и функционирования демократии

Рассмотренная нами «демократия» – феномен избирательного процесса, в своем понимании весьма неоднозначный и дискуссионный.

В наиболее общем представлении избирательный процесс представляет собой политический институт, определяющий порядок подготовки и проведения референдумов и выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления. В таком понимании избирательный процесс представляет собой инструментальное средство демократии в ее как непосредственном, так и представительном выражении.

Для непосредственной демократии выборы и референдум являются формами прямого народовластия, в рамках которого граждане, обладающие активным избирательным правом, могут путем голосования влиять на избрание соответствующего кандидата, принятие законодательного акта, решение жизненно важного вопроса как общегосударственного, так и регионального (местного) значения.

Представительная демократия воспринимает избирательный процесс как организационный инструмент «кадровой ротации» в системе народного представительства, так и оценочный показатель политической активности избирателей, фактор легитимности как государства в целом, так и органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти в частности.

На первый взгляд, демократия и избирательный процесс – это синонимы. Если есть демократия, значит есть выборы и референдумы.

Однако всегда ли наличие выборов и референдумов свидетельствует о демократическом политическом режиме? Не всегда. В политической истории немало тому подтверждений. Тоталитарные режимы XX в. активно практиковали избирательные технологии, стремясь обеспечить себе «народную поддержку». Причем, как это ни парадоксально, в условиях тоталитарных квазидемократий, наглядным примером одной из которых является уже ранее упоминавшаяся нами «диктатура пролетариата», степень «всенародной поддержки» официального режима легальной государственной власти неизменно демонстрирует устойчивую тенденцию к 100 %-ной отметке, что, безусловно, не идет ни в какое сравнение с достаточно «скромными» показателями плюралистических демократий.

Следует ли рассматривать избирательный процесс в качестве безусловного гаранта реальной демократии? Вопрос, на который нельзя дать однозначного ответа, если, конечно, этими ответами не будут априорные взаимоисключающие «да» и «нет».

По мнению А. В. Серегина, избирательный процесс на всех исторических этапах политико-правового развития характеризуется рядом существенных погрешностей, не позволяющих говорить о нем как об универсальном инструменте народовластия: «Во-первых, выборное начало по своей природе глубоко антидемократично, ибо при постановке вопроса о выборе депутата и правителя люди желают избрать лучшего кандидата, то есть аристократа. Дабы обезопасить демократию от необходимости отказаться от нее, реформатор древних Афин Клисфен учредил институт остракизма (суда черепков). Сущность этой процедуры состояла в ежегодном определении гражданина, изгоняемого на 10 лет из Афин без конфискации его имущества. Обычно изгоняли самого умного и любимого народом человека, чтобы он не стал царем или тираном, ведь народоправство – это власть посредственных личностей. Решение об изгнании простым большинством выносило народное собрание при условии, что его участниками являлось не менее 6 тыс. человек. Во-вторых, "независимые" средства массовой информации, формирующие общественное мнение, как правило, попадают под влияние "денежных кошельков", обеспечивающих их функционирование. Это открывает прямую дорогу во власть олигархии. В-третьих, победа на выборах напрямую связана с количеством средств, затраченных на предвыборную кампанию, что автоматически лишает малоимущих претендентов каких-либо шансов на достижение успеха в политической борьбе. В-четвертых, практически всегда не все имеющие право голоса участвуют в выборах, поэтому приходится признавать их легитимность при явке избирателей немногим более половины (50 % + 1 голос), а во втором туре, если он проводится, и того меньше… Таким образом, победитель получает поддержку меньшинства населения страны»[18]. В чем можно согласиться с процитированным автором, так это в том, что избирательный процесс – явление, во многом несовершенное и способное как к поддержке и усилению реальной демократии, так и к деструктивному воздействию на нее. Но ведь то же самое можно сказать и о самой демократии. По словам выдающегося британского политика У. Черчилля: «Никто не утверждает, что демократия совершенна или всеведуща. На самом деле, можно сказать, что она худшая форма правления, если не считать всех остальных, что были испытаны с течением времени»[19].

Избирательный процесс, не являясь «чудодейственным лекарством», изначально не способным решить все политические проблемы и тем самым обеспечить торжество «светлой» идеи «всеобщей» демократии, является одним из направлений демократического развития, посредством которого задается целеполагающий вектор, но не гарантируется (в силу объективной невозможности «угадания» будущего) конечный результат самостоятельного и, что самое важное, осознанного и добровольного выбора, всякий раз совершаемого избирателем и являющегося его естественным политическим правом и одновременно гражданской свободой.

Как уже отмечалось, понимание избирательного процесса является неоднозначным. В частности, по мнению Д. М. Худолея, следует выделять четыре аналитических подхода[20]:

Деятельностный. Избирательный процесс представляет собой разновидность юридического процесса – урегулированную законом и другими нормативными актами строгую последовательную деятельность по подготовке и проведению выборов и референдумов.

Системный. Избирательный процесс – это система правоотношений, возникновение, изменение и прекращение которых связано с выборами и референдумами.

Нормативный. Избирательный процесс является нормативной составляющей избирательной системы, в структурной композиции которой представлены процедурные нормы избирательного права, регламентирующие порядок выборов и референдумов.

Комплексный. «Избирательный процесс представляет собой механизм правового регулирования формирования государственной власти и местного самоуправления путем проведения выборов. При этом сам процесс включает как нормотворческую, так и правоприменительную деятельность в сфере проведения выборов, избирательные права и принципы, нормы избирательного права и проч.»[21]

Ромашов Р. А.

Глава 2

Представительная власть: понятие и содержание

Понятие «представительная власть» занимает одно из центральных положений в теоретической конструкции государственно-правовых отношений. Данное понятие охватывает множество комплексных и простых институтов, категорий, связанных между собой целью представления интересов народа во взаимоотношениях с государством.

В теоретических изысканиях термин «представительная власть» очень часто заменяется другими понятиями, такими как «представительная система», «представительная демократия», «народное представительство». Несмотря на активное использование данных терминов соотношение их в белорусской юридической науке не рассматривается, однако встречается у российских теоретиков права, но не в разрезе сравнения всех понятий одновременно.

Анализируя соотношение терминов «представительная власть» и «представительная система», за основу можно взять выводы советского конституционалиста К. Ф. Шеремета, который писал, что «представительная система – понятие более широкое. Оно включает в себя не только систему представительных органов, но и ряд государственных и общественных институтов, которые тесно связаны с функционированием представительных органов. К таким институтам относят наказы, массовые обсуждения проектов актов Советов и др.»[22]. Дополняя его мысль современными представлениями о данном понятии, считаем, что представительную систему необходимо понимать как функционирующий механизм, который включает нормативный и функциональный уровни, направленные на выражение воли народа во всем своем многообразии.

Нормативный (формализованный, объективированный) уровень представительной системы – комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих порядок образования и организацию деятельности представительных органов, подлежащих систематизации в зависимости от места положения в системе правовых актов (иерархии правовых актов), субъекта регулирования, предела распространения действия акта, которые в своей совокупности образуют комплексный институт конституционного права – представительную систему.

Функциональный уровень представительной системы – механизм взаимодействия граждан с субъектами представительной власти, которые могут относиться к различным видам и уровням государственной власти, имеют императивные полномочия и носят партиципаторный характер, объединены общими принципами, целью, используют различные средства, формы и способы деятельности[23].

Понятие «представительная власть» активно использовалось как в советской научно-правовой литературе, так и в современной и подразумевает под собой вид власти. Понятие «народное представительство» широко применяется в политико-правовой лексике и, прежде всего, означает реализацию представительной власти через представительные органы. Считаем, что анализируемые дефиниции объединены единым для них термином «представительный» и предполагают форму осуществления власти народа через какого-либо избранного представителя, представительное учреждение, представительный орган, систему представительных органов (состоящих из избранных представителей), обязательным условием, сущностным признаком которых является избрание народом для представления своих интересов.

Из анализируемых понятий именно «представительная власть» все чаще употребляется в современной теории права и конституционном праве. Однако данное понятие в законодательных актах Республики Беларусь не используется, то есть легально не закреплено, а в научной литературе отсутствует его однозначное, общепринятое определение.

Представительная власть раскрывается, прежде всего, через природу власти, способ ее осуществления, через органы, ее реализующие, в связке с понятиями «представительные органы» или «представительные государственные органы», а не только через функциональное назначение.

Власть, одной из составляющих которой выступает государственная власть, а другой – общественная, чаще всего принято называть публичной властью в широком смысле этого слова. Не углубляясь в теоретическую проблему соотношения публичной, общественной и государственной власти, приведем мнение исследователей, которые пришли к выводу, что «публичная власть в узком смысле слова – это специфический вид деятельности, связанный с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемый системой специальных органов государства. В широком смысле слова – это государственная и общественная власть, в обязанности субъектов которой не входит осуществление властных полномочий»[24]. Краток в своем выводе белорусский автор Д. М. Демичев: «…власть народа – это публичная власть. Можно выделить три основные формы власти народа: государственная, общественная, смешанная, общественно-государственная»[25]. Исследование С. И. Вершининой подтверждает, что «…у каждого вида публичной власти свой источник власти и своя организационная форма. Так, источником государственной власти является народ, а формой – государство и государственные органы. Относительно общественной власти в качестве источника можно рассматривать определенную обособленную группу людей, а организационной формой – то образование, которое наиболее приемлемо для данного предназначения, – например, общественное объединение, уличное объединение, электорат определенной территориальной единицы и т. д.»[26]

Чтобы определить, к какому виду власти относится тот или иной орган как субъект власти, необходимо установить его существенные, имманентные признаки и характеристики, отличающие его от субъектов другого вида власти. Для вышеназванных субъектов общим является то, что они сформированы путем избрания, а также их представительный характер. Их функциональное предназначение – представление интересов определенной «своей» группы граждан, что напрямую указывает на представительную власть.

Российский ученый А. Т. Карасев дает следующую краткую характеристику: «Представительная власть понимается как одно из звеньев публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права. Основными же органами, осуществляющими представительную власть, выступают представительные органы власти (государственные, муниципальные)»[27]; «Публичная власть, осуществляемая системой представительных учреждений, реализующих представительную, законодательную (нормотворческую), контрольную и финансовую функции»[28]. Исследователь Р. В. Косов под представительной властью понимает «способность субъектов, уполномоченных на то народом, осуществлять представительскую и нормотворческую деятельность, связанную с организацией и регулированием общественных отношений»[29]. Российские конституционалисты определяют представительную власть как «совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении на строго определенный срок»[30] или трактуют данное понятие через перечисление его основных свойств и функций: «Это публичная власть, осуществляемая выборными представительными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятию решений, с особым характером связи депутатов с избирателями, наделенными исключительным правом принятия законов (а также аналогичных по юридической силе решений), контроля за исполнительными органами и исключительными финансовыми полномочиями»[31]. Таким образом, можно выделить основные характеристики представительной власти: представительная власть чаще трактуется как публичная, а не государственная; это совокупность полномочий, реализуемых посредством субъектов; источником является обязательно народ; определяется через полномочия, функции; реализуется органами власти, объединенными общими признаками (выборными представителями, чаще коллегиальными органами).

Необходимо иметь в виду, что представительная власть выходит за рамки государственной власти, расширяя ее до публичной. Представительную власть можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова – осуществляется через все виды органов представительной власти, в том числе не относящиеся к государственным (например, Всебелорусское народное собрание). В узком смысле слова – представительная власть осуществляется только через представительные государственные органы, которые образуют самостоятельный вид власти – представительную государственную власть.

Понятие «представительная демократия» встречается чаще в политологической, исторической литературе как обозначение одного из видов демократии, как один из признаков политического режима, как название теории[32], как политическая концепция[33]. «При представительной демократии власть осуществляется представителями народа – депутатами, другими выборными органами исполнительной и судебной власти, которые призваны выражать интересы различных классов, социальных групп, слоев, политических партий и общественных организаций»[34]. Г. А. Вакуленко подчеркивает, что представительная демократия может употребляться в широком смысле слова как «форма государственного устройства, при которой основным источником власти признается народ, принимающий непосредственное участие в государственном управлении посредством избрания своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления»[35]. В узком же смысле – «система отношений, складывающихся в результате и по поводу представления интересов отдельных граждан, объединений, ассоциаций, действующих на законных основаниях»[36]. В то же время, например, даются и такие определения: «осуществление власти избранными представителями народа», «совокупность определенных способов и средств организации и осуществления государственной власти»[37], «осуществление народом власти через выборные учреждения, которые представляют интересы граждан и наделены исключительным правом принимать законы»[38]. Данные дефиниции совпадают с трактовкой представительной власти, ее основными составляющими.

Понятие «народное (национальное) представительство» употребляется в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г. в качестве определения для органа представительной власти наравне с государственными органами, органами местного самоуправления и выборных должностных лиц[39]. В современной российской литературе оно используется в трех основных значениях. Во-первых, для обозначения теории или идеи, то есть является синонимом понятий «представительная демократия» и «представительное правление»; во-вторых, соотносится с категорией «представительная власть»; в-третьих, употребляется для обозначения системы выборных органов власти и характеристики их полномочий. А. В. Андреев понимает данное понятие именно в этом значении: «…народное представительство, система выборных органов власти, состоящих из лиц, прошедших специальную процедуру отбора и в нормативно установленном порядке получивших доверие избирателей на представительство их интересов в органе власти»[40].

Все обозначенные различия определяются позициями авторов, временными рамками, историческими традициями, зависят от точности перевода теорий на русский язык и т. д. Как отмечает Э. Хейдвуд, «единой теории представительства не существует, есть несколько теорий, и каждая из них основывается на неопределенных идеологических или политических предпосылках»[41]. Примеров неоднозначного употребления указанных терминов в отечественной и зарубежной научной литературе достаточно. Например, в своей статье «Историческая эволюция представительной власти в России и особенности правообразования» А. Ю. Калинин ни разу в тексте не использует понятие «представительная власть», а употребляет «народное представительство», «земское представительство» или вообще идею народного представительства отождествляет с принципом «парламентаризма», что, на наш взгляд, не является корректным, так как сужается субъектный состав данного понятия[42]. Исследователь В. С. Основин в своей монографии «Советская представительная система: вопросы теории и перестройки» отождествляет и взаимозаменяет понятия «народное представительство» и «представительная система»[43], что, наоборот, расширяет термин «народное представительство», включая множество элементов и форм, субъектов и средства ее реализации, и самое главное – нормативное содержание теории представительного правления. Представительная система, как и вся государственная система, правоохранительная или экономическая система, включает в себя не только средства ее реализации, способы, методы, но и правовую регламентацию, на основе которой функционирует данная система, без которой системы как таковой быть не может.

Таким образом, содержание понятий «представительная демократия», «представительная власть», «народное представительство» сводится к тому, что они имеют между собой определенный перечень отличий, но чаще всего в употреблении используются как синонимы.

Считаем, что «представительная демократия» – понятие более широкое и включает в себя «представительную власть» и «народное представительство», употребляется в теоретических изысканиях и не встречается в конституционно-правовом законодательстве. Из анализируемых понятий именно «представительная власть» все чаще употребляется в современной теории права и конституционном праве. Однако данное понятие в законодательных актах Республики Беларусь не используется, то есть легально не закреплено, а в научной литературе отсутствует его однозначное, общепринятое определение.

Понятие «народное представительство» указывает на основное предназначение представительной власти, на формы, которые применяются при реализации представительной власти. Употребление термина «народное представительство» является более разнообразным, и его можно определить как реализацию представительной власти через представительные органы. Считаем, что под вышеперечисленными анализируемыми понятиями можно понимать форму осуществления власти народа через какого-либо избранного представителя, представительное учреждение, представительный орган, через систему представительных органов, которые состоят из избранных представителей, которые обязательно избираются народом для представления своих интересов.

Таким образом, считаем, что представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.

В нормативных правовых актах Республики Беларусь отсутствует определение понятия «представительная власть». Более того, в научной литературе также не существует общего мнения относительно определения и содержания данного понятия. Для установления единообразного понимания и употребления в современном научном и политико-правовом обороте данного термина необходимо определить его сущностные характеристики и содержание.

Сущностные признаки представительной власти следует рассматривать в контексте понятия «государственная власть», так как представительная власть является одним из ее видов. В Конституции Республики Беларусь, в законодательстве, направленном на урегулирование принципа разделения власти, понятие «государственная власть», в отличие от понятия «представительная власть», активно используется, однако его содержание также не раскрывается.

При проведении анализа обоих понятий следует отталкиваться от основной нормы Конституции Республики Беларусь – статьи 3, где термин «власть» употребляется, прежде всего, в отношении власти народа, народовластия: «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ». Данная статья имеет принципиальное значение, поскольку закрепляет народ как единственный источник государственной власти, четко и однозначно провозглашает одну государственную власть, и принадлежность власти исключительно и только народу.

Положения данной статьи находят развитие в нормативных правовых актах, где термин «власть» соотносится с определенной ветвью или видом государственной власти. Следует отметить, что в Конституции и иных нормативных правовых актах категория «власть» используется чаще всего в отношении исполнительной и судебной власти, единожды употребляется в статье 6 Конституции Республики Беларусь в отношении законодательной власти.

Понятие «власть», прежде всего, следует рассматривать применительно к государственным органам, поскольку государственные органы выступают от имени народа и государства и наделены властными полномочиями. В общей системе государственных органов именно на органы власти возложены полномочия по реализации принципа разделения властей. Так, в частности, в статье 106 Конституции закреплено: «Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления»; в статье 109 определено: «Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам». Статья 90 Конституции гласит: «Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь». Для сравнения: по Конституции Республики Беларусь 1994 г. (без изменений и дополнений) Верховный Совет являлся «высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь» (глава 3, статья 79 «Верховный Совет Республики Беларусь»).

В настоящее время это объясняется наличием в системе органов государственной власти еще одного органа власти, имеющего представительный характер и наделенного определенными законодательными полномочиями, – Президента. По мнению многих специалистов в области конституционного права, именно обладание Президентом полномочиями в законодательной сфере наряду с Парламентом позволяет использовать оборот «осуществляет законодательную власть» или «принадлежит к законодательной власти». Таким образом, исключается закрепление такого статуса на законодательном уровне в отношении только Парламента.

Анализируя правовой статус Президента и отдельные его полномочия, можно сделать следующие выводы:

– Президент издает нормативный правовой акт (декрет), приравненный к закону, но по своей правовой природе не являющийся таковым: оба декрета ограничены условиями принятия и действия: временный декрет – временным характером действия, делегированный – согласием Палаты представителей на его издание («Временный декрет с письменным обоснованием необходимости его издания в трехдневный срок после его подписания вносится в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, в том числе и в период между сессиями, Президентом или по его поручению Главой Администрации Президента Республики Беларусь», статья 30 закона «О Президенте Республики Беларусь»), в данном случае прослеживается субординация обоих органов в законодательной сфере.

– Предмет правового регулирования декрета не ограничен для законов Национального собрания: «Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчетов о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента Республики Беларусь, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу… Проект закона должен определять круг отношений, регулируемых декретом, и срок полномочий Президента на издание декрета» (статья 29 Закона «О Президенте Республики Беларусь»).

– Приоритет правовой воли, однозначное признание статуса Парламента как законодательного органа по отношению к Президенту как органу, лишь наделенному отдельными полномочиями в данной сфере, четко сформулированы в статье 30 анализируемого закона: «Палаты Национального собрания Республики Беларусь вправе отменить временный декрет большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат».

– Приоритет юридической силы закона по отношению к декрету следует из положения статьи 30 закона: «Палаты Национального собрания Республики Беларусь могут принять закон, по содержанию совпадающий с соответствующим временным декретом. Со вступлением такого закона в силу временный декрет утрачивает свою силу. При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь».

– На последней стадии принятия закона Президент как участник законодательного процесса его подписывает. Однако статья 19 закона оговаривает ряд ситуаций, при которых закон может быть не подписан Президентом, при этом основной акцент делается на преобладающем по юридической силе решении Парламента: во-первых, «если Президент не возвращает какой-либо закон подписанным или со своими возражениями в течение двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным»; во-вторых, возражения Президента могут быть преодолены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из Палат Национального собрания Республики Беларусь, и закон подписывается Президентом в пятидневный срок»; в-третьих, закон также вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в пятидневный срок, наконец, если закон подписывается Президентом с оговоркой о несогласии с отдельными положениями закона и он вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

– Президент имеет ряд полномочий в рамках исполнительной и судебной власти, но не относится к ним в то время, как полномочия в законодательной сфере, по мнению многих специалистов, позволяют признать его органом законодательной власти.

Таким образом, во всех указанных случаях конституционно-правовой статус Президента, его полномочия, акты следует признать либо производными от законодательной власти, либо косвенными по отношению к ней, либо не являющимися равноценными, равнозначными по политико-правовой природе.

Безусловно, полномочия Президента в законодательном процессе значительны, но они не являются главными в его конституционно-правовом статусе. По нашему мнению, именно Парламент обладает прерогативой в законодательной деятельности, которая является его главной компетенцией и предопределяет его сущность и цель его формирования.

Анализируя далее статью 90 Конституции, согласно которой «Парламент – это представительный и законодательный орган», следует также сделать вывод, что она указывает на вид органа, но не на ветвь власти, в отличие, например, от статьи 109 о судебной власти.

В научной литературе понятие «ветвь власти» встречается в основном в сочетании с видами власти из классической триады властей – законодательной, исполнительной и судебной. Каждой ветви власти соответствуют своя система государственных органов, специфические признаки, принципы организации, нормативно-правовая база. По мнению М. В. Баглая и В. А. Туманова: «Ветвь власти – не используемое в законодательстве, но вошедшее в политико-правовой лексикон обозначение трех основных подсистем государственной власти»[44].

Следует отметить, что применение термина «ветвь власти» в нормативных правовых актах и его использование в научно-правовой литературе корреспондируется с определенными государственными органами. Фактически конкретный вид власти реализуется конкретным субъектным составом, видом государственных органов. Применительно к принципу разделения власти можно сделать вывод, что только исполнительная и судебная власть от республиканского до местного уровня образуют, соответственно, две иерархические системы органов с централизацией, соподчиненностью, функциональным разграничением и взаимодействием. В целях обозначения каждой вертикали органов государственной власти используется термин «ветвь». В современной отечественной правовой научной литературе слово «ветвь» часто употребляется наряду с понятием «вид» государственной власти без достаточной аргументации их совпадения или отличия.

Так, и исполнительная, и судебная власть имеет свою вертикаль органов, соподчиненных по иерархии. Однако законодательная ветвь власти является единственной, которая не имеет своей вертикали, иерархии соподчиненных органов. Законодательная власть представлена одним единственным органом – Национальным собранием, основной прерогативой которого выступает принятие законов.

Считаем, что в советской доктринальной правовой науке традиционно сложилась вертикаль: законодательный орган – местные Советы депутатов. Нередко, развивая мысль о законодательной ветви власти, ведется речь не только о самом законодательном органе, но и о местных Советах депутатов. Анализа и исследования названия данной вертикали власти как «законодательной» в советской правовой науке не проводилось, наблюдалось традиционное использование этого термина. В настоящее время местные Советы не относятся к законодательным органам. Даже формально-юридически ни в одном законодательном акте не указана их принадлежность к законодательным органам, поскольку они не обладают законодательными полномочиями. В этом отношении наша точка зрения совпадает с мнением Г. А. Василевича, который указывает, что «местные Советы в прямом смысле слова не относятся к законодательной власти… но являются представительными, обладающими нормотворческими полномочиями: их акты на соответствующей территории являются юридической основой для принятия органами исполнительной власти своих актов, т. е. играют роль своего рода "законов" на подведомственной территории»[45].

Полагаем, что законодательная власть в Республике Беларусь в полном объеме принадлежит лишь Национальному собранию; отсутствие подчиненных ему органов государственной власти, обладающих соответствующими законодательными полномочиями, исключает возможность говорить о наличии в Республике Беларусь «законодательной ветви власти». Президент не относится к законодательной ветви власти, по своей политико-правовой природе и конституционно-правовому статусу он в большей степени относится к исполнительной власти, но имеет отдельные полномочия, смежные с законодательной властью. Местные Советы депутатов не правомерно относить к законодательной ветви власти в силу отсутствия у них компетенции и полномочий по реализации законодательной власти.

Вместе с тем все данные органы относятся к представительным. Основным видом деятельности и признаком представительных органов следует считать представление интересов народа, что подтверждается положениями Конституции – Преамбула, ст. 3, 21, 37, 38, 83 и др. Представление интересов народа происходит в том числе путем реализации законодательной функции, из чего следует неразрывность данных двух функций для парламента. Так, в подтверждение этой мысли можно привести мнение М. В. Баглая, который отмечает, что «конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них является законотворчество»[46]. Так, термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение, указывает, что законодательная деятельность является основной функцией этого органа. В свою очередь? определение «представительный» характеризует, прежде всего, природу и порядок образования органа, и его основное функциональное предназначение – представительство интересов граждан. Именно признак представительности, их представительный характер являются основанием для выделения совокупности органов в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти.

В то же время необходимо отметить, что дискуссия ведется не только о содержании терминов «представительный» и «законодательный», но и о соотношении законодательной и представительной власти в целом. Особо следует выделить позицию А. В. Савоськина, который подчеркивает, что, «несмотря на неразрывную связь двух терминов "законодательная власть" и "представительная власть", они не совпадают. Категория "представительная власть" не может употребляться в отношении только законодательной власти, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например при делегированном законодательстве. И наоборот, не все представительные органы обязательно наделяются законодательной властью»[47]. Аналогичного мнения придерживается А. С. Прудников, который указывает, что «представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов… законодательное – заключается в том, что названная деятельность является основной функцией этих органов»[48].

Таким образом, понятия «законодательный орган» и «представительный орган» не тождественны. Это разные качества, стороны одного и того же органа. Представительная и законодательная власть по своему субъектному составу не совпадают.

На наш взгляд, в научно-правовой и правоприменительной лексике в отдельных случаях происходит отождествление категорий «ветвь власти» и «вид власти». Использование терминов «ветвь власти» и «вид власти» предполагает различные политико-правовые основания и обособление в структуре государственной власти, соответствующей каждому из этих понятий подсистемы органов. Представительная власть в системе разделения властей не является самостоятельной ветвью власти.

Один и тот же орган не может быть отнесен к двум или трем ветвям власти одновременно, он может принадлежать только к одной ветви государственной власти. При этом, говоря о представительной власти как виде, следует отметить, что представительные органы могут относиться к разным ветвям власти, отличаются по способу формирования, компетенцией, полномочиями, функциями, формами и методами работы, имеют разный репрезентативный характер, вследствие чего могут находиться на разном уровне в общей системе органов государственной власти. На республиканском уровне к законодательной ветви власти относится Национальное собрание, к исполнительной – Президент, на местном уровне – местные Советы депутатов, которые при этом в соответствии с Конституцией Республики Беларусь прямо не отнесены ни к одной из ветвей власти.

Сущность представительной власти заключается в том, что она представляет интересы граждан через совокупность органов, определяющим признаком которых выступает представительный характер, являющийся основанием для их дифференциации в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти, проявляющийся в порядке формирования, взаимосвязью с избирателями, целями и задачами.

Представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.

Шавцова А. В., Козак М. А.

Глава 3

Представительные органы: понятие и признаки

За время развития теории представительного правления, в процессе поиска оптимальной модели представительности, критерии, черты представительных органов менялись или заменялись. В науке конституционного права до настоящего времени нет единого мнения в отношении понятия и имманентных признаков представительных органов. Для наделения свойством представительности какого-либо субъекта власти необходимо выявить совокупность его основных признаков.

Видится необходимым провести анализ сущностных характеристик представительных органов, тем самым установить субъектный состав представительных органов, дать определение, выделить имманентные признаки, присущие представительным органам на современном этапе их функционирования.

В современной научной литературе ведутся споры о принадлежности того или иного органа к представительным. Проблемами представительных органов в советское время занимались такие исследователи, как А. И. Азовкин, А. А. Головко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Крамник, А. Т. Лейзеров, А. И. Лукьянова, В. С. Основин, Б. А. Страшун. Суть советской теории представительности можно передать цитатой из работы А. А. Головко: «Представительными органами выступают Советы народных депутатов, которые составляют единую систему… политическую основу Страны Советов; Советы – самые представительные государственные органы трудящихся; в Советах сочетаются черты государственной и общественной организации, представительной и непосредственной демократии»[49].

На современном этапе правоведы не так единодушны в вопросе установления перечня органов власти, которые являются представительными. Так, к ним относят Парламент и местные Советы депутатов такие ученые-конституционалисты, как А. С. Автономов, А. В. Андреев, П. Н. Кириченко, С. В. Масленникова, Л. А. Нудненко, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова и др. В то же время ряд других известных исследователей – М. В. Баглай, О. Е. Кутафин, А. С. Пиголкин – обосновывают необходимость отнесения к представительным органам и Президента, избранного всеобщим голосованием на выборах. В частности, можно привести мнение российского ученого С. А. Авакьяна: «Понятие "представительные органы" охватывает и Президента… который произведен от народа в силу выборности»[50].

Относят Президента к представительным органам и ряд белорусских ученых: Г. А. Василевич, А. Ф. Вишневский, Д. М. Демичев, Т. С. Масловская. Например, Т. С. Масловская определяет статус Президента как «высший представительный орган государственной власти с особым статусом»[51].

Белорусский исследователь О. В. Чмыга в своей диссертации к коллегиальным органам представительной власти относит Парламент, местные Советы депутатов и органы, о которых умалчивают другие авторы, – органы территориального общественного самоуправления. Президент, по ее мнению, как выборное лицо является носителем ряда представительских полномочий. Таким образом, ученый относит к органам представительной власти органы территориального общественного самоуправления (далее – ОТОС). Считаем, что на данном этапе законодательного закрепления ОТОС, с одной стороны, являются формой непосредственной демократии наряду с референдумом и собраниями, конференциями, с другой – предполагают делегирование гражданами, проживающими на определенной территории, своих прав избираемым ими на своих собраниях представителям. Для отнесения ОТОС к субъектам представительной власти необходимо определить характер их полномочий, степень влияния на процессы реализации и защиты прав и свобод граждан, общественных объединений, юридических лиц. Указанные вопросы дискуссионные, так как ОТОС являются формой самоуправления и не относятся к государственным органам.

Они не обладают властными полномочиями, не установлен однозначно их правовой статус как отдельных самостоятельных субъектов, имеющих представительный характер[52].

В истории суверенной Республики Беларусь существует еще одно образование, которое не нашло четкого конституционного и законодательного закрепления своего правового статуса и, как следствие, места в системе государственной власти, – это Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС). В настоящее время функционирование ВНС основано на Законе «О республиканских и местных собраниях», но в нем не закрепляются природа этих собраний, их важность и политическое значение, рекомендательный характер их деятельности и принимаемых решений. Отнесение его к какому-то виду органов является проблемным из-за такой неурегулированности, но факт его существования, предназначения и деятельности свидетельствует о его высоком статусе.

Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти – представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.

Переходя к рассмотрению различных точек зрения современных ученых на содержание имманентных признаков представительных органов, отметим, что базовые признаки были определены еще Ш. Л. Монтескье, К. Марксом, другими исследователями времени становления конституционализма. Например, обосновывая функциональное предназначение представительных органов, Ш. Л. Монтескье писал, что «представительное собрание следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения», а чтобы «создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы»[53].

Российский ученый В. Е. Чиркин к основным признакам и характеристикам представительных органов относит то, что они по своему составу и характеру деятельности выражают интересы народа; занимают первостепенное место в системе государственных органов; осуществляют деятельность на началах коллегиальности; пользуются поддержкой со стороны населения, избранных представителей[54]. В свою очередь, А. С. Автономов и С. В. Масленникова выделяют такие же признаки: выборность, особый характер связи избирателей и избранных представителей, коллегиальность при принятии решений[55]. В своем труде Н. А. Богданова подчеркивает, что «только в совокупности все вышеназванные свойства дают качество, позволяющее характеризовать органы как представительные»[56]. Теоретик права В. А. Максимов выделяет следующие черты и функции представительной природы органа: «Он олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; обуславливает ответственность перед народом за уровень действий самой себя и государственной власти в целом»[57].

Отличается от вышеназванных мнение Г. Д. Садовниковой, которая придерживается той точки зрения, что «только нижние палаты Парламента являются подлинно представительными органами из-за того, что избираются прямыми выборами, коллегиальные по составу и взаимодействуют напрямую с избирателями»[58]. В диссертационной работе А. В. Андреев определяет следующие признаки представительных органов: «…выборность, специальные требования к представителям, специальная процедура отбора, наличие доверия избирателей на представительство их интересов в органе власти»[59].

Итак, выделяемые авторами различных периодов развития теории представительности признаки можно отнести к признакам представительности и классифицировать по следующим основаниям:

– способ формирования и легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа): выборность или особая процедура отбора; сменяемость или периодичность;

– взаимодействие с электоратом: выражение интересов граждан, поддержка со стороны избирателей, доверие со стороны избирателей, ответственность перед избирателями; закрепление права отзыва; особый характер связи с избирателями; обратная связь;

– особое положение в системе государственной власти: специальная компетенция, организационно-правовые основы деятельности, специальные требования к представителям;

– особый порядок деятельности: коллегиальность; гласность и открытость в работе, наличие кворума; правомочность состава;

– особый статус избранных представителей: неприкосновенность депутатов, наличие властных полномочий.

Наибольшее распространение в современной конституционной теории получил подход, согласно которому в основу концепции представительности должен быть положен признак выборности представительных органов.

1. Признак выборности представительных органов теоретически обосновывали К. Маркс и Ф. Энгельс[60]. В соответствии с их теорией В. И. Ленин, характеризуя демократические черты Советов как представительных органов народной государственной власти, отмечал, прежде всего, то, что это выборные учреждения[61], которые формировались не на основе всеобщего избирательного права, а с установлением избирательных цензов для участия в выборах. Данный признак называли и выделяли в своих трудах советские ученые, которые считали, что «признак выборности необходимо применять ко всем органам представительной власти»[62].

В современной теории представительности преобладает точка зрения, согласно которой признак выборности выступает основным и определяющим. Примером этой правовой позиции может служить мнение А. В. Ростовцева о том, что «в современных демократических государствах выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти. Выборный способ формирования выступает в качестве легитимной и демократической основы деятельности соответствующих органов государства, обеспечивает им представительный характер и сосредоточение различных интересов граждан в данных органах, определяет место выборных органов в системе государственной власти»[63].

В свою очередь, С. В. Юсов констатирует: «Выборы – это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти. В юридическом смысле акт выборов – это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) мандата своим представителям – Президенту, депутатам, другим должностным лицам. Это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления»[64]. В своей работе И. В. Котелевская приходит к следующим выводам: «Выборность представительных органов является определяющим свойством, которое обеспечивает их качество – представительность, а сами выборы являются единственно возможным способом формирования представительных органов в современном демократическом государстве»[65]. Аналогичного взгляда по этому вопросу, с теми или иными оговорками, придерживаются также А. С. Автономов, С. В. Масленникова[66] и др.

Представляет интерес научная позиция Н. П. Кириченко, который имеет особую точку зрения об обязательности и необходимости признака выборности. Он указывает на то, что представительность законодательных органов не зависит от способа их формирования[67]. Автор тем самым подчеркивает, что необходимо разделять понятия «выборный» и «представительный», так как не все выборные органы могут считаться представительными. Несомненно, выборность является одним из основных признаков представительных органов. В то же время наличие одного признака у органа или должностного лица – выборности – не означает, что орган необходимо относить к представительным.

Например, в СССР все суды были выборными. Так, в Конституции БССР (ст. 151) был закреплен принцип выборности судей и народных заседателей. Судьи «избирались гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Народные заседатели избирались открытым голосованием на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства на два с половиной года». Судьи и народные заседатели областных судов соответственно – областными Советами народных депутатов сроком на 5 лет. Судьи и заседатели Верховного суда – Верховным Советом БССР на 5 лет. Судьи и заседатели были ответственны перед избирателями или органами, их избравшими, должны были отчитываться перед ними. Был также закреплен институт отзыва за неоправдание доверия. В отношении уголовных и гражданских дел был установлен принцип коллегиальности (ст. 153 Конституции).

Таким образом, к признакам советских судебных органов можно было отнести: выборность, с соблюдением основных принципов – всеобщности, равенства, прямого волеизъявления, при тайном голосовании; взаимосвязь с избирателями; наличие ответственности; коллегиальность при принятии решений; периодичность полномочий. Отличие советских законодательных представительных и судебных органов видится только в разных полномочиях и сферах деятельности. Советские судебные органы можно отнести к представительным, поскольку основные принципы формирования и деятельности применялись ко всем органам без исключения, независимо от их функционального назначения. Не было необходимости вычленять отдельные ветви власти, определять вид органа, искать отличительные признаки – все органы в государстве были представительные.

Если обратиться к современному конституционному праву зарубежных стран, то, например, в парламентской республике Швейцария все члены правительства (Федеральный совет) избираются на совместном заседании обеих палат Федерального собрания, в процессе косвенных выборов. Формирование Правительства путем избрания Парламентом носит в себе признаки представительства только из-за способа избрания, другими дополнительными характеристиками, относящими их к субъектам представительной власти, они не обладают[68].

В районных судах первой инстанции Швеции присяжные являются выборными представителями населения и назначаются муниципальным советом. В США «судьи штатов в подавляющем большинстве избирались населением – на разные сроки (например, в Калифорнии – на 6 лет). В северных штатах выборность судей утвердилась с 1777 г., в восточных – с середины XIX в. Начиная с 1828 г. избрание судей законодательными собраниями почти повсеместно заменилось на прямые выборы населением». Следует отметить, впрочем, что формирование судебной власти через выборность судей штатов в США имеет целью «обеспечение гарантии независимости судебной власти», они не преследуют цели обеспечить участие населения в правосудии, хотя такие мнения также имеют место в научной литературе[69].

Таким образом, признак выборности является определяющим, именно на нем строится вся концепция представительного правления, он служит фундаментом, отправной точкой для других признаков представительности. В то же время признак выборности не будет иметь определяющего значения без соблюдения срока полномочий избираемых органов. Выборы способны выполнять конструктивные функции, служить инструментом демократии при условии, что носители мандатов избираются на определенный, не слишком большой срок. Срочность полномочий или сменяемость избранных представителей предполагает законодательное закрепление определенного срока полномочий избираемого органа. Для каждого избираемого органа предусмотрен свой срок полномочий, обусловленный требованиями, присущими конкретной стране. Во время принятия Конституции 1994 г. дискуссионными стали вопросы, связанные с установлением сроков полномочий всех избираемых органов, в итоге были признаны оптимальными для Республики Беларусь следующие сроки: Президент – 5 лет, Парламент – 5 лет, местные Советы – 4 года. При внесении изменений в Конституцию в 1996 г. срок полномочий Парламента был изменен и стал 4 года. В настоящее время ведутся дискуссии по изменению продолжительности сроков полномочий в сторону увеличения.

В этой связи считаем возможным утверждать, что выборность с соблюдением условия сменяемости (срочности) выступает одним из имманентных признаков представительности. Данный признак является сущностным, основным, обязательным; при отсутствии этого признака нельзя говорить о представительности органа власти. Именно избрание путем выборов повышает доверие общественности к органам, которые тем самым становятся репрезентативнее.

2. Следующим признаком представительных органов является их репрезентативность (от фр. representatif– представляющий, показательный, характерный), которая означает «показатель представительности». Представительность как понятие уже имеет традиционную, сложившуюся практику употребления, а термин «репрезентативность» является более новым, указывающим на то, что это признак представительности. Оно имеет свои качественные характеристики, уровни, виды, которые можно определить через показатели. Уточним, что по своей сути и представительность, и репрезентативность обозначают схожий признак представительных органов, они тождественны. Считаем, что термин «репрезентативность» является более точным, практика его употребления свидетельствует, что в широком смысле слова он включает виды демократии (непосредственная, представительная, профессиональная), которые, в свою очередь, раскрываются через показатели репрезентативности.

Репрезентативность в каждой отрасли или науке имеет свое значение. Например, в социологии это «выборочная совокупность, основные характеристики которой совпадают с характеристиками генеральной совокупности. Ошибка репрезентативности заключается в различии между генеральной и выборочной совокупностью»[70].

Для определения репрезентативности выборного органа необходимо отталкиваться от соблюдения принципа всеобщности выборов, где идеальной репрезентативностью является показатель всеобщности без ограничений (цензов) для реализации как пассивного, так и активного избирательного права. В каждом государстве в зависимости от уровня представительного органа установлены юридические пределы избирательных прав, которые содержат ограничения принципа всеобщности. Так, цензами в белорусском законодательстве активного избирательного права являются: гражданство (при выборах в республиканские представительные органы), возрастной ценз (в выборах участвуют граждане, достигшие 18 лет), ценз криминальности (не голосуют граждане, содержащиеся под стражей и по приговору суда в местах лишения свободы) и ценз здоровья (не голосуют граждане, признанные судом недееспособными).

Цензы пассивного избирательного права имеют более широкий перечень для каждого органа в отдельности. Так, цензами для кандидата в Президенты являются: гражданство по рождению, возраст – не моложе 35 лет, ценз оседлости – не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Для депутатов Палаты представителей – гражданство, возраст старше 21 года, постоянное проживание в Республике Беларусь. Для члена Совета Республики – гражданство, возраст старше 30 лет, проживание на территории соответствующей области, г. Минска не менее 5 лет, непосредственно перед выборами. Ценз несовместимости: не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей с одновременным занятием должности Президента Республики Беларусь либо судьи. Депутат Палаты представителей не может быть одновременно членом Совета Республики, депутатом местного Совета депутатов (ст. 59).

Для депутатов местных Советов депутатов установлены требования: гражданство Республики Беларусь; достижение возраста 18 лет, отсутствие судимости. Могут быть выдвинуты граждане, проживающие или работающие на территории соответствующего местного Совета депутатов, а также работающие в организациях, расположенных на территории другого местного Совета депутатов, но связанных с удовлетворением потребностей населения и социальным развитием территории данного местного Совета депутатов (ст. 60). Ценз несовместимости закреплен через запрет депутатам местных Советов депутатов занимать должности председателей областных, Минского городского, районных, городских (кроме городов районного подчинения) исполнительных комитетов, а также судей. Депутат местного Совета депутатов не может быть одновременно депутатом Палаты представителей (ст. 59).

В статье 58 Избирательного кодекса закреплена возможность принимать участие в выборах в качестве кандидатов в депутаты местных Советов депутатов гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим в Республике Беларусь в соответствии с международным договором Республики Беларусь и Российской Федерации. В данной статье установлено наличие пассивного и активного избирательного права только для граждан Российской Федерации. В данном случае можно говорить об ограничении прав граждан других иностранных государств, постоянно проживающих в Республике Беларусь.

В соответствии с миграционной характеристикой населения Республики Беларусь, по данным переписи 2019 г., число внешних мигрантов, которые постоянно проживают на территории Республики Беларусь, составляет 764 043 человека. Из них 407 810 – это граждане Российской Федерации, остальные же 356 233 – граждане других иностранных государств, в том числе Украины (144 254), Казахстана (67 463), Германии (21 697). Они являются потенциальным электоратом, но избирательных прав по факту лишены. Таким образом, численность иностранных граждан вполне корреспондируется с численностью российских граждан, и иностранные граждане других государств находятся в более уязвимом положении.

Считаем, что необходимо дополнить Избирательный кодекс новой статьей, носящей общий (универсальный) характер, из содержания которой будет производна статья 58 Избирательного кодекса. При заключении нового международного договора с другим государством он не будет подпадать под действие Избирательного кодекса из-за отсутствия соответствующих положений. Новая статья должна предусматривать возможность участия в выборах для постоянно проживающих граждан иностранных государств в случае заключения международного договора. Предлагаем ввести новую статью: Статья 58.1. Право иностранных граждан, проживающих в Республике Беларусь, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов: «Иностранные граждане, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов в случае заключения соответствующего международного договора».

Ценз гражданства является самым распространенным и обязательным практически в каждом государстве, различие состоит лишь в дополнительных условиях (наличие определенных оснований приобретения гражданства; установление необходимого срока нахождения в гражданстве государства; обязательность отсутствия гражданства другого государства, а также двойного гражданства).

Отсутствие гражданства другого государства является важной гарантией независимости депутатского мандата, поскольку гражданство предполагает политико-правовую связь с конкретным государством, что может привести к возникновению конфликта интересов. Белорусское законодательство не запрещает иметь двойное гражданство. В соответствии с законом «О гражданстве Республики Беларусь» гражданин Республики Беларусь, получивший иное гражданство и не прошедший официальной процедуры выхода из белорусского гражданства, признается на территории Республики Беларусь только гражданином Республики Беларусь. Таким образом, такое «мягкое» ограничение по наличию гражданства в другом государстве не является прямым запретом на его наличие у избранных представителей. Считаем, что в Конституцию необходимо внести прямой запрет (ограничительный ценз) на наличие гражданства другого государства у избранных представителей. Это будет способствовать повышению доверия со стороны избирателей в целом к деятельности и конкретным принимаемым решениям избранных представителей в частности. Для этого необходимо внести изменения в Конституцию Республики Беларусь.

Учитывая наличие перечисленных ограничительных цензов по неизбираемости и несовместимости, можно говорить об отступлении от абсолютной репрезентативности как в отношении к избирателям, так и к избранным представителям.

В Республике Беларусь представительные государственные органы имеют разный показатель репрезентативности. Можно выделить следующие основания для разделения их по репрезентативности:

– в зависимости от способа избрания: непосредственная репрезентативность – прямое избрание гражданами государства (избрание Президента, Палаты представителей, местных Советов депутатов); опосредованная – формирование органа (части органа) путем косвенных выборов избранными представителями (выборы членов Совета Республики депутатами местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска); производная – формирование органа путем назначения избранным(и) представителем(ями), без процедуры избрания (назначение членов Совета Республики Президентом);

– в зависимости от численности избирательного корпуса: общереспубликанская (Президент); территориальная, которая имеет подвиды: окружная (Палата представителей), областная (Совет Республики и местные Советы областного уровня), районная (местные Советы районного уровня) и т. д.;

– в зависимости от субъектного количества состава представительного органа: единоличная репрезентативность (Президент); коллегиальная репрезентативность (депутаты Палаты представителей);

– в зависимости от территориальных пределов распространения представительной власти: общенациональная; региональная; местная.

Избрание Президента единым избирательным корпусом прямыми выборами означает, что «между избирателями и кандидатами на должность президента не должно быть каких-либо промежуточных звеньев. Полномочия Президента производны от народа, и все это придает ему легитимность»[71], что и дает право говорить о самой высшей репрезентативности – непосредственной и общенациональной. Единоличная репрезентативность предполагает, что Президент сам единолично представляет интересы электората в дальнейшем в процессе своей деятельности.

Палата представителей Национального собрания имеет репрезентативность непосредственную и территориально-окружную, так как депутаты избираются только гражданами своего округа, а не гражданами государства в целом, хотя в последующем и представляют интересы всего населения. В данном случае показатель репрезентативности ниже из-за разделения избирательного корпуса на округа, то есть он (показатель) уменьшился пропорционально численности граждан, от которых депутат избирается. По итогам выборов депутатов Палаты представителей седьмого созыва один депутат представляет в среднем 62 550 избирателей. Анализируемый показатель репрезентативности указывает, что депутат, избираемый от округа, представляет интересы большой группы электората и поэтому должен знать проблемы округа, уровень инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства, перспективы дальнейшего развития, участвовать в формировании программы социально-экономического развития региона. Депутат должен быть заинтересован в повышении эффективности уровня жизни и реализации потребностей граждан в период работы в округе. Депутат, который не знает специфики жизнедеятельности округа, будет формальным представителем и не сможет эффективно отстаивать интересы своего электората. Поэтому считаем, что необходимо ввести ценз оседлости для депутатов Палаты представителей Национального собрания не менее 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или не менее 5 лет постоянного проживания в совокупности для депутата. Такое требование будет способствовать укреплению связи между избирателями округа и кандидатами в депутаты, послужит исключению участия в процессе выдвижения кандидатов в депутаты граждан, не в полной мере отвечающих ожиданиям и представлениям избирателей. В белорусском законодательстве ценз оседлости введен для Президента (не менее 10 лет), членов Совета Республики (не менее 5 лет). Для депутатов местных Советов депутатов установлено требование по месту жительства или месту работы на территории местного Совета депутатов, но без конкретизации по срокам. Считаем, что этого и не требуется, поскольку депутаты местных Советов работают на непрофессиональной основе, требование по месту жительства и месту работы уже предполагает заинтересованность в эффективной работе на территории округа.

Для дополнения требований к депутатам Палаты представителей необходимо внести изменения в Конституции в статью 92 и другие соответствующие законодательные акты, изложив их в следующей редакции:

Статья 92. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года, проживающий более 3 лет, непосредственно предшествующих выдвижению, или постоянно проживающий не менее 5 лет в совокупности на территории округа.

Палата представителей имеет одновременно коллегиальную и единоличную репрезентативность. Коллегиальный показатель репрезентативности подразумевает под собой представление интересов избирателей всей палатой в целом. Единоличная – относится к отдельно взятому избранному представителю – депутату. Показатель репрезентативности нижней палаты Парламента зависит как от количества избирателей, пришедших на выборы, так и от количества проголосовавших за конкретного кандидата.

Совет Республики Национального собрания имеет опосредованную репрезентативность, поскольку избирается на основе косвенных выборов: формируют верхнюю палату Парламента депутаты местных Советов базового уровня и Президент Республики Беларусь. С точки зрения репрезентативности даже члены Совета Республики, входящие в одну палату и имеющие один конституционный статус, имеют разный показатель репрезентативности. Члены Совета Республики, избранные депутатами местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска, имеют опосредованную репрезентативность, а члены, назначенные Президентом, – производную (или вторичную). Также показатель их репрезентативности зависит от численности избирательного корпуса – территориально-областного. Преимуществом опосредованной и производной репрезентативности по отношению к непосредственной является то, что избранными представителями становятся лица, которые уже имеют опыт работы, знают специфику управленческой работы, профессионалы в конкретной сфере хозяйственной деятельности, могут привнести в работу представительного органа много полезного, основанного на профессиональном опыте. Недостатком же может быть то, что представительный орган будет сформирован так, как этого требует политическая ситуация или события, происходящие в государстве, без учета политического баланса в стране, без соблюдения интересов всех групп граждан государства.

Репрезентативность у местных Советов депутатов – непосредственная, коллегиальная или единоличная. Особенностью местных Советов депутатов становится то, что они обладают всеми видами территориальной репрезентативности в зависимости от уровня Совета депутатов – областного, районного, сельского, поселкового.

Все вышеназванное дает право говорить о том, что формирование органа власти путем определенного вида и способа выборов является основным показателем репрезентативности органа. Самый высокий показатель репрезентативности возникает при прямых выборах, проводимых всем избирательным корпусом. На втором месте находятся косвенные выборы и территориально продифференцированный избирательный корпус. Формирование органа путем назначения свидетельствует о том, что репрезентативность, при прочих равных условиях, можно считать более низкой, чем у выборного органа. Репрезентативностъ обусловлена многими факторами, к ключевым из них относятся: избирательная система, способ формирования, наличие закрепленных избирательных цензов, численность избирательного корпуса, количественный состав формируемого органа, субъектный состав формируемого органа.

Считаем, что выборность – это сущность представительного органа, а репрезентативность – это показатель, проявление сущности. Именно благодаря выборности органы получают право представлять интересы народа. Это два взаимосвязанных признака представительного органа власти. Именно при их сочетании органы являются проводником народовластия и могут считаться представительными. Таким образом, признак репрезентативности необходимо включить в перечень основных имманентных признаков представительных органов и субъектов представительной власти в целом.

Основная суть признака репрезентативности заключается в представлении интересов народа при принятии решений. Как уже отмечалось выше, представительные органы изначально создавались для представления интересов народа посредством нормотворческой деятельности. Показательным видится мнение В. В. Дворника, который утверждает, что «институт представительства есть связующее, посредствующее звено между обществом и конкретными лицами, призванными законодательствовать в соответствии с мандатом, полученным в конкурентной борьбе за голоса избирателей»[72]. Как следствие, законотворчество является «демократической формой выражения народного волеизъявления»[73].

В конституционной теории преобладает точка зрения, согласно которой законодательная деятельность органично связана с представительными органами. Полагаем, что законотворчество в полном смысле этого слова является прерогативой только одного представительного органа – Парламента. Президент обладает полномочиями в законодательной сфере. Законотворчество становится одной из «форм реализации представительной функции»[74], то есть это функциональное предназначение представительного органа обязательно и определено только для Парламента. Все другие представительные органы задействованы в нормотворчестве в целом. У них есть право на издание своих собственных нормативных актов, значение, статус которых должны отличаться от других нормативных актов, изданных непредставительными органами. Исследователь Е. В. Семашко отмечает: «Теория народного представительства определяет приоритетное значение и высшую юридическую силу актов, издаваемых представительными органами государственной власти»[75]. Такие акты отличаются тем, что право на издание нормативных актов, как и все остальные свои полномочия, представительные органы получили от народа, что проявляется в тесном взаимодействии представительных органов с народом.

3. Взаимодействие является обязательным условием, которое должно лежать в основе деятельности органов представительной власти, которое реализуется через прямые и обратные коммуникационные связи для осуществления нормотворчества. Условие взаимодействия представительных органов с народом служит промежуточным или, другими словами, связующим звеном между признаком выборности и представлением интересов народа посредством нормотворчества. Считаем, что данное условие является обязательным для установления связи между имманентными признаками представительности, такими как выборность и нормотворчество. Без соблюдения данного условия нельзя говорить об органе как о представительном.

Существуют различные формы взаимодействия представительных органов с народом. Первая группа таких форм взаимодействия связана напрямую с признаком выборности, берет начало с момента формирования представительных органов и регулируется избирательным законодательством. Это проявляется при взаимодействии кандидатов в Президенты, депутаты и члены Парламента, депутаты местных Советов депутатов с избирателями. Ее можно назвать электоральной.

К направлениям электорального взаимодействия с отдельными гражданами можно отнести информационную деятельность во время предвыборной агитации кандидатов в представительные органы через встречи, дебаты, публикации, митинги, пикеты и выступления в СМИ. В период осуществления деятельности избранных представителей взаимодействие происходит через личные приемы и ответы на вопросы, выяснение позиции по поводу планируемых проектов, о реализованных решениях. Это способствует обеспечению прозрачности процедур принятия решения, общественного обсуждения нормативных правовых актов, выяснению социальных последствий реализованных решений.

Признаком второй группы форм взаимодействия является непосредственное взаимодействие. К этой группе относятся как устное, так и письменное обращение отдельных граждан, коллектива граждан в органы представительной власти с жалобами, предложениями, заявлениями в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращении граждан и юридических лиц» от 18 июля 2011 г. Данную форму предлагаем назвать заявительной.

На законодательном уровне закреплены и другие формы взаимодействия: референдумы, законодательная инициатива, общественное обсуждение законопроектов, функционирование органов территориального самоуправления и другие. Указанные формы или вообще не реализуются на практике, или используются неэффективно, что приводит к тому, что народ как единый субъект в целом не может оказывать влияние на глобальные политические процессы, на органы государственной власти как в административно-территориальной единице, так и на уровне республики. Взаимодействие представительных органов чаще происходит все-таки именно с отдельными гражданами, их объединениями, а не с народом в целом.

Развитие и активное внедрение различных форм взаимодействия способствуют равному диалогу власти и общества, который должен привести к предсказуемости решений со стороны представительных органов, реальности их обещаний, содействуют повышению уровня доверия граждан к проводимой политике, стимулируют развитие гражданской позиции и активности со стороны граждан.

Взаимодействие граждан с избранными представителями проявляется и через закрепленные в белорусском конституционном законодательстве институты ответственности и подотчетности, которые выделяются авторами и как имманентные признаки представительных органов. Взаимодействие проходит через такие формы, как отзыв, импичмент, реализация предвыборных программ, представление отчета о деятельности в качестве избранных представителей в форме посланий народу Президентом, отчеты депутатов перед избирателями. Указанное направление взаимодействия является регулярным, императивным, инициаторами выступают, прежде всего, избранные представители – граждане, в большей степени пассивные участники. Закрепляется через конституционно-правовой статус избранных представителей (Президента, депутатов Палаты представителей и местных Советов депутатов).

4. Характерной чертой деятельности всех представительных органов советской власти являлся признак коллегиальности, выступающий в качестве определяющего в советской теории народного представительства. В настоящее время произошло изменение приоритетов в выделении имманентных признаков из-за изменения субъектного состава представительных органов. Наиболее известные и авторитетные ученые в области конституционного права – С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. В. Масленникова, В. Е. Чиркин. В качестве основного признака представительных органов они выделили коллегиальность. Например, Г. Д. Садовникова утверждает, что подлинно представительными органами могут называться только коллегиальные по составу органы[76]. Конституционалист П. Н. Кириченко выделяет очень схожее с принципом коллегиальности условие – правомочность деятельности представительного органа при наличии в его составе кворума[77]. Признак коллегиальности бесспорно вошел в совокупность признаков представительных органов. Такое отношение конституционалистов к коллегиальности можно определить как сложившуюся традицию.

Следует отметить, что принцип коллегиальности не нашел должного отражения в Конституции Республики Беларусь. Так, в Конституции данный принцип закреплен в качестве основного только в судопроизводстве (ст. 113). В отношении Национального собрания на законодательном уровне принцип коллегиальности встречается в Законе «О Национальном собрании Республики Беларусь» в статье 86, где подчеркивается, что Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики являются коллегиальными органами. Более того, не только сами палаты, но их органы – также коллегиальные. Так, в частности, в статье 39 Регламента Палаты представителей закреплено право депутатов объединяться в группы для коллективного обсуждения и высказывания мнений. Коллегиальность в работе палат Парламента проявляется в процедурных формах их деятельности, «осуществляемой совместно, группой уполномоченных лиц», через закрепление кворума для принятия решения. Понятие «кворум» наполняется разным содержанием при различных организационно-правовых формах работы палат Парламента и их органов. Так, для признания действительности самого заседания палат Парламента установлен кворум «не менее двух третей от полного состава депутатов палаты», для принятия решений предусмотрено «большинство голосов от полного состава палаты» и «не менее двух третей от полного состава палаты» в зависимости от характера принимаемого решения. В остальных случаях на заседании Президиума Совета Республики, на совместном заседании Президиума Совета Республики и Совета Палаты представителей, на заседаниях постоянной комиссии установлено требование «более половины от полного состава».

Принцип коллегиальности – это самый демократичный способ принятия решений. Он позволяет путем совместных усилий наиболее тщательно, объективно обсудить и выработать единое мнение, разрешить наиболее трудные вопросы, используя профессионализм членов коллегиального органа. Более того, этот способ предполагает плюрализм точек зрения, обязательность учета различных интересов и мнений. Однако это не означает, что диапазон высказываемых убеждений и принимаемых решений ничем не ограничен. Принятие коллективного решения представительными органами не исключает ответственности за него перед своими избирателями. При обсуждении законопроектов, разработке и принятии решений депутаты выполняют свои обязательства перед избирателями. Вместе с тем принцип коллегиальности реализуется через установленные в законодательстве формы, применяемые в работе, – голосование, обсуждение, чтение, сессии, заседания, совместные заседания палат, парламентские слушания, возможности создавать депутатские группы, согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе для принятия спорных решений, создание временных и постоянных комиссий.

Законодательная деятельность в классическом ее проявлении есть и должна всегда быть коллегиальной. Суть законодательной власти состоит в выражении воли народа, представительстве интересов большинства населения. Не может отдельно избранный представитель, такой, например, как Президент или депутат, принять самостоятельно закон. Единоличного законодательного органа в практике демократических государств не существует. Законодательную деятельность во всех странах мира осуществляет коллегиальный орган – Парламент. Представительную власть наравне с Парламентом, в свою очередь, может осуществлять единолично Президент или депутат, он имеет определенные функции, полномочия, выступает от имени своего электората, представляет его интересы, выполняя свое прямое предназначение. Однако следует принять во внимание возможность делегированного законодательства или наделение законодательными полномочиями Президента в определенных случаях, что является исключением из общего правила.

В сложившейся практике нормотворчества отдельных государств Президент издает единолично нормативные правовые акты независимо от того, сколько органов или должностных лиц принимало участие в его подготовке, применяя правило, что «вся полнота ответственности за изданные акты возлагается на лицо, его издавшее»[78]. Президент как представительный орган строит свою работу на принципе не коллегиальности, а единоначалия. Принцип единоначалия стал употребляться в отношении представительных органов именно с момента появления института президентства.

Принцип единоначалия прослеживается также через объем властных полномочий избранных представителей на должности Президента, главы палаты Парламента, Председателя постоянной или временной комиссии, депутата того или иного Совета депутатов. Объем полномочий, возможности воздействия, применение мер властных полномочий у каждого избранного представителя могут быть разными, отличаться в зависимости от его места в системе представительных органов государства. Президент представляет интересы народа. Уровень его представительства выше, чем у депутата. Депутаты Парламента, местных Советов как избранные представители осуществляют свои полномочия также в личном качестве, обладают определенным их объемом, несут ответственность за свою деятельность. Могут руководить депутатской комиссией, палатой Парламента, соответствующим Советом, то есть обладают властными единоличными полномочиями.

Таким образом, учитывая основные признаки единоначалия и особенности их применения к деятельности избранных представителей как субъектов представительной власти, можно предложить следующее определение: принцип единоначалия субъектов представительной власти представляет собой возможность для избранных представителей, обладающих необходимыми по должности профессиональными качествами и квалификационными требованиями, иметь полномочия и правомочия по организации и осуществлению управления делами государства, используя государственно-властные полномочия, с правом как единоличного, так и коллегиального принятия решения во имя достижения единых целей под личную ответственность.

В то же время при реализации полномочий Президента к принципу единоначалия присоединяются коллегиальные начала при выработке решений по наиболее значимым вопросам. Так, Президент Республики Беларусь с согласия Палаты представителей назначает Премьер-министра, с согласия Совета Республики – Председателей Конституционного и Верховного судов, судей Верховного суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля. К ограничению принципа единоначалия также можно отнести возможность преодоления вето Президента при подписании законов не менее чем двумя третями голосов от полного состава палат Парламента. С одной стороны, эти ограничения можно причислить к системе сдержек и противовесов, а с другой – это сочетание принципов единоначалия и коллегиальности.

Как следует из проведенного исследования, в настоящее время, учитывая факт отнесения Президента к представительным органам, принцип коллегиальности должен рассматриваться как специальный, распространяющийся только на Национальное собрание и местные Советы депутатов, а не на представительные органы власти в целом. Принцип единоначалия допускает возможность использования коллегиальных начал при выработке решений при исполнении своих полномочий представительными органами по наиболее значимым вопросам. Так, осуществление деятельности, основанной на разумном сочетании принципов коллегиальности и единоначалия, максимально применять положительные стороны обоих принципов, постепенно минимизируя отрицательные их проявления можно обозначить как имманентный признак представительных органов.

Таким образом, считаем, что представительные органы в системе органов представительной власти объединены целевым назначением, то есть представительным характером, но при этом отличаются по способу формирования, полномочиями, функциями, формами и методами работы; обладают самостоятельностью с определенным уровнем соподчиненности и субординации; имеют различный уровень представительности в зависимости от количества голосов избирателей, проголосовавших за кандидата.

К признакам, позволяющим относить орган государственной власти к представительному относятся: формирование посредством выборов (выборность, избрание) или цензовый характер назначения (избрание в состав выборных органов с использованием современной системы избирательных цензов); сменяемость; взаимодействие; ответственность и подотчетность перед избирателями; нормотворчество, в том числе законодательные полномочия для республиканских представительных органов; сочетание принципа коллегиальности и единоначалия, наличие государственно-властных полномочий.

Обосновано, что обладание всей совокупностью имманентных признаков дает основание относить орган к представительным органам государственной власти.

Сформулировано авторское научное определение понятия:

Представительный орган государственной власти – государственный орган, избираемый народом для представления его интересов на общенациональном (или территориальном) уровне на установленный законом срок, определяющими признаками которого являются представительный характер, выборность, взаимодействие с гражданами, подотчетность и ответственность перед ними.

Система органов представительной власти – совокупность публичных органов, избираемых народом для представления его интересов на общенациональном (или территориальном) уровне на установленный законом срок, определяющими признаками которых являются представительный характер, выборность, взаимодействие с гражданами, подотчетность и ответственность перед ними.

Козак М. А.

Глава 4

Истоки российского парламентаризма

27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце открылась Первая Государственная Дума России – законодательная ветвь власти, установленная Основными законами 23 апреля 1906 г. Ей предшествовал Манифест 17 октября 1905 г., обусловленный всероссийской политической стачкой и провозгласивший невозможность принятия законов без одобрения их законодательной Государственной Думой. Раз так, то, казалось бы, что рождением своим Первая Государственная Дума обязана исключительно революции, разразившейся в 1905 г. Но подобное предположение не что иное, как распространенная ошибка мышления, хорошо известная в формальной логике. Суть ее – утверждать, что после этого – значит, вследствие этого. Между тем первый российский парламент вряд ли мог бы состояться так скоро в условиях революционных потрясений, если бы в правительстве в течение более чем столетия не предпринимались усилия обрести государственную политику, позволившую бы с учетом социально-политических и экономических условий приступить к постепенному реформированию государства в направлении создания представительной законодательной ветви власти. Такого рода политику в историографии принято определять как правительственный конституционализм.

Историография правительственного конституционализма XIX – начала XX в. довольно обширна. Однако не будет ошибкой сосредоточить ее вокруг следующих основных проблем. Первая из них касается развития правительственного конституционализма в царствование Александра I и сосредоточена вокруг следующих проектов:

1) Жалованная грамота российскому народу 1801 г.

2) Реформирование Сената 1801–1802 гг.

3) План государственного преобразования М. М. Сперанского и Конституция Н. Н. Новосильцева.

Соответствующая ей историография представлена работами М. М. Сафонова, Ю. Г. Захарова, С. В. Мироненко и другими. Суть разногласий, разделяющих исследователей, состоит главным образом в том, считать ли указанные проекты имевшими конституционное содержание и вследствие этого предоставлявшими Александру I известную возможность приступить на деле, а не на словах, к реформированию самодержавной власти в направлении правового государства. Мнения специалистов различны, и очевидно, что в ближайшем будущем возникшие разногласия вряд ли будут преодолены. Вторая проблема связана с оценкой правительственного конституционализма в царствование Александра II, довольно подробно изученного в фундаментальных трудах П. А. Зайончковского, В. Г. Чернухи, Л. Г. Захаровой. В их освещении правительственный конституционализм второй половины XIX в. в целом не воспринимается как системная, глубоко продуманная стратегия деятельности правительства, направленная на формирование законодательной ветви власти. Предпринятые министрами внутренних дел П. В. Валуевым и М. Т. Лорис-Меликовым попытки расширить состав Государственного совета путем введения в него выбранных от земских городов и придать Государственному совету законосовещательный характер воспринимаются обычно лишь как спонтанная реакция правительства на рост революционного движения и террор «Народной воли». Однако остается нерешенной институциональная проблема: способной ли оказалась высшая бюрократия воспринять неизбежность трансформации самодержавной власти в направлении создания законодательной ветви власти после отмены крепостной зависимости крестьян и формирования земских учреждений? Положительный или отрицательный ответ, разумеется, предполагает комплексный анализ тех факторов, которые оказывали решающее воздействие на правительственные и придворные круги. Наконец третья и, пожалуй, наиболее структурированная и привлекающая внимание исследователей проблема касается правительственного конституционализма 1905–1906 гг. – времени формирования и созыва Первой Государственной Думы России, положившей конец сосредоточению законодательной власти исключительно в руках монарха. В наибольшей мере она отражена в фундаментальных трудах Б. В. Ананьича и Р. Ш. Ганелина. Дискуссии сосредоточены в основном вокруг путей развития правительственного конституционализма в связи с изданием Манифеста 17 октября 1905 г., не состоявшегося формирования правительства С. Ю. Витте с участием общественных деятелей, отринутой возможности всеобщего голосования при выборах Первой Государственной Думы, издания актов 20 февраля 1906 г. о Государственной Думе и Государственном совете, а также Основных законов 23 апреля 1906 г. до созыва Первой Государственной Думы.

Первые шаги государства к законодательной ветви власти пришлись на царствование императора Александра I 1801–1818 гг. Воспитанный на литературе французского просвещения, перед вступлением на престол он считал себя сторонником идеалов Великой французской революции и, казалось бы, мечтал учредить в России республику с парламентом, а самому отказаться от престола, посвятив себя ведению фермерского хозяйства. Впрочем, об уровне и полноте образования цесаревича Александра Павловича в литературе встречаются противоречивые суждения. Часть авторов полагает его образование достаточно обширным, отмечая при этом организующую роль выписанного Екатериной II из Швейцарии главного учителя наследника – Лагарпа. Об императоре Александре I как о великолепно образованном правителе писал С. Ю. Витте, а он-то знал в этом толк, поскольку много лет ему пришлось работать бок о бок с монархами, не получившими достаточно широкого образования. Именно таковыми в его глазах казались и Александр III, и Николай II. Однако есть и вполне авторитетные свидетельства того, будто бы Александр I не получил систематичного и широкого образования. Именно так считал, пожалуй, один из самых близких друзей его юности князь Адам Чарторижский. По его наблюдениям, систематичное образование наследника престола завершилось к восемнадцати годам, после чего он не прочел ни одной серьезной книги. Если об уровне образования Александра I судить можно по-разному, то, разумеется, есть бесспорные свидетельства относительно того, что он, вне всяких сомнений, будучи наследником, какое-то время собирался действительно осуществить преобразование самодержавия в направлении республиканской формы правления, после чего намеревался отойти от дел и покинуть Россию. Тому имеется немало доказательств, включая, как переписку наследника престола, так и обширные места из мемуаров князя Адама Чарторижского. Можно считать установленным, однако, что примерно к 1798 г. планы наследника несколько изменились и он решился на то, чтобы, вступив со временем на престол, остаться у руля государства, взвалив на себя бремя осуществления задуманных реформ. Именно к тому времени относится и сближение Александра I с теми из его сверстников, которые в будущем составили Негласный Комитет, призванный разработать проект преобразований при воцарении Александра I. С принятием короны в марте 1801 г. Александру I пришлось соизмерять свои юношеские мечты с той ответственностью и долгом, которым он обязан был следовать как глава государства, обеспечивая его целостность и жизнеспособность. Между тем еще в 1799 г., обладавший не только европейским образованием, но и накопивший огромный опыт практической государственной деятельности канцлер Безбородко представил тогда еще наследнику, великому князю Александру Павловичу, записку с обоснованием невозможности и пагубности для России принять западноевропейские политические институты. Как он полагал, тому препятствовали устройство социально-экономической жизни, менталитет населения и главенствующая роль государства в экономике и политике. По мнению Безбородко, на обозримую перспективу надлежало заняться решением одной, но необычайно сложной задачи построения так называемой «истинной» монархии, когда бы длань закона становилась обязательной для всех, в том числе для императора, причем для рассмотрения проектов законов следовало бы заняться учреждением законосовещательного учреждения.

С тех пор именно дилемма, как реформировать государство, не жертвуя его целостностью, стала камнем преткновения не для одного поколения российских государственных деятелей. Нужно отдать должное императору Александру I, не ставшему пускаться в опасные социальные эксперименты с целью воплотить в жизнь свои юношеские мечты. Опираясь на друзей юности, великолепно образованных и знавших досконально европейские политические институты князя Адама Чарторижского, графа Павла Строганова, Николая Новосильцева, Виктора Кочубея, он создал Негласный Комитет, который в 1801–1864 гг. пытался понять, как и когда возможно в России учредить законодательную, отдельную от императора власть, созвав парламент, перейдя к конституционному правлению. В 1801–1802 гг. Негласный Комитет отказался от предложения наделить представительной законодательной властью Сенат, ибо опасался того, что утвердившаяся в Сенате высшая аристократия немедленно бы воспользовалась правом законодательства, чтобы установить собственную олигархическую власть. Видимо, по той же причине Негласный Комитет отверг и публикацию Коронационной жалованной грамоты, которую предполагалось придать гласности при коронации Александра I. Относительно ее в литературе до сих пор не умолкает полемика, можно ли считать таковую преамбулой будущей Конституции. На наш взгляд, нет, поскольку анализ содержания Грамоты позволяет сформулировать вывод о неизменности прерогатив самодержавной власти, при этом определенное расширение прав Сената могло быть легко преодолено ничем не связанной волей императора. Таким образом, итогом трехлетней напряженной работы Негласного Комитета стал вывод об угрозе для государства и страны немедленного разрушения веками складывавшейся самодержавной власти, в начале XIX в. целиком соответствовавшей экономике страны и социальному быту ее населения. Поэтому, оставив в стороне конституционные планы, император и Негласный Комитет занялись обустройством администрации, разрушенной в царствование Павла I.

Еще одну попытку возвратиться к идеалам юности Александр I предпринял уже вне Негласного Комитета, прекратившего свои занятия в 1804 г. Приблизив к себе ловкого и исполнительного чиновника – товарища министра внутренних дела М. Сперанского и сделав его государственным секретарем, император поручил ему в 1809 г. исполнить план государственного преобразования, который включал бы переход к конституционному правлению. План преобразования М. Сперанского, хотя вдохновителем его был, безусловно, Александр I, слишком известен, чтобы здесь о нем говорить подробнее. Он предусматривал принятие Конституции и созыв законосовещательного представительного органа – Государственной Думы, но остался неизвестным и не получил воплощения в жизни. Тем не менее он оставил после себя длительную и противоречивую историографическую традицию. Дискутируются главным образом две проблемы. Первая заключается в том, насколько в плане преобразования М. Сперанского речь шла о замене самодержавного правления конституционно-правовым государством. Вторая проблема связана с ответом на вопрос, почему император не дал хода плану преобразования, хотя являлся его инициатором и вдохновителем. На наш взгляд, план преобразования Сперанского скорее ближе к идеалу истинной монархии канцлера Безбородко, чем к проекту правового государства, в котором бы власть самодержца ограничивалась Конституцией и представительным законодательным органом. Представительное законосовещательное учреждение в плане Сперанского не могло воздвигнуть реальных препятствий перед самодержавной волей императора, в том числе в законодательстве, хотя, разумеется, в случае его осуществления он мог взрыхлить необходимую почву для постепенного реформирования самодержавия в правовое конституционное государство. Как представляется, Александр I остановил представленный М. Сперанским проект отнюдь не потому, что опасался расстроить государственные институты перед вторжением Наполеона. Скорее всего, он руководствовался теми же соображениями, что в 1801–1804 гг., а именно: отсутствие необходимых условий для созыва законосовещательного представительного органа и приступа к гарантиям прав личности делали невозможным в глазах императора преобразование существующих государственных институтов.

Из многообразных, содержавшихся в плане М. Сперанского новелл Александр I посчитал возможным только учредить Государственный совет. Этот шаг от самовластия имел существенное значение для развития правительственного конституционализма, поскольку с ним изменялась процедура выработки и представления законопроектов императору. Если до него законопроекты направляли императору на утверждение министры, то с 1 января 1810 г. главы ведомств вносили их на рассмотрение сформированного императором Государственного совета, а император по итогам рассмотрения утверждал мнение либо большинства, либо меньшинства Государственного совета. Без внесения же в Государственный совет законопроект более не мог быть принят.

Третью попытку перейти, казалось бы, к конституционному правлению Александр I предпринял в 1818 г., поручив Н. Новосильцеву подготовить проект Конституции. Исполненный под руководством Н. Новосильцева документ предусматривал переход к своего рода федерации, когда бы империя административно делилась на области и наместничества, а также предполагал созыв законосовещательных учреждений – областных дум, дум наместничеств и общероссийской Государственной Думы. Вокруг проекта Конституции Н. Новосильцева сложилась довольно непростая историографическая ситуация. Разумеется, полемика, связанная с оценками проекта, носит сугубо академический, отвлеченный характер, поскольку проект оказался не востребован. Перекресток мнений группируется вокруг определения, насколько проект Конституции Новосильцева угрожал самодержавной власти. Часть исследователей (Ю. Захаров и М. Мироненко) утверждает, будто бы проект Конституции Новосильцева открывал дверь к дуалистической монархии, поскольку, согласно указанным авторам, император в случае реализации проекта не мог бы принимать законы самостоятельно, вне представительных учреждений. Кроме того, его сдерживал и принцип контрассигнатуры. Однако есть иная точка зрения (Н. Чистяков), согласно которой проект Конституции Новосильцева не только не ослаблял, но и укреплял самодержавную власть в направлении так называемой истинной, подчиненной закону монархии. На наш взгляд, проект Конституции Н. Новосильцева вовсе не мог стать преградой для реализации полномочия самодержавного монарха. Анализ прав и прерогатив с одной стороны монарха, а с другой представительных учреждений позволяет сформулировать вывод, согласно которому, исходя из проекта Конституции Н. Новосильцева, император вполне мог законодательствовать, оставляя в стороне законосовещательные мнения представительных учреждений. Что касается принципа контрассигнатуры, то в проекте Н. Новосильцева он лишь предусматривал ответственность министров за законопроекты, подписанные императором. В проекте отсутствовала норма, по которой законопроект, подписанный императором, но не контрассигнованный министром, не имел бы силы. Следовательно, скрепа министра на законопроекте не препятствовала императору законодательствовать единолично.

Проекту Конституции Н. Новосильцева Александр I так же не дал хода. Коренная причина, остановившая его, заключалась в том основании, на котором покоилась самодержавная власть. Имя ему – прикрепление крестьян к земле и к помещику. В таких условиях в представительном учреждении большинство, разумеется, занимали бы дворяне, а следовательно, опасность участия в законодательстве исключительно аристократической олигархии становилась явью. Вместе с тем в части историографии утверждается, будто бы Александр I упустил действительный реформаторский шанс преобразовать самодержавие в правовое конституционное государство. По мнению некоторых исследователей, кризис самодержавия и экономики империи в первой четверти XIX в. оказался налицо, а следовательно, созрели и условия для институциональных преобразований. В случае, если бы Александр I решился на них, то, по мнению этой ветви историографии, Россия могла получить превосходный шанс достаточно быстро модернизироваться и встать вровень с западноевропейскими демократиями. Однако, на наш взгляд, подобная точка зрения не может быть подтверждена совокупностью фактов. Ведь экономика империи, покоившейся на крепостном праве, не имела ни малейших признаков кризисных проявлений, а политическая система отличалась великолепной устойчивостью. Доказательство тому легко отыскать в успешной войне 1812 г. и в том, что после Венского конгресса Александр I, по существу, диктовал свою волю остальной Европе.

С отменой крепостного права императором Александром II в 1861 г. час самодержавия пробил, и переход к конституционному правлению оставался лишь вопросом времени. Закономерно, что именно в царствование Александра II был составлен ряд проектов, нацеленных на созыв законосовещательного учреждения, один из которых едва не состоялся. Остановила его лишь трагическая гибель императора 1 марта 1881 г. Одним из лидеров правительственного конституционализма в 1860-х гг., безусловно, выступал министр внутренних дел П. А. Валуев, превосходно понимавший невозможность сохранения прежних, свойственных крепостному праву государственных институтов. Будучи одним из разработчиков земской реформы 1864 г., П. А. Валуев считал возможным и крайне необходимым увенчать здание земств призывом выборных от земских учреждений и городов в Государственный совет, наделив их правом законосовещательного голоса при рассмотрении законопроектов. Подобный шаг, разумеется, не нес в себе ничего такого, которое бы не обсуждалось еще в царствование Александра I. Именно тогда предпринимались первые попытки наделить законосовещательными правами либо Сенат, либо Государственный совет. Однако принципиальная новь, которую внес П. А. Валуев, обуславливалась формированием земских учреждений. Следовательно, П. А. Валуев предполагал привлечь к законотворческой деятельности уже избранных депутатов. Соответствующую записку он представил Александру II в апреле 1863 г. Император, казалось бы, отнеся к ней сочувственно, дав понять об этом П. А. Валуеву не раз при его всеподданнейших докладах. Однако все же не решился взять на себя ответственность, а передал рассмотрение записки в заседание Совета министров. Как и следовало ожидать, большинство высшей бюрократии, занявшей министерские посты, было воспитано еще в царствование Николая I и не могло даже помыслить о возможности ущемления прав самодержавного государя, поэтому совет министров записку П. А. Валуева отклонил. Сам же Александр II взять на себя ответственность не решился. Возможной причиной тому было польское восстание 1863 г., одним из лозунгов которого стал призыв вернуть царству польскому Конституцию 1815 г. Вероятно, именно в такого рода призывах Александр II усмотрел опасность распада империи. Вот почему в сентябре 1865 г., обращаясь к звенигородскому предводителю дворянства Голохвастову, он произнес широко известные слова об опасности Конституции для России. Как сказал император, ему вовсе не дорога была собственная власть и он вполне мог бы принести ее в жертву, если бы не был убежден в том, что подписанная им Конституция немедленно привела бы к распаду России на куски. А раз так, то любые дальнейшие попытки П. А, Валуева склонить императора все же призвать выборных от земств в состав Государственного совета оказались бесплодными. Не преуспел в них и родной брат императора великий князь Константин Николаевич. Назначенный председателем Государственного совета, он в 1866 г. после консультаций с П. А. Валуевым и князем Урусовым направил Александру II записку, предусматривавшую создание своего рода законосовещательных комиссий при Государственном совете, в состав которых отошли бы выборные из дворянства. Но Александр II приняв записку, так и не высказал великому князю Константину Николаевичу свое мнение о ее содержании и тем самым закрыл вопрос о ее дальнейшей судьбе. Не смог добиться благосклонности императора в части расширения состава Государственного совета и шеф жандармов граф Шувалов. В 1870-е гг. он предпринял несколько попыток составить проекты, которые бы предусматривали призыв выборных от земств и городов в Государственный совет для внесения законодательных предложений в связи с рассмотрением состояния сельского хозяйства, которому была посвящена работа комиссий, сформированных Министерством государственных имуществ. В связи с попытками Шувалова реформировать порядок государственного управления в историографии сформулирована проблема, суть которой заключается в том, в какой степени можно было бы считать Шувалова, шефа жандармов, сторонником постепенного перехода к конституционному правлению. В. Г. Чернуха полагает, будто бы у Шувалова имелась цельная программа постепенного реформирования самодержавия, которая в конечном счете имела своей целью созыв представительного учреждения. Правда, В. Г. Чернуха справедливо отмечает невозможность отыскать такую программу в наследии Шувалова и считает возможным лишь ее реконструировать. На наш взгляд, тезис В. Г. Чернуха представляется спорным, однако поставленная ею проблема, несомненно, требует дальнейшего обсуждения и, очевидно, поиска новых источников.

И все же после реформы 1861 г. удержать в неприкосновенности прежнее государственное устройство стало невозможным. Раскрепощенное общество оказывало возраставшее давление на правительство. Формировалось общественное мнение в поддержку перехода к конституционному правлению. Замедление с реформами породило революционных народников, левое крыло которых перешло к покушению на высших чиновников и на самого императора. Развитие правительственного конституционализма в столь чрезвычайных условиях подробно исследовано П. А. Зайончковским. В его трудах изучены попытки части высшей бюрократии склонить Александра II изменить порядок государственного управления, расширив состав Государственного совета, и призвать в него выборных от земств и городов. Детально рассмотрел П. А. Зайончковский и деятельность руководителя Верховной распорядительной комиссии, а затем министра внутренних дел графа М. Т. Лорис-Меликова. Анализ Зайончковским программы, сформулированной Лорис-Меликовым в 1880 г., можно считать безупречным. Проблема нынешней современной историографии заключается не столько в исследовании так называемой Конституции Лорис-Меликова, сколько в ее интерпретации. План М. Т. Лорис-Меликова, представленный императору в начале 1881 г. и предполагавший создание при Государственном совете подготовительных и общей комиссий для выработки законодательства, достаточно изучен и известен. Однако нет удовлетворительного ответа на вопрос, кем считать М. Т. Лорис-Меликова: сторонником ли реформирования самодержавия в конституционную монархию или поборником так называемой «истинной монархии» Безбородко. Сам М. Т. Лорис-Меликов, уже отставленный от министерства, в переписке утверждал, будто бы Конституция является несовременной и невозможной для Российской империи. Однако, как представляется, суть проблемы заключается не в словах и оценках, раздаваемых М. Т. Лорис-Меликовым, а в том, к каким последствиям мог привести его проект в случае реализации. Здесь, пожалуй, двух мнений быть не может. Еще в конце XIX в. видные представители русского освободительного движения, в том числе В. И. Ленин, полагали, будто бы при известных условиях общая и подготовительные комиссии Государственного совета неизбежно бы эволюционировали в нижнюю палату парламента. Кстати, и сам Александр II великолепно осознавал неотвратимость такого рода перспективы, поскольку заявил великим князьям в связи с проектом М. Т. Лорис-Меликова: «Он предлагает Конституцию». В отличие от периода 1860-1870-х гг. Александр II не стал препятствовать М. Т. Лорис-Меликову, поскольку осознавал невозможность успокоения России без перемены порядка государственного управления. 1 марта 1881 г. Александр II распорядился созывать 4 марта заседание Совета министров для утверждения проекта Лорис-Меликова, но несколько часов спустя был смертельно ранен бомбой, брошенной Гриневицким, и скончался в 15 часов 35 минут. Его сын, Александр III, вступив на престол, колебался почти два месяца, давать или не давать хода проекту. Давление на нового императора пытались оказать сторонники реформ – представители высшей бюрократии: М. Т. Лорис-Меликов, Абаза, Милютин, – но их попытки оказались несостоятельными. Очевидно, мировоззрение Александра III сформировалось, когда он был еще наследником, и заключалось в том, чтобы сохранять самодержавие в неприкосновенности, избегая каких-либо конституционных изысканий. Подобного рода свидетельство можно легко отыскать в дневниковых записях П. А. Валуева. Не исключено, что Александр III находился под влиянием Победоносцева, который во многом способствовал складыванию его политического мировоззрения. Вероятно, новый император также не одобрял последних поступков своего отца, поскольку испытывал к нему тщательно скрываемую неприязнь из-за морганатического брака императора с княгиней Юрьевской. Нельзя исключать и того обстоятельства, что Александр III, потрясенный убийством отца, полагал, будто бы оно обусловлено реформами 1860-1870-х гг., имевших целью раскрепостить общество и видоизменить самодержавие. Как бы то ни было, но в конце апреля 1881 г. Александр III подписал манифест, составленный Победоносцевым, о незыблемости самодержавия.

Проект Лорис-Меликова был остановлен, но остановить движение в сторону конституционного государства оказалось в исторической перспективе невозможно. Александр III на протяжении тринадцати лет своего царствования сдерживал перемены, перейдя к жесткой охранительной политике. Однако стремительное развитие экономики, складывание рынка труда, формирование нового класса предпринимателей, развитие и расширение земских учреждений неизбежно вели к тому, чтобы пробуждавшиеся к политической жизни новые слои населения заявили свои претензии на участие в законодательстве. На рубеже XIX–XX вв. в империи стало стремительно формироваться широкое конституционное движение, имевшее целью созыв законодательного представительного учреждения. Его состав постоянно изменялся, был пестрым, включая как земцев-консерваторов, так и земское радикальное крыло, сторонников легального марксизма, и, по сути, к 1904 г. объединил представителей всего так называемого третьего сословия. С наступлением XX в. вначале нелегально, а затем все более открыто стали собираться земские деятели, представители городской интеллигенции, выдвигавшие лозунги перехода к конституционному правлению. Правительство Николая II, взошедшего на престол в 1894 г., пыталось подавить конституционное движение силой, однако в начале XX в. в среде высшей бюрократии вновь стали набирать силы сторонники правительственного конституционализма. Разумеется, их уровень и понимание неотвратимости перемен существенным образом уступал конституционно мыслящим представителям высшей бюрократии второй половины XIX в. В том нет ничего странного, поскольку и Александр III, и Николай II изначально недвусмысленно дали понять, что никаких преобразований самодержавия в конституционное государство они не допустят и подобные проекты рассматривать не станут. Тем не менее, поскольку попытки министров внутренних дел Сипягина и Плеве расправиться с общественно оппозиционным движением полицейскими мерами оказались тщетными, постольку вступивший к исполнению обязанностей министра внутренних дел князь Святополк-Мирский в 1904 г. счел возможным вновь обратиться к проектам второй половины XIX в. по включению выборных в состав Государственного совета. Увы, его планы запоздали и вовсе не могли удовлетворить разраставшееся оппозиционное движение, выдвинувшее лозунг созыва законодательного представительного учреждения и создания независимой законодательной ветви власти. Сейчас невозможно предположить, каковой бы оказалась судьба проекта Святополка-Мирского, если бы не события 9 января 1905 г. Расстрел мирной демонстрации рабочих, произошедший в тот день, вызвал как отставку Святополка-Мирского, так и стремительное разрастание оппозиционного движения в первую русскую революцию. Как известно, под ее влиянием летом 1905 г. по велению императора Николая II министр внутренних дел Булыгин занялся составлением проекта созыва законосовещательной Государственной Думы, о чем было извещено высочайшим Манифестом 6 августа 1905 г. Но подобное развитие правительственного конституционализма стремительно запаздывало по сравнению с теми запросами, которые выдвигала революция, требовавшая безусловного созыва законодательного представительства. Разрыв между общественными ожиданиями и планами правительства во многом обусловил октябрьскую политическую стачку 1905 г. В ее остановке решающая роль принадлежала той ветви правительственного конституционализма, которую возглавил С. Ю. Витте. Она достаточно, казалось бы, подробно освещена в современной литературе, однако и в ее изучении очевиден ряд проблем, которые требуют более пристального внимания. Главная из них заключается в том, что правительственный конституционализм С. Ю. Витте до настоящего времени не получил сколько-нибудь фундаментального изучения. Он словно бы остался в тени реформаторских усилий П. А. Столыпина. Между тем, на наш взгляд, правительственный конституционализм С. Ю. Витте, если брать его историческую роль в судьбах России, стоит гораздо выше реформаторских начинаний правительства П. А. Столыпина. Во-первых, именно в период премьерства С. Ю. Витте впервые в российской истории были подписаны две конституционные хартии, у истоков которых стоял С. Ю. Витте. Речь идет о Манифесте 17 октября 1905 г. и Основных законах 23 апреля 1906 г. Во-вторых, Основные законы 23 апреля 1906 г. явились тем фундаментом, на котором можно было отстраивать правовое государство с учетом сохранения национальных традиций в долговременной перспективе, и нам не дано знать, как сложилась бы судьба России, если бы П. А. Столыпин, пытаясь провести свою реформаторскую программу, не убедил Николая II нарушить их с тем, чтобы обеспечить послушную Государственную Думу. И наконец, в-третьих, не стоит труда видеть, что реформаторская программа П. А. Столыпина не несла ничего нового, а наоборот, черпала свои идеи из тех законопроектов, которые были предложены правительством С. Ю. Витте для рассмотрения Первой Государственной Думы.

Что же касается правительственного конституционализма правительства С. Ю. Витте, то одна из коренных проблем при его освещении заключается в том, чтобы сформулировать ответ на вопрос, возможно ли считать Манифест 17 октября 1905 г. конституционной хартией. Вопрос далеко не праздный, поскольку именно так воспринимала Манифест 17 октября оппозиция, тем самым ставя под сомнение необходимость с ее стороны подчиняться актам 23 апреля 1906 г., коль скоро они были приняты вне Государственной Думы. Напомним, что Манифест 17 октября провозгласил тезис, согласно которому с момента его издания ни один закон не мог быть принят без его одобрения законодательной Государственной Думой. Таким образом оппозиция, апеллируя к Манифесту, обвиняла правительство в нарушении его положений, коль скоро оно вне Государственной Думы инициировало акты 20 февраля 1906 г. о Государственной Думе и Государственном совете, а также Основные законы 23 апреля 1906 г. Кроме того, она обрушила критику на правительство Витте в связи с тем, что в Основных законах декларировалась вторая палата представительного учреждения – Государственный совет, о которой не было речи в Манифесте 17 октября 1905 г. Надо отдать должное С. Ю. Витте: предвидя подобные возражения, он убеждал Николая II не издавать Манифест от имени императора, а обещания перемен опубликовать в утвержденной императором записке председателя Совета министров, однако Николай II, видимо, не хотел усиливать популярность Витте и публично наделять его ролью спасителя отечества, остановившего всеобщую политическую стачку. Так состоялся Манифест 17 октября. Несомненно, его конституционное содержание требует весьма детального и пристального рассмотрения. Предваряя его, можно лишь указать на то обстоятельство, что видные представители русской историко-правовой и государственной школы начала XX в. в нем не сомневались.

Как отмечалось, правительственный конституционализм С. Ю. Витте наиболее полно освещен в трудах Б. В. Ананьича и Р. Ш. Ганелина. В их работах детально прослежено то, как правительство Витте, предваряя созыв Первой Государственной Думы, деятельно участвовало в разработке избирательного закона декабря 1905 г., актов 20 февраля 1906 г. о Государственной Думе и Государственном совете, а также Основных законов 23 апреля 1906 г. Введенные в научный оборот источники позволяют достаточно точно определить тот дискурс, которого придерживался С. Ю. Витте, пытаясь, с одной стороны, совместить необходимость упрочения государственной власти в условиях революции, а с другой – вписать в новую политическую реальность законодательное народное представительство, не позволив ему в условиях подъема революции расшатать государственную власть. Однако можно назвать ряд проблем, вызывающих разночтения в историографии. Во-первых, почему С. Ю. Витте осенью 1905 г. был готов согласиться на избирательный закон, гарантирующий всеобщее голосование. Во-вторых, отчего С. Ю. Витте, обладая в октябре-ноябре 1905 г. достаточной полнотой власти, не согласился с предложением П. Н. Милюкова убедить Николая II подписать конституционную хартию по болгарскому образцу еще до избирательной кампании в Первую Государственную Думу. В-третьих, зачем С. Ю. Витте так долго, вплоть до начала 1906 г., откладывал рассмотрение полномочий и компетенций Первой Государственной Думы. И наконец, что побудило С. Ю. Витте при обсуждении актов 20 февраля 1906 г. и проекта Основных законов 23 апреля 1906 г. проявлять несвойственные ему колебания, выдвигать невнятные и противоречивые предложения и зачастую скатываться на откровенно охранительные позиции. Но, пожалуй, важнее всего необходимо понять, почему С. Ю. Витте, убежденный монархист и поклонник императора Александра III, вдруг осенью 1905 г. стал локомотивом конституционного процесса. Какие мотивы двигали им? Стремление оказаться на вершине власти, став первым премьером объединенного правительства, либо осознание неотвратимости постепенного преобразования самодержавия в конституционное государство?

Вехи правительственного конституционализма С. Ю. Витте, открывшего достаточные возможности для созыва первого народного представительства в условиях революции, общеизвестны. Они таковы:

1. Разработка и обсуждение в царскосельских совещаниях декабря 1905 г. избирательного закона по выборам в Первую Государственную Думу.

2. Разработка и рассмотрение положений о Государственной Думе и Государственном совете, воплотившиеся в акты 20 февраля 1906 г.

3. Рассмотрение, исправление и обсуждение проекта Основных законов, подготовленных Государственной канцелярией и принятых указом императора 23 апреля 1906 г.

4. Подготовка законодательных предложений для первого народного представительства.

Следует отметить, что указанные вехи получили довольно полное освещение в современной историографии, что избавляет от необходимости их детального изложения. Дискуссии, которые ведутся относительно них, достаточно плодотворны и касаются главным образом соотношения возможности правительственного конституционализма в условиях давления оппозиции и революционного движения с учетом охранительного мировоззрения двора и императора Николая II. Впрочем, в последнее время в историографии присутствует точка зрения, согласно которой Николай II выступает не охранителем, а последовательным реформатором. Подобную гипотезу выдвинул С. В. Куликов. Как бы то ни было, можно с уверенностью утверждать, что именно благодаря достаточно реалистичной политике правительства С. Ю. Витте, следовавшего, хотя и колеблясь, по курсу манифеста 17 октября и нацеленного на безусловный созыв народного представительства, Первая Государственная Дума состоялась в довольно сжатые сроки. Видимо, правительству С. Ю. Витте удалось удержаться от соблазна склонить голову перед требованиями левой оппозиции в лице кадетов и в то же время воспрепятствовать консервативному крылу высшей бюрократии если не остановить созыв народного представительства, то хотя бы навязать ему роль послушной марионетки в руках двора. Таким образом, можно заключить, что именно благодаря правительственному конституционализму конца 1905 – начала 1906 г., во-первых, удалось в условиях общественных потрясений осуществить избрание первого народного представительства, разработав соответствующие законодательные процедуры, во-вторых, обеспечить в краткие сроки законодательную основу его деятельности и, в-третьих, подготовить для рассмотрения в нем обширный пакет законопроектов, призванных направить революцию в русло реформаторского процесса.

Гоголевский А. В.

Глава 5

Исторический опыт формирования и функционирования первого российского парламента – Государственной Думы (1905–1917 гг.)

К началу XX в. в России сложился опыт выборов в городские и земские органы самоуправления. Имелась и практика формирования на выборных началах общенационального собрания – Земского собора.

Запрос на учреждение полноценного всероссийского выборного представительного органа со всей остротой проявился в ходе революционной ситуации с января 1905 г., когда страну охватили массовые беспорядки, забастовки, акции террора. Предпосылкой к этому стало несоответствие устоявшейся политической системы классовому расслоению общества, росту промышленности и финансового капитала. Имеется множество примеров финансирования молодой российской буржуазией оппозиционных политических партий, их деятельности по организации антиправительственных выступлений рабочих, крестьян, радикальной интеллигенции.

6 августа 1905 г. был опубликован Указ Николая II «Манифест об учреждении Государственной Думы», а также были утверждены «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу». По определенной этими документами избирательной системе явное преимущество в избирательных правах было у дворянства, купечества, буржуазии, зажиточного крестьянства при умалении прав малообеспеченных граждан.

Всероссийская политическая стачка, начавшаяся в октябре 1905 г., побудила монархию на новый компромисс. Уже 17 октября был обнародован царский Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», которым населению даровались политические свободы. В этом Манифесте объявлялось о необходимости «привлечь к участию в Думе… те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав»[79]. И согласно Указу от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу» избирательные права предоставлялись рабочим, мелкоземельному крестьянству, части городского населения. Для выборов в Думу была определена избирательная система с учетом опыта выборов в земские и городские представительные органы. А именно выборы с разделением избирателей на «курии» (социальные группы) – землевладельцев, городских жителей, крестьян и рабочих – с разными нормами представительства.

Таким образом, в избирательном законодательстве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз. В выборах могли участвовать мужчины, достигшие 25-летнего возраста. Женщины были лишены избирательного права, так же как и военнослужащие, студенты, народы, ведущие кочевой образ жизни. Не допускались к выборам осужденные за преступления и находящиеся под следствием. Не могли в них участвовать определенные высокопоставленные должностные лица и служащие полиции. Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз.

По курии землевладельцев, помимо ранее наделенных избирательными правами крупных земельных собственников, владевших в современных единицах измерения не менее чем 110 га земли (размер устанавливался в зависимости от местоположения губернии) либо недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тыс. рублей, избирательное право получили лица, владевшие не менее года земельным участком или иной недвижимостью, обложенной земским сбором. В курию городских избирателей входили жители городов, являвшиеся собственниками или нанимателями квартир в течение не менее года, либо собственниками иного недвижимого имущества, облагаемого налогами, а также владельцы предприятий и лица, получающие жалованье или пенсию из государственной казны. Право участвовать в выборах по крестьянской курии имели практически все крестьяне-домохозяева, то есть главы крестьянских домохозяйств – по одному от крестьянского двора. Избирательным правом наделялись рабочие на предприятиях с занятостью не менее 50 человек[80].

Система выборов была косвенной, многоступенчатой. На первом этапе крестьяне на волостных сходах выбирали уполномоченных на уездный избирательный съезд – по два уполномоченных от каждого волостного схода. Мелкие землевладельцы, не прошедшие имущественный ценз для участия в уездном съезде, собирались на предварительный съезд, на котором избирались уполномоченные на уездный съезд.

На втором этапе выборов в каждом уезде собирались раздельные избирательные съезды четырех курий. От крестьян и мелких землевладельцев в съездах участвовали уполномоченные. Землевладельцы и горожане по двум спискам лично являлись на съезды. То есть для них было прямое голосование за выборщиков.

Избирательные съезды выбирали выборщиков для участия в губернском избирательном собрании, общим для всех курий. Рабочие выбирали уполномоченных на губернский избирательный съезд – по одному от завода, фабрики, с числом работающих до тысячи и далее еще по одному на каждую следующую полную тысячу работающих.

На всех этапах голосование было тайным и проводилось по мажоритарной системе. Если в съездах участвовало до 500 человек, всех кандидатов выбирали по очереди с тайной баллотировкой шарами (способ голосования, применявшийся на выборах земских и городских гласных, органов дворянского управления). Если более – голосовали записками с фамилиями и выбирали тех, за кого было подано наибольшее количество голосов (первое использование избирательных бюллетеней).

В выборщики могли быть выбраны только участники избирательных съездов.

На губернском избирательном собрании избирались члены Думы.

Вначале участники собрания голосовали записками с именами кандидатов. Всякий, получивший более трех записок, ставился на баллотировку шарами. Так как от губернии избиралось от 2 до 13 депутатов, выбранными считались соответственное количество кандидатов, получивших наибольшее число голосов, при условии, что они получили более половины голосов. Если таким образом не удавалось выбрать соответствующее число депутатов, производилось повторное голосование на оставшиеся мандаты до тех пор, пока все депутаты не будут избраны[81].

Депутатов выбирало всё собрание, но только из числа выборщиков, представлявших свои курии.

Губернское или городское избирательное собрание проходило под председательством губернского предводителя дворянства или городского головы. Оно было правомочно провести избрание членов Думы, если на собрании присутствовало не менее половины общего числа выборщиков.

Илл. 1. Образец избирательного бюллетеня. 1906 г.[82]

В крупнейших городах страны выборы были двухступенчатыми, в губерниях – трехступенчатыми. Из вышеизложенного видно, что крестьяне избирали депутатов Думы по четырехступенчатой системе выборов. В землевладельческой курии один выборщик (помещик) представлял 1 тыс. избирателей, в городской – 4 тыс., в крестьянской – 50 тыс., в рабочей – 90 тыс. Избирательным правом было наделено до 15 млн подданных Российской империи, что составляло треть численности всего мужского населения от 25 лет и старше.

Представляет интерес организация избирательного процесса, имеющая некоторые сходства с его современным видом (представлена по изданию «Эволюция института выборов в российской социально-политической истории» под редакцией автора)[83].

Государственным органом, осуществляющим подготовку выборов, было Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу, входившее в состав Министерства внутренних дел. Это ведомство руководило деятельностью губернских, городских и уездных комиссий по делам о выборах.

Губернская комиссия состояла из председателя окружного суда (возглавлявшего комиссию), управляющего казенной палатой, местного предводителя дворянства, председателя губернской земской управы, городского головы губернского города, одного из членов окружного суда и назначенного губернатором одного из постоянных членов губернского присутствия.

Илл. 2. Партийный состав Первой Государственной Думы[84]

В городах голосование осуществлялось по избирательным участкам. Избиратели заполняли свой бюллетень (записку) лично. В нем указывались фамилия, имя, отчество кандидата, за которого голосовал избиратель.

В бюллетене запрещалось делать какие-либо отметки, знаки, исправления и подчистки ни на лицевой, ни на оборотной сторонах. В противном случае он признавался недействительным. При подсчете голосов также не учитывались кандидатуры, включенные в бюллетень сверх установленного лимита.

Избиратель вручал заполненный бюллетень председателю комиссии, который в присутствии избирателя опускал бюллетень в специальный ящик с отверстием на крышке. При принятии бюллетеня в списке избирателей делалась отметка, что данное лицо проголосовало.

Ящик с бюллетенями закрывался на замок и опечатывался печатью председателя; ярлык, на который наложена печать, подписывался председателем, членами избирательной комиссии и желающими из числа присутствовавших избирателей.

Выборы проводились в течение одного дня с 9:00 до 21:00. В 21:00 допуск избирателей в помещение избирательной комиссии для подачи избирательных записок прекращался, но от лиц, находящихся в помещении к данному моменту, записки принимались до тех пор, пока не будут поданы всеми присутствующими избирателями.

Подсчет голосов производился избирательной комиссией на следующий день с 9:00 до 21:00. Интересно, что при этом могли присутствовать избиратели. В итоговый протокол заносились: а) число всех вынутых из ящика записок; б) число всех прочитанных записок; в) число записок, признанных недействительными, при приведении оснований, к тому послуживших; г) список лиц, избранных выборщиками. Затем избирательные записки и карточки запечатывались в особые пакеты.

В ходе избирательной кампании активно действовали около 30 оппозиционных партий и организаций. Массово распространялись печатные издания либеральной и демократической направленности. Наиболее многочисленными были митинги кадетской партии, на которых выступали известные общественные деятели и преподаватели учебных заведений, представители медицинского сообщества, адвокатуры. Партия конституционных демократов пользовалась наибольшей финансовой поддержкой. Со своей стороны, социал-демократы, большевики и социалисты-революционеры, чья деятельность была запрещена, в своей агитации по бойкоту выборов выступали с резкой критикой в адрес самодержавия, тем самым настраивая избирателей на поддержку оппозиционного курса.

Именно первые парламентские выборы, прошедшие в феврале-марте 1906 г., были наиболее свободны от влияния, как мы бы сегодня сказали, административного ресурса, а контроль со стороны выборщиков и избирателей при наблюдении за подведением итогов голосования сделал невозможной их фальсификацию. Участковые комиссии состояли всего из трех членов.

Законодательство 1905–1906 гг. определяло следующие виды правонарушений, связанных с избирательным процессом: голосование, произведенное лицом, не имеющим избирательного права; неоднократное голосование в рамках одного избирательного съезда или голосование в нескольких избирательных участках; голосование за другое лицо при отсутствии на это полномочий; умышленные злоупотребления при подаче или подсчете голосов; похищение или повреждение списков избирателей.

Согласно Указу Николая II от 8 марта 1906 г., при выборах в Государственный совет и Государственную Думу виновные «в возбуждении к противодействию выборам или к массовому воздержанию от участия в выборах» подлежали наказанию в виде заключения в тюрьме на срок от 4 до 8 месяцев. Были введены меры уголовной ответственности за подкуп избирателей и выборщиков и за действия, осуществленные самими подкупленными избирателями и выборщиками.

Мы упомянули выборы в Государственный совет. В 1906 г. совет из законосовещательного органа при монархе преобразовался в верхнюю палату с законодательными функциями. Согласно Указу от 20 февраля 1906 г., Госсовет стал состоять из двух равных частей: членов одной ежегодно назначал император, другая его часть избиралась на основе косвенных выборов.

Выборная часть Государственного совета (98 членов) формировалась из следующих групп: от православного духовенства – 6 (избирались Синодом); от Императорской Академии наук и университетов – 6; от дворянских обществ – 18; от местных комитетов промышленности и торговли, биржевых комитетов и купеческих управ – 12; от съездов землевладельцев не земских губерний – 22 (из них 6 – от царства Польского). А 34 члена Государственного совета избирались от губернских земских собраний – по одному от губернии[85].

Срок полномочий Госсовета составлял 9 лет. Государственная Дума была полностью выборной с пятилетним сроком полномочий.

Торжественное открытие Первой Государственной Думы состоялось 27 апреля 1906 г. Начало работы законодательного представительного учреждения России («думы народных надежд») было восторженно встречено по всей стране.

Еще Манифестом 17 октября 1905 г. было провозглашено, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий, поставленных под нее властей.

Думе предоставлялось право законодательной инициативы, обсуждения бюджета министерств и ведомств, высшего надзора за государственным контролем. Однако на практике основное законотворчество монархия осуществляла сама. Дума лишалась права ставить вопросы об изменении или отмене основных государственных законов, устанавливающих общие начала государственного строя. Государственный совет мог наложить вето на постановления Думы. Проекты законов, принятые обеими палатами, направлялись на утверждение императору. Император наделялся правом распустить Думу.

Кадеты имели в Думе более 1/3 депутатских мест (153). Главными требованиями их избирательной платформы стали обеспечение политической свободы и экономической независимости личности, преобразование России в подлинно правовое общество на широкой демократической, внеклассовой и общенациональной основе при исключении насильственных методов решения стоящих перед страной проблем и при ведущей роли парламента. Однако попытки кадетов внести конструктивное начало в его заседания наталкивались на деструктивную, конфронтационную позицию представителей крайне левой оппозиции и правых партий.

Беспартийные крестьянские депутаты были объединены в Думе во фракцию «трудовиков» с числом депутатов 107. Эта фракция в своем законопроекте потребовала создать «общенациональный земельный фонд» из казенных, удельных, церковных и частновладельческих земель с последующим их распределением по трудовой норме между земледельческим населением.

Дума была левоцентристской, либеральной и оппозиционной по отношению к самодержавию. Неуступчивость правительства, его упорное нежелание осуществлять политические и экономические преобразования осложняли обстановку.

Илл. 3. Партийный состав Второй Государственной Думы[86]

Правительство отказалось обсуждать вопрос о земельном переделе. Император Манифестом от 9 июля распустил Думу, обвинив в разжигании конфликта. Таким образом Государственная Дума просуществовала всего 72 дня. Однако сразу же было объявлено о выборах во Вторую Государственную Думу, эти выборы прошли в январе-февраля 1907 г.

На выборах во Вторую Государственную Думу кадеты заявили требование разрыва с правительством. Несмотря на увеличение представительства октябристов и монархистов по результатам выборов во Вторую Государственную Думу, поддерживавших правительство, состав Думы оказался еще более левым и оппозиционным. Начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., она была распущена 3 июня 1907 г., проработав чуть больше трех месяцев.

Уровень законотворческой деятельности первых двух Дум был минимальным. За 72 дня существования Первой Государственной Думы царь утвердил 222 законодательных акта, из которых лишь один прошел обсуждение в Думе и Государственном совете. За 102 дня деятельности Второй Государственной Думы царь Николай II утвердил 390 законов, из которых только два прошли обсуждение в Думе и Государственном совете[87].

Третья Государственная Дума Российской империи действовала с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. По новому избирательному закону[88] на выборах в Третью Государственную Думу рабочие и крестьяне могли рассчитывать лишь на 25 % выборщиков, тогда как крупная буржуазия и помещики – на 75 %. В крестьянской курии один выборщик избирался теперь от 60 тыс., в рабочей – от 125 тыс. Курия городских избирателей была разделена на две, что значительно повысило представительство высших городских слоев за счет средних. Число городов с отдельным представительством было сокращено с 26 до 7, значительно уменьшено число депутатов от окраинных регионов (Казахстан, кроме Уральского казачьего войска, Средняя Азия, Якутия и др.). Предусматривалось избрание 442 членов Думы. Союз 17 октября получил 153 мандата. Умеренно-правые и крайне-правые (монархисты) получили 120 мандатов. Социал-демократы имели лишь 19 мест, а трудовики – 13[89]. Процент избирателей снизился до 15 %. Только такая малая часть взрослого населения страны могла участвовать в думских выборах.

Третья Государственная Дума просуществовала весь положенный по закону срок. За 5 лет работы она рассмотрела более 2500 правительственных законопроектов, разработала 205 собственных законодательных актов, составила и обсудила 157 запросов правительства. На счету этой Думы – законодательная поддержка Столыпинской аграрной реформы, перевооружение флота и армии, финансирование программы введения всеобщего начального образования в стране, закон о страховании и т. д. Дума наконец-таки внесла свой вклад в обновление существовавшего в России законодательства.

Установление преобладания в Думе либерально-консервативных помещиков, имевших опыт участия в местном самоуправлении, в краткосрочном плане привело к упрочению политического и социального порядка и создало основу для существования представительного правления в форме конституционной монархии. Это привело к успешному развитию России. В долгосрочном плане последствия Положения были обратными. Произвольные нормы представительства значительно уменьшили легитимность Думы. Это привело к уменьшению ее влияния и замедлению преобразований, а их скорость перестала устраивать общество, в котором усилились радикальные настроения. Лишение крестьян большинства голосов подорвало у них монархические настроения и надежды на Думу. Крайне неравное голосование приводило к росту недовольства в образованном обществе[90].

По результатам прошедших осенью 1912 г. выборов в Четвертую Государственную Думу, в ее составе из 442 депутатов 185 были представителями правых партий, 98 – октябристов, 48 – прогрессистов (молодые российские капиталисты), 59 – кадетов, 14 – социал-демократов.

В Третьей и Четвертой Государственных Думах октябристы играли роль правительственной партии, выстраивающей компромиссные позиции то с правыми и националистами, то с прогрессистами и кадетами. При важной роли фракции конституционных демократов в августе 1915 г. в Думе образовался Прогрессивный блок, объединивший 236 депутатов на общих умеренно-правых и либеральных позициях. Блок предложил царю дать согласие на формирование нового состава правительства – «правительства доверия», которое действовало бы сообразно с позицией думского большинства. Предлагалось также сформировать Министерство общественного доверия, провести политическую амнистию, восстановить профсоюзы и рабочую печать, решить неотложные национальные проблемы, уравнять крестьян с другими сословиями и др. Ответом царя стало закрытие заседания Думы. Ставшая последней Четвертая Государственная Дума проработала с 15 ноября 1913 г. по 25 февраля 1917 г. В условиях Первой мировой войны были периоды, когда эта Дума прекращала заседания.

Илл. 4. Партийный состав Четвертой Государственной Думы[91]

Сегодня ретроспективный взгляд на российский парламент тех лет позволяет утверждать: в течение периода деятельности четырех Дум накапливался опыт профессиональной и полезной парламентской работы. Думские деятели овладевали умением открытого и гласного обсуждения насущных проблем государства. Распространение информации об этом способствовало политическому просвещению граждан, развитию их общественной активности. Дума была публичной площадкой для легальной политической работы.

Накопленный опыт парламентской работы политических партий в Первой и Второй Государственных Думах явился основой для становления влиятельных партийных фракций в Третьей и Четвертой Государственных Думах. На выборах в эти Думы был отработан порядок выдвижения кандидатов от партий.

Опыт деятельности четырех Государственных Дум свидетельствует о попытке соединения представительства и законодательства на основе разделения власти. Именно в этот период политико-правовая мысль России пытается сформулировать то понимание идей парламентаризма, которое станет в дальнейшем нормативным. Однако тогда ни общество, ни правительство не смогли осознать и наполнить реальное содержание трех элементов российского парламента, включающего царя, Государственный совет, Государственную Думу[92].

Николай II, дом Романовых, консервативная бюрократическая элита считали создание Думы вынужденной уступкой, тяготились ею, отказывались от сотрудничества. Даже среди монархистов и ближайших родственников монарха говорили о необходимости новых реформ, о сотрудничестве с Думой, но царь упорствовал. В обстановке войны авторитет самодержавия постоянно падал, оно оказалось в политической изоляции. Четвертая Государственная Дума, сама того не желая, стала одним из руководящих центров антимонархической оппозиции и Февральской революции 1917 г.[93]

В современной России Конституцией[94], Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[95], законами, определяющими порядок выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, не только формулируются базовые принципы избирательного права – всеобщее, равное, прямое избирательное право, но и определяется эффективный механизм реализации этих принципов.

При высокой политической конкуренции на выборах система избирательных комиссий обеспечивает благоприятные условия для голосования избирателей (в том числе в условиях пандемии коронавируса), законность процесса голосования, его открытость и гласность. Этому способствует поддержка курса на обеспечение легитимности выборов со стороны Президента Российской Федерации В. В. Путина, которая подтверждается в ходе его периодических встреч с Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Э. А. Памфиловой.

Действенный общественный контроль за процессом голосования осуществляют многочисленные наблюдатели на избирательных участках от Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат регионов. В Ленинградской области среди активных и подготовленных наблюдателей на избирательных участках были и студенты Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, выдвинутые Ленинградским областным региональным отделением российского общества «Знание». Как непосредственный участник организации этой работы, автор неоднократно выступал с публикациями на тему общественного наблюдения с конкретными предложениями по его совершенствованию[96].

И все же с учетом исторического отечественного, да и зарубежного, опыта можно утверждать: главным является эффективность самой деятельности парламента, при тесном взаимодействии с органами исполнительной власти, по решению насущных проблем государства и граждан. В нашей стране для этого многое делается. Однако с позиции требовательности и ответственности за настоящее и будущее скажем: надо делать еще больше и лучше.

И конечно, необходимо заботиться об обеспечении подлинно представительного характера парламента. В результате прошедших в 2021 г. выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации это обеспечили политические партии, получившие поддержку избирателей. Особенно ведущая партия – «Единая Россия», которая наполовину обновила состав своей самой крупной фракции в Думе за счет впервые избранных депутатов, пользующихся доверием и уважением граждан, в том числе из молодежной среды. И это тоже задел на будущее.

В завершение хотелось бы сообщить читателю, что указанные в ссылках в качестве источников книги «Эволюция института выборов в российской социально-политической истории» и «Выборы в Ленинградской области: от прошлого к будущему!» были изданы Избирательной комиссией Ленинградской области: первая книга – совместно с Ленинградским областным институтом развития образования, вторая – совместно с Президентской библиотекой, с использованием обширного перечня исторических, архивных и эмпирических материалов.

Журавлев В. П.

Глава 6

Государственная Дума как хронодискретный институт российского парламентаризма

России, как, впрочем, и многим другим странам, известно множество государственных и правовых институтов, явлений, концепций и идей, в существовании которых можно проследить так называемую хронодискретную паузу. Суть данного явления заключается в том, что тот или иной государственный или правовой институт когда-то уже существовал в истории государства и успешно выполнял возложенные на него функции, затем, в силу различных обстоятельств, был на какое-то, как правило, достаточно длительное время предан забвению, после чего вновь возрождался к жизни в другом историческом периоде существования этой же страны. Причем в истории данного института наблюдается не просто перерыв в его существовании, а определенный разрыв традиции, то есть, по сути, речь идет не об одном и том же институте, который эволюционировал на протяжении длительного времени, а об аналогичных институтах, возникших в схожих условиях в разные исторические периоды при отсутствии между ними прямой преемственности[97].

Причины, по которым в жизни государственного или правового института может возникнуть хронодискретная пауза, достаточно разнообразны, но, как правило, все они обусловлены какими-либо внутриполитическими или внешнеполитическими событиями. Это могут быть революции, войны, оккупация, колонизация, установление нового государственного строя и т. д.[98]

Очевидно, что на практике шанс на вторую жизнь в новых исторических условиях могут получить не все ранее упраздненные государственные и правовые институты, а лишь те, которые на деле доказали свою необходимость. Этот факт делает особенно актуальным проведение сравнительно-правовых исследований подобных государственных и правовых институтов с целью всестороннего изучения и обобщения исторического опыта, выявления в нем рациональных моментов, несправедливо и незаслуженно забытых в настоящее время и формулирования конкретных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность изучаемого института в настоящее время.

Если говорить о классическом сравнительном правоведении, то оно, среди прочего, имеет своей целью изучение и сравнение зарубежного опыта создания и реализации правовых институтов, принципов и норм с аналогичным отечественным опытом и заимствования положительного опыта в правовую систему России, а также недопущение повторения ошибок, уже совершенных другими государствами на этом пути или внедрения неприемлемых для России норм. Однако, несмотря на многочисленные плюсы, классическое сравнительное правоведение имеет и свои недостатки.

Широко известна поговорка: «Что русскому хорошо, то немцу – смерть», значение которой сводится к тому, что то, что хорошо и приемлемо для одних, может быть неприемлемо или даже губительно для других. В социологии часто используется понятие «этнос» (от греч. ethnos – «племя», «народ»), обозначающее некоторую исторически сложившуюся на данной территории устойчивую группу людей, которой присущи определенные общие черты и особенности культуры, языка, менталитета, а также самосознания, то есть сознания своего единства и отличия от других подобных образований[99]. Различные этносы отличаются друг от друга именно по этим ключевым особенностям, и различия эти могут быть как почти незаметными, так и кардинальными, практически исключающими возможность взаимного проникновения культур, обычаев, традиций, в том числе правовых. В этой связи проведение исследований по методологии классического сравнительного правоведения не всегда оправдано с точки зрения практической применимости полученных результатов. Ведь простой перенос правового института, принципа или нормы, много лет успешно функционирующих в национальном праве одного государства, во внутригосударственное право другой страны далеко не всегда возможен именно в силу различий между этносами. В этой связи считаем необходимым согласиться с М. В. Немытиной, по мнению которой «особую обеспокоенность вызывает отсутствие стремления в ходе введения нового реально оценить „почву“, на которую переносятся институты, осмыслить собственный опыт, традиции, особенности правовой культуры, изучить тенденции современного развития страны. Именно анализ этих факторов позволяет делать прогнозы относительно возможностей реализации новой правовой конструкции в условиях той или иной страны… Привносимые из-за рубежа в российское право юридические конструкции нуждаются в серьезной оценке в смысле возможностей их адаптации в ином социуме»[100]. Мы не случайно привели столь длинную цитату, поскольку считаем, что невыполнение обозначенных в ней условий с большой долей вероятности может привести к ситуации, когда институты или нормы, переносимые из других правовых систем, не смогут реально и эффективно функционировать в принимающей правовой системе.

Успешно решить указанную проблему позволяет научная школа хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения (далее – ХМСП), разработавшая методологическую основу для сравнительно-правовых исследований, проводимых по иным, отличным от классических, принципам. В рамках ХМСП сравнению подлежат указанные выше аналогичные государственно-правовые институты, существовавшие и существующие в одной стране в различные исторические периоды в условиях отсутствия между ними прямой преемственности. Таким образом успешно решается обозначенная проблема классического сравнительного правоведения, связанная с невозможностью простого переноса зарубежного государственно-правового опыта в отечественную систему и требующая его соответствующей адаптации. Конечно, при проведении ХМСП-исследований также невозможен простой механический перенос положительного опыта из прошлого в настоящее и также требуется адаптация переносимых норм или принципов под современный уровень развития государства и юридической техники, однако в данном случае можно обращать гораздо меньшее внимание именно на проблему различий между этносами, поскольку народы дореволюционной России и России современной, несмотря на произошедшие за последние 100 лет глубочайшие общественные и технологические изменения, в этническом отношении гораздо более близки, чем, например, народ современной России и представители любых других современных государств – Германии, Франции, Великобритании, Соединенных Штатов Америки и т. д.

Классическим хронодискретным институтом является и Государственная Дума, однако это утверждение, по нашему мнению, нуждается в дополнительном обосновании.

Государственная Дума, являясь одним из наиболее молодых государственных институтов нашей страны, успела, несмотря на свою молодость, занять одно из центральных мест в государственно-правовой жизни России. Учрежденная Манифестом императора Николая II «Об учреждении Государственной Думы» от 6 августа 1905 г. как «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов»[101], а позже Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. преобразованная в законодательный представительный орган[102], Государственная Дума в Российской империи просуществовала менее 12 лет.

6 октября 1917 г. Государственная Дума была распущена постановлением Временного правительства в связи с подготовкой выборов в Учредительное собрание, а 18 декабря 1917 г. декрет Совета народных комиссаров упразднил канцелярию Думы и ее Временного комитета. На этом короткая история Государственной Думы Российской империи была завершена.

В современной России институт Государственной Думы учрежден Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[103] и продолжает успешно действовать до настоящего времени.

Возвращаясь к советскому периоду нашей страны необходимо заметить, что ни одно государство не способно существовать вне рамок правового поля, а значит, оно нуждается в законах и иных нормативных правовых актах и, следовательно, в органе законодательной власти, который будет обеспечивать государство нормативной базой, регулирующей все стороны государственной и общественной жизни. Не столь важно, будет ли этот орган единоличным (монарх), или он будет коллегиальным (совет старейшин, парламент и т. д.), но наличие такого органа является непременным условием существования любого государства.

Естественно, не стали исключением РСФСР и в целом СССР. В этой связи возникает вопрос о правомерности утверждения о наличии хронодискретной паузы в жизни института Государственной Думы. Ведь, по сути, не важно, как именно называется тот или иной государственный институт, важно, как и с какой целью он формируется, как функционирует, какие функции выполняет, какое место занимает в системе органов государственной власти. Полагаем, что проводить параллели между Государственной Думой как имперской России, так и Российской Федерации и высшими представительными и законодательными органами СССР совершенно некорректно. Чтобы в этом убедиться, достаточно сделать небольшой анализ всех трех государственных институтов, рассматривая в качестве оснований ряд принципиальных моментов, а именно: 1) правовое положение указанных институтов в системе органов государственной власти; 2) механизм их формирования и деятельности; 3) правовой статус их депутатов и правовую природу депутатского мандата.

Кроме того, обязательно следует учитывать, что основным принципом сравнительного правоведения является принцип сравнимости изучаемых институтов. Этот принцип предполагает, что исследуемые объекты должны быть принципиально сравнимыми, то есть между ними обязательно должна существовать прямая связь[104]. Сложность заключается в том, что эта связь зачастую может быть скрыта от исследователя и, наоборот, связь, которая кажется очевидной, на самом деле может отсутствовать[105].

Исходя из изложенного выше, прежде чем приступить к сравнению, необходимо однозначно уяснить, являются ли предполагаемые к изучению институты принципиально сравнимыми и если да, то сравнимы ли они полностью или частично в силу того, что какие-то элементы, входящие в состав изучаемых институтов, построены на принципиально противоположных, несравнимых началах, а также в чем именно, в какой части они сравнимы и в какой несравнимы. Кроме того, по нашему мнению, сравнимость может быть безусловной, когда те или иные элементы изучаемых систем в достаточной степени сходны для того, чтобы быть подвергнутыми сравнению без дополнительных условий, и, соответственно, условной. При этом частичная сравнимость и условная не являются синонимичными понятиями, поскольку частичная сравнимость свидетельствует лишь о том, что в сравниваемых институтах наличествуют как сравнимые, так и несравнимые элементы, тогда как условная сравнимость означает, что сравниваемые элементы изучаемых институтов хотя во многом и различаются, однако это различие не настолько критично, чтобы говорить о полной несравнимости.

Опираясь на сказанное, можно сделать вывод, что условность является дополнительной характеристикой сравнимости, тогда как возможность полного или частичного сравнения является характеристикой основной. Кроме того, необходимо четко представлять себе, по какой форме будет строиться исследование: 1) по форме описательного сравнения, когда изучается механизм разрешения конкретных проблем, связанных с изучаемыми институтами; 2) по форме прикладного сравнения, когда целью изучения исторического опыта является поиск решений для совершенствования действующего законодательства; 3) по форме контрастирующего сравнения, когда выявляются и изучаются принципиально разные концепции и методы регулирования тех или иных вопросов, посвященных изучаемым институтам с целью их более глубокого понимания и эффективного использования[106]. Очевидно, что выбранная форма сравнения определит и то, какие именно элементы изучаемых институтов (сравнимые, условно сравнимые, несравнимые) и в каком объеме будут исследоваться в рамках конкретной работы. Именно предлагаемый анализ, помимо ответа на поставленный выше вопрос о правомерности утверждения о наличии хронодискретной паузы в жизни института Государственной Думы, позволит нам решить эту крайне важную задачу, а именно определить, насколько и в какой части принципиально сравнимы между собой институты Государственной Думы обоих изучаемых исторических периодов.

Сразу оговоримся, что законодательство имперской России не знало термина «депутат» применительно к Государственной Думе. Этот термин по отношению к членам законодательных и представительных органов власти использовался в советский период и продолжает использоваться в настоящее время. В период Российской империи термин «депутат» достаточно широко использовался в политическом и научном лексиконе, в то время как на законодательном уровне применялся синонимичный ему термин «член» Государственной Думы. Однако с целью упрощения изложения материала мы будем использовать словосочетание «депутат Государственной Думы» и термин «депутат» как в отношении членов Думы имперской, так и в отношении депутатов современной Государственной Думы.

Также отметим, что система высших представительных и законодательных органов СССР на протяжении всей истории его существования неоднократно менялась, однако введение или упразднение тех или иных органов не вело к сколько-либо существенному изменению политической системы государства. Поэтому для целей настоящего анализа мы не будем рассматривать каждый высший орган законодательной и представительной власти СССР, существовавший в тот или иной период истории Союза в отдельности, а объединим их все под общим собирательным названием «высшие представительные и законодательные органы СССР» (далее – ВПЗО СССР).

1. Правовое положение Государственной Думы Российской империи, Государственной Думы Российской Федерации и ВПЗО СССР в системе органов государственной власти.

Государственная Дума Российской империи представляла собой представительный и законодательный орган страны, однако говорить о том, что ей принадлежал статус высшего законодательного органа, нельзя, поскольку в соответствии со ст. 7 Высочайше утвержденных «Основных Государственных Законов» от 23 апреля 1906 г.[107] Государственная Дума осуществляла законодательную власть в единении с императором и Государственным советом. Государственная Дума не обладала какими-либо контрольными полномочиями в отношении императорской особы, а также не обладала полномочиями по формированию Правительства или иных органов исполнительной власти. Государственная Дума обладала крайне ограниченными контрольными полномочиями за действиями Правительства, выражавшимися в праве Думы обращаться к министрам с запросами и вопросами по поводу их незаконных действий, а также в части формирования бюджета и контроля за его исполнением. Государственная Дума не обладала полномочиями для преодоления несогласия с законопроектом Государственного совета или для преодоления императорского вето. Все это свидетельствует о том, что Государственная Дума Российской империи функционировала в условиях механизма разделения властей, однако реализация этого механизма на практике была крайне ограниченной.

Государственная Дума Российской Федерации, согласно Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., является составной частью Федерального Собрания Российской Федерации и вместе с Советом Федерации РФ представляет собой представительный и законодательный орган государства[108]. Конституция не содержит текстуального закрепления статуса Государственной Думы как высшего законодательного органа государства, однако анализ конституционных положений о том, что законопроекты вносятся в Государственную Думу, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, а также наличие закрепленного в Конституции механизма преодоления Думой несогласия Совета Федерации с принятым законом или преодоления президентского вето, позволяет сделать вывод о том, что Государственная Дума фактически является высшим законодательным органом страны. Государственная Дума обладает достаточно серьезными полномочиями в части формирования Правительства РФ, выражающимися в даче согласия Президенту страны на назначение Главы Правительства, а также в утверждении предоставленных Председателем Правительства РФ кандидатур своих заместителей и федеральных министров, за исключением министров так называемого силового блока (обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий), которые назначаются и освобождаются от должностей исключительно Президентом РФ. Государственная Дума обладает определенными контрольными полномочиями за действиями Президента РФ, что выражается в праве выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности. Кроме того, Государственная Дума наделена обширными контрольными полномочиями за действиями органов исполнительной власти, выражающимися в праве запросов и вопросов Правительству, отдельным министрам, Генеральному прокурору и целому ряду других высших руководителей органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления, различных государственных фондов, а также в праве проведения парламентского расследования. Как было отмечено выше, Государственная Дума обладает конституционным механизмом преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Думой, а также преодоления президентского вето. Таким образом, можно утверждать, что Государственная Дума формируется и функционирует в условиях реально действующего механизма разделения властей и является высшим органом законодательной ветви власти.

В РСФСР, а затем и в СССР высшие законодательные и представительные органы власти (Всероссийский съезд Советов, Верховный Совет, Съезд народных депутатов СССР) одновременно являлись высшими органами государственной власти Советского Союза. Советы воплотили в себе отрицание теории и практики разделения властей[109], предоставив одному государственному органу всю полноту государственной власти. Между тем принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является основным принципом парламентаризма. Каждая из этих ветвей власти профессионально работает в своей сфере, при формальном соблюдении принципа независимости друг от друга. Основой советской власти как законодательной власти народных депутатов, избранных от народа, является принцип подчинения ей исполнительной власти (исполкомов), часть представителей которых выбиралась из числа самих депутатов. Исполнительная власть в СССР была подконтрольна власти законодательной. Судебная власть осуществлялась в рамках работы профессиональных народных судей, которые также выбирались. Собственно, тот факт, что формально в СССР были и законодательные, и исполнительные, и судебные органы, совершенно не означает того, что в СССР существовало реальное разделение властей и система так называемых сдержек и противовесов, то есть законодательно закрепленных мер, которые не позволяли бы концентрироваться всей полноте власти в одних руках – Генерального секретаря, Верховного Совета, Совета министров и т. д. Именно об этом писал в одной из своих работ В. И. Ленин, прямо противопоставляя государственный аппарат Советов парламентаризму и говоря, что он «дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. По сравнению с буржуазным парламентаризмом это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно-историческое значение»[110].

2. Механизм формирования и деятельность высших представительных и законодательных органов власти в Российской империи, СССР и РФ.

Подробное рассмотрение механизма формирования применительно к институту Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации не является нашей целью в настоящей главе монографии. По нашему мнению, для целей текущего анализа достаточно указать, что формально этот механизм для всех трех институтов схож в той части, что их формирование как в прошлом, так и в настоящее время осуществляется на выборной основе и на определенный срок. То есть депутатом законодательного органа мог стать любой гражданин государства, соответствующий определенным требованиям и реализовавший свое пассивное избирательное право.

2.1. Государственная Дума Российской империи формировалась на основе многоступенчатых и не прямых выборов, при этом выборщиком и, соответственно, депутатом Думы могло стать только лицо, соответствующее достаточно большому количеству разнообразных цензов. Это значит, что избирательное законодательство Российской империи не предусматривало всеобщего избирательного права. Кроме того, формально закрепленное в законе требование, согласно которому каждый избиратель имел только один голос, не может свидетельствовать о том, что в империи соблюдался принцип равенства избирательных прав, поскольку «вес» голосов избирателей существенно различался в зависимости от принадлежности к той или иной избирательной курии.

Государственная Дума Российской Федерации формируется на основании всеобщего равного и прямого избирательного права. Избирательные цензы в Российской Федерации также присутствуют, однако их количество существенно меньше, чем в Российской империи.

ВПЗО СССР в части механизма формирования стоят между Думой имперской и Думой современной. Несмотря на то что требование всеобщих, прямых, равных и тайных выборов революционные массы выдвигали еще до учреждения Государственной Думы (впервые это требование было записано в программе, принятой Российской социал-демократической рабочей партией на съезде в Лондоне в 1903 г., в дальнейшем оно нашло выражение в программах практически всех «левых» партий вплоть до кадетов), однако почти 20 лет, вплоть до принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г.[111], выборы сохранялись многоступенчатыми, далеко не всеобщими, не равными и открытыми.

Государственная Дума Российской империи и аналогичный институт современной России формируются, как представительные органы государственной власти, с учетом плюрализма политических предпочтений избирателей, то есть в условиях существования в стране реальной многопартийной политической системы, когда каждая политическая партия имеет возможность провести в высший законодательный и представительный орган государства своих представителей и – теоретически – получить в нем большинство мест.

Советский Союз существовал в условиях политической и идеологической монополии одной партии – Коммунистической партии Советского Союза, которой, согласно ст. 6 Конституции СССР 7 октября 1977 г.[112], принадлежала «руководящая и направляющая роль», – и фактически выполнял задачу поддержки КПСС и одобрения ее решений. Избираться в ВПЗО СССР могли либо лица, являющиеся членами КПСС, либо беспартийные. При этом теоретическая возможность для беспартийных граждан быть избранными в законодательные и представительные органы власти не может свидетельствовать о реальном представительстве в этих органах интересов всего населения или его большинства.

Все три института формируются на принципе срочности своих полномочий. Срок полномочий Государственной Думы Российской империи составлял 5 лет, однако она могла в любое время до истечения срока полномочий и без объяснения причин быть распущена указом императора, что и происходило с Думами первых двух созывов.

Срок полномочий Верховного Совета СССР до принятия Конституции СССР 1977 г. составлял 4 года, затем 5 лет. При этом ни одна из Конституций СССР не предусматривала возможности досрочного прекращения полномочий Верховного Совета, что неудивительно, учитывая его статус как высшего органа государственной власти Союза.

Срок полномочий Государственной Думы Российской Федерации до внесения поправок в Конституцию РФ Федеральным Конституционным законом РФ от 20 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[113] составлял 4 года, после внесения поправок – 5 лет. Законодательство РФ предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Думы, однако все основания для этого имеют нормативное закрепление на уровне основного закона государства – Конституции РФ, – и этот перечень является исчерпывающим, то есть не допускающим расширительного толкования.

2.2. Государственная Дума Российской империи и Государственная Дума Российской Федерации являются постоянно действующими институтами, депутаты которых осуществляют оплачиваемую профессиональную законотворческую деятельность на протяжении всего срока полномочий. При этом законодательство Российской империи и Российской Федерации предусматривает запрет для депутатов заниматься другой оплачиваемой деятельностью: в Российской империи это запрет на занятие по государственной гражданской службе должности, соединенной с определенным окладом содержания; в Российской Федерации – запрет на занятие любой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Что касается Верховного Совета СССР, то до 1989 г. основной формой его деятельности, согласно Конституции СССР 5 декабря 1936 г., являлись сессии, которые проводились два раза в год. Как правило, продолжительность сессии составляла от нескольких дней до недели. Постоянно действующим органом был Президиум Верховного Совета СССР, который в перерывах между сессиями исполнял функции высшего законодательного и представительного органа государства. Верховный Совет стал постоянно действующим органом после внесения в Конституцию СССР 7 октября 1977 г. поправок в 1989 г. До этого времени его депутаты выполняли свои обязанности, как правило, не порывая со служебной или производственной деятельностью. Исключение составляли только депутаты, освобожденные по решению постоянной комиссии палаты или комитета Верховного Совета СССР от выполнения служебных или производственных обязанностей. То есть депутатская деятельность в СССР, за небольшим исключением (состав Президиума Верховного Совета, члены постоянных палат или комитетов), не была профессиональной. Заработную плату депутаты получали по основному месту работы, а сверх этого им оплачивались только издержки, связанные непосредственно с осуществлением депутатской деятельности.

3. Правовой статус депутатов высших представительных и законодательных органов власти в Российской империи, Советском Союзе и Российской Федерации. Правовая природа депутатского мандата.

Подробное изучение и сравнение правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации не является целью настоящей главы монографии, поэтому для текущего анализа достаточно указать, что депутаты всех трех государственных институтов обладали и обладают законодательно закрепленным особым правовым статусом. В частности, всем им принадлежали и принадлежат в настоящее время такие важнейшие элементы правового статуса, как права депутатского иммунитета и индемнитета. Объем и содержание этих прав для всех трех институтов несколько различался, однако важным в данном случае является сам факт наличия этих прав.

Депутаты Государственной Думы Российской империи обладали свободным или диспозитивным мандатом, в соответствии с которым депутат не был обязан отчитываться перед своими избирателями, а избиратели, в свою очередь, не имели права на отзыв депутата, не оправдавшего их доверия. Это положение прямо закреплялось в ст. 14 Высочайше утвержденного Учреждения Государственной Думы от 6 августа 1905 г.[114]

В СССР все Конституции в обязательном порядке закрепляли принцип императивности депутатского мандата, в соответствии с которым депутат был обязан отчитываться перед избирателями о своей работе, а избиратели, в свою очередь, в любое время имели право отозвать депутата, не оправдавшего их доверия.

В Российской Федерации ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[115] не содержат каких-либо норм, указывающих на тип депутатского мандата. Однако Конституционный суд РФ в Постановлении «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края» от 12.04.2002 № 9-П разъяснил в п. 2.1, что «депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата)»[116]. Опираясь на мнение Конституционного суда можно сделать вывод, что депутаты Государственной Думы Российской Федерации, как и их коллеги в Российской империи, обладают диспозитивным, свободным мандатом, не связаны ответственностью перед своими избирателями и не могут быть ими отозваны ни при каких обстоятельствах.

Итак, результатом проведенного анализа является вывод о том, что, несмотря на формальное сходство всех трех государственных институтов, проявляющееся в таких моментах, как формирование на выборной основе и на определенный срок, наделение законодательными и представительными полномочиями, предоставление депутатам особого правового статуса, существует одно ключевое обстоятельство, которое не позволяет ставить ВПЗО СССР в один ряд с Государственными Думами Российской империи и Российской Федерации. Государственные Думы – это учреждения парламентского типа, являющиеся исключительно законодательными и представительными органами, действующие в условиях реализации механизма разделения властей, пусть и крайне несовершенного и ограниченного в случае Российской империи. ВПЗО СССР ни при каких условиях не могут быть отнесены к учреждениям парламентского типа, поскольку, помимо собственно законодательной власти, они были наделены всей полнотой государственной власти на всей территории СССР. Система советов в одном лице совмещала законодательную и частично распорядительную и контрольную власть в государстве.

Вместе с тем приведенный анализ наглядно доказывает, что Государственные Думы Российской империи и Российской Федерации являются сравнимыми государственными институтами, между которыми отсутствует прямая преемственность и наличествует определенный разрыв исторической традиции, а значит, Государственная Дума является классическим российским хронодискретным государственным институтом. Однако сравнимость данных институтов является частичной.

Несравнимыми элементами являются избирательные системы, поскольку они построены на диаметрально противоположных принципах избирательного права. Обоснуем данный вывод небольшим сравнительным анализом этих принципов.

Начало XX в. в странах Европы ознаменовалось активной борьбой за избирательные права. Большинство стран к этому времени уже наделило избирательными правами широкий круг лиц, а также ввело прямое и равное голосование и использовало тайную подачу голосов[117]. В Российской империи специалисты в области права также отстаивали в научной литературе признание четырехчленной формулы избирательного права, то есть привычного нам всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайной подаче избирателями голосов[118], однако практической реализации в избирательном законодательстве того периода мысли правоведов не получили.

Отметим, что всеобщность избирательного права отнюдь не означает, что избирательными правами автоматически наделяются все без исключения граждане государства. Общепринятой нормой считается отказ в предоставлении избирательных прав несовершеннолетним, а также лицам, признанным недееспособными, то есть тем, кто в силу возраста или имеющегося психического расстройства не способен адекватно оценивать свои действия и, соответственно, делать осознанный выбор при голосовании. Всеобщность означает, что от участия в выборах отстраняется минимально возможное число групп населения, при законодательном закреплении и практическом воплощении невозможности избирательной дискриминации граждан по каким-либо основаниям (пола, национальности, имущества, вероисповедания и прочим).

В Российской империи законодательство о выборах в Государственную Думу не предусматривало всеобщего избирательного права. Напротив, оно ограничивалось целой системой избирательных цензов, которым должен был соответствовать конкретный человек для того, чтобы быть наделенным избирательными правами. Многие цензы при этом носили явно дискриминационный характер, ограничивая возможность подданных российского императора участвовать в выборах по признаку пола, имущественного положения, национальности и т. д. Подробное рассмотрение системы избирательных цензов выходит за рамки настоящей главы монографии, поэтому отметим лишь, что, по свидетельствам современников, благодаря многочисленным цензам в избирательном праве Российской империи активным избирательным правом при выборах, например, в Государственную Думу третьего созыва обладало не более 15 % всего взрослого населения страны[119]. Естественно, ни о каком всеобщем избирательном праве в этом случае не может быть и речи.

В Российской Федерации основы всеобщего избирательного права установлены Конституцией РФ, которая в ч. 2 ст. 19 императивно закрепляет равенство прав и свобод граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного положения и любых других обстоятельств, а в ст. 32 закрепляет право граждан РФ участвовать в управлении делами как непосредственно, так и через представителей, в том числе путем участия в выборах в органы государственной власти, как в качестве избирателя, так и в качестве избираемого. Стоит отметить, что до настоящего времени ни одной стране мира не удалось установить на своей территории по-настоящему всеобщего избирательного права, что, по нашему мнению, в принципе невозможно. Как правило, избирательными правами пользуется достигшее определенного возраста и дееспособное население страны. Более того, в большинстве стран до настоящего времени продолжают использоваться разнообразные цензы как условия допуска граждан к обладанию активным и особенно пассивным избирательным правом. Современная Российская Федерация не является исключением из этого правила. Избирательное законодательство РФ содержит определенную систему цензов и ограничений, которым должен соответствовать гражданин для того, чтобы иметь возможность избирать и быть избранным. Однако количество этих цензов в современной России значительно меньше, чем в империи, а их требования в большинстве случаев гораздо мягче.

Прямое или непосредственное избирательное право закрепляет за каждым гражданином личные избирательные права и невозможность их передачи другому лицу. Однако избирательное законодательство Российской империи закрепляло принцип, противоположный прямому избирательному праву. Во-первых, ряд статей Высочайше утвержденного Положения «О выборах в Государственную Думу» (далее – Положение «О выборах») как в редакции 1905 г.[120], так и в редакции 1907 г.[121] прямо закрепляли право определенных категорий лиц передачи своих цензов по недвижимому имуществу родственникам для того, чтобы те могли участвовать в выборах в случае, если не обладают необходимым размером имущества самостоятельно. И если в случае с женщинами, передававшими свои цензы сыновьям и мужьям, можно допустить, что последние голосовали исключительно по собственным убеждениям, то в случае с сыновьями, которые могли участвовать в выборах вместо своих отцов и по их уполномочию, достаточно сложно представить, чтобы сын голосовал вопреки воле отца, что не позволяет говорить о прямом или непосредственном избирательном праве. Во-вторых, Положение «О выборах» устанавливало многоступенные куриальные выборы, когда избиратели выбирали не непосредственно депутатов, а только лишь так называемых выборщиков, которые затем, уже из своей среды, выбирали депутатов. Количество ступеней выборов было различным для разных курий, а собственно прямые выборы предусматривались лишь для нескольких крупнейших городов империи, которых по Положению «О выборах» 1905 г. выделялось 26, а по Положению «О выборах» 1907 г. осталось всего 7 – Санкт-Петербург, Москва, Киев, Рига, Варшава, Одесса и Лодзь.

В современной Российской Федерации ст. 1 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[122] (далее – Закон «О выборах депутатов») формально закрепляет прямое избирательное право, подразумевающее, что граждане государства участвуют в выборах лично и не могут передать это право другому лицу ни при каких обстоятельствах. Однако прямые выборы – это не только непосредственно личное волеизъявление гражданина, но и его право выбирать конкретного депутата. И именно здесь можно увидеть определенные препятствия для избирателей. В Российской Федерации используется смешанная, пропорционально-мажоритарная избирательная система, когда половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам и граждане имеют возможность выбирать непосредственно того кандидата, которого хотели бы видеть в составе Государственной Думы, а вторая половина избирается по партийным спискам, имеющим закрытый характер, то есть избиратель не имеет возможности голосовать за конкретного депутата, а голосует за партию, которая уже самостоятельно распределяет мандаты согласно положению того или иного кандидата в партийном списке. В этом случае, по сути, политическая партия представляет собой аналог той самой коллегии выборщиков, которая существовала в Российской империи, поскольку именно она, а не избиратель, определяет, кто в конечном итоге будет обладателем депутатского мандата.

Принцип равного избирательного права означает, что всем избирателям принадлежат равные возможности по оказанию влияния на результаты выборов. Этот принцип включает в себя следующие элементы: 1) одинаковое количество голосов у каждого избирателя и 2) равный вес голосов.

Формально в Российской империи закреплялось правило, согласно которому каждый избиратель обладал только одним голосом, что прямо закреплялось в обоих редакциях Положения «О выборах». Однако формальное закрепление этого правила вовсе не может являться свидетельством того, что в Российской империи существовали равные выборы, поскольку, во-первых, «вес» голосов избирателей существенно различался в зависимости от их принадлежности к той или иной курии, а во-вторых, существовало законодательно закрепленное неравенство в количестве депутатов, избираемых от той или иной губернии, которые, по сути, являлись аналогами современных избирательных округов. Причем количество избираемых депутатов никак не связывалось с числом жителей, проживавших на территории той или иной губернии. Например, по Положению «О выборах» 1907 г. от Курской губернии, население которой в это время составляло 3 млн человек, в Думу избиралось 11 депутатов, тогда как от Вятской, с населением в 3,7 млн человек, – всего 8 депутатов[123]. Такое положение вещей изначально было закреплено Положением «О выборах» 1905 г., а в дальнейшем имперское избирательное законодательство пошло на еще более беспрецедентные меры по обеспечению неравенства голосов избирателей при выборах в Думу. Царский манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. содержал важнейшее в этом отношении положение, говоря, что «Созданная для укрепления государства Российского Государственная Дума должна быть русской и по духу. Иные народности, входящие в состав Державы Нашей, должны иметь в Государственной Думе представителей нужд своих, но не должны и не будут являться в числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских. В тех же окраинах Государства, где население не достигло достаточного уровня гражданственности, выборы в Государственную Думу должны быть временно приостановлены»[124]. Мы осознанно привели столь длинную цитату, поскольку именно это положение манифеста определило дальнейшее развитие имперского избирательного законодательства, согласно которому существенно уменьшилось представительство в Думе от национальных окраин государства, а некоторые из них вообще потеряли в Думе свое представительство. В результате, по подсчетам современников, в европейской части России 1 депутат приходился на 279 тыс. населения, а, например, на Кавказе – на 1 млн 65 тыс.[125] При этом Среднеазиатская часть Российской империи, с населением более 9 млн человек, вообще не участвовала в выборах в Думу[126]. Комментарии, по нашему мнению, в данном случае совершенно излишни.

В Российской Федерации принцип равного избирательного права закреплен в ст. 1 закона «О выборах депутатов». Однако и в настоящее время в полной мере о равенстве голосов избирателей можно говорить лишь в части их количества: у каждого избирателя – только один голос. К сожалению, достижение идеала – в полной мере равного веса голосов избирателей – в настоящее время не представляется возможным не только в Российской Федерации, но и в мире в целом. Однако причина в данном случае совершенно иная, нежели в Российской империи, и связана с фактической невозможностью разделить всю территорию государства на избирательные округа с равной численностью избирателей в каждом.

Принцип тайной подачи голосов направлен на обеспечение свободы избирателя в вопросах волеизъявления и заключается в законодательном запрете любых видов и форм контроля за волеизъявлением избирателя. По сути, это единственный принцип избирательного права, являющийся общим как для Российской империи, так и для Российской Федерации.

Таким образом, избирательные системы Российской империи и Российской Федерации, несмотря на формальное сходство их элементов, таких как наличие выборов в Государственную Думу, проведение их специально создаваемыми органами, наличие избирательных кампаний, возможность обжалования результатов выборов и т. д., по своей сути являются несравнимыми, поскольку различаются в главном – в принципах избирательного права, положенных в их основу. Кроме того, порядок проведения выборов в Думу Российской империи различался для центральной России и для национальных окраин, в то время как в Российской Федерации законодательство о выборах не делает никаких различий для тех или иных территорий государства.

Возвращаясь к вопросу о сравнимости институтов имперской и современной Государственной Думы, отметим, что условно сравнимыми являются представительные, законодательные и контрольные полномочия изучаемых институтов, поскольку в оба изучаемых периода Дума наделялась этими полномочиями, однако их объем и, главное, возможность их полноценной реализации значительно больше у современного института, тогда как в империи эти полномочия целиком зависели от воли императора и были существенно им ограничены.

Полностью сравнимыми являются механизм формирования изучаемых институтов в части предоставленных населению избирательных прав (системы избирательных цензов), сроков полномочий Думы, а также вопросы, связанные с правовым статусом депутатов Думы, поскольку они хотя и различаются в некоторой степени для рассматриваемых институтов, однако не настолько существенно, как те элементы, которые мы выделили в группу условно-сравнимых.

Демичев А. А., Леонов А. П.

Глава 7

Всероссийское учредительное собрание (1917–1918 гг.) как парламентский орган переходного типа

Парламентаризм как «один из системообразующих принципов реальной демократии»[127] для российской государственности, по сути, является относительно новым явлением. В то же время нельзя не учитывать, что идеи народного представительства с древних времен были частью отечественной правовой традиции. В этой связи представляется возможным говорить как об историческом опыте функционирования представительных органов в политической системе Российского государства (вечевые собрания, являвшиеся «выразителями народной воли»[128], княжеские и Боярская думы[129], Земские соборы как «Советы всея земли»[130] и др.), так и о формировании с 1905 г. уже непосредственно парламентских структур[131]. Благодаря этим демократическим институтам и формам с древних времен на Руси решались важнейшие вопросы государственной жизни: от избрания царя[132] до принятия кодифицированных актов, имевших конституционное значение[133], что позволяет сделать вывод о мощном потенциале отечественной представительной демократии и ее поступательном развитии в исторической ретроспективе.

Начало XX в. стало сложным периодом становления новых демократических государственно-правовых форм в условиях социальных потрясений 1905–1907 гг. и 1917 г. Учреждение первого русского парламента – Государственной Думы в результате Первой русской революции стало новацией времени и заставило ученых-государствоведов, законодателей, правоприменителей того времени обращаться как к положительному опыту функционирования парламентских институтов в странах Европы и США, так и к историческому прошлому России, в котором, как отмечалось выше, имелось немало примеров участия населения в решении вопросов государственной важности.

В то же время усеченность на практике функций Государственной Думы[134] и сословность думских выборов в монархической России позволяли задумываться и об альтернативных вариациях развития представительных демократических институтов. Идея создания Учредительного собрания как «совокупности теоретических воззрений, связанных с учреждением высшей представительной власти»[135], рожденная еще в умах декабристов и народовольцев, стала приобретать практические контуры после Февральской революции 1917 г.[136] и нашла отражение в декларативной программе Временного правительства[137].

Всероссийское Учредительное собрание должно было стать общегосударственным общенародным учреждением, способным окончательно решить самый насущный из вопросов времени – о форме правления в Российском государстве и его Конституции. На Временное правительство была возложена нелегкая задача: в условиях продолжающейся войны, экономического кризиса и социально-политических катаклизмов подготовить и провести выборы в Учредительное собрание на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, то есть подготовить почву для избрания и работы парламентского органа переходного типа.

Опираясь на определение парламента, данное Н. С. Крыловой, как «общенационального представительного выборного органа, обладающего верховной законодательной властью и исключительными полномочиями в области контроля над правительством»[138], а также выводы М. Н. Марченко о государстве и праве переходного типа, а также названные им признаки «переходности» государства и права[139], сформулируем определение парламентского органа переходного типа применительно к Всероссийскому Учредительному собранию.

С нашей точки зрения, парламентский орган переходного типа представляет собой выборную всесословную структуру в политической системе государства переходного периода, наделенную теми функциями, наличие которых необходимо для реализации конкретной-исторической задачи в конкретно-исторических условиях. В отличие от парламента, действующего на постоянной основе, парламентский орган переходного типа, как правило, носит временный (срочный) характер, то есть создается для решения конкретной исторической задачи.

К примеру, Всероссийское Учредительное собрание как парламентский орган переходного типа, избранный в 1917 г., был наделен представительной и учредительной функциями[140] и создан для решения важной задачи в условиях переходного периода – решения вопроса о форме правления и о Конституции Российского государства. Законодательная функция (как и иные функции «классического» парламента) изначально не входила в компетенцию Учредительного собрания, а следовательно, говорить о том, что оно играло роль полноценного парламента в политической системе России, не представляется возможным[141].

Переходное состояние государственности в рассматриваемый исторический период при отсутствии всех элементов конституционно-правового статуса парламента у Учредительного собрания позволяет сделать вывод о незавершенности процесса его становления как парламентского органа.

В то же время Учредительное собрание изначально не должно было стать «классическим» парламентом Российского государства. На него была возложена конкретная историческая задача: определить, каким путем будет двигаться Россия, – монархическим или республиканским. Следовательно, его учредительная функция рассматривалась как основная. После того как эта основная историческая задача была бы выполнена, Учредительное собрание, по логике вещей, должно было бы стать либо постоянно действующим в государственном механизме парламентским органом (базовой основой нового парламента), либо объявить о самороспуске.

История буржуазных революций во Франции – Великой французской революции 1789–1799 гг. и буржуазно-демократической революции 1848 г. – содержит немало примеров трансформаций парламентских органов в условиях переходного периода.

К примеру, во Франции периода Великой буржуазной революции 1789 г. органы сословного представительства – Генеральные штаты, созванные 1 мая 1789 г. по инициативе короля, опираясь на открытое неповиновение народных масс монархическому режиму, взяли на себя всю полноту законодательной власти в государстве (с правом решения финансово-бюджетных вопросов) и провозгласили себя 17 июня 1789 г. Национальным собранием. 9 июля 1789 г. депутаты конституционной комиссии Национального собрания на фоне обострения политического кризиса провозгласили себя Учредительным собранием, взяв на себя полноту суверенной учредительной власти в государстве. 26 августа 1789 г. Учредительное собрание приняло знаменитую Декларацию прав человека и гражданина» – программный документ французской революции (и базовую основу большинства французских конституций), а 3-18 сентября 1791 г. – Конституцию 1791 г., которая закрепляла новый строй конституционной монархии во Франции[142].

После принятия Конституции Учредительное собрание, выполнив свою историческую задачу, самоликвидировалось 30 сентября 1791 г., постановив не избирать своих депутатов в высший орган законодательной власти – Законодательное собрание[143]. Однако в процессе эволюции республиканских учреждений и обострения политического кризиса фактически роль Учредительного собрания (по решению Законодательного собрания) воспринял Национальный конвент с конституционной властью (21 сентября 1792 г.), ставший первой французской законодательной ассамблеей, избранной путем всеобщих выборов и наделенной фактически неограниченной властью. Этот орган власти просуществовал вплоть до 26 октября 1795 г. и самоликвидировался после принятия Конституции Франции 1795 г. и стабилизации республиканского строя.

В условиях буржуазно-демократической революции во Франции 1848 г. был установлен режим Второй республики (1848–1852 гг.). К власти пришло коалиционное Временное правительство, которое провело всеобщие выборы в Учредительное собрание 23–24 апреля 1848 г., основной задачей которого стала стабилизация республиканского строя. В ноябре 1848 г. Учредительным собранием была принята Конституция Второй республики Франции 1848 г., после чего Учредительное собрание прекратило свое существование.

Таким образом, следует заключить, что исторические задачи Учредительных собраний (на примере Франции) варьировались в зависимости от политической и социально-экономической обстановки, однако, все они носили сущностный, базовый характер, связанный с определением пути развития государственности.

В феврале-марте 1917 г. представители правящей буржуазной верхушки, вошедшие в состав Временного правительства, имея перед глазами продуктивные европейские примеры, стали продвигаться по пути к избранию Всероссийского Учредительного собрания. Подготовка к проведению выборов носила масштабный, основательный характер.

25 марта 1917 г. при Временном правительстве было образовано Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, в которое входили выдающиеся русские юристы: В. М. Гессен, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, В. А. Маклаков, В. Д. Набоков и др.[144] Таким образом, к разработке избирательного законодательства были привлечены лучшие умы своего времени. В августе-сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на основании которых к концу сентября 1917 г. было разработано и принято Положение о выборах в Учредительное собрание[145]. Этот акт, по оценкам исследователей, стал «весьма совершенным для своего времени проектом избирательного закона[146]. После его разработки и ввиду реализации основной задачи Особое совещание закрыло свою работу. В то же время Временное правительство не спешило приступать к практической части избирательной кампании, очевидно желая учесть все нюансы и (или) выжидая стабилизации политической ситуации для проведения выборов.

Подготовка выборов в Учредительное собрание происходила на фоне реформы местного самоуправления: постепенно выстраивалась трехступенчатая система земских органов – от низовой структуры – волостного земства до уездного и губернского земского «звена»[147].

Следуя логике правительства, выборы в городские и земские органы должны были стать важным шагом на пути к избранию Учредительного собрания как органа общенародного представительства. Ввиду этого на правительство и его уполномоченные структуры обрушился огромный объем канцелярской работы: они состояли в переписке с земскими управами всех уровней, подробно отвечали на вопросы относительно организации выборов[148], давали комментарии, разъяснения, разбирали жалобы, собирали статистические данные о ходе подготовки к выборам (и в органы местного самоуправления, и в Учредительное собрание)[149]. Эта работа, безусловно, была значимой, но она отнимала много времени, растрачивала ресурсы и, следовательно, затягивала процесс подготовки выборов в Учредительное собрание, которых так ожидало русское общество.

В этом отношении примечателен и Циркуляр Главного управления по делам местного хозяйства в составе МВД (за подписью товарища министра Авинова), направленный в городские управы 22 июня 1917 г. В нем содержались рекомендации направить в Главное управление по три экземпляра материалов, относящихся к выборам («плакатов, форм бланков, ведомостей и иных документов бланкового хозяйства, которые использовались при проведении выборов (местных. – Т. Л.), чтобы этот труд не пропал даром и остался для истории»). Отдельно отмечалось, что «Главному управлению чрезвычайно важно иметь описание самого хода выборного производства с установлением количества тех избирательных участков, на которые город разделился, с указанием сроков и моментов выборов, описанием расположения избирательного помещения, описанием того, как подходили избиратели к избирательным урнам, описания самих избирательных урн и характеристики выборного производства. Все эти акты и документы представляют высокий общественный интерес и большое историческое значение»[150]. Понимание правительством исторической важности происходящего, безусловно, приобретало особый политический и стратегический смысл, однако, много времени тратилось на решение менее значимых вопросов, ввиду чего ценная в условиях политического кризиса инициатива оказалась выпущена из рук, а затем и вовсе была умело перехвачена большевиками.

В научной литературе высказывалось мнение еще об одной причине «неторопливости» правительства в вопросе подготовки выборов. Большинство специалистов (и советских, и российских) пришли к единому выводу, что кадеты, преобладавшие во Временном правительстве, изначально не надеялись на получение большинства в Учредительном собрании, а потому хотели дождаться спада революции и в иных условиях провести избирательную кампанию[151]. Это подтверждал в своих мемуарах и В. Д. Набоков, управляющий делами Временного правительства[152]. Задержки при подготовки избирательной кампании объяснялись и объективными причинами, связанными с низкой плотностью населения, протяженностью страны, плохими путями сообщения, низкой грамотностью населения и др.[153]

Особенностью подготовки закона о выборах в Учредительное собрание стала его поэтапная подготовка и введение его в действие по частям[154]. Первая часть была введена в действие 20 июля 1917 г., однако, не все ее положения было возможно реализовать на практике в сложившихся политических условиях: ряд полномочий по подготовке к выборам возлагались на еще не избранные органы местного самоуправления. Поэтому предстояло, по сути, сначала реализовать часть проекта правительства по реформированию системы местного самоуправления и только потом начинать подготовку к выборам в Учредительное собрание.

Вторая часть Положения была утверждена только 11 сентября 1917 г., буквально за несколько дней до даты выборов, которые изначально были назначены на 17 сентября. Впоследствии дата была перенесена на 12 ноября (уже большевиками).

Социально-политическая обстановка не способствовала обстоятельному обдумыванию и стратегическому планированию, а требовала принятия молниеносных решений. Заявления (и действия) правительства о проведении реформ сразу в нескольких направлениях (реформа местного самоуправления, реформа правоохранительных органов, земельная реформа и др.) также затягивало процесс подготовки избирательной кампании: правительство физически не могло справиться с поставленными задачами. Ситуацию осложняла ситуация, связанная со сменой состава правительства (в период с 2 марта по 25 октября 1917 г. состав правительства менялся четыре раза, то есть подготовку к выборам начинали одни люди, продолжали другие, а завершали уже третьи).

20 сентября (3 октября) 1917 г. при Временном правительстве был образован Временный совет Российской республики (которой стала Россия 1 сентября 1917 г.[155]) – совещательный орган при Временном правительстве, который официально получил наименование Предпарламента. Его учреждение уже не могло повлиять на ситуацию, позиции большевиков усиливались, а Временного правительства и его главы А. Ф. Керенского – стремительно слабели. Однако учреждение Предпарламента было последней попыткой Временного правительства выйти из кризиса демократическим путем. В условиях уже республиканской России на Демократическом совещании, проходившем с 14 по 22 сентября 1917 г., правительство получило «вотум доверия». Одновременно с этим и был создан Предпарламент[156]. Основной его задачей являлось осуществление контроля над правительством вплоть до созыва Учредительного собрания, а также организация взаимодействия между властью и обществом. 3 октября 1917 г. было опубликовано положение о Временном Совете Республики, согласно которому в состав Предпарламента входили 475 человека, назначаемых Временным правительством по представлению общественных организаций, среди которых большинство принадлежало эсерам и меньшевикам. Председателем Предпарламента был избран эсер Н. Д. Авксентьев. Сложившаяся политическая ситуация была враждебно воспринята большевиками. По настоянию В. И. Ленина деятельность Предпарламента была бойкотирована ими, что стало очередным подтверждением формирования нового курса большевиков – на вооруженное восстание и захват власти. За весь период своего существования Предпарламент, по оценкам исследователей, не вынес на обсуждение и не решил ни одного существенного вопроса: «…все заканчивалось пустопорожними разговорами об „обороне Отечества“ и „спасении революции“»[157]. Формально он просуществовал до Октябрьского переворота 1917 г. Приход к власти большевиков и свержение Временного правительства поставили точку в истории буржуазно-республиканской России и истории Предпарламента.

В то же время эти перемены в политической сфере скорректировали и ситуацию, связанную с выборами в Учредительное собрание. Большевики, добившиеся своей главной цели, стремились упрочить собственные позиции и, надеясь обрести большинство в Учредительном собрании, не стали отменять выборы.

В ноябре 1917 г. прошли выборы в Учредительное собрание, в результате которых большинство мест получили партии левого центра (меньшевики и эсеры)[158]. Большевистская фракция выразила явное несогласие с такими результатами выборов и выказала недоверие к собранию, попросту разогнав его. Точку зрения новой правящей элиты объяснил В. И. Ленин в своей знаменитой речи о роспуске Учредительного собрания, произнесенной на заседании ВЦИК от 6 (19) января 1918 г. Он подчеркивал, что «столкновение между советской властью и Учредительным собранием» объективно и «было подготовлено всей историей русской революции»[159], имея в виду, что для большевиков его созыв в условиях политического кризиса (весны-осени 1917 г.) рассматривался как своеобразный политический компромисс: «…это (созыв Учредительного собрания. – Т. Л.) было для нас лучше, чем царизм или республика Керенского»[160]. После успешного Октябрьского переворота 1917 г. Учредительное собрание стало ненужным атрибутом буржуазного режима, «соглашательством со злокачественной буржуазией», мешающим установлению пролетарской государственности, поэтому В. И. Ленин решил от него избавиться силовым методом. Так, Учредительное собрание, не успев начать работу, прекратило свое существование, «ибо слишком сильна мощь Советов, которые стали ломать старые, отжившие устои буржуазного строя… по-пролетарски, по-крестьянски»[161].

Подводя итоги сказанному, сделаем следующие выводы.

Российский парламентаризм прошел сложный путь развития – от простейших (вечевых) форм народовластия до создания парламентских институтов (Государственная Дума) в ходе событий Первой русской революции 1905–1907 гг. События Февральской революции 1917 г. дали новый импульс развитию отечественного парламентаризма. Создание 20 сентября (3 октября) 1917 г. при Временном правительстве Предпарламента – Временного совета Российской республики как совещательного органа власти, а также избрание Всероссийского Учредительного собрания в условиях социальных потрясений 1917 г. свидетельствовало о том, что становление отечественного парламентаризма не было прервано революционными событиями: они позволили переосмыслить как необходимость воссоздания парламентских органов в новой вариации, так и их роль в государственном механизме.

Всероссийское Учредительное собрание должно было стать парламентским органом переходного типа Российской республики, то есть выборной всесословной структурой в политической системе государства переходного периода, наделенной теми функциями, наличие которых необходимо для реализации конкретной исторической задачи в конкретно-исторических условиях. Временное правительство, которое было уполномочено организовать и провести выборы в Учредительное собрание, с этой задачей успешно справилось настолько, насколько позволила политическая обстановка. Учредительное собрание было избрано 12 (25) ноября 1917 г. и созвано в январе 1918 г. под председательством В. М. Чернова (бывший министр земледелия Первого коалиционного и Второго коалиционного Временного правительства).

Всероссийское Учредительное собрание как выборный орган, сформированный путем всеобщего равного прямого тайного голосования, было избрано исключительно для решения конкретной исторической задачи – решения вопроса о форме правления в Российском государстве, а следовательно, его деятельность носила срочный (временный) характер.

Общегосударственный характер выборов во Всероссийское Учредительное собрание позволяет сделать вывод о наделении его еще рядом важных функций – примирительной функцией («достижение социального примирения»[162]) и консолидирующей функцией («национальная консолидация», «конструирование нации и национальной идентичности»[163]) и рассматривать само Учредительное собрание как потенциальное средство преодоления политического кризиса весны 1917 – начала 1918 г. и основы последующего построения парламентаризма в России. Таким образом, избрание Учредительного собрания являлось политическим компромиссом, имевшим цель примирить оппозиционные политические течения и выработать механизм совместного решения вопросов общегосударственного значения. Однако реализация парламентских функций Учредительного собрания оказалась невозможной в условиях захвата власти большевиками.

Октябрьский переворот и низложение Временного правительства поставили под сомнение все принципы буржуазного избирательного права, которыми руководствовались организаторы выборов в Учредительное собрание. В то же время большевикам было необходимо легитимизировать свою власть путем участия в созыве и работе Учредительного собрания, на которое возлагала надежды российская общественность[164]. Когда же Учредительное собрание не оправдало надежд пролетарских лидеров[165], оно было разогнано 6 (19) января 1918 г. как ненужный элемент старого, буржуазного режима, не отвечающий интересам трудового народа. Впоследствии этому акту был придан легитимный характер на III Всероссийском съезде Советов рабочих и крестьянских депутатов. По словам А. Н. Медушевского, «разгон большевиками Учредительного собрания является примером радикального воздействия… внешней силы, носящей… деструктивный характер». Это означало кризис зарождающейся отечественной демократии «как в содержательном, так и в процедурном отношениях»[166]. Так закончилась, фактически не начавшись, история Всероссийского Учредительного собрания. Однако сам опыт его создания и недолгого функционирования интересен как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Лясович Т. Г.

Глава 8

Советский парламентаризм: становление, развитие, кризис

Ноябрьский государственный переворот 1917 г. открыл новую страницу в мировой политической истории. Партия большевиков – РСДРП(б), – захватив власть и доказав свое право на нее, приступила к строительству первого общенародного государства с властью, осуществляемой от имени трудящихся, представителями трудового народа. «Отцами-основателями» советского социалистического государства были заимствованы из «буржуазного лексикона», хотя и наполнены новым смысловым содержанием, такие термины, как «демократия», «конституция», «республика», «федерация» и др. При этом в советский «новояз» не вошло понятие «парламент» как используемое для обозначения органа, представляющего интересы класса угнетателей, и потому неприемлемое для «советской республики», выражающей интересы и отстаивающей права трудящегося и угнетаемого народа. Однако, несмотря на сам факт исключения парламента и парламентаризма из словесного оборота (такое же отношение было к «старорежимным» обращениям «господин», «офицер» и т. п.), в политико-правовой практике советский парламентаризм получил не только научное обоснование и нормативное закрепление, но и реальное воплощение, хотя и в достаточно серьезно отличающейся от своего «западного» аналога форме[167].

Первая в российской истории писаная Конституция, принятая V Всероссийским съездом Советов на заседании 10 июля 1918 г., по аналогии с Конституцией Франции (1791 г.) содержала в качестве самостоятельного раздела Декларацию. Однако, в отличие от французского Основного Закона, закреплявшего на декларативном уровне «права человека и гражданина», Конституция Советской России акцентировала внимание на правах «трудящихся и угнетенных». В отношении свергнутого класса «бывших эксплуататоров», Конституция носила ярко выраженный дискриминационный характер, устанавливая, что «в момент решительной борьбы пролетариата с его эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти. Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов» (ст. 7). Следует обратить внимание на то, что авторы Конституции выделили заглавными буквами обозначение социальных групп, от имени которых должна была осуществляться вся полнота власти в государстве нового исторического типа. Таким образом на конституционном уровне получила свое закрепление модель советской демократии, в которой понятие народа отождествлялось с «трудящимися», объединявшими представителей рабочих, солдат, крестьян и противопоставлявшимися в своем «общенародном» классовом единстве свергнутым угнетателям – дворянству и духовенству.

Конституция закрепила качественно новый вид народного представительства – Всероссийский съезд Советов (ВСС), определив его как «Верховную власть в РСФСР». В период между съездами высшим органом государственной власти являлся ВЦИКС – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ст. 12, 30), избираемый ВСС в количестве не свыше 200 человек (ст. 28). В свою очередь, ВЦИКС принимал решение о созыве ВСС не реже двух раз в год (ст. 26). Кроме того, по инициативе ВЦИКС, а также Советов местностей, насчитывающих не менее 1/3 всего населения РСФСР, могли созываться чрезвычайные съезды Советов.

ВЦИКС являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР (ст. 31). Он же формировал Совет Народных Комиссаров (ст. 35), ответственный в своей деятельности как перед ВЦИКС, так и перед ВСС (ст. 47). Таким образом в РСФСР на начальном этапе ее становления сложилась система народного представительства в структуре которой сочетались парламентские органы учредительного (ВСС) и законодательного, распорядительного, контролирующего (ВЦИКС) характера. При этом соотношение представительной (ВСС, ВЦИКС) и исполнительной (СНК) ветвей государственной власти позволяет проводить аналогии РСФСР с парламентской республиканской формой правления.

Конституция СССР 1924 г. по своей природе, как и Конституция РСФСР 1918 г., являлась «учредительной». Ее главной задачей была «легализация» нового по отношению как к предшествующим государственным образованиям «эксплуататорского» типа, так и к вновь образованным советским социалистическим республикам (Белорусской. Закавказской, Российской, Украинской) союзного государства, представляющего «единый фронт советских республик перед лицом капиталистического окружения»[168].

Применительно к рассматриваемой проблематике следует отметить, что советская союзная Конституция (равно как и производные от нее Конституции республик в составе СССР), по сути своей, воспроизвела ранее закрепленную Конституцией РСФСР модель советского парламентаризма. Верховная власть принадлежала съезду Советов СССР, а в период между съездами – Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК) СССР. Изменения коснулись периодичности созыва съездов (один раз в год), а также круга субъектов, по инициативе которых могли созываться чрезвычайные съезды (ЦИК СССР, Совет Союза, Совет Национальностей, две союзные республики). Также как и ранее, Совет Народных Комиссаров (правительство) формировался ЦИК и в своей деятельности был ответственен как перед самим ЦИК, так и перед его Президиумом (ст. 40). Интересно, что в союзной Конституции из числа государственных органов, контролирующих работу СНК, был исключен съезд Советов, властные полномочия которого, таким образом, приобретали в основном учредительный, а также утвердительный (в сфере конституционного нормотворчества) характер. Не случайно глава 3 Конституции, регламентирующая статус съезда, содержит в себе только пять статей, в которых ничего не говорится о функциональных полномочиях этого парламентского органа.

Свое завершенное концептуальное оформление, как и законодательное закрепление, модель советского парламентаризма получила в Конституции (Основном законе) СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом СССР 5 декабря 1936 г. В качестве высшего органа государственной власти определялся двухпалатный (Совет Союза, Совет Национальностей) Верховный Совет (ст. 30), избираемый сроком на 4 года (ст. 36). Совет Союза избирался по общефедеральному, а Совет Национальности – по республиканским (союзных и автономных республик) избирательным округам (ст. 34, 35). Палаты ВС СССР являлись равноправными (ст. 37) во всех (и прежде всего, в законодательной) сферах выражения государственной власти. В подобном виде система советского парламентаризма функционировала вплоть до начала кризисной трансформации в 1990-х гг.

Интересно, что на своей завершающей стадии советский парламентаризм во многом повторил первоначальную модель, что являлось своего рода подтверждением «повторения истории». В частности, в соответствии с поправками, внесенными в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1991 г., в качестве высшего органа государственной власти вновь (а точнее, «как встарь») выступал Съезд народных депутатов, к функциональным полномочиям которого относились: формирование Верховного Совета, избрание его Председателя и заместителей, избрание Конституционного суда и др. (ст. 104), при этом Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти (ст. 121'). К сожалению, «возврат истории», связанный с фактическим парламентским двоевластием, еще более осложненный «включением» в систему высшей государственной власти института президентской власти, не только не способствовал оптимизации механизма публичной представительской власти, но, напротив, предопределил усиление системной энтропии, что в немалой степени способствовало политической деструкции «лихих девяностых», в конечном счете повлекших распад СССР и переход к новой государственной истории России, в том числе в области формирования и функционирования парламентских органов государственной власти.

Ромашов Р. А., Ромашова Г. Т.

Глава 9

Конституционно-правовой статус парламентария в странах СНГ

Правовой статус депутата в странах СНГ закреплен, как правило, на конституционном уровне в разделах, посвященных парламенту как высшему представительному законодательному органу страны (гл. 5 «Федеральное собрание Российской Федерации», гл. XVIII «Олий Мажлис Республики Узбекистан», гл. II разд. 3 «Законодательная власть Кыргызской Республики», гл. 3 «Маджлиси Оли» Таджикистана, гл. 5 «Законодательная власть Азербайджана», гл. 4 «Национальное собрание» Армении, разд. IV «Парламент» Казахстана и др.)[169]. Однако более детализированное закрепление требований, предъявляемых к кандидатам, их права и обязанности, политические и социально-экономические гарантии их деятельности содержатся в иных законодательных актах, о чем говорится в конституционных нормах, имеющих отсылочный характер (п. 4 ст. 49 Конституции Казахстана, ст. 48 Конституции Таджикистана и т. д.). Статус парламентария в ряде стран СНГ регулируется конституционными законами (КЗ «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», КЗ «О законодательной палате Олий Мажлис» Узбекистана, КЗ «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», КЗ Республики Армении «Регламент Национального Собрания», КЗ «О правовом статусе члена Маджлиси Милли и депутата Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан»)[170], обычными законами («О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», «О статусе депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики», ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», «О статусе депутата» Республики Молдова (по ст. 61 должно быть органическим законом), «О Милли Генгеше Туркменистана», «О гарантиях деятельности депутата Национального собрания Республики Армении», «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан», «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и др.)[171], а также парламентскими регламентами.

Для большинства парламентов стран СНГ характерен бикамерализм: Парламент Казахстана состоит из Сената и Мажилиса (107 чел.). Олий Мажилис Узбекистана – Сената и Законодательной палаты, Федеральное Собрание Российской Федерации – Совета Федерации и Государственной Думы, Национальное собрание Республики Беларусь – Совета Республики и Палаты представителей, Оли Маджлиси Таджикистана – Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон. В 2020 г. внесена конституционная поправка в Конституцию Туркменистана, закрепившая двухпалатный парламент Милли Генгеш (Халк Масхалаты (восстановлен после отмены в 2008 г.) и Меджлис). С 2005 г. Туркменистан является ассоциированным членом СНГ, выступая де-юре в качестве не действительного члена, а наблюдателя.

Традиционно в ряде Конституций стран СНГ верхняя палата объявляется «палатой территориального представительства» (ст. 95 Российской Федерации, ст. 77 Узбекистана, ст. 91 Республики Беларусь и др.[172]).

В отличие от западных стран, где часто характерен значительно больший срок полномочий верхней палаты, в странах СНГ он, как правило, совпадает для обеих палат, обновляющих, таким образом, свой состав одновременно, или имеет незначительное расхождение (конституционные ст. 77 Узбекистана, ст. 48 Таджикистана, ст. 78 Туркменистана – 5 лет[173]; ст. 93 Республики Беларусь – 4 года). Исключением являются Казахстан и Российская Федерация, где соответственно срок полномочий Сената и Совета Федерации составляет 6 лет, а нижних палат-5.

В настоящее время однопалатные парламенты имеются в Азербайджане, Армении, Кыргызстане, Молдове, Украине.

Интересно, что непосредственно в Конституции сенаторами названы члены верхней палаты только в Российской Федерации (п. 2 ст. 95), в остальных Конституциях стран СНГ употребляется общий термин «члены парламента» или члены верхней палаты с указанным ее названием.

Характерной конституционной особенностью для стран СНГ с двухпалатным парламентом является формирование верхней палаты не прямыми выборами, а косвенными, а также частичная назначаемость парламентариев главой государства. Согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации «входят по 2 представителя от каждого субъекта» (его законодательного (представительного) и исполнительного органов), а также 30 сенаторов, назначенных Президентом (из них 7 – пожизненно); в соответствии со ст. 50 Казахстана в Сенат также избираются по 2 представителя от каждой области, города республиканского значения и столицы, избираемых их представительными органами, 15 его депутатов назначаются главой государства с учетом «необходимости представительства национально-культурных и иных значимых интересов общества». 3/4 Маджлиси Милли Таджикистана избирается «косвенным путем… на совместных собраниях народных депутатов» Горно-Бадахшанской автономной области, областей и их городов и районов, г. Душанбе, городов республиканского значения и их районов, а 1/4 назначается Президентом. Аналогичные конституционные положения содержатся в ст. 91 Республики Беларусь – в Совет Республики избираются по 8 человек от каждой области и г. Минска «на заседаниях местных Советов депутатов базового уровня», а 8 членов назначаются главой государства, ст. 78 Конституции Туркменистана – «в состав Халк Маслахаты входят по 8 представителей от каждого велаята и города Ашхабада», 8 – назначаются Президентом.

Депутаты нижней палаты (однопалатного) парламента наделяются традиционно полномочиями по результатам всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании. Однако в странах СНГ азиатского региона характерны повышенные избирательные цензы к кандидатам обеих палат. Так, возрастной ценз парламентариев нижней палаты, как правило, составляет 25 лет (ст. 2 гл. 6 Закона «О Милли Генгеше Туркменистана», п. 4 ст. 51 – Казахстана, ст. 77 – Узбекистана), для членов верхних палат стран СНГ предусмотрен еще более высокий ценз – 30 лет (в ст. 49 Таджикистана – для обеих палат). В результате всенародного голосования в июле 2020 г. в Российской Федерации, согласно конституционной поправке, сенатором может быть только лицо, не имеющее «гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание» на территории иностранного государства, а также имеющее счета, хранящее «денежные средства и ценности в иностранных банках» за пределами территории страны (ст. 95). Такие же жесткие требования предъявляются и кандидатам в депутаты Государственной Думы (ст. 97).

Достаточно частым конституционным требованием является для «сенаторов» и наличие высшего образования (в Туркменистане, Таджикистане – для депутатов обеих палат, Кыргызстане – для депутатов однопалатного парламента в «законе о выборах»), стажа работы не менее 5 лет (конституционные нормы Таджикистана, Казахстана), ценза оседлости (10 лет в Туркменистане, Казахстане, 5 лет в Республике Беларусь, Узбекистане, в Украине для депутатов Верховной Рады).

Более «привычный» возрастной ценз – 21 год – для депутатов нижних палат предусмотрен в Беларуси, России, Молдове. Исключением является конституционная ст. 85 Азербайджана, которая гласит: «Каждый гражданин… обладающий правом участия в выборах, может быть избран депутатом Милли Меджлиса», что означает возможность 18-летнего возраста для кандидатов.

Летом 2021 г. в Конституционную комиссию Республики Беларусь, разрабатывающую новую редакцию Конституции, поступили предложения об установлении предельного возраста для депутатов – 65, 70 лет или по достижении пенсионного, а также снижения минимального возраста до 18 лет. Однако члены комиссии проголосовали против, так как в первом случае будет явная дискриминация по возрасту, а во втором – отсутствие жизненного опыта может привести к инициированию непродуманных, радикальных законопроектов.

Конституционно наделяются правом пожизненного членства в верхних парламентских палатах с оговоркой возможности «отказа от использования этого права» и экс-президенты во многих странах СНГ (ст. 97 Узбекистана, ст. 95 Российской Федерации, ст. 49 Таджикистана, ст. 78 Туркменистана). Статус «почетного сенатора» присвоен единогласно и Елбасы – экс-президенту Казахстана Н. Назарбаеву.

В ряде стран СНГ в последнее время вносятся законодательные изменения с целью обеспечить представительство в парламенте некоторых социально-демографических групп. Так, согласно последним новеллам избирательного законодательства Армении в партийных списках кандидатов должна быть соблюдена тендерная квота – верхний раздел партийного списка должен быть представлен не менее 33 % кандидатов каждого пола, а четыре парламентских места резервируются за представителями национальных меньшинств (ассирийцев, курдов, русских и езидов). В Кыргызской Республике при распределении мандатов политических партий не менее 30 % из них подлежат распределению между кандидатами женского пола, получившими наибольшее количество голосов избирателей, при отсутствии голосов – оставшиеся мандаты по женской квоте распределяются в очередности размещения кандидатов женского пола в списке партии.

Наиболее подробно содержатся иные ограничения для кандидатов в депутаты в ст. 85 Конституции Азербайджана: «Не могут быть избраны депутатами Милли Меджлиса… лица, имеющие двойное гражданство… обязательства перед другими государствами, работающие в системе исполнительной или судебной власти… занимающиеся иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и творческой, религиозные деятели, лица, недееспособность которых признана судом, осужденные за тяжкие преступления, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу». Некоторые Конституции содержат уточнения, какая иная оплачиваемая деятельность несовместима со статусом депутата: «не может занимать… должности в других государственных органах или органах местного самоуправления… в коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью…» (ст. 95 Армении), «входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации» (в ст. 52 Казахстана), «попечительских… советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством…» (ст. 6 ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). В той же статье подчеркивается, что научная, преподавательская и творческая депутатская деятельность «не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации».

Разрешено заниматься только «преподавательской и научной деятельностью», – категорично звучит статья 70 Конституции Молдовы[174], не упоминающая возможности творческой работы («иные условия предусмотрены органическим законом»). Аналогичную норму содержат КЗ «О законодательной палате Олий Мажлис» Узбекистана (ст. 6). Несколько более сдержанно звучит конституционная норма Республики Беларусь: «Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия… на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат может быть одновременно членом Правительства», но не допускается совмещение с иным представительным мандатом, «должностью Президента или судьи» (ст. 92). Однако более детализированы случаи несовместимости в ст. 6 закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», а именно: «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через иных лиц, оказывать содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение; принимать участие лично или через иных лиц в управлении коммерческой организацией… выполнять иную оплачиваемую работу… кроме педагогической (в части реализации содержания образовательных программ), научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики», осуществляемую в рабочее время «по согласованию с Председателем соответствующей палаты». Осуществление полномочий членов обеих палат «не допускается в случае их близкого родства или свойства… с другим государственным служащим, если их служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому». Ст. 72 Конституции Кыргызстана предусмотрено «сохранение депутатского мандата и права голосования на пленарных заседаниях ЖК при назначении на должность премьера или вице-премьера».

Политико-правовой статус парламентария в значительной степени зависит от характера его отношений с избирателями и формы ответственности его перед ними, связанной с невыполнением им предвыборных обещаний. Традиционно в странах постсоветского пространства в Конституциях декларируется запрет императивного и установление принципа свободного мандата. «Член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси Намояндагон не зависит от воли избирателей, вправе свободно выражать свое мнение, голосовать по своему убеждению», – говорится в ст. 51 Конституции Таджикистана, «Ст. 94. Представительный мандат. Депутат представляет весь народ, не обременен императивным мандатом, руководствуется своей совестью и убеждениями», – гласит Конституция Армении. Аналогичное положение содержится в ст. 68 Конституции Молдовы.

Не закреплен непосредственно в Конституциях свободный депутатский мандат в Азербайджане, Казахстане, Туркменистане, Российской Федерации, Украине. Исключением является конституционное закрепление императивного мандата в ст. 72 Республики Беларусь: «Отзыв депутатов осуществляется по основаниям, предусмотренным законом. Голосование об отзыве депутата проводится… по инициативе не менее двадцати процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории». В 2021 г. на заседаниях Конституционной комиссии по подготовке новой редакции Конституции развернулась дискуссия о возможности упразднения института отзыва депутатов ввиду неперспективности его применения (за всю историю существования данного института было предпринято три попытки реализации отзыва депутата, которые не были завершены). Предусмотрено прекращение полномочий депутата вследствие отзыва также в ст. 4 закона «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан».

Депутатскому корпусу во всех странах СНГ предоставлены особые гарантии их неприкосновенности, то есть депутатский иммунитет. Так, согласно ст. 98 Конституции Российской Федерации, сенаторы и депутаты Госдумы «обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления… личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Схожие нормы закреплены в Конституциях ст. 51 Таджикистана, ст. 78 Кыргызстана, ст. 70 Молдовы – «после заслушивания депутата». В ст. 96 Конституции Армении, содержащей подобное положение, уточняется срок, на который задерживается депутат «в момент совершения преступления или непосредственно после этого» – не более 72 часов, о чем «немедленно сообщается Председателю Национального Собрания». В ряде Конституций отмечается, что при задержании парламентария на месте преступления немедленно об этом сообщается Генеральному прокурору и по его представлению решается вопрос о лишении его иммунитета соответствующей палатой (Таджикистан, Азербайджан, Узбекистан, в ФЗ – в РФ, в КЗ – в Казахстане).

Дополнительными конституционными условиями исключения предварительного согласия палаты для лишения депутатской неприкосновенности в ряде стран является «совершение тяжких преступлений» (ст. 52 Казахстана), «государственной измены или иного тяжкого преступления» (ст. 102 Беларуси).

Следует отметить, что Верховная Рада IX созыва в Украине осенью 2019 г. приняла закон об отмене неприкосновенности народных депутатов: из ст. 80 Конституции Украины были удалены абзацы о гарантировании неприкосновенности депутатам и невозможности привлечения к уголовной ответственности без согласия Верховной Рады (де-факто депутатская неприкосновенность была отменена с 01.01.2020)[175]. Таким образом, общая тенденция конституционных изменений в сфере ограничения депутатского иммунитета во многих странах достаточно последовательно прослеживается и при анализе конституционного законодательства стран СНГ.

Необходимо отметить, что не во всех Конституциях стран СНГ закреплена политическая безответственность депутата за высказывания и голосование в парламенте при осуществлении депутатских полномочий. В частности, данному вопросу посвящена отдельная ст. 71 в Конституции Молдовы: «Независимость взглядов. Депутат не может быть подвергнут преследованию или привлечен к юридической ответственности за голосование или взгляды, выраженные при исполнении мандата». В подобном контексте выдержана и ч. 1 ст. 96 Конституции Армении, ст. 78 Конституции Кыргызстана 2021 г., ст. 91 Конституции Азербайджана, содержащая, однако, оговорку, что без согласия депутатов у них не могут требовать «объяснения и показания» об их деятельности, что предполагает возможное давление со стороны, например, партийной верхушки для их истребования. Согласно ст. 102 Конституции Беларуси, а также ст. 80 Украины (де-юре продолжает быть ассоциированным членом СНГ), индемнитет в данном смысле не распространяется на обвинения «в клевете и оскорбления». Основными правами депутатов являются:

– право выступать с законодательной инициативой в индивидуальном порядке (РФ, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, Беларусь, Украина), реже – в составе группы депутатов (например, при инициативе конституционного пересмотра 1/5 депутатов Государственной Думы и сенаторов в Российской Федерации);

– вносить предложения и замечания по повестке, публично выступать на пленарных заседаниях, участвовать в прениях, в обращениях с вопросами к докладчику и председательствующему, в голосовании при принятии законов, по процедурным вопросам, в избрании или одобрении должностных лиц, работе парламентских комитетов и их рабочих группах;

– быть членом депутатских объединений (не менее 15 человек, например в Казахстане, 10 – в Беларуси, 25 – в Азербайджане, 9 – в Законодательной палате Узбекистана);

– обращаться с устными или письменными вопросами к членам правительства, на которые должны быть в обязательном порядке предоставлены ответы в течение определенного срока (10 дней в Армении, Узбекистане, 20 дней – в Беларуси; в случае парламентского запроса -15 дней, а депутатского – 30 дней в Российской Федерации, месяца – в Казахстане, Таджикистане, Азербайджане, Кыргызстане);

– обращаться с запросами и предложениями в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам, право первоочередности принятия ими;

– избираться на выборные должности в палате парламента;

– участвовать в межпарламентских делегациях, осуществлении международных связей парламента;

– осуществлять прием граждан в избирательных округах, рассматривать их обращения, встречаться с избирателями (например, в Российской Федерации прием должен быть не реже 1 раза в 2 месяца, а встречи – не реже 1 раза в полгода);

– право на отказ от дачи свидетельских показаний в предусмотренных законодательством случаях (РФ, Азербайджан).

Для обеспечения трудовой деятельности депутата ему предоставляется служебный кабинет, библиотечные фонды и архивы, необходимые технические средства и средства связи, транспортные средства и оплата транспортных расходов, в том числе в случае междугородних сообщений, дипломатический паспорт.

В процессе осуществления профессиональной работы квалифицированную помощь парламентариям оказывают помощники (1 на платной, а другой на общественной основе в Армении, от 2 до 7 «по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору», до 40 на общественных началах – в Российской Федерации, не более 2 на условиях оплаты, а всего не более 5 – в Республике Беларусь), готовящие аналитические и информационные материалы для пленарных заседаний и работы в парламентских комиссиях, обеспечивающие график приема избирателей, текущее делопроизводство, взаимодействие депутата со СМИ.

Основными социальными гарантиями депутатов является право на ежемесячное денежное вознаграждение и денежные поощрения, выплаты для осуществления представительских полномочий, на предоставление служебного (арендного) жилья (в Российской Федерации, Беларуси, Казахстане, Таджикистане, Узбекистане), или выплата компенсации за его наем (в Армении; в Азербайджане и Молдове предусмотрены оба варианта), на оплату командировочных расходов, внеочередное поселение в гостинице, иногда льготы при оплате домашних телефонных разговоров, коммунальных услуг (50 % снижение предусмотрено в Таджикистане).

Депутаты имеют право на обязательное государственное социальное страхование, на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью депутата, специальное медицинское и санаторно-курортное обслуживание (как правило, и членов их семей), на оплачиваемый отпуск, предоставляемый в летний период (30 дней в Армении, Кыргызстане, 36 – в Узбекистане, Молдове, 42 дня в РФ, 45 – в Таджикистане, не менее 24 дней по ТК в Казахстане, но с 1 июля по 31 августа длятся парламентские каникулы), дополнительные выплаты на оздоровление, возмещение расходов при переезде и перевозке имущества до и после полномочий (в РФ), повышенное пенсионное обеспечение и сокращение пенсионного возраста, обязательное трудоустройство после окончания депутатской деятельности с выплатой единовременного пособия. Срок осуществления ими полномочий засчитывается в стаж публичной службы (в РФ и для супругов в связи с перерывом в работе из-за переезда). Причем он не прерывается в течение определенного срока и после их прекращения (3 месяцев в Армении, Таджикистане, 6 – в РФ). Как правило, предоставляется отсрочка от воинской службы, от учебных военных и иных сборов.

По объему социальных гарантий, например, парламентарии Российской Федерации приравниваются к федеральному министру (ст. 2 ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Однако, помимо широко предоставленных прав депутатам участвовать в работе парламента, а также гарантий для них в сфере личной безопасности, в трудовой и социальной областях, на депутатов возлагаются также значительные обязанности и ограничения. Основными из них традиционно являются:

1. Строгое соблюдение Конституции и законов, забота о правах и законных интересах граждан, быть достойным доверия избирателей.

2. Добросовестное участие в работе парламента, его комитетов и комиссий, обязательное присутствие на пленарных заседаниях и т. д. Необходимо отметить, что иногда даже на конституционном уровне закрепляются вычеты из депутатского жалованья, применение дисциплинарных взысканий за пропуски по неуважительным причинам и даже лишение депутатского мандата. Так, последнее возможно, согласно ст. 98 Конституции Армении, вследствие «отсутствия как минимум на половине голосований в течение каждого календарного полугодия», ч. 3 ст. 4 ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» – «в случае неисполнения в течение 30 и более календарных дней обязанностей», ст. 79 Конституции Кыргызской Республики 2021 г. – «отсутствия… 10 рабочих дней в течение одной сессии»; применение мер взыскания, если пропущены заседания «более 3 раз, как и передача голоса», – в соответствии со ст. 52 Конституции Казахстана, «лишение 50 % оклада и иных вознаграждений в течение следующего месяца» при таком же количестве неуважительного отсутствия и 75 % – при пропуске 4 и более заседаний согласно ст. 131 Регламента Парламента Республики Молдова[176].

3. Соблюдение парламентской этики. Примером законодательного формулирования данной обязанности является ст. 17 Закона «О статусе депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики»: «Депутатская этика. Депутат не должен допускать противозаконные действия, а также поступки, наносящие ущерб его высокому званию, грубые, оскорбительные слова и действия, унижающие честь и достоинство человека, призывать других к подобным действиям… соблюдать порядок ведения заседаний Милли Меджлиса». Аналогичные положения содержатся в ст. 46 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», а в Регламенте Палаты представителей Национального собрания подчеркивается, что депутаты «придерживаются официального обращения друг к другу» и ко всем приглашенным в палату лицам, «не должны мешать выступающим или слушателям действиями, препятствующими изложению или восприятию выступления (выкриками, аплодисментами, вставанием и т. п.)» (ст. 259), в своих выступлениях «использовать только достоверные и проверенные факты» (ст. 262)[177]. В ст. 132 Регламента Парламента Республики Молдова не допускается во время заседаний использование мобильных телефонов, «блокирование трибун, доступа в зал заседаний… к микрофонам» и др.

4. Своевременно предоставлять ежегодно декларацию о своих доходах и близких родственников.

Как правило, депутатам запрещается:

– разглашать сведения, являющиеся государственной (закреплено в законодательстве всех стран СНГ), а также коммерческой или банковской тайной (в Таджикистане), служебной тайной (в Беларуси);

– принимать подарки. Например, в ст. 6 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», закрепляющей данное положение, оговаривается исключение при вручении «сувениров… при проведении протокольных и иных официальных мероприятий», стоимость которых не превышает 5 базовых величин. В противном случае сувениры «передаются в доход государства»;

– участвовать в голосовании по вопросам, затрагивающим личный интерес;

– использовать свой статус «в целях личной выгоды» (Беларусь, Кыргызстан), «в рекламе финансовых, производственных или коммерческих организаций» (Молдова).

Весьма схожи основания прекращения депутатских полномочий в конституционном законодательстве стран СНГ, а именно: прекращение гражданства и приобретение гражданства другого государства, выезд на ПМЖ за пределы страны, признание судом недееспособным, вступление в силу обвинительного приговора суда, признания выборов недействительными, роспуска парламента (нижней палаты), занятие должности или осуществление деятельности, не совместимой с депутатским мандатом, сложение полномочий по собственной инициативе, смерть депутата, признание безвестно отсутствующим или умершим, систематическое нарушение парламентского регламента и др. Дополнительными условиями, согласно ст. 52 Конституции Казахстана, например, могут быть выход или исключение из политической партии, от которой он избран, а также прекращение ее деятельности.

Подводя итоги сравнительного-правового анализа конституционного законодательства государств-членов СНГ по исследуемой проблеме, хотелось бы отметить, что большинство из этих стран не уделяет достаточного внимания закреплению на конституционном уровне таких ключевых принципиальных положений правового статуса депутата, как свободный депутатский мандат, политическая неответственность за депутатскую деятельность (причем, на наш взгляд, необходимо ее обязательное распространение не только на срок депутатских полномочий, но и после его прекращения), отказ от дачи свидетельских показаний при определенных законодательных условиях, социальных гарантий парламентариев и др. Все это регулируется текущим законодательством, не имеющим высшую юридическую силу и усложненную процедуру внесения изменений. Явно нуждается, нам кажется, в либерализации и демократизации и избирательное законодательство ряда стран СНГ в области предъявляемых требований к кандидатам в депутаты, ибо очевидно, что парламент должен быть самым демократичным и представительным высшим органом государственной власти страны. Высокие возрастные, образовательные и иные цензы в ряде постсоветских стран могут выглядеть в глазах общественности и правоведов явно дискриминационными, во многом «отодвигающими» значительно деполитизированную в последнее время молодежь с абсентеистскими избирательными настроениями, лиц, не имеющих высшее образование и необходимый стаж работы. Учитывая интенсификацию конституционного реформирования в странах данного региона на современном этапе, очевидно, что внесение данных конституционных изменений возможно в ряде стран в ближайшем будущем.

Ивашкевич Е. Ф.

Глава 10

Парламентская ответственность как фактор реального народовластия и критерий оценки конституционного строя

Главное в конституционном строе – это механизм власти, благодаря которому реальными становятся все конституционные положения: о народовластии, разделении властей, правах человека как высшей ценности, политическом и идеологическом многообразии, верховенстве Конституции, правовом и социальном государстве. Однако среди всех элементов конституционного строя есть особые два – народовластие и парламент. Качество этих элементов составляет качество конституционного строя. Отсутствие хотя бы одного из них «рассыпает» все остальные. При фиктивном народовластии и слабом парламенте все красивые конституционные положения оказываются декларативными[178]. Между институтами избирательного права и парламентского права – несомненная взаимосвязь. Первый характеризует способы и методы формирования представительных органов власти, второй – способы и методы их функционирования. Оба являются элементами конституционного строя, который означает участие народа во власти, а участие во власти есть участие в ее формировании и функционировании (прямая и представительная демократия). Образно говоря, то, как формируется представительный орган, так он и живет. Как парламент избирается, так он и функционирует. Чем полнее реализуется в процессе выборов принцип народного представительства, тем выше демократический потенциал представительного органа власти и его обратная связь с избирателями.

Российский конституционалист Н. И. Лазаревский в начале XX в… когда в России не было конституции и только зарождался конституционный строй, писал: «Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства <…>. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое»[179].

Сегодня проблема независимости народных представителей еще более актуальна, как и проблема борьбы с отчуждением государства и народа. Отчуждение власти, сначала исполнительной, а затем и представительной, от народа – причина политической апатии, неучастия в выборах, абсентеизма.

Суть выборов как элемента конституционного строя состоит в том, чтобы они обеспечивали действительно народное представительство, а не корпоративное, элитарно-сословное, олигархическое. Смысл выборов состоит в отстаивании и защите интересов народа, а не интересов узкой группы людей и своих собственных. И поскольку достаточно быстро обнаруживается, что связь между избирателями и избранником, призванным представлять их интересы, ослабевает, постольку существует проблема гарантирования избрания подлинно народных представителей, народных депутатов. Однако понятие «народный депутат» вообще исчезло из законодательства в результате формационных изменений 1990-х гг.

Современное законодательство не должно усиливать и без того изначально имеющиеся недостатки выборной демократии, которые лишь частично исправляются различными институтами контроля со стороны гражданского общества – например, институтом отзыва депутата. Но этот институт оказался настолько дорогостоящим и неэффективным, что его на федеральном и региональном уровнях заменил свободный мандат. Сохранился лишь отзыв муниципальных депутатов, редко применяемый.

Осознание интересов народа, по сути, есть осознание государственных интересов[180]. Подняться же до осознания интересов государства может далеко не каждый человек. Многие народные избранники, поднявшись до осознания корпоративных, сословных, партийных и иных групповых интересов, не поднимаются до осознания государственных интересов. Поэтому общество, следуя принципам римского права, в течение длительного времени применяло императивный мандат как форму взаимоотношений избирателей и парламентария, который находится в зависимости от избирателей.

В советский период в основе взаимоотношений народных депутатов и избирателей лежала концепция императивного мандата, в соответствии с которой избиратели были вправе: 1) давать наказы своим депутатам, которые обязаны были их исполнять; 2) требовать отчета от своих избранников, которые обязаны были периодически отчитываться; 3) отозвать депутата.

Ни депутаты Государственной Думы, ни депутаты региональных парламентов не связаны наказами избирателей, юридически не обязаны отчитываться перед ними (это лишь морально-политическая обязанность), не могут быть отозваны. Хотя элементы императивного мандата на этих уровнях есть применительно к депутатам, избранным по спискам партий, однако промежуточным звеном, от которого зависит депутатский мандат, в данном случае выступает партия.

Актуальность проблемы преимуществ и недостатков свободного и императивного мандата имеет непреходящий характер. Особенно остро стоит вопрос о принципах формирования Совета Федерации. Одни считают, что представители субъекта Федерации в Совете Федерации не должны быть связаны волей назначивших (избравших) их органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Другие же утверждают, что свободный мандат в данном случае неуместен.

Императивность мандата сенатора, означающая отстаивание интересов субъекта Федерации, выполнение наказов назначивших сенаторов органов и обязанность отчитываться перед ними отнюдь не означает, что сенатор может быть отозван по чьему-либо произволу: должны быть установлены основания отзыва представителя, равно как прописана процедура такого отзыва. Впрочем, появление института пожизненных сенаторов, имеющего монархическую природу, окончательно превращает Совет Федерации в орган, обеспечивающий устойчивость государственной власти в лице Президента РФ, а не орган народного представительства.

Парламент как институт представительной демократии с двух сторон «окружен» институтами прямой демократии – выборами и отзывом. Но выборы и отзыв присущи не только парламенту, но и другим выборным органам власти (отрешение от должности, выражение недоверия). Иными словами, социальный масштаб институтов прямой демократии не исчерпывается выборами представительных органов. Вряд ли кто-либо будет отрицать, что связь между избирательным и парламентским правом нередко традиционно воспринимается как более тесная, нежели связь между избирательным правом и выборными должностными лицами. Однако представительство народа во власти возможно не только через парламент. Это обстоятельство исправлено в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[181], которым поэтапно признаётся утратившим силу Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также признаются утратившими силу 65 (!) федеральных законов и кодексов. Это поистине эпохальный Закон, который признаёт свойство представительности не только за парламентами и в целом представительными органами власти, но и за избранными народом (населением) органами исполнительной власти – Президентом РФ, главами субъектов Российской Федерации, избранными главами муниципалитетов. Поэтому и региональные парламенты получили в новом Законе новое наименование – представительный и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Прежнее название – высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специфику российского политического менталитета характеризует то, что система ожиданий общества формируется в большей мере не в период парламентских, а в период президентских и губернаторских выборов.

Сам по себе выборный характер власти еще не свидетельствует о ее подлинной демократичности. Социальный масштаб действия избирательного права может изменяться в ту или иную сторону. Так, в 1995 г. произошел отказ от прямых выборов членов Совета Федерации, имевших место в 1993 г. Однако не лучше и тот способ, который предложен Президентом РФ в мае 2000 г. Это не повысило качественный уровень Совета Федерации и российской демократии. Ведь подобный «избранник» не проголосует в Совете Федерации иначе, нежели ему будет велено главой соответствующего субъекта Федерации. Возникла некая представительская фикция. Должности «сенаторов» стали активно покупаться либо раздаваться по иным мотивам[182].

Многие губернаторы, будучи согласными в том, что прежний способ формирования верхней палаты нарушал принцип разделения властей и что «губернаторам нечего делать в Совете Федерации», все-таки обратили внимание на то, что вряд ли целесообразно выводить из Совета Федерации руководителей региональных законодательных органов: республиканских, областных, краевых парламентов. Такой позиции придерживался, например, губернатор Красноярского края Александр Лебедь, выступивший против того, чтобы в парламенте заседали «какие-то чижики, ведь, как только начнут избирать новых сенаторов, возникнет серьезная опасность, что каждый губернатор протолкнет туда своего человека – зятя, тестя, племянника, кореша»[183]. Неудивительно, что в назначенные сенаторы бурно ринулся латентный криминалитет. Поистине анекдотичную ситуацию назначения сенатора от Ненецкого автономного округа рассказали «Известия» в публикации «Нового сенатора-бизнесмена ненцы в глаза не видели»[184].

При таком способе формирования Совета Федерации критерии подбора сенаторов становятся всё более антинародными, антигосударственными, что начинает противоречить интересам национальной безопасности[185].

Кроме того, с 2000 г. сенаторы работают на постоянной основе. Хорошо, если это компетентные представители. Но компетентность в данном случае далеко не на первом месте. На народ взвалена еще одна ноша – обеспечение сенаторов, работающих на постоянной основе, квартирами, служебным транспортом и прочими сенаторскими атрибутами.

Сенаторы, на наш взгляд, должны избираться народом. Однако тенденция совершенно другая, и в 2014 г. появился институт назначенных Президентом сенаторов (президентская квота), причем в результате конституционной реформы 2020 г. эта квота увеличена до 30 сенаторов.

Уважение к закону и законодательным органам неотделимы друг от друга. Но невозможно требовать от народа уважения к парламенту, критерии формирования которого приобрели сомнительный характер. Еженедельник «Аргументы и факты», рассказав о первоначальном несогласии сенаторов утверждать отзыв президентом Татарстана М. Шаймиевым своего представителя в СФ Р. Алтынбаева, сделал вывод: «Следующим шагом, скорее всего, станет инициирование в Госдуме закона о прямых выборах членов Совета Федерации, как это было до 1995 года. По мнению наблюдателей, остановить этот процесс уже не удастся»[186]. Председатель Совета Федерации, которым в то время был С. М. Миронов, будучи с визитом в Самаре, пояснил свою позицию по поводу формирования верхней палаты парламента. По его мнению, «сенаторов должны избирать. Однако переход к выборной системе должен произойти не сразу, а через два-три года. При этом выборы должны идти в текущем режиме, например, один сенатор от региона избирается одновременно с губернатором, а другой – вместе с депутатами регионального парламента»[187]. Как видим, прогноз С. М. Миронова оказался слишком оптимистичным и несостоятельным.

В 1990-е гг. появилась обширная литература о российском парламентаризме и представительных органах как дореволюционной России 1906–1917 гг., так и постконтрреволюционной России (после 1993 г.)[188].

Власть российского самодержца с момента подписания Манифеста от 17 октября 1905 г. ограничивалась: появилась Государственная Дума как орган представительного народовластия. А появление избираемого парламента и есть конституционный строй. В. И. Ульянов-Ленин писал, что Государственная Дума «оказалась орудием русской революции, ее породившей <…>. Революционный пролетариат раз навсегда сделал невозможным управление Россией без представительных учреждений». Жизнь подтвердила мысль М. М. Сперанского, согласно которой «никакое правительство, с духом времени не сообразное, против всемощного его действия устоять не может»[189]. В этом смысле представительное учреждение является не только продуктом революции, но и своеобразным буфером между правительством и народом.

В научной литературе зарождение конституционного строя в России связывается с Манифестом 17 октября 1905 г., когда создание Государственной Думы и связанная с этим реорганизация других высших органов государства привели к возникновению системы, хоть в какой-то мере подобной буржуазному парламентскому строю[190], конституционному.

В Великобритании зачатки конституционного строя возникли еще в 1215 г., потому что с того времени Великая хартия вольностей ограничила королевский абсолютизм созданием парламента. Дуализм власти, при котором законодательствовали одновременно и глава государства, и парламент, закончился созданием в XVII в. парламентской монархии. Современная конституционная, парламентская монархия – это такая форма правления, при которой законодательствует только парламент, он же формирует правительство. Иными словами, устойчивость конституционного строя в парламентской стране (причем как в монархии, так и в республике) – это устойчивость парламентаризма данной страны, полнокровность его законодательной, бюджетной и контрольной функций. Не случайно понятие конституционной монархии и понятие парламентарной монархии употребляются как идентичные. Иными словами, действенный парламент – показатель развитости конституционного строя, эффективности конституции.

Исходя из этого, становится понятным, почему в Великобритании при отсутствии писаной конституции как единого основного закона бесспорно наличие развитого конституционализма, характеризующегося высокой конституционной культурой. В Великобритании на основе многовекового парламентаризма и уважения к парламенту, статусу парламентария развита конституционная демократия и поэтому нет нужды в писаной конституции.

В России же всегда на первом месте были сильные лидеры – цари, комиссары, вожди, генеральные секретари, отцы народов, теперь вот президенты и губернаторы и т. д. Но в России никогда не было стабильного парламента. Для российской политической действительности и сегодня характерно глубинное неприятие властью демократических институтов наряду с многоцветием демагогических лозунгов о демократии.

Реформирование политической системы России началось с принятия Постановления I Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР». Поскольку тогда еще существовал СССР, постольку Постановление, видоизменяющее советскую политическую систему в лице ее ядра – РСФСР, несомненно, повлияло на всё советское пространство. В данном Постановлении под механизмом народовластия понималось осуществление государственной власти «народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах»[191]. Прошло немногим более трех лет, и те же самые деятели, которые приняли данное Постановление, имевшее характер революционного манифеста, устранили «строптивые» представительные органы власти (методом их «добровольного» самороспуска на местах) и сконструировали «укрощенную» форму представительной системы.

Всегда заманчиво методом быстрого скачка поменять «плохую политическую систему» на «хорошую», а «омертвевшую» старую конституцию – на «прогрессивную». Но вряд ли при этом возникает гарантия того, что созданная на основе новой конституции политическая система получит широкую социальную базу для своей поддержки. Впрочем, когда революционная функция конституционализма достигает цели, победившая политическая сила больше не нуждается в «отработанной» социальной базе и готова устранить из политической системы олицетворяющий ее парламент.

«Каждый парламент в российской истории, – напоминает американский политолог и советолог Стивен Коэн, – отменялся во имя той или иной "высокой демократии". Ельцин говорил, что он был вынужден уничтожить парламент из-за противодействия коммунистическо-фашистского блока. Но такого блока не было. Еще одной причиной разгона парламента Ельцин назвал то, что Россия стала распадаться на кусочки из-за того, что старый парламент поддерживал местные Советы. Но сейчас чуть ли не все лидеры местных властей оказались в Совете Федерации, и Ельцину придется искать у них поддержку, не полагаясь на Думу. <…> Ельцин ничего не изменил в лучшую сторону, а Россия потеряла парламент»[192].

Почему Стивен Коэн так жестко формулирует вывод, что «Россия потеряла парламент»? Во-первых, неконституционно были ликвидированы Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Во-вторых, речь идет о том, что Россия вообще не имела парламента с 21 сентября 1993 г. до избрания и первого заседания нового парламента. В-третьих, то, что она приобрела по новой Конституции, вряд ли может считаться полноценным парламентом. Это скорее нечто вроде двухпалатной комиссии законодательных предложений при Президенте. Две из трех основных функций парламента – законодательная и бюджетная – находятся в зависимости от Президента и Правительства, а третья – контроль парламента за исполнительной властью – усечена до практического отсутствия.

По Конституции 1993 г. Федеральное Собрание для Президента и Правительства – совершенно безобидный орган, зависимый от Президента и его Администрации. И действительно, маятник политических качелей ни разу за почти 30 лет не достиг значимой амплитуды. Формы политических разногласий оказались такими, что власть находила способы сдерживать общественное недовольство.

По мнению Коэна, «подлинная стабильная конституция вырастает из общего согласия, а не из текста, одобренного лишь четвертью расколотого в противоречиях общества. Сейчас у вас новый парламент. Но настоящий ли он? Этот орган создан в ужасных условиях, у него нет своего символа <…>. Это как приемный сын, который не может претендовать на все законные права при рождении <…>. Нет реального парламента, а посему нет и политической системы. Только Президент со своей неограниченной властью, который руководит с помощью указов. Каждый день – указы, указы, указы. Это не демократия. Имена тех или иных политических лидеров еще не значит демократия. Выборы – тоже еще не демократия. Демократия – это система законов, она строится сильным и стабильным парламентом. Только парламент создает законы, на которых основывается демократия»[193].

А вот что говорил Стивен Коэн в седьмую годовщину расстрела Дома Советов: «Без сильного парламента не может быть демократии ни у вас в России, ни у нас в США. Парламент – мать демократии»[194].

Недостатки российского парламентаризма и слабость российского парламента заложены в самой Конституции России: в ней нет упоминаний о праве депутатского запроса, о конституционных формах парламентской ответственности, о конституционных формах парламентского контроля над деятельностью Правительства. Правда, одновременно с увеличением срока полномочий Президента с 4 до 6 лет появился институт ежегодного отчета Правительства РФ в Государственной Думе. Данный институт обставлен жесткими регламентными процедурами: думская фракция могла задать не более трех вопросов, направленных в Правительство не позднее, чем за 30 дней до его отчета в Государственной Думе (в Госдуме VII созыва количество вопросов фракции увеличено с трех до пяти). Несомненно, отчет Правительства перед Государственной Думой – важный институт демократии, но нельзя забывать, что само его появление обусловлено некой уступкой федеральному парламенту из опасения, что в нем будут жаркие споры по поводу увеличения срока президентской легислатуры аж в полтора раза. Одновременное увеличение срока полномочий депутатов Госдумы с четырех до пяти лет обусловлено этой же причиной и представляет собой некую форму политического подкупа по принципу «do ut des» (даю, чтобы ты дал).

В Конституции РФ отчетливо просматривается тенденция на низведение роли парламента до некоего совещательного органа при Президенте, некой демократической декорации, призванной прикрывать видимостью народного представительства и коллегиальности механизмы реальной авторитарной власти. Принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, и без того своеобразный по первоначальному ее тексту, с каждой новой конституционной реформой усиливал полномочия Президента РФ и в конечном счете завершился внеконституционным институтом поручений Президента РФ Государственной Думе со всеми вытекающими последствиями авторитарного «порученческого права».

Помимо контрольной функции, ослаблена и другая функция парламента – принятие бюджета и контроль за его исполнением. Довольно велико влияние Президента и зависимой от него «верхней» палаты на законодательную функцию Думы. Естественно, при таких полномочиях парламента его слабость и, как следствие, неуважение к нему закономерны, равно как неуважение к парламентариям, этим «болтунам» и «крикунам».

Конечно, в неуважительном отношении к парламентариям виноваты прежде всего они сами: слишком многие из них приходят в законодательную власть не для представительства интересов народа, а для осуществления своих собственных интересов. И потому избиратели разочаровываются в представительной власти в целом, не вдаваясь в «детали».

Вот интервью Карякина, которого «Радио России» представило 4 октября 1993 г. как известного писателя: «Я ненавижу этих депутатов! Они ничего не сделали, кроме одного: себе – квартиры». Писатель не замечает, как смещены акценты: ненависть не к конкретным депутатам, незаконно получившим квартиры, а к институту народных депутатов в целом. Еще более хлесткие выражения посылал в прямой эфир в ночь с 3 на 4 октября редактор «Мегаполис-экспресс», призывая «раздавить сгнивший Верховный Совет со своей красной тряпкой».

Любопытная деталь: после 4 октября разговоры о «нахапанных» депутатами квартирах утихли, поскольку был предъявлен ультиматум освободить квартиры в три дня. Но это требование было предъявлено не всем депутатам, а лишь тем, которые не покинули «Белый дом» и продолжали отстаивать «старую», «прогнившую», «реакционную» Конституцию. Другим же депутатам, менее принципиальным и более гибким, но зато «своим» (как их назвал Б. Н. Ельцин), были сохранены квартиры и привилегии, а также последовали и компенсации вместе с новыми должностями.

Идеология уважения к законодательной власти любому обществу удается труднее, нежели идеология уважения к Президенту. Это характерно и для России, где традиционно культивируется отрицательный образ российского парламента и парламентариев. Оно и понятно: представительная власть является более публичной, нежели исполнительная. Критиковать депутатов значительно легче и безопаснее, чем министров и губернаторов.

Слабость Государственной Думы – всего лишь зеркальное отражение отведенного ей конституционного статуса. Слабость большинства региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления – проявление реального соотношения сил.

Политический обозреватель Владимир Лепёхин, похоже, понял, что «парламент в России – ничто», лишь оказавшись в роли депутата Государственной Думы: «Не власть, не авторитет. Так, бородавка какая-то на теле истинной власти, объект для насмешек со стороны прессы и интеллектуалов <…>. С первых минут работы стало ясно, что Дума долго не протянет»[195]. Но Лепёхин, слава богу, ошибся в своих прогнозах.

Состав парламента при таком соотношении властей, когда парламент изначально находится в подчиненном положении у Президента, не так уж важен, ведь и задача-то стояла «сформировать декоративный парламент, который никогда не ставил бы вопроса о своем главенстве в структуре государственной власти или хотя бы не принимал за реальность фантазии о разделении властей»[196]. Егор Гайдар цинично откровенничал: «Парламент в России, слава богу, еще не власть»[197].

Кому во все времена была выгодна дискредитация законодательной власти? Не лишним в этой связи будет напомнить изречение Адольфа Гитлера о парламентаризме как таковом: «Уже издавна я ненавидел парламентаризм <…>. Институт парламентаризма ничего, кроме вреда, принести не может вообще. Прежде всего, парламентаризм является причиной того невероятного наплыва самых ничтожных фигур, которыми отличается современная политическая жизнь».

Увы, российские СМИ в освещении работы Госдумы сосредоточили свои усилия на поисках скандалов, раздувании и без того скандальной популярности отдельных политических фигур. И ради чего? Чтобы в очередной раз назвать «чернью» свой же народ, который-де избрал такое «кричащее, топающее и дерущееся собрание»? Иные парламентские обозреватели, похоже, не ведали, что творили в погоне за красным словцом.

«Зоологическая» ненависть российских подданных к парламенту наблюдалась еще во времена разгона первых Государственных Дум, когда газеты выходили с характерными заголовками: «Радостная новость! Распущена Государственная Дума!»[198].

Дореволюционный русский ученый Б. Н. Чичерин (1828–1904) стремился перенести на российские условия западную модель государственной власти: создать двухпалатный парламент, осуществить разделение властей, сделать государство правовым, обеспечить независимость суда[199]. Но в начале XX в. Б. Н. Чичерин с разочарованием констатировал, что в России нет условий для парламентаризма: «Парламентское правление требует опытности, образования, сложившихся партий. Всего этого у нас нет»[200]. Разве эти слова не актуальны и поныне?

Видимо, революционная роль во все времена больше удается российскому парламентаризму, чем роль гарантирования конституционного строя. Так, народные депутаты СССР в свое время в два счета приняли постановление Съезда народных депутатов СССР об упразднении КНК СССР, ведь многие из них хоть единожды «пострадали» от этого органа, налагавшего денежные начеты за финансовые нарушения руководителей.

Съезд народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. принял Закон, в статье 8 которого говорилось: «Положения Конституции СССР действуют в части, не противоречащей настоящему Закону». Получается, этот Закон стоял выше Конституции[201]. И это сотворил сам представительный орган, который-то и должен защищать Конституцию, должен быть гарантией конституционного строя. А ведь Верховный Совет СССР в состоянии революционной эйфории лишь повторил формулу пункта 5 Декларации о суверенитете РСФСР, принятую 12 июня 1991 г. другим представительным органом – Съездом народных депутатов РСФСР.

Призыв народного депутата СССР А. Оболенского «встать на защиту конституционного строя», прозвучавший в его речи на последнем Съезде народных депутатов СССР 3 сентября 1991 г., не был услышан его коллегами[202]. Зато с какой легкостью они дали согласие на арест А. И. Лукьянова. Вот как об это пишет Ю. К. Толстой: «Поспешно данная санкция на его привлечение к уголовной ответственности и арест была одной из самых позорных акций в истории бесславно почившего в бозе Верховного Совета СССР. Выдать на „поток и разграбление“ своего председателя, который делал всё, чтобы придать этому форуму цивилизованный облик, мог только орган, не уважающий самого себя»[203].

Нет демократического будущего у общества, не уважающего свой представительный и законодательный орган власти. Нет демократического настоящего у общества, представительный орган которого не выражает интересов представляемого им народа и не пользуется уважением народа.

Невозможно требовать от народа уважения к парламенту, пути вхождения в который для криминальных структур не перекрыты, особенно в Совете Федерации, критерии формирования которого приобрели антигосударственный и, по сути, антинародный характер. Да и что касается выборов в Государственную Думу, то, по словам В. В. Путина, «механизмы финансирования политических партий остаются для избирателей „тайной за семью печатями“. Рынок предвыборных и иных политических технологий в значительной степени является сегодня одним из секторов теневой экономики»[204]. И еще одно очень важное высказывание В. В. Путина в период его первого президентского срока: «Важно, чтобы сотрудничество парламента и Правительства не превращалось во взаимоамнистирование двух ветвей власти»[205].

Что ж, эти правильные слова произносились в начале президентства В. В. Путина. За эти годы мало что изменилось, разве что в худшую сторону. Массовая торговля местами в российском парламенте началась, по словам А. И. Лукьянова, в 2003 г., когда стало понятно, что выборы – это бизнес: «На выборах в 2007 году место в предвыборных партсписках стоило 5 млн $ США, в списке партий-фаворитов – 7 млн $. Причем одно дело – место депутата и другое дело – место председателя комитета или вице-спикера парламента. Тут расценки совсем другие, и определяются они чиновниками президентской Администрации»[206].

Мы упоминаем эти жесткие реалии не для того, чтобы опорочить свою страну. Наоборот, хочется подчеркнуть, что за рубежом эти негативные процессы начались гораздо раньше, и компаративистский анализ нашего избирательного законодательства и избирательного законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что не им, зарубежным странам, учить нас демократии[207]. В их избирательной системе гораздо больше несовершенств, нежели в российской, что, однако, не отменяет проблему совершенствования нашего избирательного законодательства, которой посвящено множество научных публикаций[208].

Нами специально затронуты вопросы истории создания и становления российского парламента (Государственной Думы и Совета Федерации), чтобы в его современном состоянии четко показать, откуда ведут свое начало «родимые пятна» российского парламентаризма.

Боброва Н. А.

Заключение

Представляя собой сложное в плане как структурной композиции, так и содержательного наполнения политико-правовое и социально-культурное явление, парламентаризм на современном этапе государственного и общественного развития выступает не просто в качестве формальной конструкции, включающей в качестве компонентов специализированные государственные органы, формирующиеся выборным путем и осуществляющие законодательную деятельность. Современный парламентаризм – это реальный показатель степени демократического развития государства и общества, гарантия правозаконности, направленной на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Являясь внешней формой как непосредственной, так и представительной демократии, парламентаризм выступает в качестве практического инструмента, при помощи которого осуществляются претензии на публичную власть со стороны тех общественных групп, которые на данном историческом этапе воспринимают себя в качестве «движущих сил» политического процесса и в подобном качестве претендуют на господствующее положение в политической системе.

Рассмотрение парламентаризма в контексте политогенеза Российского государства позволяет говорить о трех относительно самостоятельных этапах его становления и развития. В рамках представленного монографического исследования выделяются и анализируются предпосылки и истоки парламентаризма в Российской империи, особенности советского парламентаризма, а также структурно-содержательные характеристики парламентаризма, складывающегося в условиях постсоветского политико-правового пространства, определяемого объединенной юрисдикцией государств – членов СНГ.

Не претендуя на «истину в последней инстанции», авторы монографии постарались по возможности объективно показать сложные, нередко противоречивые, а в ряде случаев конфликтные факторы, оказывавшие и оказывающие влияние на механизмы формирования и функционирования парламентских органов в различные исторические периоды. При этом основное внимание обращалось на сравнительный институциональный и функциональный анализ, позволявший не просто описывать события прошлого и настоящего, но и выявлять закономерности, связывающие эти события в единый историко-политический процесс.

Логическая структура монографии определяется последовательностью постановки и решения научных задач, задававших общий контекст коллективного творчества. При этом авторы постарались руководствоваться в своей деятельности классической методологией системного анализа: от общего к частному, от частного к конкретному.

В качестве обобщающих выводов, отражающих суть объединенной авторской позиции, выработанной в ходе работы над монографией, следует выделить следующие положения.

Традиционное представление о парламентской демократии как о выражаемой в непосредственной (выборы и референдумы) и представительной (представительные органы государственного и муниципального управления) власти народа, нуждается в уточняющей корректировке применительно как к историческому периоду (демократия «древнего (Греческого, Римского) мира», демократия новейшего времени), так и к особенностям государственного устройства и общественно-экономической формации соответствующего периода (полисные демократии в условиях рабовладельческой формации, либеральные буржуазные демократии, народные советские демократии, постсоветские демократии).

Сопоставление моделей советской и постсоветской демократий в контексте российской государственной истории представляется целесообразным осуществлять по следующим критериям: цель и социальная сущность демократического устройства; его организационные, идеологические, экономические основы; электоральное структурирование общества, а также принципы взаимодействия между социальными группами, в совокупности образующими нацию – государствообразующий народ (советский, российский) – как социальную основу системы парламентской демократии.

Являющуюся базовой основой концепции парламентаризма представительную власть следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле – представительство осуществляется через все виды органов публичной власти, в том числе не относящиеся к государственным. В узком смысле слова – представительная власть осуществляется только через представительные государственные органы, которые образуют самостоятельный вид власти – представительную государственную власть.

Система органов представительной власти – это совокупность публичных органов, избираемых народом для представления его интересов на общенациональном (или территориальном) уровне на установленный законом срок, определяющими признаками которых являются представительный характер, выборность, взаимодействие с гражданами, подотчетность и ответственность перед ними.

В условиях Российской империи становление теории парламентаризма происходило в контексте правительственного конституционализма С. Ю. Витте, включавшего в качестве ключевых этапов следующие исторические события:

1. Разработку и обсуждение в царскосельских совещаниях декабря 1905 г. избирательного закона по выборам в Первую Государственную Думу.

2. Разработку и рассмотрение положений о Государственной Думе и Государственном совете, воплотившиеся в акты 20 февраля 1906 г.

3. Рассмотрение, исправление и обсуждение проекта Основных Законов, подготовленных Государственной канцелярией и принятых указом императора 23 апреля 1906 г.

4. Подготовку законодательных предложений для первого народного представительства.

Проведенный сравнительно-правовой анализ наглядно доказывает, что Государственные Думы Российской империи и Российской Федерации являются сравнимыми государственными институтами, между которыми отсутствует прямая преемственность и наличествует определенный разрыв исторической традиции, а значит, Государственная Дума является классическим российским хронодискретным государственным институтом.

Всероссийское Учредительное собрание должно было стать общегосударственным общенародным учреждением, способным окончательно решить самый насущный из вопросов времени – о форме правления в Российском государстве и его Конституции. На Временное правительство была возложена нелегкая задача: в условиях продолжающейся войны, экономического кризиса и социально-политических катаклизмов подготовить и провести выборы в Учредительное собрание на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, то есть подготовить почву для избрания и работы парламентского органа переходного типа.

Учредительное собрание изначально не должно было стать «классическим» парламентом Российского государства. На него была возложена конкретная историческая задача: определить, каким путем будет двигаться Россия – монархическим или республиканским. Следовательно, его учредительная функция рассматривалась как основная. После того как эта основная историческая задача была бы выполнена, Учредительное собрание, по логике вещей, должно было стать либо постоянно действующим в государственном механизме парламентским органом (в конституционно-монархической России или в буржуазно-демократической Российской республике, то есть стать базовой основой нового парламента), либо объявить о самороспуске.

Советская союзная Конституция, равно как и производные от нее Конституции республик в составе СССР, по сути своей воспроизводили модель советского парламентаризма. Верховная власть принадлежала съезду Советов, а в период между съездами – Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК), впоследствии Верховному Совету СССР и Советам союзных и автономных республик.

В настоящее время между институтами избирательного и парламентского права существует несомненная взаимосвязь. Первый характеризует способы и методы формирования представительных органов власти, второй – способы и методы их функционирования. Оба являются элементами конституционного строя, который означает участие народа во власти, а участие во власти есть участие в ее формировании и функционировании (прямая и представительная демократия). Образно говоря, то, как формируется парламентский орган, так он и живет. Чем полнее реализуется в процессе парламентских выборов принцип народного представительства, тем выше демократический потенциал парламентского органа власти и его обратная связь с избирателями.

Подводя общий итог, хочется высказать слова искренней благодарности всем участникам завершенного, однако, смею думать, не законченного проекта, связанного с познанием исторических истоков, современной динамики и перспектив будущего развития парламентаризма. Как уже отмечалось, представляя собой не столько формальную, сколько субстанциональную (содержательно-функциональную) характеристику общественного представительства в структурах публичной власти, парламентаризм появляется практически одновременно с возникновением государства и развивается вместе с ним. В таком понимании можно и нужно говорить о национально-исторической специфике данного явления, но нет смысла утверждать, что парламентские традиции имеют место в одних государствах и отсутствуют в других.

Человечество идет по непростой дороге цивилизационного развития в одном направлении – из прошлого в будущее, преодолевая непростые этапы зарождения, становления и развития. Парламентаризм – лишь одна из сторон этого развития. Вместе с тем это очень важная сторона, изучение которой было, есть и будет интересным для представителей различных научных направлений. Авторы, в силу своих возможностей, постарались показать особенности парламентаризма в плане его истории, теории, технологий. Смею надеяться, что им это удалось.

Ромашов Р. А.

Список использованных источников и литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). URL: http://www.constitution.ru.

2. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М.: Весь мир, 2004. С. 762–777.

3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (последняя редакция).

4. Федеральный закон «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 22.12.2020). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3637/.

5. Конституция Азербайджанской Республики от 12.11.1995. URL: https://ru.president.az/azerbaijan/constitution.

6. Конституция Армении от 05.07.1995. URL: https://www.president.am/ru/constitution-2015/.

7. Конституция Кыргызской Республики от 05.05.2021. URL: http://www. president.kg/ru/konstituciya/razdel_tretiy.

8. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994. URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/.

9. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029.

10. Конституция Республики Молдова от 29.07.1994. URL: https://www. presedinte.md/rus/constitution.

11. Конституция Республики Таджикистан от 06.11.1994. URL: http://prokuratura.tj/ru/legislation/the-constitution-of-the-republic-of-tajikistan.html.

12. Конституция Республики Узбекистан от 08.12.1992. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30433237.

13. Конституция Туркменистана от 18.05.1992. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31337929.

14. Конституция Украины от 28.06.1996. URL: https://www.president.gov.ua/documents/constitution.

15. Конституционный закон «О правовом статусе члена Маджлиси Милли и депутата Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» от 26.12.2011 (в ред. от 25.06.2021 № 1799). URL: http://ncz.tj/content/конституционный-закон-республики-таджикистан-о-правовом-статусе-члена-маджлиси-милли-и.

16. Конституционный закон Кыргызской Республики «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 02.07.2011 № 68 (в ред. от 26.08.2021). URL: https://shailoo.gov.kg/ ru/konstitucionnye-zakony-kr/konstitucionnye-zakony-kr/o_vyborah_Pr-1913/.

17. Конституционный закон Республики Армении «Регламент Национального Собрания» от 16.12.2016 (в ред. от 24.05.2021). URL: http://www.parliament.am/parliament.php?id=bylaw&lang=rus.

18. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (в ред. от 02.06.2020). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1003961.

19. Конституционный закон Республики Узбекистан «О законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 12.12.2002 (в ред. от 10.08.2020). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30542061.

20. Закон Азербайджанской Республики «О статусе депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики» от 17.05.1996 № 73-IQ (в ред. от 19.05.2020). URL: http://continent-online.com/Document/?doc_id=30596166.

21. Закон Кыргызской Республики «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 18.12.2008 (в ред. от 22.02.2017). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202483.

22. Закон Республики Армения «О гарантиях деятельности депутата Национального собрания Республики Армении» от 16.12.2016. URL: https://www.arlis.am/documentview.aspx?docid=126175.

23. Закон Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» от 04.11.1998 № 196-З (в ред. от 15.12.2020). URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=H19800196.

24. Закон Республики Молдова «О статусе депутата Парламента» от 07.04.1994 (в ред. от 13.02.2020). URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3277.

25. Закон Республики Узбекистан «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 02.12.2004 (в ред. от 10.08.2020). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30541808.

26. Закон Туркменистана «О Милли Генгеше Туркменистана» от 24.10.2020. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37010260.

27. Основной закон (Конституция) СССР. Принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.

28. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26656.

29. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26803.

30. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26661.

31. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26662.

32. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXVI. СПб., 1909. № 27805.

33. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXVII. СПб., 1910. № 29242.

34. Постановление I Съезда народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 20 июня 1990 г. «О механизме власти» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3.

35. Постановление Временного правительства о провозглашении России республикой от 1 сентября 1917 г. // Российское законодательство Х-XX вв. В 9 т. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9 / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994.

36. Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. Об усовершенствовании государственного порядка // Государственная Дума в России.

37. Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 года // Государственная Дума в России.

38. Положение о выборах в Учредительное собрание (с приложением Наказа, расписания числа членов Учредительного собрания и постановлений Временного правительства). Пг., 1917. Цит. по: Российское законодательство Х-XX вв. В 9 т. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9 / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994.

39. Указ «О национальных целях развития России до 2030 года» от 21 июля 2020 года. URT: http://www.kremlin.ru/events/president/news/63728.

40. Циркуляр Главного управления по делам местного хозяйства при МВД Временного правительства № 40 от 22.06.1917 г. // Российский государственный исторический архив. Ф. 1288. Оп. 1 (263), 1917. Д. 4.

Литература

1. Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999.

2. Авакьян С. А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2001.

3. Автономов А. С. О категории народного представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998.

4. Алимов Э. В. Императивный мандат и конституционное государство: диалектика взаимосвязи // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 3.

5. Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации. Дисс… к.ю.н. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2003.

6. Анучина Ю. С. Историко-правовое исследование гражданского права по Соборному уложению 1649 г. Дисс… к.ю.н. Саратов, 2009.

7. Арутюнян А. А. Институт президента в постсоветских республиках: Конституция и политическая реальность (сравнительно-правовой анализ), Ереван: Петакан цараютюн, 2006.

8. Астэр И. В. Понимание свободы в христианстве и либерализме. Свобода как служение и свобода как произвол // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал), Modern Research of Social Problems, 2015. № 7 (51). URL: www.sisp.nkras.ru. Общественно-социальные и политические исследования (Social-Public & Political Research).

9. Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М. В. Баглай, В. А. Туманов. М.: БЭК, 1998.

10. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов / М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. М.: Инфра-М, 1996.

11. Белкин А. А. Выборы 93-го года: функции общественности // Правоведение. 1994. № 4.

12. Белов С. А. Выборы членов Государственной Думы Российской империи в 1905–1912 гг. //Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3.

13. Беляев И. Д. Земские соборы на Руси. М.: Изд-во А. Д. Ступина, 1902. URL: Lib.ru/Классика: Беляев Иван Дмитриевич. Земские соборы на Руси (дата обращения: 27.10.2021).

14. Беляева О. М. Политая как наилучшая форма правления, по Аристотелю // Вестник Пермского университета: юридические науки. 2013. Вып. 1 (19).

15. Бердникова Е. В., Комкова Г. Н. Конституционно-правовое содержание категории «парламентаризм»: основные подходы, сущность и проблемы определения // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право России: монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитин-форм, 2021.

16. Берлявский Л. Г. Источники и основные институты избирательного права // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право России. Монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021.

17. Блохина Н. А., Власова М. А. Влияние научной общественности на правотворческую деятельность государства // Взаимодействие власти, бизнеса и общества в правотворческой деятельности. Материалы XIII Международной научно-практической конференции (2 июля 2020 г.). Саратов: Саратовский источник, 2020.

18. Боброва Н. А. Конституционное право как инструмент управления будущим, или Итоги выборов-2016 // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1.

19. Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2003.

20. Боброва Н. А. Причины легализации избирательных правонарушений в судебных решениях // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5.

21. Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998.

22. Вакуленко Г. А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики). Автореф. дисс… к.ю.н. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2011.

23. Василевич Г. А. Коллегиальные представительные органы – основные субъекты конституционно закрепленной системы сдержек и противовесов // Ценностная парадигма Основного Закона Республики Беларусь. Материалы республиканской научно-практической конференции, 14 марта 2013 г. Минск: Изд. центр БГУ, 2013.

24. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41.

25. Вершинина С. И. Понятие публичной власти и ее взаимодействие с государственным принуждением // Вектор науки ТГУ. 2010. № 1.

26. Вишняк М. В. Всероссийское Учредительное собрание. М., 2010.

27. Власова М. А., Рузанов И. В. Экономические отношения и предмет Конституции // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2021. № 3(67).

28. Власова М. А., Рузанов И. В. Экономические отношения и предмет конституционного права в XXI веке // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право. Монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021.

29. Гаранжа А. П. Всероссийское Учредительное собрание о государственном устройстве страны // Вестник УрГУ. Серия: Право. 2006. Вып. 8. Т. 2. № 13.

30. Головко А. А. Конституция подлинного народовластия. Минск: БГУ им. В. И. Ленина, 1979.

31. Головко А. А. Советское строительство. Учебное пособие для юридических факультетов и вузов / А. А. Головко, А. Н. Крамник, Е. Н. Тагунов; под ред. А. А. Головко. Минск: Вышэйш. школа, 1979.

32. Гранкин И. В. Парламент России. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1999.

33. Дворник В. В. Институт представительства и законодательная власть в демократическом правовом государстве: сравнительно-правовой анализ западного и российского опыта. Автореф. дисс. … к.ю.н. Ростов н/Д: Ростовский юридический институт МВД России, 2004.

34. Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. // Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46).

35. Демин В. А. Правовые основы выборов в Государственную Думу Российской империи // Сайт Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: https://www.rcoit.ru/lib/history/state_duma_russian_empire/16745/.

36. Демичев А. А. К вопросу о предмете хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения // Актуальные проблемы и перспективы развития научной школы Хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения. Сборник научных трудов по материалам Первой Всероссийской научной конференции / под ред. А. А. Демичева, К. А. Демичева. Н. Новгород: НИУ РАНХиГС, 2018.

37. Демичев А. А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33).

38. Демичев Д. М. Конституционное право. Учебник. Минск: Адукацыя i выхаванне, 2012.

39. Еремян В. В. Есть ли у компаративиста повод для оптимизма? (Российская Конституция как зеркало государственного строительства) // Вестник Саратовской юридической академии. 2018. № 2.

40. Жеребило Т. В. Термины и понятия лингвистики: общее языкознание. Социолингвистика: словарь-справочник. Нальчик: ООО «Пилигрим», 2012.

41. Журавлев В. П. Новые возможности обеспечения открытости и гласности избирательного процесса посредством наблюдения за организацией выборов // Двадцать первые Петровские чтения. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием 20–21 ноября 2019 г. СПб., 2020.

42. Журавлев В. П. Обучение общественных наблюдателей обеспечит прозрачность выборов // «Муниципальный меридиан». Альманах о местном самоуправлении в Ленинградской области. 2021. № 1 (10).

43. Журавлев В. П. Общественное наблюдение при голосовании: практика и предложения // Официальное сетевое издание «Вестник» Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://vestnik.cikrf.ru/vestnik/ publications/opinions/48643.html.

44. Журавлев В. П. Общественные палаты как организаторы гражданского контроля за проведением общенародного голосования // Двадцать вторые Петровские чтения. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием 16–17 декабря 2020 г. СПб., 2021.

45. Зотова 3. М. 100 лет российской многопартийности. М., 2016.

46. Исаев Б. А. Древнегреческие историки и философы о сущности демократии, ее конфликте с тиранией и олигархией и современный взгляд на этот процесс // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 17. 2015. Вып. 4.

47. Исаев И. А. История государства и права России. Учебное пособие для бакалавров. М.: Проспект, 2017.

48. Калашников В. В. Учредительное собрание как историографическая проблема // Сборник трудов международной научной конференции «Таврические чтения 2018. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность» от 6–7 декабря 2018 г. В 2 ч. / под ред. А. Б. Николаева. СПб.: Центр научно-информационных технологий «Астерион», 2019.

49. Калинин А. Ю. Историческая эволюция представительной власти в России и особенности правообразования // История государства и права. 2009. № 16.

50. Карасев А. Т. Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики // Социум и власть. 2011. № 4 (32).

51. Карасев А. Т. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 6.

52. Качалов А. Г. Конституционные аспекты абсентеизма и электоральной активности молодежи // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI; Конституционное право России. Монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021.

53. Кириченко П. И. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005.

54. Козак М. А., Бочков А. А., Шавцова А. В. Представительная система как комплексный институт конституционного права // Право. Экономика. Психология. 2021.№ 2 (22).

55. Колесник Э. Г., Тарасов М. Г. К вопросу о судьбе Предпарламента в октябре 1917 г. // Социально-экономический и гуманитарный журнал Красноярского ГАУ 2016. № 3.

56. Коломиец В. Б. Учредительное собрание как альтернатива Гражданской войне // Гражданский мир – гражданская война: осмысление и прогнозы. Материалы Международной научной конференции от 2 марта 2018 г. / под ред. В. М. Доброштан. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет промышленных технологий и дизайна, 2018.

57. Комкова Г. Н. Проблема обеспечения равенства политического участия граждан // Известия Саратовского университета. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. Вып. 2.

58. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / М. В. Баглай и др.; под общ. ред. М. В. Баглая. М.: Норма; Инфра-М, 1999.

59. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.

60. Короткевич В. И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3 (4).

61. Корф С. А., Толстой А. К. История русской государственности. Т. 1: Основные черты древнерусского государства. СПб.: Типография Трепке и Фюсно, 1908.

62. Косов Р. В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей). Тамбов: Тамбовский государственный технический университет, 2005.

63. Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3.

64. Коэн С. Ельцину отпущено два года, чтобы стать Новым Ельциным // Новая ежедневная газета. 04.01.1994.

65. Коэн С. Парламент – мать демократии // Парламентская газета. 04.10.2000.

66. Крылова Н. С. Парламент: особенности эволюции и основные тенденции развития // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/parlament-osobennosti-evolyutsii-i-osnovnye-tendentsii-razvitiya (дата обращения: 17.11.2021).

67. Кряжков В., Скуратов Ю. Государственный Совет СССР: статус и функции // Народный депутат. 1991. № 18.

68. Куликов С. В. Народное представительство Российской империи (1906–1917 г.) в контексте мирового конституционализма начала XX в.: сравнительный анализ // Проблемы истории общества, государства и права. Сборник научных трудов от 30 октября 2019 г. – 26 мая 2020 г. Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2020.

69. Курочкина Ю. А. Политический абсентеизм российской молодежи // Вестник молодежной науки. 2019. № 3 (20).

70. Кушхова Б. З. Публичная власть: субъектный состав и структура // Kant. 2015. № 1 (14).

71. Лагун Д. А. Понятие правового акта главы государства // Проблемы развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики. Сборник научных трактатов / гл. ред. С. А. Балашенко. Минск: БГУ, 2005.

72. Лазарев Б. М. Можно ли было сохранить СССР (правовое исследование). М.: Изд. группа «Юрист». 2002.

73. Лазаревский Н. И. Конституционное государство. Курс лекций. СПб., 1905.

74. Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1913.

75. Лебедь А. За парламент «без чижиков» // Аргументы и факты. 25.06.2000.

76. Ленин В. И. К истории вопроса о диктатуре (Заметка) // Ленин В. И. Полное собрание сочинений / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 5-е изд. М.: Госполитиздат, 1963. Т. 41: Май-ноябрь 1920.

77. Ленин В. И. Речь о роспуске Учредительного собрания на заседании ВЦИК от 6 (19) января 1918 г. // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 10(38).

78. Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть? // Просвещение. 1917. № 1–2 / Правда и мифы о ленинских высказываниях. URL: https://arctus.livejournal.com/83023.html.

79. Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть? // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 34. М.: Политиздат, 1969.

80. Лепёхин В. Дума включилась в работу. В режиме полной изоляции // Новая ежедневная газета. 26.01.1994.

81. Летняков Д. Э. Российская традиция общественно-политического участия: XI – начало XX в. Дисс… к. полит.н. М., 2009.

82. Лукьянов А. И. Парламентаризм в России (вопросы теории, истории и практики). Курс лекций. М.: Норма, 2010.

83. Любимов А. П. Парламентское право. Основные источники. Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. СПб., 1999.

84. Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1997.

85. Малышева О. Г. Государственная Дума в системе власти Российской империи. Дисс… д. истор.н. М., 2001.

86. Малько А. В. Политология для юристов. Учебное пособие для бакалавров / А. В. Малько, А. Ю. Саломатин. М.: Юрайт, 2011.

87. Маркс К. Критика политической экономии (черновой набросок 1857–1858 годов) [Первая половина рукописи] // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 2-е изд. М.: Политиздат, 1968. Т. 46. Ч. 1. Экономические рукописи 1857-18*9 годов: (Первоначальный вариант «Капитала»). XXIV.

88. Марченко М. П. Теория государства и права. Серия: Классический университетский учебник. М.: Проспект, 2021.

89. Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: Городец, 2001.

90. Масленникова С. В. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: МГУ, 2001.

91. Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010.

92. Медушевский А. Н. Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история. 2008. № 2.

93. Межпарламентские институты в мировой политике. Коллективная монография / Под ред.: И. Л. Прохоренко (отв. ред.), В. Г. Варнавского, М. В. Стрежневой, Е. М. Харитоновой. – М.: Издательство «Весь Мир», 2020.

94. Михалков С. А что у вас? URL: https://rustih.ru/sergej-mixalkov-delobylo-vecherom-delat-bylo-nechego/.

95. Мокеев А. Б. Из истории Всероссийского Учредительного собрания: чем запомнились выборы в Петрограде // Частное и общественное в повседневной жизни населения России: история и современность (региональный аспект). Сборник материалов Международной научной конференции от 15–17 марта 2018 г. / под общ. ред. В. А. Веременко, отв. ред. С. В. Степанов. СПб.: Культурно-просветительское товарищество, 2018.

96. Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / общ. ред. и вступ. ст. М. П. Баскина; примеч. Р. С. Миндлиной. М.: Госполитиздат, 1955.

97. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник по специальности «Юриспруденция» / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М.: Юристь, 1997.

98. Немытина М. В. Право России как интеграционное пространство. Монография. Саратов, 2008.

99. Нудненко Л. А. Правовая регламентация выборов в Учредительное собрание России // История государства и права. 2013. № 10.

100. Нурмеев Ю. Р. Идейные основы и базовые принципы либерализма // Ученые записки Казанского государственного университета. Гуманитарные науки. 2008. Т. 150. Кн. 7.

101. Общая теория национальной безопасности. Учебник / под общ. ред. А. А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002.

102. Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права. Учебник. В 2 т. Т. 2. 4-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2007.

103. Основин В. С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж: Воронежский государственный университет, 1991.

104. Очерки по истории выборов и избирательного права / А. С. Аникеев, Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, Н. Д. Колобаева, и др.; под ред. Н. А. Богодаровой, Ю. А. Веденеева. М.; Калуга: Изд-во Фонда «Символ», 1997.

105. Павлов А. 77. Михаил Романов: вхождение во власть // Вестник ВолГУ. Серия 4: История. Регионоведение. Международные отношения. 2016. Т. 24. № 2.

106. Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой М.: Юристь, 1999.

107. Парламентское право России. Основные источники. Учебное пособие / авт. и сост. А. П. Любимов. М., 1997.

108. Патрикеева О. А. Учредительное собрание России: поиск оптимальной системы выборов (март-сентябрь 1917 г.) // Сборник материалов Международной научной конференции «Революции в отечественной и мировой истории: к 100-летию российских революций 1917 года» от 14 апреля 2017 г. / под ред. В. М. Доброштана, С. И. Бугашина, А. С. Минина, Т. С. Рабуш. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет промышленных технологий и дизайна, 2017.

109. Первушина В. Н. Идеологические основы современного российского общества // Россия: тенденции и перспективы развития. 2017. № 12 (3).

ПО. Письмо почетного гражданина города Сестрорецка Андрея Андреевича Короткова в МВД Временного правительства (1917 г.) // РГИА. Ф. 1288. Он. 3(1917 г.). Д. 13. С. 24.

111. Пономарева В. В. Генезис британского парламентаризма XIII – начало XIX в. (историко-правовое исследование). Автореф. дисс… д.ю.н. СПб., 2002.

112. Попов М. В. Ленин о диктатуре пролетариата и ренегатство верхушки КПСС. URL: https://rkrp-rpk.ru/2011/03/08/в-и-ленин-о-диктатуре-пролетариата-и-ре/.

113. Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1996.

114. Протасова О. Л. Провал народовластия: Всероссийское Учредительное собрание в оценке деятелей отечественного «демократического социализма» первой четверти XX в. // Современные научные исследования и разработки. 2016. № 3 (3).

115. Протасова С. С. Становление российского парламентаризма в начале XX в. // Научный диалог: вопросы философии, социологии, истории, политологии. Сборник научных трудов по материалам IX Международной научной конференции. М.: Изд-во ЦНФ МНИФ «Общественная наука», 2017.

116. Рогов Д. В., Пашехонов А. В. Эволюция института выборов в российской социально-политической истории. СПб., 2012.

117. Ромашов Р. А. Гражданское общество и правовое государство: проблемы взаимоотношения // Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3 / Под ред. В. П. Сальникова. СПб., 1994.

118. Ромашов Р. А. Особенности государственной экономической политики в условиях различных политико-правовых систем в контексте идеи единого экономического пространства // Ромашов Р. А. Теоретико-правовая наука и юридическая практика: проблемы соотношения и взаимодействия: Сборник избранных статей. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004.

119. Ромашов Р. А. Феномен города: проблема определения понятий // Город как явление социально-культурной и экономико-правовой реальности:

Международная научно-практическая конференция, 28–29 ноября 2008 г. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2008.

120. Ромашов Р. А. Типология государства – предложение альтернативных методов // Государство: многомерность восприятия. К 80-летию профессора Л. С. Мамута. М.: NOT A BENE, 2009.

121. Ромашов Р. А. Преемственность и цикличность в российском праве: единство и противоречия // Юридическая техника. 2011. № 5.

122. Ромашов Р. А., Панченко В. Ю. Цифровое государство (digital state) – концептуальное основание глобального мирового порядка // Государство и право. 2018. № 7.

123. Ромашов Р. А. Право будущего: традиция или альтернатива // История государства и права. 2019. № 5.

124. Ромашов Р. А. Политогенез: Храм – Πόλις – ГосударЬство – State: монография. СПб.: Алетейя, 2020.

125. Ромашов Р. А. Проблема понимания «национальных скреп» в контексте сравнительно-исторического анализа российского политогенеза // История государства и права. 2019. № 9.

126. Ромашов Р. А. Демократия в государственно-правовых системах переходного типа: проблемы понимания и методология исследования // История государства и права. 2021. № 9.

127. Ромашов Р. А. Поправки к Конституции России как форма конституционно-правовой инновации // Юридическая техника. 2021. № 15.

128. Ростовцев А. В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: МГУ, 2004.

129. Рыбкин И. П. Государственная Дума: пятая попытка. Очерк новейшей истории представительной власти в России. М.: Международный гуманитарный фонд «Знание». 1994.

130. Савастенко Н. А. Математическая статистика. Курс лекций. Учебно-методическое пособие. Минск: МГЭУ им. А. Д. Сахарова, 2015.

131. Савоськин А. В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. к.ю.н. Челябинск: Челябинский государственный университет, 2007.

132. Садовникова Г. Д. Народное представительство в современной России: анахронизм или перспективное направление развития демократии? // Государство и право. 2009. № 12.

133. Садовникова Г. Д. Некоторые направления развития российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21–23 марта 2002 г. / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 2003.

134. Селезнев Г. Н. Вся власть – ЗАКОНУ! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997.

135. Семашко Е. В. Юридическая природа нормативных актов государственных органов Республики Беларусь. Автореф. дисс. … к.ю.н. Минск, 2003.

136. Серегин А. В. Антидемократическая сущность избирательных систем // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. № 3.

137. Скрипилев Е. А. Всероссийское Учредительное собрание. М., 1982.

138. Смирнов А. Ф. Государственная Дума Российской империи 1906–1917 гг.: историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998.

139. Соловьев Д. В., Смирнова А. А. Выборы в Ленинградской области: от прошлого к будущему! СПб., 2017.

140. Сперанский В. Н. Выборы в Государственную Думу и четырехчленная формула избирательного права. СПб., 1906.

141. Старостина И. А. Конституционная направленность обновления власти на основе выборов в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11.

142. Старцев В. И. Внутренняя политика Временного правительства. Л., 1980.

143. Тетерина Е. А. В. О. Ключевский о становлении боярского класса Киевской Руси // Вестник Тамбовского университета. Серия: Общественные науки. 2016. № 4 (8). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/v-o-klyuchevskiy-o-stanovlenii-boyarskogo-klassa-kievskoy-rusi (дата обращения: 18.11.2021).

144. Телеграмма № 345/21 Смоленской земской управы в МВД Временного правительства от 21.06.1917 // РГИА Ф. 1288. Оп. 3. Д. 13. 1-е делопроизводство. 1917. Л. 14.

145. Тилле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1973.

146. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1982.

147. Толстой Ю. К. Страницы жизни. СПб., 1992.

148. Тюрин С. Е. Понятие публично-правового злоупотребления (злоупотребления властью) // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 9.

149. Федорова А. Н. Соборное уложение 1649 г. В системе источников права // Вестник Самарского юридического института. 2014. № 3 (14). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sobornoe-ulozhenie-1649-g-v-sisteme-istochnikov-prava (дата обращения: 18.11.2021).

150. Фортунатов В. В. История. Учебное пособие. СПб., 2013.

151. Хейдвуд Э. Политология. Учебник для студентов вузов / пер. с англ.; под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Бельского. 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2005.

152. Худолей Д. М. Понятие избирательного процесса // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. Вып. 2 (28).

153. Чиркин В. Е. Государствоведение. Учебник. М.: Изд. группа «Юристъ», 1999.

154. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1. М., 1894.

155. Чичерин Б. Н. Россия накануне двадцатого столетия. Берлин, 1901.

156. Чмыга О. В. Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти. Монография. Брест: БрГУ, 2011.

157. Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право. Киев: ИД «Княгиня Ольга», 2007.

158. Шильдер Н. К. Император Николай I. Т. 2. СПб., 1903.

159. Шульженко Ю. Л. Исследование проблем парламентаризма в советский период // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т. 12.

160. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Монография. Екатеринбург: УрГЮА, 1999.

161. Юсов С. В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности. Автореф. дисс. … к.ю.н. Ростов н/Д: Южный федеральный университет, 1999.

Сведения об авторах

Боброва Наталья Алексеевна – профессор кафедры конституционного и административного права Тольяттинского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, депутат Самарской губернской думы I–IV и VII созывов.

Гоголевский Александр Владимирович – доктор исторических наук, профессор.

Демичев Алексей Андреевич – профессор кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

Журавлев Владимир Петрович – проректор по воспитательной работе и связям с общественностью Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, председатель Ленинградского областного регионального отделения Общероссийской общественно-государственной просветительской организации «Российское общество „Знание“», кандидат юридических наук, доцент.

Ивашкевич Елена Францевна – заведующая кафедрой истории и теории права Витебского государственного университета им. П. М. Машерова, кандидат педагогических наук, доцент.

Козак Маргарита Александровна – старший преподаватель кафедры истории и теории права Витебского государственного университета им. П. М. Машерова.

Леонов Александр Петрович – старший преподаватель кафедры информационного обеспечения органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России.

Лясович Татьяна Георгиевна – доцент кафедры социально-экономических и гуманитарных дисциплин Ленинградского областного филиала Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Ромашов Роман Анатольевич – заведующий кафедрой теории и истории государства и права Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, профессор кафедры теории права и правоохранительной деятельности Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов.

Ромашова Галия Талгатовна – доцент кафедры правоведения Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Шавцова Алла Васильевна – доцент кафедры конституционного права Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук.

Примечания

1

См.: Исаев Б. А. Древнегреческие историки и философы о сущности демократии, ее конфликте с тиранией и олигархией и современный взгляд на этот процесс //Вестник Санкт-Петербургского университета. 2015. Серия 17. Вып. 4. С. 90.

2

См.: Беляева О. М. Полития как наилучшая форма правления, по Аристотелю // Вестник Пермского университета: юридические науки. 2013. Вып. 1 (19). С. 17.

3

См.: Астэр И. В. Понимание свободы в христианстве и либерализме. Свобода как служение и свобода как произвол // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал), Modern Research of Social Problems. 2015. № 7 (51). С. 89. URL: www.sisp.nkras.ru. Общественно-социальные и политические исследования (Social-Public & Political Research).

4

Комкова Г. Н. Проблема обеспечения равенства политического участия граждан // Известия Саратовского университета. Серия: Социология. Политология. 2015. Т. 15. Вып. 2. С. 74.

5

Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть? // Просвещение. 1917. № 1–2 /Правдаи мифы о ленинских высказываниях. URL: https://arctus. livejoumal.com/83023.html.

6

Михалков С. В. А что у вас? URL: https://rastih.ru/sergej-mixalkov-delo-bylo-vecherom-delat-bylo-nechego/.

7

Нурмеев Ю. Р. Идейные основы и базовые принципы либерализма // Ученые записки Казанского государственного университета. Гуманитарные науки. 2008. Т. 150. Кн. 7. С. 210.

8

Попов М. В. Ленин о диктатуре пролетариата и ренегатство верхушки КПСС. URL: https://rkrp-rpk.ru/2011/03/08/в-и-ленин-о-диктатуре-пролетариата-и-ре/.

9

«Императивный мандат представляет собой вид мандата, суть которого состоит в тесной правовой связи избирателей со своим представителем. Эта связь проявляется прежде всего в наличии и регулярном использовании института наказа избирателей. Для полноценного функционирования наказов избирателей могут быть предусмотрены институты отчетов избранного лица перед своими избирателями и отзыва избирателями своего представителя в случае утраты их доверия, что может быть вызвано неисполнением наказов избирателей, а также совершением действий, недостойных статуса народного представителя». Алимов Э. В. Императивный мандат и конституционное государство: диалектика взаимосвязи // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 3. С. 40.

10

Включение в название коммунистической идеологии слова «научный» подчеркивает ее опору на рациональную методологию, доказательную аргументацию, а также атеистический характер. При этом, в отличие от религиозной идеи «единобожия», допускавшей своего рода плюрализм подходов к восприятию «единого Бога» и связанное с этим «мирное сосуществование» основных мировых религий (ислама, христианства, конфуцианства и др.), коммунизм рассматривался как «истина в последней инстанции», что исключало какие бы то ни было разночтения (ревизионизм), поскольку действовал категорический властный императив: «Учение Маркса всесильно, потому что верно».

11

К сожалению, такой подход, характерный ранее для советских исследователей, деливших мировую историю на «архаическую» (дореволюционную) и «прогрессивную» (послереволюционную), «перекочевал» в современные источники, авторы которых используют для одноименных «советских» понятий уничижительную приставку «квази» (квазидемократия, квазиконституционализм, квазипарламентаризм и т. п.), очевидно предполагая, что современные российские достижения в вышеназванных областях представляют собой «истинные», а значит, «неизменные» ценности.

12

Указ «О национальных целях развития России до 2030 года» от 21 июля 2020 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/63728.

13

Путин назвал единственно возможную для России национальную идею. URL: https://www.rbc.ru/politics/03/02/2016/56blf8a79a7947060162a5a7.

14

См.: Первушина В. Н. Идеологические основы современного российского общества // Россия: тенденции и перспективы развития. 2017. № 12 (3). С. 670.

15

См.: Курочкина Ю. А. Политический абсентеизм российской молодежи // Вестник молодежной науки. 2019. № 3 (20).

16

В качестве примера сравним положения Конституции Татарской Автономной Советской Социалистической Республики (ТАССР) 1978 г. и Конституции Республики Татарстан (РТ) 1992 г.

Конституция ТАССР (1978 г.): «Народ Татарской Автономной Советской Социалистической Республики, руководствуясь идеями научного коммунизма, сознавая себя неотъемлемой частью всего советского народа, руководствуясь Конституцией СССР и Конституцией РСФСР, принимает и провозглашает настоящую Конституцию». Конституция РТ (1992 г.): «Настоящая Конституция, выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа…» Как видим, действующая татарстанская Конституция ничего не говорит о том, что народы, населяющие Республику, являются частью народа Российской Федерации. Такое же отношение имеет место в других «национальных» конституциях республик – субъектов РФ.

17

См.: В Кремле объяснили желание большинства молодых россиян уехать из страны. Пресс-секретарь призвал не относиться к настроениям молодежи негативно. URL: https://www.mk.ru/politics/2020/03/05/v-kremle-obyasnili-zhelanie-bolshinstva-molodykh-rossiyan-uekhat-iz-strany.html.

18

Серегин А. В. Антидемократическая сущность избирательных систем // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. № 3. С. 146.

19

Черчилль про демократию как «худшую из систем». URL: https://inosmi.ru/ social/20160514/236528908.html.

20

См.: Худолей Д. М. Понятие избирательного процесса // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. Вып. 2 (28). С. 19.

21

Там же.

22

Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии / отв. ред. К. Ф. Шеремет. М., 1976. С. 44.

23

Козак М. А., Бочков А. А., Шавцова А. В. Представительная система как комплексный институт конституционного права // Право. Экономика. Психология. 2021. № 2 (22). С. 3–7.

24

Кушхова Б. 3. Публичная власть: субъектный состав и структура // Kant 2015. № 1 (14). С. 86.

25

Демичев Д. М. Конституционное право: учебник. Минск: Адукацыя i выха-ванне,2012. С. 57.

26

Вершинина С. И. Понятие публичной власти и ее взаимодействие с государственным принуждением // Вектор науки ТГУ. 2010. № 1. С. 9.

27

Карасев А. Т. Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики // Социум и власть. № 4 (32). 2011. С. 81.

28

Карасев А. Т. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 6. С. 135.

29

Косов Р. В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей). Тамбов: Тамбовский государственный технический университет, 2005. С. 115.

30

Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Монография. Екатеринбург: УрГЮА, 1999. С. 107.

31

Карасев А. Т. Представительная власть как вид публичной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 6. С. 157.

32

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник по специальности «Юриспруденция» / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М.: Юристь, 1997. С. 9.

33

Вакуленко Г. А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики). Автореф. дисс… к.ю.н. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2011. С. 17.

34

Малько А. В. Политология для юристов. Учебное пособие для бакалавров / А. В. Малько, А. Ю. Саломатин. М.: Юрайт, 2011. С. 158.

35

Вакуленко Г. А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики). Автореф. дисс… к.ю.н. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2011. С. 16.

36

Там же.

37

Шапавал В. Н. Сравнительное конституционное право. Киев: ИД «Княгиня Ольга», 2007. С. 173–174.

38

Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М. В. Баглай, B. А. Туманов. М.: БЭК, 1998. С. 111.

39

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М.: Весь мир, 2004.

C. 762–777. Ст. 1, 171.

40

Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации. Дисс… к.ю.н. Бкатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2003. С. 21.

41

Хейдвуд Э. Политология. Учебник для студентов вузов / пер. с англ.; под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Вельского. 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2005. С. 280.

42

Калинин А. Ю. Историческая эволюция представительной власти в России и особенности правообразования // История государства и права. 2009. № 16. С. 28–30.

43

Основин В. С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж: Воронежский государственный университет, 1991. С. 10.

44

Баглай М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М. В. Баглай, В. А. Туманов. М.: БЭК, 1998. С. 46.

45

Василевич Г. А. Коллегиальные представительные органы – основные субъекты конституционно закрепленной системы сдержек и противовесов // Ценностная парадигма Основного закона Республики Беларусь. Материалы республиканской научно-практической конференции, 14 марта 2013 г. Минск: Изд. центр БГУ, 2013. С. 7.

46

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов /М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. М.: Инфра-М, 1996. С. ПО.

47

Савоськин А. В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс… к.ю.н. Челябинск: Челябинский государственный университет, 2007. С. 23.

48

Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. М.: Изд-во: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 434.

49

Головко А. А. Советское строительство. Учебное пособие для юридических факультетов и вузов / А. А. Головко, А. Н. Крамник, Е. Н. Тагунов; под ред. А. А. Головко. Минск: Вышэйш. школа, 1979. С. 134.

50

Авакьян С. А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: НОРМА, 2001. С. 54.

51

Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010. С. 159.

52

Чмыга О. В. Конституционно-правовой статус лиц, избранных в состав органов представительной власти. Монография. Брест: БрГУ, 2011.

53

Монтескье Ш. Л. Избранные произведения / общ. ред. и вступ. ст. М. П. Баскина; примеч. Р. С. Миндлиной. М.: Госполитиздат, 1955. С. 293.

54

Чиркин В. Е. Государствоведение. Учебник. М.: Изд. группа «Юристь», 1999. С. 249.

55

Автономов А. С. О категории народного представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 18; Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.:Городец 2001.

56

Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 14.

57

Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1997. С. 15–16.

58

Садовникова Г. Д. Некоторые направления развития российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21–23 марта 2002 г. / под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 2003. С. 77.

59

Андреев А. В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации. Дисс… к.ю.н. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2003. С. 21.

60

Маркс К. Критика политической экономии (черновой набросок 1857–1858 годов) [Первая половина рукописи] // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 2-е изд. М.: Политиздат, 1968. Т. 46. Ч. 1. Экономические рукописи 1857-18*9 годов: (Первоначальный вариант «Капитала»). XXIV. С. 24.

61

Ленин В. И. К истории вопроса о диктатуре (Заметка) // Ленин В. И. Полное собрание сочинений / Институт марксизма-ленинизма при ЦК КПСС. 5-е изд. М.: Госполитиздат, 1963. Т. 41: май-ноябрь 1920. С. 381.

62

Головко А. А. Конституция подлинного народовластия. Минск: БГУ им. В. И. Ленина, 1979. С. 27–34.

63

Ростовцев А. В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: МГУ, 2004. С. 6.

64

Юсов С. В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности. Автореф. дисс… к.ю.н. Ростов-на-Дону: Южный федеральный университет, 1999. С. 12.

65

Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.

66

Автономов А. С. О категории народного представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Сборник статей/под ред. А. С. Авакьяна. М.: МГУ, 1998. С. 18;Масленникова СВ. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации. Автореф. дисс…к.ю.н. М.: МГУ, 2001. С. 6–14.

67

Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005.

68

Арутюнян А. А. Институт президента в постсоветских республиках: Конституция и политическая реальность (сравнительно-правовой анализ). Ереван: Петакан цараютюн, 2006.

69

Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая. М.: Норма; Инфра-М, 1999. С. 4.

70

Савастенко Н. А. Математическая статистика. Курс лекций: учебно-методическое пособие. Минск: МГЭУ им. А. Д. Сахарова, 2015. С. 7.

71

Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010. С. 21.

72

Дворник В. В. Институт представительства и законодательная власть в демократическом правовом государстве: сравнительно-правовой анализ западного и российского опыта. Автореф. дисс… к.ю.н. Ростов н/Д.: Ростовский юридический институт МВД России, 2004. С. 9.

73

Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1982. С. 68.

74

Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005. С. 23.

75

Семашко Е. В. Юридическая природа нормативных актов государственных органов Республики Беларусь. Автореф. дисс… к.ю.н. Минск, 2003. С. 5.

76

Садовникова Г. Д. Народное представительство в современной России: анахронизм или перспективное направление развития демократии? // Государство и право. 2009. № 12. С. 86.

77

Кириченко П. Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005. С. 13.

78

Лагун Д. А. Понятие правового акта главы государства // Проблемы развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики. Сборник научных трактатов / гл. ред. С. А. Балашенко. Минск: БГУ, 2005. С. 67.

79

Об усовершенствовании государственного порядка. Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. //Государственная Дума в России. С. 90–91.

80

Рогов Д. В., Пашехонов А. В. Эволюция института выборов в российской социально-политической истории. СПб., 2012. С. 179.

81

Там же. С. 53.

82

Соловьев Д. В., Смирнова А. А. Выборы в Ленинградской области: от прошлого к будущему! СПб., 2017. С. 55.

83

Рогов Д. В., Пашехонов А. В. Эволюция института выборов в российской социально-политической истории. СПб., 2012. С. 181–182, 184.

84

Там же. С. 48.

85

Там же. С. 177.

86

Соловьев Д. В., Смирнова А. А. Выборы в Ленинградской области: от прошлого к будущему! СПб., 2017. С. 48.

87

Зотова 3. М. 100 лет российской многопартийности. М., 2016. С. 94–95.

88

Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 года // Государственная Дума в России. С. 35.

89

Зотова 3. М. 100 лет российской многопартийности. М., 2016. С. 96.

90

Демин В. А. Правовые основы выборов в Государственную Думу Российской империи. // Сайт Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: https:// www.rcoit.ruAib/history/state_duma_russian_empire/16745/.

91

Соловьев Д. В., Смирнова А. А. Выборы в Ленинградской области: от прошлого к будущему! СПб., 2017. С. 56.

92

Зотова 3. М. 100 лет российской многопартийности. М., 2016. С. 106.

93

Фортунатов В. В. История. Учебное пособие. СПб., 2013. С. 274.

94

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).

95

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (последняя редакция).

96

Журавлев В. П. Новые возможности обеспечения открытости и гласности избирательного процесса посредством наблюдения за организацией выборов // Двадцать первые Петровские чтения. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием 20–21 ноября 2019 г. СПб., 2020. С. 354–361; Журавлев В. П. Общественные палаты как организаторы гражданского контроля за проведением общенародного голосования // Двадцать вторые Петровские чтения. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием 16–17 декабря 2020 г. СПб., 2021. С. 293–299; Журавлев В. П. Общественное наблюдение при голосовании: практика и предложения // Официальное сетевое издание «Вестник» Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (URL: http://vestnik.cikrf.ru/vestnik/publications/opinions/48643.html); Владимир Журавлев: обучение общественных наблюдателей обеспечит прозрачность выборов // «Муниципальный меридиан». Альманах о местном самоуправлении в Ленинградской области. 2021. № 1 (10). С. 52–56.

97

Демичев А. А. К вопросу о предмете хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения // Актуальные проблемы и перспективы развития научной школы Хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения. Сборник научных трудов по материалам Первой Всероссийской научной конференции / под ред. А. А. Демичева, К. А. Демичева. Н. Новгород: НИУ РАНХиГС,2018. С. 10.

98

Демичев А. А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33). С. 24.

99

Жеребило Т. В. Термины и понятия лингвистики: общее языкознание. Социолингвистика: словарь-справочник. Нальчик: ООО «Пилигрим», 2012. С. 255.

100

Немытина М. В. Право России как интеграционное пространство. Монография. Саратов, 2008. С. 80–81.

101

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26656.

102

Там же. № 26803.

103

Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

104

Тилле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1973. С. 13.

105

Там же.

106

Цит. по: Сравнительное правоведение / М. Н. Марченко. М., 2015. С. 151.

107

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXVI. СПб., 1909. № 27805.

108

Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

109

Короткевич В. И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3 (4). С. 42.

110

Ленин В. И. Удержат ли большевики государственную власть? // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 34. М.: Политиздат, 1969. С. 304–305.

111

Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.

112

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

113

Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

114

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26661.

115

Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

116

Собрание законодательства РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.

117

Очерки по истории выборов и избирательного права / А. С. Аникеев, Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, Н. Д. Колобаева и др.; под ред. Н. А. Богодаровой, Ю. А. Веденеева. М.; Калуга: Изд-во фонда «Символ», 1997. С. 210–212.

118

Сперанский В. Н. Выборы в Государственную Думу и четырехчленная формула избирательного права. СПб., 1906.

119

Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1913. С. 480.

120

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXV. СПб., 1908. № 26662.

121

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXVII. СПб., 1910. № 29242.

122

Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

123

Белов С. А. Выборы членов Государственной Думы Российской империи в 1905–1912 гг. // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С. 104.

124

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXVII. № 29240.

125

См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1913. С. 482.

126

Там же. С. 483.

127

Пономарева В. В. Генезис британского парламентаризма XIII – начала XIX в. (историко-правовое исследование). Автореф. дисс… д.ю. н, СПб., 2002. С. 12.

128

Корф С. А., Толстой А. К. История русской государственности. Т. 1: Основные черты древнерусского государства. СПб.: Типография Трепке и Фюсно, 1908. С. 3; Летняков Д. Э. Российская традиция общественно-политического участия: XI – начало XX в. Дисс… к. полит.н. М., 2009. 139 с.

129

Тетерина Е. А. В. О. Ключевский о становлении боярского класса Киевской Руси // Вестник Тамбовского университета. Серия: Общественные науки. 2016. № 4 (8). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/v-o-klyuchevskiy-o-stanovlenii-boyarskogo-klassa-kievskoy-rusi (дата обращения: 18.11.2021).

130

Беляев И. Д. Земские соборы на Руси. М.: Изд-во А. Д. Ступина, 1902. URL: Lib.ru/Классика: Беляев Иван Дмитриевич. Земские соборы на Руси (дата обращения: 27.10.2021).

131

Малышева О. Г. Государственная Дума в системе власти Российской империи. Дисс… д. истор.н. М., 2001; Протасова С. С. Становление российского парламентаризма в начале XX в. // Научный диалог: вопросы философии, социологии, истории, политологии. Сборник научных трудов по материалам IX Международной научной конференции. Международная научно-исследовательская федерация «Общественная наука». М.: Изд-во ЦНФ МНИФ «Общественная наука», 2017. С. 30–34 и др.

132

Первый царь из династии Романовых был избран на царство Земским собором 21 февраля 1613 г. В научной литературе справедливо доминирует мнение о том, что избрание Михаила Романова стало актом выражения воли простого народа и казачества, в то время как боярская знать и представители дворянства поддерживали другие кандидатуры // Павлов А. П. Михаил Романов: вхождение во власть // Вестник ВолГУ. Серия 4: История. Регионоведение. Международные отношения. 2016. Т. 24. № 2. С. 148.

133

К примеру, Соборное уложение царя Алексея Михайловича, принятое на Земском соборе, большинство исследователей рассматривают в качестве конституционного акта (или акта конституционного значения) в силу того, что «оно закрепило основные черты государственного строя, определившего дальнейшее политическое развитие России». См.: Анучина Ю. С. Историко-правовое исследование гражданского права по Соборному уложению 1649 г. Дисс… к.ю.н. Саратов, 2009.; Федорова А. Н. Соборное уложение 1649 г. в системе источников права//Вестник Самарского юридического института. 2014. № 3 (14). URL: https:// cyberleninka.ru/artic le/n/sobornoe-ulozhenie-1649-g-v-sisteme-istochnikov-prava (дата обращения: 18.11.2021).

134

Куликов С. В. справедливо полагает, что «в историографии дореволюционной Государственной Думы до сих пор нет исследовательского консенсуса относительно степени ее полноценности как народного представительства и соответствия современной ей мировой конституционной традиции». См.: Куликов С. В. Народное представительство Российской империи (1906–1917 гг.) в контексте мирового конституционализма начала XX в.: сравнительный анализ // Проблемы истории общества, государства и права. Сборник научных трудов от 30 октября 2019 г. -26 мая 2020 г. Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2020. С. 75.

135

Протасова О. Л. Провал народовластия: Всероссийское Учредительное собрание в оценке деятелей отечественного «демократического социализма» первой четверти XX в. // Современные научные исследования и разработки. 2016. № 3 (3). С. 83.

136

Учредительное собрание. Документы и материалы. С. 99. URL: Учредительное Собрание (cyberleninka.ru) (дата обращения: 25.10.2021).

137

Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. //Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46).

138

Крылова Н. С. Парламент: особенности эволюции и основные тенденции развития // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 3. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/parlament-osobennosti-evolyutsii-i-osnovnye-tendentsii-razvitiya (дата обращения: 17.11.2021).

139

Марченко М. Н. Теория государства и права. Серия: Классический университетский учебник. М.: Проспект, 2021. 640 с.

140

В этом вопросе присоединимся к точке зрения А. Н. Медушевского, который наделяет Учредительное собрание и иными функциями – примирительной функцией («достижение социального примирения») и консолидирующей функцией («национальная консолидация», «конструирование нации и национальной идентичности». См.: Медушевский А. Н. Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история. 2008. № 2. С. 3. В условиях переходного периода реализация этих функций становилась залогом стабилизации социально-политической обстановки и делало Учредительное собрание средством преодоления политического кризиса.

141

В то же время В. М. Гессен указывал, что перед Учредительным собранием непременно встанет круг вопросов, которые ему предстоит разрешить, а именно: демократическая Конституция, местное устройство России, земельная реформа и реформа рабочего законодательства. Цит. по: Гаранжа А. П. Всероссийское Учредительное собрание о государственном устройстве страны // Вестник УрГУ. Серия: Право. 2006. Вып. 8. Т. 2. № 13. С. 54. Следовательно, наделение законодательной функцией Учредительного собрания не отрицалось и даже могло предполагаться впоследствии.

142

Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права. Учебник. В 2 т. Т. 2. 4-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 144.

143

Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права. Учебник. В 2 т. Т. 2. 4-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 151.

144

Патрикеева О. А. Учредительное собрание России: поиск оптимальной системы выборов (март-сентябрь 1917 г.) // Сборник материалов международной научной конференции «Революции в отечественной и мировой истории: к 100-летию российских революций 1917 года» от 14 апреля 2017 г./под ред. В. М. Доброштана, С. И. Бугашина, А. С. Минина, Т. С. Рабуш. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет промышленных технологий и дизайна, 2017. С. 284.

145

Положение о выборах в Учредительное собрание (с приложением Наказа, расписания числа членов Учредительного собрания и постановлений Временного правительства). Пг., 1917. Пит. по: Российское законодательство Х-XX вв. В 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994. С. 136–184.

146

Скрипжев Е. А. Всероссийское Учредительное собрание. М., 1982. С. 134–143.

147

Реформа органов местного самоуправления должна была стать частью стратегического плана Временного правительства, реализация которого должна была привести к построению буржуазно-республиканской государственности. Положениями будущей реформы, практически единогласно принятыми при обсуждении, стали положения о необходимости создания волостного земства как низшего звена земского самоуправления, о повсеместном распространении земской организации на территории Российского государства, о расширении компетенции городских и земских органов самоуправления // Российский государственный исторический архив (далее-РГИА). Ф. 1291. Он. 33. Л. 12.

148

К примеру, в телеграмме № 345/21, направленной в МВД Временного правительства Смоленской земской управой, содержится просьба разъяснить некоторые положения ст. 170 Положения о земских учреждениях, в частности, относительно возможности совместительства учителей и врачей при избрании их гласными при сохранении за ними должностей // РГИА Ф. 1288. Оп. 3. Д. 13. 1-е делопроизводство. 1917. Л. 14.

149

Показательным примером возросшей народной инициативы и заинтересованности в реализации своих избирательных прав служит письмо, направленное в МВД Временного правительства (занимавшегося вопросами организации выборов), почетного гражданина города Сестрорецка Андрея Андреевича Короткова. В этом письме отправитель жаловался на то, что он не сумел воспользоваться своим избирательным правом, так как не был допущен к выборам на основании происхождения: «финляндские уроженцы быть избирателями права не имеют». Главное управления по делам местного хозяйства при МВД дало комментарий, что «финляндские граждане имеют право на участие во всех выборах на основании избирательных законов Временного правительства. Действия комиссии могут быть обжалованы в административный суд в надлежащий срок» // РГИА. Ф. 1288. Оп. 3(1917 г.). Д. 13. С. 24.

150

Циркуляр Главного управления по делам местного хозяйства при МВД Временного правительства№ 40 от 22.06.1917//РГИА. Ф. 1288. Он. 1 (263), 1917. Д. 4. С. 183.

151

Вишняк М. В. Всероссийское Учредительное собрание. М., 2010. С. 155; Гаранжа А. П. Всероссийское Учредительное собрание о государственном устройстве страны // Вестник УрГУ. Серия: Право. 2006. Вып. 8. Т. 2. № 13. С. 54; Калашников В. В. Учредительное собрание как историографическая проблема // Сборник трудов международной научной конференции «Таврические чтения 2018. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность» от 6–7 декабря 2018 г. В 2 ч. / под ред. А. Б. Николаева. СПб.: Центр научно-информационных технологий «Астерион», 2019. С. 153.

152

Старцев В. И. Внутренняя политика Временного правительства. Л., 1980. С. 22. Пит. по: Российское законодательство Х-XX вв. В 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994. С. 132.

153

Вишняк М. В. Всероссийское Учредительное собрание. М., 2010. С. 152. Цит. по: Калашников В. В. Учредительное собрание как историографическая проблема // Сборник трудов Международной научной конференции «Таврические чтения 2018. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность» от 6–7 декабря 2018 г. В 2 ч. / под ред. А. Б. Николаева. СПб.: Центр научно-информационных технологий «Астерион», 2019. С. 153.

154

Нудненко Л. А. Правовая регламентация выборов в Учредительное собрание России//История государства и права. 2013. № 10. С. 47–52.

155

Постановление Временного правительства о провозглашении России республикой от 1 сентября 1917 г. // Российское законодательство Х-XX вв. В 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994. С. 129.

156

Колесник Э. Г. Тарасов М. Г. К вопросу о судьбе Предпарламента в октябре 1917 г.// Социально-экономический и гуманитарный журнал Красноярского ГАУ. 2016. № 3. С. 126.

157

Там же. С. 129.

158

Исаев И. А. История государства и права России. Учебное пособие для бакалавров. М.: Проспект, 2017. С. 190.

159

Ленин В. И. Речь о роспуске Учредительного собрания на заседании ВЦИК от 6 (19) января 1918 г. // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 10 (38). С. 326.

160

Там же. С. 327.

161

Там же. С. 328.

162

Медушевский А. Н. Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история. 2008. № 2. С. 3.

163

Медушевский А. Н. Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история. 2008. № 2. С. 3–4.

164

Исследователи отмечают, что В. И. Ленин изначально был не в восторге от идеи созыва Учредительного собрания. И в этом его поддерживало большинство его сторонников. Однако понимая историческую важность момента и надеясь на результаты выборов в пользу партии большевиков, он не пошел против «учредилки» (как он сам называл Учредительное собрание) даже в конце октября 1917 г., когда власть фактически уже была в его руках. См.: Коломиец В. Б. Учредительное собрание как альтернатива Гражданской войне // Гражданский мир – гражданская война: осмысление и прогнозы. Материалы Международной научной конференции от 2 марта 2018 г. / под ред. В. М. Доброштан. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет промышленных технологий и дизайна, 2018. С. 99.

165

В то же время, к примеру, в Петрограде, по оценкам исследователей, на выборах первое место заняли большевики, вторыми стали кадеты, третьими – эсеры. См.: Мокеев А. Б. Из истории Всероссийского Учредительного собрания: чем запомнились выборы в Петрограде // Частное и общественное в повседневной жизни населения России: история и современность (региональный аспект). Сборник материалов Международной научной конференции от 15–17 марта 2018 г./под общ. ред. В. А. Веременко, отв. ред. С. В. Степанов. СПб.: Культурно-просветительское товарищество, 2018. С. 78.

166

Медушевский А. Н. Учредительное собрание как политический институт революционного периода // Отечественная история. 2008. № 2. С. 23.

167

См.: Шульженко Ю. Л. Исследование проблем парламентаризма в советский период // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т. 12. С. 32–56.

168

Основной закон (Конституция) СССР. Принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.

169

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (http://www.constitution. га); Конституция Республики Узбекистан от 08.12.1992 (https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=30433237); Конституция Кыргызской Республики от 05.05.2021 (http://www.president.kg/ru/konstituciya/razdel_tretiy); Конституция Республики Таджикистан от 06.11.1994 (http://prokuratura.tj/ru/legislation/the-constitution-of-the-republic-of-tajikistan.html); Конституция Азербайджанской Республики от 12.11.1995 (https://ru.president.az/azerbaijan/constitution); Конституция Армении от 05.07.1995 (https://www.president.am/ru/constitution-2015/); Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029).

170

Конституционный закон Республики Казахстан от 16.10.1995 № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (в ред. от 02.06.2020) (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 1003961); Конституционный закон Республики Узбекистан «О законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 12.12.2002 (в ред. от 10.08.2020) (https://online.zakon. kz/Document/?doc_id=30542061); Конституционный закон Кыргызской Республики «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 02.07.2011 № 68 (в ред. от 26.08.2021) (https:// shailoo.gov.kg/ru/konstitucionnye-zakony-kr/konstitucionnye-zakony-kr/0_vyborah_ Рг-1913/); Конституционный закон Республики Армении «Регламент Национального Собрания» от 16.12.2016 (в ред. от 24.05.2021) (http://www.parliament.am/ parliament.php?id=bylaw&lang=rus); Конституционный закон «О правовом статусе члена Маджлиси Милли и депутата Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» от 26.12.2011 (в ред. от 25.06.2021 № 1799) (http://ncz. tj/content/конституционный-закон-республики-таджикистан-о-правовом-статусе-члена-маджлисимиллии).

171

Закон Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» от 04.11.1998 № 196-3 (в ред. от 15.12.2020) (https://pravo.by/document/?guid=38 71&рО=Н19800196); Закон Азербайджанской Республики «О статусе депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики» от 17.05.1996 № 73-IQ (в ред. от 19.05.2020) (http://continent-online.com/Document/?doc_id=30596166); Федеральный закон «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № 3-ФЗ (в ред. от 22.12.2020) (http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_3637/); Закон Республики Молдова «О статусе депутата Парламента» от 07.04.1994 (в ред. от 13.02.2020) (http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3277); Закон Туркменистана «О Милли Генгеше Туркменистана» от 24.10.2020 (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37010260); Закон Республики Армения «О гарантиях деятельности депутата Национального собрания Республики Армении» от 16.12.2016 (https://www.arlis.am/documentview.aspx?docid=126175); Закон Республики Узбекистан «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан» от 02.12.2004 (в ред. от 10.08.2020) (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30541808); Закон Кыргызской Республики «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 18.12.2008 (в ред. от 22.02.2017) (http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202483).

172

Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 (https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/).

173

Конституция Туркменистана от 18.05.1992 (https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=31337929).

174

Конституция Республики Молдова от 29.07.1994 (https://www.presedinte. md/ras/constitution).

175

Конституция Украины от 28.06.1996 (https://www.president.gov.ua/ documents/constitution).

176

Регламент Парламента Республики Молдова от 02.04.1996 (в ред. от 20.11.2020) (https://www.parlament.md/CadralLegal/RegulamentulParlamentului/ tabid/154/language/ru-RU/Default.aspx).

177

Регламент Палаты представителей Национального собрания от 18.12.2015 (в ред. от 03.10.2020) (https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=H21500707).

178

См.: Бердникова Е. В., Комкова Г. Н. Конституционно-правовое содержание категории «парламентаризм»: основные подходы, сущность и проблемы определения // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право России. Монография / под ред. Н. А. Бобровой и Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021. С. 479–501; Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

179

Лазаревский Н. И. Конституционное государство. Курс лекций. СПб., 1905. С. 182.

180

Именно осознание государственных интересов есть основа противодействия коррупции. См.: Блохина Н. А., Власова М. А. Влияние научной общественности на правотворческую деятельность государства // Взаимодействие власти, бизнеса и общества в правотворческой деятельности: Материалы XIII Международной научно-практической конференции (2 июля 2020 г.). Саратов: Саратовский источник, 2020. С. 32–36; Власова М. А., Рузанов И. В. Экономические отношения и предмет Конституции // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2021. № 3 (67). С. 131–135; Власова М. А., Рузанов И. В. Экономические отношения и предмет конституционного права в XXI веке // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право. Монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021. С. 92–105; Тюрин С. Е. Понятие публично-правового злоупотребления (злоупотребления властью) // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 9. С. 8–11.

181

Проект Федерального закона № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесенного в сентябре 2021 г. сенатором РФ А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым – сопредседателями Рабочей группы по доработке Поправки в Конституцию РФ, внесенной в Государственную Думу 21 января 2020 г.

182

О конкретных ценах на депутатские и сенаторские должности писал известный советский и российский политик, экс-депутат Государственной Думы, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова А. И. Лукьянов. См.: Лукьянов А. И. Парламентское право. М.: МГУ, 2010.

183

Лебедь А. За парламент «без чижиков» //Аргументы и факты. 25.06.2000.

184

При странных обстоятельствах питерский бизнесмен Александр Сабадаш стал сенатором от Ненецкого автономного округа. Новый представитель в Совете Федерации от ненецкого губернатора Владимира Бутова на сессию окружного Собрания не явился. Из 15 депутатов только один согласился с кандидатурой губернатора, но по закону постановление администрации региона о члене Совета Федерации отклоняется только в том случае, если против выскажутся 2/3 депутатов Собрания. Против же было только семь, столько же воздержались. Проголосовавший «за» депутат Вячеслав Выучейский так объяснил свою позицию: «Чем больше окажется в Совете Федерации таких, как Сабадаш, тем быстрее поймут, что верхнюю палату надо выбирать, а не назначать». «Такими назначениями округ превращается в посмешище для всей России!» – возмутился депутат Давид Садецкий (см.: Данилова И. «Достойный человек» из Питера // Известия. 23.05.2003). Однако подобные ситуации не стали посмешищем для всей России (везде представители в Совете Федерации назначаются примерно так же). В Самарской губернской думе при рассмотрении кандидатуры Германа Ткаченко (тоже крупного бизнесмена и президента попечительского совета футбольной команды «Крылья Советов») как назначенца губернатора К. А. Титова «за» проголосовало четыре депутата. Это посчитали недоразумением и переголосовывать не стали, потому что сам факт голосования по закону не нужен, если никто из депутатов не поднял вопрос о голосовании.

185

Общая теория национальной безопасности. Учебник / под общ. ред. А. А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 77.

186

«Аргументы и факты». 2003. № 18 (апрель).

187

«Самарские известия». 30.04.2003.

188

См.: Смирнов А. Ф. Государственная Дума Российской империи 1906–1917 гг.: Историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998; Рыбкин И. П. Государственная Дума: пятая попытка. Очерк новейшей истории представительной власти в России. М.: Международный гуманитарный фонд «Знание», 1994; Он же. Становление и развитие парламентаризма в России. Дисс… д. полит.н. М., 1995; Он же. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. М., 1995; Селезнев Г. Н. Вся власть – ЗАКОНУ! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997; Парламентаризм в России: опыт и перспективы. М., 1994; Иванова В. И. Парламент Российской Федерации. М., 1995; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993–1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. М., 1996; Проблемы парламентского права России / под ред. Л. Иванова. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1996; Парламентское право России. Основные источники. Учебное пособие / авт. и сост. А. П. Любимов. М., 1997; Любимов А. П. Парламентское право. Основные источники. Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. СПб., 1999; Он же. Парламентское право России. Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002; Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М.: Академия Управления МВД РФ, 1998; Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999; Гранкин И. В. Парламент России. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1999; Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М.: Юристь, 1999. В дальнейшем публикаций, посвященных парламенту и парламентаризму, стало еще больше.

189

Цит. по: Шильдер Н. К. Император Николай I. Т. 2. СПб., 1903. С. 394.

190

Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9 / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994. С. 12.

191

Постановление I Съезда народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 20 июня 1990 г. «О механизме власти» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 52.

192

Коэн С. Ельцину отпущено два года, чтобы стать Новым Ельциным // Новая ежедневная газета. 04.01.1994.

193

Там же.

194

Коэн С. Парламент – мать демократии // Парламентская газета. 04.10.2000.

195

Лепёхин В. Дума включилась в работу. В режиме полной изоляции // Новая ежедневная газета. 26.01.1994.

196

Белкин А. А. Выборы 93-го года: функции общественности // Правоведение. 1994. № 4. С. 14.

197

Комсомольская правда. 11.01.1994.

198

Радостная новость! Распущена Государственная Дума! // Русские ведомости. 23.07.1907.

199

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1.М. 1894. С. 161.

200

Чичерин Б. Н. Россия накануне двадцатого столетия. Берлин, 1901. С. 152–153.

201

Цит. по: Кряжков В., Скуратов Ю. Государственный Совет СССР: статус и функции//Народный депутат. 1991. № 18. С. 15.

202

Цит. по: Лазарев Б. М. Можно ли было сохранить СССР (правовое исследование). М.: Изд. группа «Юрист», 2002. С. 262.

203

Толстой Ю. К. Страницы жизни. СПб., 1992. С. 40.

204

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 года «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2003. С. 57.

205

Там же. С. 39.

206

Лукьянов А. И. Парламентаризм в России (вопросы теории, истории и практики). Курс лекций. М.: Норма. 2010. С. 141–142.

207

Еремян В. В. Есть ли у компаративиста повод для оптимизма? (Российская Конституция как зеркало государственного строительства) // Вестник Саратовской юридической академии. 2018. № 2. С. 16.

208

Берлявский Л. Г. Источники и основные институты избирательного права // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право России. Монография / под ред. Н. А. Бобровой, Р. Л. Хачатурова. М.: Юрлитинформ, 2021. С. 435–459; Боброва Н. А. Конституционное право как инструмент управления будущим, или Итоги выборов-2016//Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 45–48; Боброва Н. А. Причины легализации избирательных правонарушений в судебных решениях // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 62–66; Качалов А. Г. Конституционные аспекты абсентеизма и электоральной активности молодежи // Формирование и развитие отраслей права в исторической и современной правовой реальности России. В 12 т. Т. VI: Конституционное право России. Монография. С. 471–478; Старостина И. А. Конституционная направленность обновления власти на основе выборов в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 51–52; имн. др.

Content

Парламентаризм: история, теория, технология
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Р. А. Ромашова

Введение

Глава 1 Демократия и избирательный процесс как базовые основания концептуальной модели парламентаризма

Демократия: понятие и эволюция. Соотношение советской и постсоветской демократии

Избирательный процесс как средство формирования и функционирования демократии

Глава 2 Представительная власть: понятие и содержание

Глава 3 Представительные органы: понятие и признаки

Глава 4 Истоки российского парламентаризма

Глава 5 Исторический опыт формирования и функционирования первого российского парламента – Государственной Думы (1905–1917 гг.)

Глава 6 Государственная Дума как хронодискретный институт российского парламентаризма

Глава 7 Всероссийское учредительное собрание (1917–1918 гг.) как парламентский орган переходного типа

Глава 8 Советский парламентаризм: становление, развитие, кризис

Глава 9 Конституционно-правовой статус парламентария в странах СНГ

Глава 10 Парламентская ответственность как фактор реального народовластия и критерий оценки конституционного строя

Заключение

Список использованных источников и литературы

Сведения об авторах

Примечания