Даниэль Орловский

Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802–1881 годах

Моим родителям

Daniel T. Orlovsky

The Limits of Reform

The Ministry of Internal Affairs in Imperial Russia, 1802-1881

Harvard University Press

1981

Перевод с английского Арсения Черного

© Daniel Orlovsky, text, 1981

© Harvard University Press, 1981

© А. Черный, перевод с английского, 2022

© Academic Studies Press, 2022

© Оформление и макет. ООО «Библиороссика», 2022

Слова благодарности

С огромным удовольствием пользуюсь возможностью выразить благодарность людям и организациям, помогавшим мне в написании этой книги. Я многим обязан Ричарду Пайпсу, неиссякаемому источнику вдохновения и источнику мудрых советов. Грегори Фриз, Эдвард Кинан, У Брюс Линкольн, Бренда Михан-Уотерс, Марк Раефф и Теодор Тарановски вычитывали и рецензировали самые разные варианты рукописи, и достигнутая ясность изложения окончательного текста в огромной мере является их заслугой. Ричард Уортман выступил в качестве ценнейшего первого слушателя многих изложенных в этой работе идей. Особую признательность мне бы хотелось выразить У Брюсу Линкольну, щедро помогавшему мне, тогда еще юному историку.

Три года в исследовательском семинаре по истории русской бюрократии подарили мне неоценимую возможность обмениваться мнениями с Уолтером Пинтнером, Доном Карлом Рони и другими; наши совместные усилия стали необыкновенным образцом научного сотрудничества и общения. Я благодарен за ценные замечания советским ученым: ныне покойному Науму Григорьевичу Сладкевичу[1] и Валентине Григорьевне Чернухе, крупнейшему специалисту по эпохе Великих реформ.

Ричард Хол Уильямс, мой коллега – историк, а ныне декан Колледжа гуманитарных и естественных наук Южного методистского университета, постоянно поддерживал меня морально и материально в работе над этой книгой; я также признателен коллегам по историческому факультету за помощь и ободрение.

Центр русских исследований имени Дэвиса Гарвардского университета снабжал меня интеллектуальной пищей и финансовым вспомоществованием как в бытность мою бакалавром, так и в дальнейшем, по возвращении в Кембридж[2], неизменно встречая меня теплом и радушием.

Я в неоплатном долгу перед Советом по международным исследованиям и обменам (IREX) и перед кураторами исследовательских программ Фулбрайта-Хэйса: именно благодаря им я получил возможность продолжить свою работу уже в СССР и в столице Финляндии Хельсинки. Я признателен Американскому совету научных обществ (ACLS) и Национальному фонду поддержки гуманитарных наук (NEH) за предоставленные ими щедрые исследовательские гранты.

За помощь, сколь необычайную, столь и превзошедшую всяческие ожидания, я сердечно благодарю библиотечных и архивных служащих Гарвардского университета, Дэвисского центра, Библиотеки Уайденера и Юридической школы Гарварда; Славянской библиотеки Хельсинкского университета; Государственной публичной библиотеки имени Салтыкова-Щедрина и Государственной библиотеки имени Ленина, а также московского Центрального государственного архива Октябрьской революции (ЦГАОР СССР). Многим я обязан профессионализму сотрудников Центрального государственного исторического архива в Ленинграде: без них эта книга так и осталась бы ненаписанной.

Я выражаю благодарность Издательству Университета Северной Каролины за дозволение опубликовать переработанную версию моего текста для сборника Уолтера Пинтнера и Дона Карла Рони «Бюрократизация российского общества с XVII по XX вв.», вышедшего в 1980 году.

Я глубоко признателен Кэйтлин Триплетт, с терпением и прилежанием превратившей мои неразборчивые черновики в ладную машинопись, ни на секунду не теряя при этом добродушной улыбки.

Наконец, я благодарю Александра, Кэйт, Мэттью и Барбару, сумевших ужиться с моим писательством, ставшим в ряд с прочими свершениями и радостями семейной жизни.

Ссылки на архивные документы имеют общепринятый вид: Ф. – фонд; Оп. – опись; Д. – дело; Л. – лист, листы; об. – обратная (сторона). Все даты даются по старому стилю, то есть по юлианскому календарю, который был принят в России XIX столетия и на 12 дней отставал от григорианского.

Глава 1

Министерская власть в дореволюционной России

В настоящем исследовании мы рассмотрим различные аспекты институциональной и политической истории России с учреждения министерств в 1802 году вплоть до окончания правления Александра II (1855–1881). Главный же фокус нашего внимания будет сосредоточен на центральном правительственном ведомстве – Министерстве внутренних дел (МВД). Данное министерство мы примем в качестве парадигмы для дальнейшего изучения природы русского самодержавия как формы правления и политической культуры Российской империи. Полученный же результат можно будет определить как комплексный подход к институциональной истории, стремящийся заглянуть вглубь – дальше лежащих на поверхности политических конфликтов – тех основополагающих сил и структур, которые сформировали политические фигуры и силы, а равно и были сформированы ими. Настоящий труд, таким образом, будет посвящен бюрократии, то есть набору взаимосвязанных социальных и политических институтов. Мы рассмотрим структуру и штат крупнейшего правительственного ведомства, установив таким образом, как эти структура и штат взаимодействовали меж собой и какое влияние они оказывали на внутриполитическую ситуацию и в целом на политическую коллизию позднеимперской России.

Подобный комплексный подход особенно целесообразен для понимания событий этого периода российской истории в силу доминирующей роли, которую играли бюрократические институции тогда, равно как, несомненно, и во всю многовековую историю российской государственности. Предметом нашего исследования в некотором смысле является то, как традиционное, бюрократически выстроенное государство столкнулось с проблемой стремительно меняющегося исторического ландшафта второй половины XIX столетия. Отсюда мы увидим, как внутри традиционных политических органов появлялись новые образования и как они справлялись с возложенной на них двойной ролью – охранителей традиции и провозвестников обновления. Мы полагаем, что именно в истории императорской бюрократии следует искать ключ к пониманию революционных потрясений первых десятилетий XX века. Выбранный нами метод является структурным в том смысле, что его задача состоит в обнаружении глубинных закономерностей институциональной жизни, которыми определяются границы человеческих действий в известном историко-культурном контексте.

После Крымской войны Министерство внутренних дел стало наиболее влиятельным правительственным органом, ведающим вопросами внутриполитического управления и в целом политической ситуацией в стране. Именно МВД играло ключевую роль в подготовке и реализации Крестьянской реформы 1861 года и Земской – о местном самоуправлении – 1864-го. К середине 1860-х МВД напрямую контролировало губернские и областные органы управления, полицию и цензуру, ведало неправославными конфессиями и православными сектами, здравоохранением, социальным обеспечением и еще целым рядом экономических и социальных вопросов. В зените эпохи Великих реформ МВД представляло собой настоящее государство в государстве, чья распорядительная власть и целая чиновничья армия прямо влияли на жизнь всех социальных слоев русского и иных этносов империи.

Министр внутренних дел, отчасти в силу приближенного к царю положения, но в еще большей степени благодаря возглавляемому им громадному ведомству, был одним из могущественнейших людей в государстве. Министр присутствовал на всех главных правительственных совещаниях, непосредственно влияя на политический курс и законодательство. Так что неудивительно, что целый ряд выдающихся дореволюционных государственных деятелей: П. А. Валуев, М. Т. Лорис-Меликов и П. А. Столыпин – опирались на МВД в своих попытках унифицировать царское правительство и провести реформы, призванные приспособить самодержавие к меняющимся политическим, социальным и экономическим условиям. Равно как не удивительно и то, что МВД под управлением менее харизматичных, пусть и довольно влиятельных лидеров внесло немалую лепту в стремительное угасание, символом коего оно потому по праву может считаться, старого режима в годы, предшествовавшие его последнему, 1917-му. Октябрьская революция явилась в значительной мере плодом глубоко укорененного институционального кризиса. Поэтому главным делом для нынешнего историка станет определение тех институциональных слабостей, что способствовали радикальным решениям 1917 года[3].

Даже при Александре II реформы так в полной мере и не вошли в арсенал министерства: после отмены крепостного права в 1861 году МВД стало еще более зримым символом застывшего консерватизма. Принцип гегемонии административной и полицейской власти в среде политической элиты стал идеологией, которая в самой сердцевине своей по иронии являлась совершенно антиинституциональной в своей вере в примат личной власти над силой закона. Исследователю позднего периода царского Министерства внутренних дел следует со вниманием отнестись к столь стремительной перемене: от локомотива освободительной реформы и прибежища для чиновников прогрессивных взглядов к консервативной опоре самодержавия и дворянства, бескомпромиссно поддерживающей административную власть. Необходимо также не упустить из виду феномен возвышения в министерской иерархии таких фигур, как А. Е. Тимашев, Д. А. Толстой, В. К. фон Плеве и П. Н. Дурново, и распространения их идей. Пристальное изучение подобных вопросов выявляет тесные отношения между судьбой МВД после Крымской войны и судьбой русского самодержавия в целом.

Впечатляющее наследие неоконченных государственных дел и не доведенных до ума преобразований, доставшееся от правления Александра II его потомкам и продолжателям, свидетельствует о том, что эпоха Великих реформ занимает центральное место в политической истории последнего периода Российской империи. Так, многие вопросы, рассматривавшиеся царским правительством с 1905 по 1914 год, присутствовали в повестке министерских департаментов и законодательных комиссий еще в 60-70-х годах прошлого столетия. Были среди них и столь важные проблемы, как создание полноценного Кабинета министров и представительного собрания, включенного в законотворческий процесс, реформа земского управления и земельный вопрос. Но при этом правительство (а с ним и МВД) тогда уже было не способно на решительные действия. Министерская система, казавшаяся столь многообещающей и эффективной во время Великих реформ, развернувшихся вслед за Крымской войной, оказалась совершенно бессильной перед вызовами, брошенными ей в 1860-1870-е годы.

Все изъяны, связанные с незавершенными реформами и неадекватными политическими решениями, структурные недостатки правительственной системы и консервативно-державни-ческая идеология – все это после 1881 года перешло по наследству к новому правительству, оказав сильнейшее влияние на ход русской истории. Обширный кризис русского самодержавия, не прекращавшийся все последние десятилетия империи, был отчасти спровоцирован неспособностью правительственных органов выработать и реализовать шаги, с помощью которых можно было бы разрешить конкретные политические и социальные проблемы. В этом Россия сильно отстала не только от европейских, но даже и от азиатских режимов. Российской власти не удалось решить принципиальную проблему, насущную для любого современного правительства: каким образом обратить социальные перемены во благо, прийдя к политическому консенсусу через расширение политического участия доминирующих социально-экономических групп? Настоящим исследованием мы надеялись на примере МВД прояснить политическую историю правления Александра II, его последствия для самодержавия после 1881 года, а также рассмотреть аналогичные ситуации, имевшие место – согласно нашему определению – в «консервативно обновляющихся режимах» Европы и Азии в конце XIX века.

Министерства современного образца были созданы в России чередой царских указов в 1802 и 1810–1811 годах[4]. К середине столетия министерства стали важнейшими органами царского правительства, оставаясь таковыми вплоть до трагического конца династии Романовых в 1917 году. Для русского человека вне зависимости от политических убеждений министерства представлялись синонимом всей государственной власти, бюрократизации и централизации. Министерства и принципы управления, отстаиваемые ими, олицетворяли русское самодержавие не в меньшей степени, нежели сам царь. Это было вовсе не удивительно: ведь управление политической, социальной, экономической и даже интеллектуальной жизнью России являлось законной министерской обязанностью. Держатели министерских портфелей были одними из влиятельнейших людей в империи. Помимо управления собственными бюрократическими аппаратами, министры заседали в высших политических и законотворческих органах, выступая в роли личных царских советников с правом прямого доступа и доклада.

Конечно, русские люди XIX столетия нимало не спорили бы с тем, что министерства чрезвычайно важны для самодержавия; однако же не все судили о них по одинаковым критериям. Принципы управления, принятые министерствами, их эффективность в достижении поставленных целей и заинтересованность в общественном благосостоянии – обо всем этом мнения сильно разнились.

Сторонниками министерского правительства среди чиновников в основном являлись представители двух групп, каждая из которых искала оправдание в русской традиции. Первой из них, вполне оформившейся накануне Великих реформ, была группа «институционалистов», утверждавших примат сложившегося в империи управленческого и легального порядка над традиционной личной властью монарха[5]. Второй же группой, также защищавшей как министерства, так и в целом бюрократический аппарат империи, были «традиционалисты», верившие в сакральность личной власти, нисходящей от царя и проистекавшей вдаль и вширь, напитывая собой институциональную материю общества; именно здесь традиционалисты и обнаруживали этическое основание, или, говорили они, «дух», русской государственности[6]. Традиционалисты также поддерживали бюрократическую систему и принцип державности, однако выше них ставили самодержавную власть царя и в менее явном виде традиционные – клановые и персонифицированные – формы политических отношений и власти в духе древней политической культуры Московской Руси[7].

Несмотря на серьезные расхождения между двумя этими группами, проявившиеся в эпоху Александра II и лишь усугубившие раскол внутри правительства, в критические моменты оборачивавшийся параличом государственной воли, в первые десятилетия после указа 1802 года все разногласия были задвинуты на второй план, уступив место солидарной поддержке министерского правительства. Утверждали ли они примат личной власти над державными институциями или же наоборот, сторонники министерской системы, среди которых и сами министерские чиновники, и официальные историки считали их прогрессивной силой в русской истории, а влияние их на общество – сугубо положительным[8]. В начале XIX столетия представители обеих групп полагали новосозданные министерства триумфом монократической формы правления, эффективной рационализацией функций и обязанностей, когда работа правительственных учреждений организована в согласии с четкими, не зависящими от персоналий правилами. Более того, министерства представляли собой наиболее просвещенные из законодательных и правоохранительных органов власти, которым предстояло стать для полудиких, чуть ли не примитивных крестьянских масс маяком на историческом пути. Поборники державности считали, что министерства стоят выше классовых интересов, радея о благе всего общества (см. [Lincoln 1971: 413–414]). Так что, когда сами же сторонники министерского управления критиковали систему, они скорее чаяли исправить отдельные изъяны ее работы, нежели пересмотреть исключительную роль, отведенную ей в устройстве Российского государства.

Данная мысль была выражена как в Манифесте 1802 года «Объ учреждены Министерствъ», так и много позже, когда история МВД насчитывала уже целый век[9]. Итак, согласно Манифесту 1802 года, «священной и главнейшей целью» верховной власти является «благоденствие народа» империи, каковое

незыблемо и ненарушимо утверждено быть может тогда единственно, когда Правительство будет иметь спасительные средства не только исправлять всякое явное пагубными следствиями обнаруживаемое зло, но в особенности искоренять самое начало оного, отвращать все причины, могущие подавать повод к нарушению общего и частного спокойствия, открывать нужды народа, предупреждать их, и благоразумно, ревностно и деятельно способствовать соблюдению и утверждению необходимого во всем порядка, и умножению богатства природных и искусственных произведений, основанием силе и могуществу Империи служащих[10].

Министерства и были этими «спасительными средствами». В манифесте подчеркивалась историческая необходимость в строго упорядоченном правительственном аппарате для достижения поставленной цели:

…пример древних и новейших времен удостоверяют каждого, что чем удобнее были средства к сему [достижению цели – “благоденствия народа”] употребляемы, и правила Государственного Правления тому соответственнее, тем стройнее, тверже и совершеннее было все политическое тело, тем довольнее и счастливее каждый член ему принадлежащий» [11].

Своим историческим примером для подражания сторонники министерской системы избрали государственный аппарат, отлаженный или, если угодно, строго упорядоченный Петром Великим[12]. Петровские реформы рассматривались в качестве решительного отказа от прошлого, от Древней Руси, знаменующего первый шаг на пути к обретению «средств», необходимых для построения прочной и мощной секулярной империи. В Манифесте 1802 года министерства изображались наследниками петровской традиции и философии управления; при этом во внимание не принималось то, что само петровское государство являло собой сплав московских традиций с европейскими формами и терминологией.

Были у министерской системы и видные оппоненты, полагавшие ее инородным телом, противным русской традиции, – первые критические мнения раздавались уже в 1802 году, одновременно с учреждением министерств. Примечательным образцом подобной критики, утверждающей чуждость новой системы государственным принципам минувшего столетия (то есть и петровским, и екатерининским), является полемическое послание екатерининского сановника – сенатора Д. П. Трощинского. В иерархической организации министерств 1811 года он видел настоящее извращение замыслов Александра I[13]: по Трощинскому, монократический принцип управления совершенно чужд русской жизни и традиции, а сами министерства «основаны… на одних отвлеченных понятьях вновь [т. е. недавно] возникшей философии»[14]. Дмитрий Прокофьевич был одним из архитекторов мифа о сенаторской – «коллежской, или товарищественной», – системе как важнейшем установлении XVIII столетия, «приличном» русским традициям и социальным реалиям[15]. Трощинский отстаивал статус сановной и придворной элиты XVIII столетия вопреки усилившемуся и освободившемуся от социальных оснований современному государству с его бюрократическим аппаратом. Виня сторонников министерской бюрократии в подрыве традиций минувшего века, сам он выказывает поразительную наивность в отношении истории исполнительных органов, и особенно тех самых, яро восхваляемых им, коллегий.

По мере того как новое столетие набирало ход, критические голоса звучали все яснее и яснее[16]. Являясь главнейшим механизмом самодержавия, министерства олицетворяли бюрократизацию и централизацию всей государственной системы. Современники с различными политическими взглядами считали министерскую систему не только чуждой русской политической традиции, но, кроме того, и деспотичной, неэффективной и враждебной интересам русского народа. В министерском правительстве видели идеальное отражение радикальной разобщенности государства и общества – давно привычного факта русской жизни.

В правительственной же среде с началом правления Александра II критика министерской системы сосредоточилась на продвижении идеи единого Кабинета министров в целях повышения эффективности исполнительной власти. Именно фактор обособленности министерств, утвержденный подотчетностью каждого из министров лишь царю, без строгой необходимости следовать общепринятому политическому курсу, – именно это и привело в 1857 году к созданию нового коллегиального органа исполнительной власти – Совета министров. Совет должен был функционировать параллельно с Комитетом министров, созданным одновременно с самими министерствами. В течение первых четырех лет новый совещательный орган оставался засекреченным, играя в последующие 20 лет относительно скромную роль. Именно здесь четче всего в дореволюционной России отразился конфликт органов политической власти с личной властью самодержца. Импульс к созданию министерского совета был дан уже в первые два года правления императора Александра II: столь разные писатели и публицисты, как И. С. Аксаков, М. П. Погодин, М. А. Дмитриев, М. П. Позен, П. В. Долгоруков и Н. А. Мильгунов, были убеждены, что необходимо покончить с раздробленной, персонализированной природой государственной власти. Изнутри бюрократической системы в том же ключе рассуждали П. А. Валуев и Н. А. Жеребцов. Перу последнего принадлежит записка императору Александру «Об устройстве министерств вообще и министерства финансов в особенности». Следуя идеям М. М. Сперанского и европейским примерам, Жеребцов призывал институционально оформить коллегиальный орган, контролировавший министерства, что помогло бы преодолеть кризис исполнительной власти в России[17].

И в конце 1857 года Александр поручил Д. Н. Блудову подготовить проект Совета министров. При поддержке управляющего делопроизводством Комитета министров А. П. Суковкина Блудов указывал на необходимость для России взрастить, или же «институализировать», «политическую традицию» коллегиальной дискуссии на высшем уровне министерского правительства, благодаря чему со временем будет выстроена и единая «политическая система». Институализировать описываемую ими коллегиальность в исполнительной ветви власти они и предлагали через новосозданный Совет министров под председательством самого царя. Авторы проекта надеялись, что такой совещательный орган поможет преодолеть наихудшие последствия как «разобщенности» среди министров, так и бесконтрольной, тайной и сугубо персонализированной системы «всеподданейших» докладов, мешавших, по мнению авторов, вырабатывать эффективную государственную политику. Совету, созданному как раз для разрешения или по крайней мере облегчения решения подобных проблем, было отдельно поручено регулярно обсуждать важные законопроекты, всеподданейшие доклады (за исключением особо секретных) и прочие важные вопросы, касающиеся экономических, сословных и административных реформ.

На деле же, впрочем, тогдашний Совет министров нельзя в полном смысле считать институционализированным: председательствовал в нем сам Александр, так что Высочайшее мнение и традиционные отношения царя со своими вельможами были обречены первенствовать. Кроме того, Совет заседал нерегулярно, а заседая, часто рассматривал второстепенные вопросы. Весьма характерно, что само наличие Совета было скрыто от внешнего мира столь успешно, что и до-, и послереволюционные историки ошибочно полагали, что он был создан лишь в 1861 году, когда о его существовании было впервые объявлено в официальном указе [Там же: 150–155].

Подобная секретность, вкупе с нерегулярными, посвященными малозначимым вопросам заседаниями – несмотря на указанный царем курс на сплоченную работу Совета и личное его там присутствие, – являются убедительным доказательством влияния единоличной власти как на самосознание, так и на фактическую деятельность русской автократии. Ведь в глубине души, подобно своему отцу Николаю I, Александр II – как позже и его сын Александр III – был абсолютно чужд и враждебен любым властным институтам, угрожавшим ослабить личную власть, неотъемлемо присущую царизму.

В конце 1861 года группа высокопоставленных чиновников, на сей раз во главе с П. А. Валуевым, вновь попыталась подступиться к реформе исполнительной власти, параллельно разрабатывая проект местного (будущие земства) и общегосударственного представительства в законотворческом процессе. Реакция Александра на предложенный Валуевым план реформирования прежнего Комитета министров прекрасно иллюстрирует трудности институционального реформирования в позднеимперский период. Не признавая собственной заинтересованности в поддержании той же самой неразберихи в правительственной системе, которую и подразумевалось устранить, Александр винил министров в нежелании выносить наиболее важные вопросы на рассмотрение либо уже зачахшего Совета, либо Комитета министров. Император прекрасно понимал, что происходит саботаж со стороны министров, но не желал жертвовать или даже сколь-нибудь поступиться собственной ролью в пользу институциональных преобразований. Александр объявил, что пойдет на процедурную реформу, только если таковую будет принимать новый Совет министров «в моем присутствии» [Там же: 155–170]. Таким образом, он наотрез отказался дозволить создание Кабинета министров под председательством кого-либо, помимо самодержца. Вслед за тем был наконец «официально» создан Совет министров, что на деле весьма мало способствовало единению рабочих усилий в правительстве. Антиинституциональное и личное начало вновь восторжествовало, еще более способствуя упрочению и увековечению той компоненты министерской власти, что исходила от власти самодержца.

Критика не смолкала в последние десятилетия XIX века, перекинувшись и на наступивший XX. К тому времени уже неоднократно звучали, став классическими, тезисы о том, что министерства давно сделались символом государственной системы, все менее и менее терпимой к образованным слоям русского народа. Так, в 1906 году С. П. Покровский опубликовал полемическое исследование в ответ на череду официальных историй министерств, изданных в 1902 году в честь их столетнего юбилея [Покровский 1906]. Даже лучшие из этих официальных изданий, пишет он в предисловии, были «чужды научного духа» и «носили казенный… тенденциозный характер». Однако в отличие от прежних критиков Покровский рассматривал министерскую систему не в противопоставлении традициям XVIII столетия, но как продолжение традиционной русской политической культуры, уходящей корнями вглубь московской древности. Собственно, он полагал министерства высшей ступенью многовековой истории государственных институтов России. Исторический факт министерской гегемонии, весь этос – дух сложившейся системы, Покровский облекал в теоретический принцип, выражающий природу внутреннего устройства России и государственную идеологию самодержавия. Оборотом «министерская власть» он пользовался при описании как властных учреждений, так и их идеологии. По Покровскому, министерства и поддерживающие их системные образования утвердили и увековечили историческую пропасть меж Русским государством и обществом. Целью работы он объявляет «выяснение сущности бюрократической организации министерской власти», выступая от имени «разраставшегося общественного недовольства министерской всепоглощающей опекой» [Там же, I].

Покровский был сторонником «Союза освобождения»[18], приветствовавшего революционные события 1905 года, и его политическая позиция, очевидно, сказалась на его анализе «министерской власти». Исторические источники для изучения последней он находит, ретроспективно разбирая принцип наследования престола цесаревичем и строгую бюрократическую систему, сосредоточенную вокруг приказов в Московском государстве[19]. «Во все века», считает он, государственная власть на Руси преследовала собственные интересы, «осуществляя свои “правительственные виды”», и по самой «сущности» своей никогда не служила народу. Дабы «обуздать деспотизм нашего правительства», Петр I создал коллегии и Сенат, а Александр I – министерства, однако же министерская власть оказалась чересчур сильна. Она продолжила следовать «своим собственным путем, создав себе исключительное положение в русской государственной жизни, не допуская, – продолжает Покровский, – развиваться в ней началам самодеятельности общества. Стремлению обеспечить свое бесконтрольное, безответственное положение министерская власть жертвовала всем. Она пожертвовала даже лучшими из реформ, пробудившими страну от летаргического сна, – реформами Александра II» [Там же]. Покровский нападает на министерскую власть за подрыв Великих реформ, за постоянные препоны нарождающемуся общественному сознанию и за вялую, несостоятельную политику, пренебрегавшую ключевыми проблемами государственной жизни вплоть до судьбоносных событий 1905 года, вызванных освободительным движением.

Покровский изображает государство, силящееся в стремительно меняющихся условиях навечно утвердить интервенционистскую и всеконтролирующую полицейскую власть на основании бюрократически прописанного и продвигаемого позитивного права. Самопровозгласив себя превыше сословных интересов, русское самодержавие стремилось посредством министерского аппарата увековечить свою независимость и раскол между государством и обществом.

Анализ Покровского сводится к довольно стандартному и поверхностному обзору политической истории России с допетровских времен до контрреформ конца XIX столетия, написанному всецело с либеральных позиций. Он не дает никаких данных о правительстве или, точнее сказать, о министерствах в качестве правительственных учреждений; категории подобного анализа, пусть и потенциально значимые, чересчур расплывчаты, а глубина исследования весьма ограниченна.

Однако же формулу «министерская власть», предложенную Покровским, вполне можно развить в понятия, охватывающие как институциональные, так и идеологические аспекты Русского государства. Внимательное изучение истории министерского правления в России в XIX веке может дать более глубокое понимание правительственных институтов как носителей традиций, охранителей идеологии и державных интересов и в целом формирователей народной и общественной жизни. С самого начала следует дать рабочее определение министерской власти или же ее синонимам, используемым бюрократами, административной или полицейской властью в XIX веке. Доктрина тогдашней министерской власти, пронизывавшей правительство России, представляла собой сплав традиций и укладов Московской Руси, европейских идей о полицейском государстве XVII – начала XVIII века и наполеоновской Франции[20].

Чиновничий аппарат московского абсолютизма, унаследованный и затем перестроенный Петром Великим при помощи полицейского режима и торговых ограничений, весьма отличался от европейских как большей независимостью бюрократии от социальных слоев, так и тем, что эти последние были куда слабее политически и экономически[21]. Можно, конечно, утверждать, что бюрократия при европейском абсолютизме – пусть номинально независимая – представляла собой правительство сугубо аристократических интересов, однако даже современный научный марксизм признает возможность существования различных типов абсолютизма в Западной Европе, Восточной Европе и Азии[22]. В этих моделях предусмотрительно отвергается любая догматическая или же внешняя связь между государственной властью и конкретными социальными группами в тех регионах, которые не разделили исторического опыта античности и феодализма.

Подробное обсуждение министерской или полицейской власти в России следует начать с факта, нередко оставляемого историками без внимания: что по крайней мере с XV века русской землей управлял весьма организованный и достаточно квалифицированный бюрократический аппарат[23]. Традиционный подход, в этом аппарате воплощенный и переданный затем последующим поколениям, заключался в убежденности в примате государственной власти и легитимности государственного вмешательства практически в любые аспекты социальной и экономической (а равно интеллектуальной и религиозной) жизни.

И пусть подобное вмешательство имело место далеко не всегда, оно неизбывно присутствовало в порядке моральной категории – вполне легитимной функции, вверенной тем, кто монополизировал политическую власть. Русская традиция интервенционизма полицейского государства выражалась в понятиях «попечительство» или «опека» применительно как к обществу в целом, так и к конкретным группам внутри него[24]. Эта традиция была поразительно стойкой и адаптирующейся: именно через нее народную легитимацию получили Петровские реформы, которые она также успешно пережила. Русский государственный интервенционизм уже вполне оформился ко времени появления европейских идеологий полицейского государства, которые, как до сих пор полагают многие историки, были завезены в Россию Петром вместе с идеями реформ. Традиционный русский интервенционизм был упрочен, усилен и повторно легитимизирован во время европейского Просвещения и Французской революции – то есть как раз тогда, когда европейское полицейское государство подверглось яростному нападению, претерпев радикальную, хотя и скрытую трансформацию [Chapman 1970: 7-49].

Доктрина министерской или же административной власти шла вразрез с автономным правопорядком [Unger 1976:52–58]. Таким юридическим термином (иногда его еще называют «верховенством права») описывают правовую доктрину, возникшую исключительно в Европе в качестве компромисса между монархией, влиятельными социальными сословиями (аристократией и буржуазией) и бюрократией, претендовавшей на все большую независимость от короны и общества. Главными характеристиками автономного правопорядка являются теоретическое отделение администрации от судебного разбирательства и законодательства, развитие метода правовой аргументации, независимого от способа аргументации, преобладающего в политической сфере, а также наличие корпуса профессиональных юристов и государственных служащих для управления правовой системой. Развитие автономного законного порядка в европейских государствах ослабило легитимную полицейскую власть государства, расширив возможности индивида защититься от государства при помощи новых правовых средств. В отличие от автономного правопорядка министерская власть в России зиждилась на бюрократическом позитивном праве, остававшемся идеалом царей и большинства чиновников на протяжении XVIII и XIX столетий [Там же: 58-133; Eisenstadt 1969]. Эти публичные правоотношения в классических бюрократических империях, задуманные и воплощенные монархией и придворными, исправно служили, оправдывая сиюминутные потребности, однако же под напором XIX столетия показали весьма слабую адаптируемость к новым политическим реалиям.

Характерной особенностью высокопоставленных министерских чиновников в России на протяжении XIX века являлась глубокая убежденность в том, что политические вопросы – это исключительно их забота, а всякое политическое движение вне канцелярских стен полагалось также и вне закона, если не настоящей изменой. Более того, обществу – варварскому и себялюбивому – попросту нельзя было доверить участие в политической жизни. Следствием подобного умонастроения являлась кооптация[25] – государственная тенденция облекать любую зарождающуюся политическую ассоциацию в официальную или бюрократическую форму. Эта весьма распространенная черта характера министерской власти облегчала принятие надлежащих политических решений в отношении проблем, присущих обновлению традиционного режима.

Поскольку считалось, что политическая администрация заведует всем политическим полем, то и законотворчество, и реформы во всех областях также считались вопросами административного регулирования [Lincoln: 175–185]. Подобных взглядов придерживались даже некоторые из видных реформаторов XIX столетия, вроде П. Д. Киселева или Л. А. Перовского, – проекты их реформ не увенчались необходимыми политическими преобразованиями, но способствовали явным улучшениям в административном процессе.

Царь считался символом легитимности и средоточием всех отношений с персонифицированной властью в русской политической культуре. В ряде недавних исследований было подробно показано, как преданность царской власти и родственным узам веками сохранялась в сознании кадровых чиновников и прочих представителей элит, конкурирующих за политическую власть[26]. Подобные традиционные установки устойчиво сосуществовали с иными, чаще ассоциируемыми с более рационалистическим или современным бюрократическим этосом, приверженным примату государственных институций или верховенству права.

Замечание Валуева (министра внутренних дел с 1861 по 1868 год), что министры для царя все равно что какие-нибудь азиатские рабы или личная прислуга, рисует ситуацию в высшей степени аномальную, которую нельзя обойти вниманием, учитывая, что речь идет о главах крупнейших правительственных учреждений [Валуев, 1908: 29–30]. Однако же в России XIX столетия – даже в зените министерского могущества – сказанное Валуевым было непреложным фактом. Очевидно, царь был не в состоянии лично проконтролировать все дела государственной важности и зависел от министерского аппарата в плане выработки и реализации политических решений. Однако же он мог по произволению назначить и снять любого министра; возвысить кого-нибудь, пусть даже никогда не имевшего отношения к министерству (то есть совершенно чуждого работе правительственных учреждений), наделив рангом и влиянием; согласиться или же отвергнуть коллективную мудрость своих советников или законотворческих органов. Подобный произвол в политической жизни страны часто отмечался современниками последних четырех русских царей. Персонифицированная форма политической власти, начавшись с царя, воспроизводилась в сердцах и умах чиновников и околочиновных служащих на всех уровнях государственной иерархии. Все это вылилось в сильнейшее напряжение между государственными лицами и государственными институциями. Кроме того, массовая поддержка персонифицированной власти указывает на наличие веских оснований той упорной решимости, с которой последние русские самодержцы противились необходимым и очевидным политическим изменениям.

Царь, как емко выразился Теодор Тарановски, попал в переплет. Уже не будучи более полновластным хозяином русского дома в силу усложнившейся системы государственного управления и вызванного тем самым роста институционализации, царь по-прежнему имел возможность упрямо препятствовать развитию правительственных институтов, зорко следя за тем, чтобы заложенный в них принцип личной власти никогда не оказался исчерпан. Идет ли речь об Александре II или о его будто бы более консервативном сыне Александре III, оборонительная стратегия монарха была примерно одинаковой. Взращенный в традициях личного долга восшествия на царский престол, со всеми сопутствующими патриархально-патерналистскими образами, Александр II упорно сдерживал силы, жаждущие институциональных и политических перемен. Несмотря на некоторый противовес в виде высшей бюрократии, Александр II успешно сталкивал правительственные группы друг с другом, никогда не допуская фактической институционализации, то есть увековечения ситуативных побед министров или чиновничьих кланов. Реформаторы и визионеры, как бы ненавистны они ни были, были полезны для укрепления системы, в особенности в эпохи сильных потрясений, – но только до тех пор, пока их действия или проекты не угрожали существующей политической культуре с ее идеологией министерской власти. Выводы Тарановски относительно природы самодержавной власти как власти личной и ее значения для русской политики, судя по всему, справедливы и для всего XIX, и для начала XX века. Итак, накануне Великих реформ существовал определенный бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.

В основе настоящего исследования лежит предположение, гласящее, что в любом политическом образовании – особенно в России, где бюрократическая традиция столь глубоко укоренена, – правительственные институты являются хранилищем традиций и глубоко укорененных догм политической культуры[27]. Хотя идеал министерской власти был выражен задолго до учреждения в 1802 году органов исполнительной власти, названных министерствами, с самого начала они исполняли двойную роль, являясь двигателем не только традиционной политической культуры, но и перемен в ней. Министерства (и особенно МВД) никогда не манкировали этой двойной ролью; возникшее же в результате напряжение самым пагубным образом сказалось на политической стабильности империи.

Глава 2

Структура Министерства внутренних дел, 1802–1881 гг

Несмотря на ценный научный вклад дореволюционных и современных историков, детали организации, функционирования и кадровой политики министерств по-прежнему изучены довольно мало[28]. Более того, не было сделано никаких систематических шагов в изучении министерской эволюции с 1802 года или влияния их развития на современные события. Как и когда министерства стяжали политическую гегемонию, до сих пор остается непроясненным (как и сильные и слабые стороны министерского правления).

Учрежденные 8 сентября 1802 года министерства были чем-то новым скорее по названию, нежели по структуре[29]. Пусть с виду закон 1802 года и воссоздавал монократическую власть в центральных исполнительных органах правительства, на деле он просто ставил министров во главе восьми пришедших в упадок коллегий, оставшихся неупраздненными в конце прошлого, XVIII столетия.

Министерства оказались своего рода хранилищем бюрократической традиции, воплощением форм и процедур, унаследованных непосредственно от московских приказов через петровские коллегии. Можно было бы указать на многие схожие черты приказов и министерств, но, пожалуй, в целях изучения институциональной преемственности полезнее будет рассмотреть промежуточную стадию – коллегии Петра Великого[30].

Петровские коллегии зачастую изображаются как четко очерченный период истории исполнительных институций России; Петр стремился создать более эффективные и менее самочинные органы центрального правительства, отталкиваясь от управленческих моделей, принятых на Западе[31]. Ученые в целом принимают доводы Петра о преимуществах коллегиального принципа над монократическим, выраженные, к примеру, в Духовном регламенте 1721 года[32]. Прямыми причинами создания коллегий здесь названы бюджетные и военные потребности самодержавной власти. Петр понимал, что этих целей невозможно добиться ни с помощью децентрализованного им ранее правительства, ни с помощью Сената, плохо справлявшегося с функциями административного органа[33].

Итак, коллегии понимаются как разрыв с прошлым, как новое начало или же качественный скачок в эпоху интенсивной бюрократизации, продолжавшейся и в XVIII, и в XIX столетиях. Коллегии представляются олицетворением «регламентированного» полицейского государства, выстроенного Петром; как по форме, так и по образу действий они вполне походили на институции европейских абсолютных монархий.

Вместе с тем коллегиальный принцип, на котором зиждутся и петровские коллегии, противоречит концепции бюрократизации Макса Вебера. В теории коллегиальность – принятие решений большинством голосов – является оппозицией монократии – самой что ни на есть sine qua поп[34] бюрократии, по Веберу. «Коллегиальность есть средство ограничения монократической власти, а не повышения эффективности», – говорит он [Weber 1947: 329–341,402]. Вебер замечает, что монархи вообще нередко прибегали к коллегиальности в высших государственных советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35].

Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.

Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].

Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие люди, по его словам, уже привлечены в иные коллегии, а знатные особы, связанные с его ведомством, лишь всячески вредят работе в силу неспособности совладать с решением задач, ради которых они и были привлечены. Матвеев утверждал, что несмотря на то, что Юстиц-коллегия исполняла теперь функции по крайней мере семи прежних приказов [ «Поместный, судные все, Сыскной, Земский и прибавлены еще фискальские дела: бремя несносное!»], бывший Судный московский приказ рассматривал полтораста дел в год против нынешних пятнадцати [Соловьев 1962: 458].

Как показано у Градовского, коллегии быстро сделались прибежищем людей безграмотных, негодных к военной или же иной службе, а равно и к высшему государственному управлению [Градовский 1899: 126]. Он признает, что доминирующую роль в коллегиях исполняли канцелярии и секретари, но с ними вместе отмечает и другой элемент, также унаследованный от прежней московской системы и подрывавший коллегиальный принцип, которому как раз должен был служить. Таким элементом являлся пост президента коллегии. Несмотря на то что теоретически президент был «первым среди равных» с правом лишь решающего голоса в случае равных прочих, уже с самого начала роли этих прочих были отодвинуты на задний план. Первыми президентами коллегий Петр желал назначить людей наиболее ответственных и потому избирал либо представителей высших аристократических кругов, либо же тех, с кем дружил лично и кого сам пожаловал государственными чинами [Wittram 1964,2:116]. Но невзирая на детально прописанные в Генеральном регламенте и прочих законах полномочия, президент, а в иных случаях и вице-президент в сравнении с остальными членами коллегии пользовались огромной властью. Более высокая компетентность, приближенность к царю, непосредственное распоряжение канцелярией вкупе с полномочиями назначать, награждать и продвигать угодных кандидатов – все это выдавало в президенте коллегии представителя скорее монократической – единоличной – русской традиции, нежели нового, заимствованного у Запада коллегиального принципа.

Итак, чтобы управляться с государственными делами, Петр и последующие русские правители были вынуждены полагаться на людей, формы и практики, укорененные в традициях московского прошлого, выражавшегося в канцелярском элементе и монократическом принципе. Жизнестойкость управленческих традиций вкупе с функциональными изъянами новой системы побудили Петра ввести чин генерал-прокурора и окончательно обречь коллегии на бесславное существование на протяжении всего оставшегося XVIII столетия[40].

Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами[41]. Ввиду слабости коллегий, бывших центральными исполнительными органами империи, генерал-прокурор в Екатерининскую эпоху отвечал практически за все органы внутреннего управления. К концу же XVIII столетия генерал-прокурор исполнял совокупные функции будущих министров: внутренних дел, финансов и юстиции[42]. При этом полномочия генерал-прокурора не имели под собой прочной институциональной основы, но проистекали из личного царского поручения, данного доверенному и квалифицированному для его исполнения лицу. Технически за генерал-прокурором было закреплено лишь руководство Правительствующим сенатом, так что для претворения своей воли в реальное действие ему следовало обращаться к чиновникам канцелярии соответствующего сенатского департамента [Yaney 1973: 208–212]. К восьмидесятым же годам XVIII столетия ни генерал-прокурор, ни в целом центральное правительство уже не имели дееспособных институций для осуществления внутриполитического управления. Ситуация ухудшилась настолько, что Екатерине Великой пришлось попросту упразднить целый ряд коллегий, препоручив их функции департаментам Сената под общим попечением генерал-прокурора. Так, в 1779 году была упразднена Берг-коллегия, а в 1782 – Главная соляная контора[43].

Во время правления Павла I имел место ряд важных нововведений в отношении уже основательно запущенных и ослабевших центральных исполнительных институций[44]. Павел свято верил в централизованное государство, управляемое военными и чиновниками, полагавшими благо самодержавия превыше классовых интересов. Кроме того что Павел чрезвычайно полагался на генерал-прокурора, при нем были вновь открыты упраздненные его царственной матерью коллегии, которые вскоре начали трансформироваться в исполнительные органы, весьма напоминавшие по своей структуре и образу действия министерства, учрежденные в 1802 году его сыном Александром I. Павел объединил коллегии, ведающие финансовыми и экономическими делами, в обширную Экспедицию государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства, а для управления рядом исполнительных ведомств ввел новую чиновную должность – главного директора. Ему были подчинены коллежские служащие, сам же директор, в свою очередь, подчинялся непосредственно царю[45]. Кроме того, Павел создал и ряд абсолютно новых органов, вроде Департамента уделов и Главного почтового правления, являвшихся министерскими по всему, за исключением наименования[46].

Павел I намеревался создать целую систему исполнительных министерских органов. В недатированной «Записке об устройстве разных частей государственного управления» он намечает ряд центральных министерств, весьма схожих с учрежденными в 1802 году. В плане Павла I значились «семь главных департаментов», каждый возглавляемый своим министром: «1) Юстиция, 2) Финанщи, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерцъ, 7) Казна»[47]. Отдельного министерства для ведения внутренних дел по этому плану не предполагалось. Но, несмотря на предвосхищение скорого перехода центральных исполнительных органов к министерской форме, в разделении ведомственных функций Павел по-прежнему оглядывался на исконные рамки петровский коллегий. Под «внутренними» подразумевались преимущественно дела в фискальной области или же в целом модель управления, ориентированная на обеспечение государства людским и экономическим ресурсом для поддержания военных и внешнеполитических ведомств, равно как судебный и весь остальной правительственный аппарат. Из семи предложенных Павлом три министерства отвечали за те или иные бюджетноэкономические вопросы, а вверенные им функции скорее подошли бы для достижения торговых целей полицейского государства минувшего столетия. Ни полномочиями политической полиции, ни какими-либо иными правоохранительными функциями они наделены не были. Система Павла I и в этом моменте также опиралась более на прошлое, нежели на современные достижения европейского управления, вдохновлявшие авторов законопроекта 1802 года.

Конкретное происхождение проекта 1802 года – как в отношении объединенного «кабинетного» министерства[48], так и отдельных исполнительных министерских органов – и поныне скрыто завесой тайны[49]. Согласно дореволюционному специалисту по истории русских ведомств А. Н. Филиппову, изначально идея была предложена Александру его наставником – швейцарцем Лагарпом в ответ на выраженное царем чувство беспомощности по поводу известий о страшном голоде, разразившемся в Сибири. Филиппов, впрочем, замечает, что с точностью установить происхождение плана министерской реформы невозможно, поскольку подобные идеи тогда, что называется, витали в воздухе, и предложить нечто в таком роде мог любой член Негласного комитета[50]. Филиппов полагал апрельскую (1802) записку Новосильцова об административной реформе в качестве непосредственного фундамента, на котором в сентябре того же года были воздвигнуты министерства [Филиппов 1902: 46–48].

Опубликованные в 1903 году записки графа Строганова[51]проливают свет на министерскую и проходившую одновременно с ней сенатскую реформу [Николай Михайлович 1903,2:61-243]. Судя по всему, идея создать министерства впервые упоминалась уже в записке, составленной Строгановым в мае 1801 года [Там же, 2: 11; Предтеченский 1957: 136]. На тот момент все были согласны с тем, что необходимо создать либо единое министерство (или кабинет), либо же отдельные исполнительные министерские органы. Те же мысли были отражены и в коллективной записке Строганова, Кочубея и Новосильцова, составленной между июлем 1801 и мартом 1802 года. Окончательный же вариант Манифеста был выработан на двух совещаниях, состоявшихся 11 и 21 апреля 1802 года, на которых Новосильцов представил черновой проект, предполагавший создание единого министерства, состоящего из восьми административных отделений [Предтеченский 1957: 137–138].

Отсутствие разногласий в отношении предлагавшейся реформы объясняется рядом причин: глубокими историческими корнями, удерживавшими монократический принцип в русских исполнительных учреждениях; серьезными шагами, предпринятыми для укрепления этой традиции Павлом I; и склонностью «юных друзей» Александра, от которых и исходили идеи министерской реформы, к западноевропейским идеям и административным системам. Из записок и обсуждений того периода явствует, что европейские модели (главным образом французская и в куда меньшей степени английская) постоянно фигурировали в предложениях «юных друзей».

Но схожие предложения поступали и извне «интимного» круга друзей царя: С. Р. Воронцов ратовал за создание объединенного Министерского кабинета на манер британского [Там же]. Приверженец старых аристократических порядков, граф Воронцов полагал, что подобный кабинет – как и действовавший с 1726 по 1731 год Верховный тайный совет – несколько ограничит власть самодержца или по крайней мере окажет на нее влияние. Кроме того, единый Министерский кабинет будет проводить целостную и энергичную политику.

То, что обещанное Манифестом 1802 года «особое министерство» так и не было создано при Александре, отчасти было обусловлено опасениями царя и его юных советников, что подобный министерский орган может сделаться оплотом олигархических интересов[52] или же, как минимум, встать на пути дальнейших реформаторских планов, предлагавшихся царю его товарищами, полагавшими себя глашатаями государственной власти, стоящей превыше классовых интересов. Таким образом, учрежденные в 1802 году министерства логически вырастали из глубоко укорененных русских управленческих традиций и державнической идеологии, враждебной олигархической клановости. Традиционный уклад пронизывал новосозданные министерства, благодаря чему те быстро стали верным административным механизмом самодержавия, отметавшего любые попытки традиционных социальных элит в чем-либо ограничить его власть.

Согласно закону от 8 сентября 1802 года в должностные обязанности (хотя и не прописанные в законе в виде четкого ведомственного устава) министра внутренних дел входило попечение «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»[53]. И хотя ни единый исполнительный орган прежде не наделялся столь обширными полномочиями и разнообразными функциями, монократическая власть министра внутренних дел коренилась в приказных структурных традициях. По части личной власти и авторитета министерский пост мало чем отличался от генерал-прокурорского в XVIII столетии.

С функциональной точки зрения ближайшими предшественниками МВД были Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора и – в полицейской сфере – Преображенский приказ. Новому министерству предстояло осуществлять свою деятельность в трех основных областях. Во-первых, областным губернаторам надлежало исполнять роль министерских агентов, проводя в своих областях волю центрального правительства [Блинов 1904; Корф 1910, 1: 291–352]. Во-вторых, МВД наделялось функциями торгово-промышленного министерства и в качестве исполнительного органа правительства отвечало за отношения с различными сословиями. Имущественно-правовые вопросы и экономическая деятельность представителей всех сословий, сельскохозяйственные и городские проблемы, внутренняя торговля и промышленность – все это регулировалось МВД. Также на министерство возлагалась ответственность за управление зачатками самодержавных учреждений здравоохранения и благотворительности. Все эти функции прямо исходили из [прописанной в Манифесте] роли МВД как охранителя народного благополучия и экономического благосостояния.

Третьей же – и наиболее к нему близкой – зоной ответственности МВД являлось поддержание общественного порядка. Поддержание закона и задержание преступников было сферой «низшей», гражданской полиции, на которую также были возложены существенные административные обязанности; поддержанием же общественного духа и активным предотвращением подрывной деятельности или иных преступлений занималась «высшая», или политическая полиция[54]. С появлением МВД ответственность за работу центрального аппарата, экономические и социальные вопросы, а также самые разные полицейские функции замкнул на себе единственный исполнительный орган власти. Наделение нового министерства столь широкими полицейскими полномочиями вполне резонировало как с русской традицией министерской или же административной власти, так и со стародавними европейскими представлениями о полицейском государстве.

Шаткое сосуществование столь многоразличных экономических и полицейских функций в рамках МВД останется актуальной темой на протяжении всей институциональной истории дореволюционной России. В этом она радикально отличалась от стран Западной и Центральной Европы, где имела место планомерная профессионализация и полиции, и бюрократии. Рядовых полицейских избавили от мелких административных обязанностей, а принятие серьезных социально-экономических решений препоручили более узкоспециализированным бюрократическим органам и парламентским институциям. В России же разделение полиции и бюрократии прошло менее гладко и куда позднее – в XIX веке, – обернувшись серьезнейшими последствиями (о которых будет сказано далее в главе 5). Исполняемые министерством роли проводника социально-экономических изменений и поборника правопорядка противоречили друг другу, что сильно сказывалось на идеологии и политике МВД. Всю первую половину XIX столетия МВД находилось в состоянии ^прекращающегося напряжения, но, как мы увидим, особой остроты оно достигло при Александре II.

Среди наиболее ранних организационных изменений в МВД был постепенный отказ от коллегиальной структуры, завершившийся в 1811 году с принятием закона об «общем учреждении министерств». В то же время министерство утратило ряд полицейских функций, переданных отделенному от него Министерству полиции.

Законодательный акт 1802 года явился, по сути, выражением традиционной персонифицированной власти государева поручения, посредством которого известная проблема или даже целая отрасль управления передавалась в ведение лица, пользовавшегося царским доверием. Об этом свидетельствует сама риторика Манифеста, провозглашающего Высочайшее приказание лично министру, очерчивая круг обязанностей его, но не возглавляемой им институции. В силу же того, что министр являлся с докладом лично к царю, а равно и того, что столь важное ведомство, как МВД, поначалу возглавляли юные товарищи царя, теоретически намеченный в Манифесте контроль Сената над новосозданными министерствами вскоре потерял актуальность. Таким образом обнаружился и другой источник напряжения: между старой, персонифицированной властью и той, что прочно укоренилась в державных учреждениях.

Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами[55]. Именно эта канцелярия – Департамент внутренних дел – и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений – экспедиций (соответственно – начальники экспедиций или экспедиторы)[56]. В отличие от министров и товарищей[57] министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.

Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 1802–1803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления[58]. Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений[59].

Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской[60]. Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.

С этой именно целью был составлен и принят царем Меморандум от 18 июля 1803 года, закреплявший монократический принцип в исполнительных органах правительства[61]. Хотя документ и был подан от имени первого министра внутренних дел графа [с 1831 г. – князя] В. П. Кочубея, авторство его принадлежало М. М. Сперанскому, одному из наиболее выдающихся русских государственных деятелей. В [прилагавшемся к документу] докладе Кочубей предложил модель структурных преобразований для всех министерств, вылившуюся в переосмысление всей министерской системы в 1810–1811 годах. Недостатки старых коллегий и новосозданных министерств предлагалось устранить, сместив фокус на отношения МВД с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой. Кочубей заявлял, что он, министр, не имеет возможности действовать иначе как главный директор в отношении коллегий старого, павловского «обряда», то есть ему приходится бездельно получать и просматривать «мемории» и прочие коллежские отчеты, тратя время и силы на рассмотрение и вынесение резолюций по самым пустячным вопросам. Бегло рассмотрев историю создания и угасания коллегий в прошлом столетии, Кочубей приступил к обзору слабых сторон, выявленных по итогам первых месяцев работы МВД[62]. Главными изъянами системы он счел четыре: 1) «медленность»; 2) «недостаток разделения работы» и иерархичность в принятии решений; 3) «множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный»; 4) «недостаток ответственности». Кочубей утверждал, что эти причины препятствуют исполнению его обязанностей на посту министра внутренних дел и предлагал более рациональным образом унифицировать функции министерств, внедрив принцип единовластия на всех уровнях министерского управления: «постепенность [т. е. иерархическое устройство] и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел»[63]. Таким образом, доклад ратовал за упразднение коллегий и передачу их исполнительных полномочий расширенным монократическим экспедициям Департамента внутренних дел.

Однако же на беглых очертаниях предлагаемой новой структуры доклад не оканчивался, подробно останавливаясь на «постепенности» – то есть на разделении ведомств на департаменты, – нехваткой которой обосновывалась необходимость внедрения монократических и иерархических форм управления. Каждая образовываемая инстанция должна сохранять автономность в рамках своей компетенции, неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.

В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.

Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].

Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем – графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 1810–1811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].

Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества[67]. Сперанский идеализировал возможности эффективного бюрократического управления: внедрение новых департаментов и полномочных инстанций он полагал невозможным, пока нет подготовленных и образованных кадров для службы на всех уровнях бюрократической иерархии [Raeff 1979, 61–66]. Без радикального увеличения количества подобных чиновников Россия рисковала возвратиться к опыту петровских коллегий XVIII века; без преобразований же в самой природе русского чиновничества даже искусно выстроенные иерархии и детально выписанные процедуры так и останутся на бумаге. Для внедрения иерархической организации и разделения полномочий Сперанский предложил учредить министерские департаменты, а для воспитания новых государевых слуг – открыть специализированные университеты и иные элитные высшие учебные заведения (стоит особо отметить здесь Императорский Царскосельский лицей), а также принять ряд законодательных инициатив, вроде указа 1809 года об обязательных экзаменах при чинопроизводстве служащих среднего и высшего звена[68]. Также Сперанский утвердил идею о служебных льготах при наличии образования (вроде автоматического присвоения звания) в качестве правового принципа. Впервые же подобные идеи он сформулировал как раз во время своего директорства в министерском департаменте при Кочубее.

Министры самым различным образом проявляли себя в общественной и карьерной сфере, при этом по-прежнему оставаясь креатурами и слугами (пусть теперь и не всегда из ближайшего круга) царя. Само пребывание их на посту или же осуществление той или иной программы зачастую зависело от царского расположения. Министерские директора, как правило, являлись кадровыми чиновниками и практически никогда не назначались министрами. Министры, под началом которых служили особенно талантливые директора, чьи дарования умело направлялись в нужное русло, весьма приобретали во власти и авторитете.

При Кочубее и назначенном на смену ему князе А. Б. Куракине (т. е. в период с 1801 по 1810 г.) МВД занималось преимущественно общими административными вопросами и внутренней реорганизацией [Варадинов 1858–1863, 1: 100–250; Адрианов 1901, 1: 15–20, 23–32]. Министерские служащие изо дня в день занимались надзором за зернохранилищами и сельским хозяйством, взиманием податей и набором солдат, благотворительными учреждениями и фабрично-заводской промышленностью, земскими повинностями, здравоохранением и, наконец, обеспечением и поддержанием закона и порядка в обществе[69]. Также министр внутренних дел занимался и законотворчеством: граф Кочубей входил в Непременный совет при Александре I и принимал участие в подготовке указа от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах», даровавшего помещикам возможность отпускать своих крепостных (ПСЗ I. № 20.620); [Предтеченский 1957: 171–175]. Надзор за этим добровольным освобождением был возложен на МВД, одновременно отвечавшее и за предотвращение появления «темной стороны» реформы – крестьянских восстаний и дворянской фронды. Кочубей сразу же разослал областным губернаторам циркуляр, заверявший помещиков в том, что принятый указ никоим образом не имеет намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости [Адрианов 1901, 1: 29]. Так что неудивительно, что указ 1803 года не слишком сказался на институте крепостничества. Несмотря на то что МВД оставалось необходимым участником всякой попытки пересмотреть фундаментальные социальные отношения в России, оно пока было не готово отстаивать и продвигать отмену крепостного права, как то будет спустя 50 лет.

Уже с самого начала МВД обладало завидным потенциалом в качестве оплота и проводника внутриполитического курса, а его глава являлся одной из ключевых персон на внутриполитической арене самодержавия. Однако в это первое десятилетие министерство оставалось весьма слабой институцией: власть Кочубея, как и его преемника князя Куракина, проистекала более из их личных отношений с царем, чем из возглавляемого ими ведомства.

Напряжение между социально-экономическими и полицейскими функциями МВД ослабло в период с 1810 по 1819 год: уже в 1810–1811 годах все министерства были реорганизованы в согласии с мыслью Сперанского[70]. Ведомственные функции были перераспределены внутри и между министерствами, а их структура и процедурные обязанности подробно прописаны. Указы 1810–1811 годов ознаменовали триумф департаментализации в качестве организующего принципа, провозгласив департамент основной, структурообразующей компонентой любого министерства. Впрочем, наиболее значительным преобразованием в МВД стало изъятие большей части исполнительных и политико-полицейских функций из юрисдикции министерства. Так, указом от 25 июля 1810 года учреждалось отдельное Министерство полиции, с петербуржским военным губернатором А. Д. Балашовым во главе[71].

Этот указ, многословно называвшийся «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», объявлял «главным предметом» МВД «попечение о распространении и поощрение земледелия и промышленности». Помимо общеадминистративных функций, относящихся к областному управлению, МВД теперь отводилась роль преимущественно ведомства сельского хозяйства и промышленности.

Назначение министром внутренних дел О. П. Козодавлева ясно подчеркивает свершившуюся перемену в задачах МВД. Новый министр был прежде товарищем своего предшественника – князя А. Б. Куракина. За девять лет (1811–1819) во главе министерства Козодавлев сделался определяющей фигурой в экономической политике страны: жесткий протекционист, он, подобно Сперанскому, был убежден, что частное предпринимательство и отечественную промышленность следует развивать при помощи государственной власти[72].

В то же время Министерство полиции под руководством Балашова и его преемника князя С. К. Вязмитинова снискало всенародную ненависть, под предлогом нависшей угрозы войны с Наполеоном возродив – с привычной жестокостью и произволом – традиции секретной полицейской службы [Там же: 19–22; Squire 1968: 23–45]. Тем не менее Министерство полиции, пусть и недолго, но просуществовавшее в качестве отдельного ведомства, позволило Козодавлеву сосредоточить силы и внимание на экономических и социальных вопросах.

Сперанский, безусловно, надеялся, что начатое им разделение полномочий между сугубо полицейским и социально-экономическим ведомствами сработает как должно. К данной идее он обращался неоднократно и до указов 1810–1811 годов. Так, в составленном им в 1809 году «Введении к уложению государственных законов» подчеркивается первостепенное значение надлежащей организации министерств и департаментов. Сперанский прямо указывает, что и «при самых лучших намерениях, управлять с честию [столь обширными ведомствами, каковыми являются министерства внутренних дел, финансов или юстиции] никому невозможно, не переменив их устройства». Необходимость департаментализации министерств он аргументирует тем, что «невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец». Упомянув, что при МВД действуют экспедиции, занятые кто финансами, кто – солью, кто – народным хозяйством, кто – правопорядком, Михаил Михайлович резюмирует, что тут «произошло смешение и несвязность дел, [ведь] соль, фабрики и полиция мало имеют общего» [Сперанский 1961: 201–202, 206–207].

К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74].

Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях – важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.

Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.

Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78].

Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций – наказов[79].

Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.

Второй этап в истории МВД – период с 1819 года по 1837-й – характеризуется незначительными структурными и процедурными изменениями, а также слабым политическим положением ведомства. В 1819 году Министерство полиции было упразднено, и все его департаменты и «особенные» канцелярии были поглощены МВД[80]. Слияние этих двух министерств вылилось в уникальную концентрацию институциональной власти в едином органе внутриполитического управления. Однако тем самым знаменовался и отказ от идей Сперанского в отношении надлежащего распределения министерских функций. В то же время разросшееся МВД отказалось от попечительских претензий в экономической сфере, вверив свой Департамент мануфактур и внутренней торговли ведению Министерства финансов. Таким образом, главная ответственность за промышленные и торговые дела внутри империи теперь лежала на Министерстве финансов [Blackwell 1968: 127, 140].

Впрочем, контроль за решением торговых вопросов был утрачен МВД не окончательно: 19 марта 1820 года Департамент мануфактур и внутренней торговли, в чьем ведении находились все ярмарки в стране, был изъят обратно из юрисдикции Министерства финансов[81]. Крупные ярмарки, вроде ежегодной нижегородской, являлись критически важными для экономики России, и попечение МВД гарантировало участие ведомства в будущей законотворческой работе вокруг кредитных учреждений, железнодорожного сообщения, налогообложения, акционерных обществ и фабрично-заводских предприятий.

Еще одним структурным преобразованием за время возвращения Кочубея в министерское кресло стала передача в 1819 году Почтового департамента из юрисдикции МВД Министерству духовных дел и народного просвещения[82]. Также МВД упрочило «призор» за здравоохранением: 30 мая 1822 года Медицинский совет при Министерстве духовных дел и народного просвещения был поглощен собственным Медицинским советом при МВД[83].

В последние годы правления Александра I министерская роль все дальше и дальше отходила на второй план: царь уже более не полагался на министерства и прочие созданные им по восшествии на трон органы высшего управления, ибо им так и не удалось подтвердить свою незаменимость в плане формирования государственной политики. Конечно, министр, приближенный к царю, обладал известным влиянием, однако же провал ключевых министерств, вроде полицейского, так и не сумевших исполнить возложенные на них обязанности, вкупе с неспособностью министерских департаментов решать задачи без проволочек и недоработок, – все это вынуждало царя обращаться к внеинституциональным решениям. Наиболее ярким примером последних, несомненно, стало возвышение графа А. А. Аракчеева с управляющего царской канцелярией до настоящего «диктатора внутренних дел» (Сперанский к тому времени уже находился в опале и был выслан из столицы) [Raeff 1979:170–203]. Явление Аракчеева было симптомом институциональной слабости центрального правительства[84], в очередной раз свидетельствующим, что не безликие институции, но конкретные личности стоят у руля государства. И Аракчеев далеко не последняя подобная фигура, явившаяся на политическую сцену, чтобы «спасти» Россию от реальной ли, мнимой ли институциональной слабости[85].

Правление Николая I ничуть не повысило статус ни министерских, ни законотворческих органов государства. Потрясение вследствие восстания декабристов лишь укрепило в Николае склонность к единоличному правлению вкупе с переносом армейской дисциплины и манеры управления на все сферы общественной жизни страны. Несмотря на то что историки зачастую полагают Николаевскую эпоху вершиной русской «бюрократизации», большинство согласно, что Николай питал глубочайшее недоверие к – по его разумению – насквозь коррумпированным правительственным ведомствам с толпами некомпетентных служащих[86]. Практически сразу Николай приступил к укреплению Императорской канцелярии[87], создав внутри нее печально известное III отделение – орган политической полиции, наделенный обширнейшими полномочиями по надзору и контролю за всей бюрократией и обществом[88]. Избегая «законного порядка», олицетворяемого Государственным советом, в своих решениях Николай опирался на специальные комитеты и комиссии, состоявшие из представителей всех отраслей гражданской администрации, судей и военных. Личные инспекции царя и его доверенных агентов оттеняли ведомственный сбор информации и надзор [Lincoln 1978: 151–195]. Николай ограничил личную власть министров и внутри их ведомств, что, учитывая уже довольно шаткое положение министерств, привело к дальнейшему институциональному ослаблению.

Прошло слишком мало времени после реформ Сперанского, открытия новых университетов и прочих элитных учебных заведений, чтобы смогло образоваться необходимое сочетание структурно развитой системы и достаточного числа образованных юных чиновников. Чересчур разросшемуся МВД было не под силу реализовать принципы департаментализма. Более того, уже существующие департаменты министерства также не могли эффективно исполнять ни роль посредника между столицей и областями, ни роль создателя новых законопроектов, хотя и то и другое вполне удавалось вплоть до конца 30-х годов. МВД и другие министерства играли второстепенную роль в определении внутренней политики с 1825[89] по 1837 год, когда было учреждено Министерство государственных имуществ и развернута реформа губернского управления.

Дальнейшие структурные преобразования и перераспределение обязанностей способствовали более тщательному определению полномочий, вверенных высшим министерским чинам. Так, с 1831 по 1833 год были предприняты первые серьезные шаги по упрощению административной процедуры посредством уменьшения документооборота, обращавшего работу в сущую волокиту [Варадинов, 3, 1, 48–52]. Данные преобразования постепенно реализовывались при трех главах МВД: В. С. Ланском (1823–1828), А. А. Закревском (1828–1831) и Д. А. Блудове (1832–1838), ни одного из которых – возможно, за исключением последнего – нельзя назвать среди наиболее одаренных государственных умов XIX столетия [Адрианов 1901, 1: 52а, 64а, 72а]. Ланской родился в 1753 году и служил еще при Екатерине Великой. Он был министром внутренних дел в переходную – от Александровской к Николаевской – эпоху и мало влиял на внутриполитическую ситуацию; из министерских же «свершений» Закревского лучше всего запомнилось неумелое руководство противохолерными мероприятиями во время вспышки 1830–1831 годов [McGrew 1965: 55-158].

На протяжении 30-х годов [сменивший подавшего в отставку Закревского] Блудов был вынужден непрестанно корректировать структуру министерских штатов в связи с выявлением все новых оперативных «недоразумений». Он также реорганизовал работу министерской типографии и вновь утвердил должность «чиновников [положенных] для особых поручений»[90].

Одной из главных задач министерской типографии было издание ежемесячного «Журнала Министерства внутренних дел», в котором публиковались официальные обращения, предписания и различные профильные статьи. В 1828 году ЖМВД официально возродил дело министерских публикаций, прекратившихся с воцарением Александра I[91]. Журнал разумелся как официальный источник новостей и «просвещения» для министерских чиновников во всех уголках империи, а также как средство трансляции государственных намерений обществу и, ввиду своей сухости, никогда не был особенно популярным в образованных кругах. Несмотря на постоянную убыточность, с незначительными изменениями формы и содержания издание продержалось до 1861 года, когда на смену ему пришла ежедневная «Северная почта».

Новое штатное расписание для чиновников особых поручений, введенное указом от 28 апреля 1836 года, свидетельствовало о ряде важных тенденций в бюрократическом аппарате[92]. Должность обещала служащим высшего и среднего звена присвоение чинов V, VI и VIII классов по Табели, достойное жалованье, право на пенсию и иные служебные льготы. Этих «положенных» для особых поручений чиновников назначал лично министр, чтобы устранять всевозможные недоработки, собирать и анализировать данные, а также обеспечивать выполнение указаний министра по департаментам и губерниям. Само собой, министр выбирал проверенных и доверенных в плане компетенции людей. Директорам департаментов и губернаторам в соответствии с новыми табелями также дозволялось иметь собственных чиновников для особых поручений: в указе значилось, что министру полагается 15 чиновников, а каждому департаменту – по пяти. Они оказывали необходимую помощь губернским администрациям, зачастую куда менее ловко управлявшимся с делами, нежели петербуржские. В силу чрезмерной загруженности формирующихся столичных центральных департаментов чиновникам подчас удавалось миновать проблемные области, не увязнув в иерархической «волоките» при выполнении поручений.

За первые четыре десятилетия существования МВД подробно выписанные процедуры документооборота и делопроизводства выродились в тот же своеобразный институциональный формализм, что и прежде был бичом коллегий XVIII столетия. Формальные правила управления представлялись теперь не стандартами эффективности, а скорее средством ограничения чиновничьего произвола, некомпетентности и халатности. (Как видно, нехватка должностных лиц, способных взять на себя инициативу и мыслить независимо, была весьма ощутимой.)

Правительственный формализм всячески поощрялся детальными, обезличенными правилами и процедурами, сделавшимися неотъемлемым атрибутом организационной стабильности. Таким образом, безличный порядок в России отличался по смыслу от того, что под ним подразумевалось в теории бюрократической организации Вебера, где через него выражалось стремление к рационализации. Бумажная волокита, процедурная рутина и чиновничья неповоротливость сильнее всего сказывалась на низовых уровнях министерской иерархии, где без особой надежды на карьерный рост служили наименее образованные и квалифицированные сотрудники. Главными критериями эффективной министерской работы Сперанский первоначально объявил успешное закрытие дел, а также общее снижение их числа. Однако же его преемники на посту восприняли посыл чересчур буквально, часто ограничиваясь сугубо механическим подсчетом составленных и подписанных бумаг, не вдаваясь в глубинные причины низкой эффективности. Несмотря на то что Блудов самоотверженно боролся за сокращение корреспонденции и в целом министерского бумагооборота, эффект оказался довольно скромным и краткосрочным. Объем делопроизводства неуклонно рос, а с ним вместе и количество министерских сотрудников и издержек (ПСЗ II. № 6439); [Варадинов 1858–1863, 1: 48–52]. Министерская верхушка тем временем по-прежнему полагала, что верный способ повысить эффективность и справиться с растущей нагрузкой – попросту увеличить и количество сотрудников, и затраты в главных проблемных областях. Но уже в МВД 30-х годов вполне отчетливо наблюдались факторы, вылившиеся затем в институциональный кризис 60-х.

Нельзя недооценивать и важность данных министру полномочий по назначению, повышению или же премированию тех или иных министерских служащих. При Николае I был издан целый ряд указов, укрепляющих независимость министерств от Департамента герольдии Правительствующего Сената, формально все еще управлявшего гражданскими ведомствами. Министр мало-помалу становился полноправным хозяином в своем министерском доме. Наложить вето на принятое в уставном порядке решение министра о назначении, повышении или поощрении мог лишь Комитет министров, состоявший из самих же министров и царя, который, разумеется, не мог лично знать каждого кандидата в начальники департамента или губернаторы. Позиции министра внутренних дел в этом отношении укреплялись все более, и предложенные им кандидатуры можно было и без печати на указе считать уже одобренными и Комитетом, и царем. На более же низком уровне министр и директора департаментов пользовались полной независимостью в кадровых вопросах.

Любой руководитель мог, приметив перспективного молодого специалиста, скорым порядком, порой в обход устава, продвинуть того на нужную должность; подобная практика была распространена повсеместно начиная с 40-х годов и вплоть до эпохи Великих реформ (см. главу 4).

Возросшее политическое значение министерств было во многом обусловлено способностью министерского руководства по достоинству отмечать и пускать в нужное русло дарования молодых кадров. С другой стороны, система мало препятствовала и назначениям из соображений откровенного кумовства, мнимого доверия, общих идеологических взглядов или лидерских амбиций. В государственном аппарате образца середины XIX столетия традиционная русская «протекция» проявлялась обоюдонаправленно. За Комитетом министров сохранялось право утверждения многих назначений и льгот, а также распределения ряда субсидий; при этом инициатива по наиболее важным политическим и кадровым вопросам принадлежала конкретным министрам, что сводило работу Комитета к их согласной деятельности[93]. Имперские законы и управленческая практика объединялись во имя целесообразности – решения государственной задачи по возведению центрального министерского правительства, которое в итоге должно будет затмить собой большую часть институциональных построений в системе самодержавной власти.

Следующий период в истории МВД ознаменовался событиями, имевшими весьма далеко идущие последствия. В конце 30-х – начале 40-х годов царь пересмотрел свое отношение к министерствам, и, как следствие, изменилось и политическое положение министерств внутри центральной власти[94]. Среди прочего перемены выражались: 1) масштабной реформой губернского управления 1837 года и реорганизацией субординационных отношений между МВД и губерниями;

2) учреждением в том же 1837 году Министерства государственных имуществ, которое возглавил граф П. Д. Киселев, получивший полномочия на проведение обширных социальноадминистративных преобразований в казенных землях;

3) принятием в 1839 году постоянных штатных расписаний для всех министерств;

4) назначением в 1841 году министром внутренних дел Л. А. Перовского – одного из энергичнейших и прозорливейших государственных служащих своего века; за 11 лет в министерском кресле ему удалось заложить реформаторский курс, которому МВД и последовало по воцарении Александра II;

5) реформой 1842 года, еще более ослаблявшей Государственный совет по сравнению с министерствами;

6) появлением нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников на низовом и среднем уровне министерских департаментов.

Губернская реформа 1837 года являлась частью процесса, запущенного уже в самом начале правления Николая. Уже на Комитете 6 декабря 1826 года[95] был поднят вопрос о необходимости преобразования существующего губернского управления, дабы укрепить его связь с центральным правительством[96]. Апрельским указом 1828 года губернаторы обязались подавать ежегодный отчет непосредственно министру внутренних дел, а в 1831 году руководивший тогда МВД А. А. Закревский, проехав по многим губерниям и уездам, представил Николаю записку, в которой в красках расписывалось плачевное состояние местных управ и полицейских ведомств как в части организации, так и некомпетентности и недобросовестности служащих [Адрианов 1901,1: 58–59].

Указы, объявленные в 1837 году, как раз и служили расширению департаменталистской системы вплоть до губернского уровня. Целью их было сделать гражданского губернатора мощной, монократической фигурой, чья власть простиралась на все нижестоящие административные и полицейские органы вверенной ему области. Губернатор же, в свою очередь, состоял в непосредственном подчинении у министра внутренних дел и нес всю полноту ответственности за исполнение его решений на месте. В этой связи был принят ряд мер для преобразования коллегиального губернского правления в исполнительные институции, подчиненные губернатору[97].

Еще одним существеннейшим моментом стала ликвидация генерал-губернаторств по всей империи, исключая пограничные губернии и две столицы. Существовавшая система генерал-губернаторств была введена еще Екатериной Великой в 1775 году в качестве механизма надзора за недавно образованными губернскими администрациями [Градовский 1907, 1: 299–338]. Однако же с учреждением в 1802 году министерств генерал-губернаторы превратились в обособленную от министерской бюрократии инстанцию; по большей части кадровые военные офицеры, равные по рангу и статусу с министром, они ревностно оберегали свою власть и независимость[98]. Над собой они полагали одного лишь царя и порой – в силу старшинства в звании или же лет, проведенных на службе, – считали, что наделены властью даже большей, чем сам министр внутренних дел. Ликвидация же большинства генерал-губернаторских должностей была явным кивком в сторону институционализации. Таким образом, серьезно усиливались полномочия и статус МВД с прицелом на образование единой административной иерархии, простиравшейся на все губернии. Надзорные функции генерал-губернаторов передавались губернаторам гражданским, уполномоченным инспектировать свои области и отчитываться о результатах МВД[99].

Учреждение в 1837 году и последующая реформаторская деятельность Министерства государственных имуществ серьезным образом сказались как на эволюции министерского правительства, так и на МВД.[100] Решение Николая о создании, по сути, специального министерства «освобождения» государственных крестьян (то есть около 40 % от общего их числа) и внедрения новой системы управления казенными землями радикально отменяло прежний его подход к министерствам. В 1835 году Николай поручил уже немолодому Сперанскому и недавно вернувшемуся в столицу после успешного руководства (включая и аграрную реформу его авторства) Молдавским княжеством и Валахией П. Д. Киселеву[101] разработать проект реформы государственных земель [Monas 1970: 274–277; Дружинин 1946–1958, 1: 244–299, 476–521]. Отрядив на работу над реформой Пятое [Временное] отделение Собственной своей канцелярии, спустя два года Николай передал все дела новосозданному Министерству государственных имуществ во главе с Киселевым. Тот привлек в ведомство целую плеяду талантливых молодых чиновников и в следующее десятилетие провел энергичную программу социальных и административных преобразований [Lincoln 1975: 83-110].

С целеустремленным руководителем, выстроенной иерархией министерских департаментов и штатом молодых дарований, Министерство государственных имуществ – по крайней мере внешне – проявило себя весьма эффективным государственным инструментом установления социальных преобразований «сверху». Авторитет самого Киселева и его министерства росли с одновременным ростом понимания, что благодаря ведомственной структуре организации делопроизводства и грамотной кадровой политике министерства сделались незаменимым государственным рычагом, приводящим в движение социально-экономические изменения. Многие блестящие «выпускники» Министерства государственных имуществ 40-х годов, впоследствии, уже после Крымской войны, будут и в МВД, одном из главных двигателей Крестьянской и прочих Великих реформ Александра II[102].

Новое штатное расписание МВД и прочих министерств, изданное 15 февраля 1839 года, придало структурным преобразованиям 20-х – 30-х годов окончательную форму[103]. Обновленные табели явили собой триумф департаментализма и действовали вплоть до середины 60-х. Вследствие развития министерских департаментов, в конце 30-х – начале 40-х годов в помощниках начальника канцелярии практически всегда состояли юноши, только недавно получившие высшее образование. То были потомственные дворяне, имевшие право благодаря полученному вместе с дипломом чину уже вскоре по зачислении на службу занимать серьезные посты в департаментах.

Лев Алексеевич Перовский сумел использовать эту новую структуру в политических целях, многократно увеличив влияние МВД накануне Великих реформ. Перовский родился в 1793 году и был незаконным сыном графа А. К. Разумовского[104]. Окончив Московский университет в 1811 году, он отправился на военную службу[105], по окончании которой (в 1823 г.) был причислен к Государственной коллегии иностранных дел, а спустя еще три года определен Николаем в Департамент уделов. Последний не следует путать с Министерством государственных имуществ, поскольку Удельное ведомство (преобразованное впоследствии в полноценное Министерство императорского двора) управляло имуществом, принадлежащим лично членам императорской фамилии[106]. Уже с 1826 года, когда Перовский внедрил целый ряд успешных земельных и общественных нововведений в области удельных имений, о нем заговорили как о блестящем руководителе. Спустя 12 лет на посту товарища удельного министра, в сентябре 1841 года, Перовский был назначен Николаем I на смену графу Строганову министром внутренних дел.

Возглавляя министерство, Перовский стремился повысить эффективность работы департаментов и сношений между столичным министерством и уездными администрациями, всячески противодействуя формализму и прочим застарелым системным проблемам. Для достижения поставленных целей он проводил энергичную и новаторскую кадровую политику, сумев привлечь к работе в министерстве множество молодых управленцев, писателей и интеллектуалов. Следуя примеру Киселева, Перовский также принялся использовать МВД со всеми его департаментами в качестве политического фундамента для дальнейшего устроения административных реформ. Старания Перовского не пропали втуне, надолго утвердив царя в доверии к нему, а его – на министерском посту: на протяжении почти 11 лет к его вескому слову прислушивались в высших государственных советах, а дела стали примером для его преемников. Опираясь на табели 1839 года, Перовский усилил министерские департаменты, подготовив их к проведению реформ того порядка, что много позже – в эпоху Великих реформ – сделается характерной особенностью всего Министерства внутренних дел[107].

Наилучшим образом подготовку департаментов и их работу по обеспечению принятия Государственным советом административных преобразований иллюстрирует реформа городского самоуправления 1846 года в Санкт-Петербурге [Lincoln 1974:55–68]. Здесь отчетливо проявилась взаимосвязь между структурными преобразованиями, притоком свежих кадров и эффективным использованием министром своего министерства ради достижения политических целей. Комиссия «для изыскания способов к улучшению состояния городов» числилась при МВД еще с середины 20-х годов [Адрианов 1901, 1: 72–73]; 27 марта 1842 года ответственность за выполнение этой задачи была передана Временному отделению для устройства городского управления и хозяйства, незадолго до того учрежденному Перовским при Хозяйственном департаменте МВД[108]. Новое отделение насчитывало 30 сотрудников[109], которым было поручено подготовить все необходимые материалы для будущей реформы. Руководить им Перовский поставил Н. А. Милютина, несмотря на молодые годы уже заработавшего репутацию талантливого администратора и статистика. Милютин был убежден, что прежде составления каких-либо конкретных проектов необходимо собрать объективную информацию о состоянии городских хозяйств[110].

С этой целью он и прочие служащие отделения исколесили всю страну с ревизиями[111], запрашивая у городских властей подробнейшие отчеты об их обязанностях и их выполнении. В 1843–1844 годах в помощь отделению отрядили целый десяток чиновников для особых поручений. Милютин, помимо прочего, был уверен в пользе регулируемого донесения мнений заинтересованных сторон до правительства. Однако беспорядок в городских управах, наряду с трудоемким процессом сбора необходимых данных, вынудили Милютина ограничиться одной лишь столицей – Перовский поручил ему составить проект петербуржского самоуправления для представления Государственному совету. Во многом стараниями Милютина и его талантливых коллег по Временному отделению Государственный совет после продолжительного и порой даже ожесточенного обсуждения одобрил компромиссный проект реформы, официально опубликованный 13 февраля 1846 года [Lincoln 1974: 60–67].

Как и их сверстники из Министерства государственных имуществ, молодежь МВД, занимавшаяся подготовкой реформ, получила множество ценнейших уроков, научившись составлять проекты и близко познакомившись с самодержавной правовой практикой. Милютин (к слову, племянник Киселева) и его подчиненные по Временному отделению – А. К. Гире, К. К. Грот, Д. П. Хрущов и А. Д. Шумахер – вскоре стали во главе законотворческого процесса, приведшего в итоге к отмене крепостного права в 1861 году. Милютин неоднократно привлекал к работе представителей интеллигенции, обеспечивая важную площадку для диалога между бюрократией и образованной общественностью [112] и таким образом стимулируя дальнейший ход реформ после Крымской войны. 18 февраля 1849 года Временное отделение было реорганизовано в два постоянных – Первое и Второе – городских отделения при Хозяйственном департаменте МВД; реформа петербуржской муниципальной системы 1846 года легла в основу реформы городского самоуправления 1870 года, успешно проведенной уже в масштабах империи все тем же Хозяйственным департаментом под руководством Шумахера[113].

Взявшись за преобразование губернского управления и рационализацию его сообщения с МВД, Перовский указывал на проблемы в этой области во всеподданнейших отчетах 1842 и 1843 годов[114]. Первые же его шаги были направлены на оптимизацию потока информации и контроля за ним через непосредственное участие в процессах чиновников по особым поручениям и глав департаментов. Также он настаивал, что губернаторов следует назначать из числа наиболее одаренных государственных деятелей.

Продолжая интеграцию губернских администраций в иерархическую структуру МВД, Перовский распространил на губернии министерские организационные принципы. Официально это было закреплено Высочайшим указом от 2 января 1845 года, написанным главным образом будущим знаменитым лексикографом Владимиром Ивановичем Далем[115], заведовавшим тогда Департаментом общих дел МВД[116]. Закон дозволял вице-губернатору исполнять обязанности председателя губернского правления и начальника канцелярии, укрепляя таким образом провинциальный бюрократический аппарат и избавляя губернатора от бремени множества второстепенных вопросов.

Дела губернского правления разделялись теперь на три категории, от чего зависела процедура принятия решения: 1) дела «судные» – решались коллегиально; 2) распорядительные – решались «по усмотрению» губернского Присутствия, но нуждались также и в «утверждении» губернатора; и 3) исполнительные – приводились в действие самим вице-губернатором или же его советниками – в зависимости от сферы компетенции[117]. Указ 1845 года явился серьезной попыткой четко определить роль провинциальных администраций, а также укрепить министерский контроль над ними.

Перовский неустанно боролся с вопиющими нарушениями министерского порядка: коррупцией, некомпетентностью и излишним формализмом, – предложив ряд процедурных изменений и повысив жалованье чиновникам ведомства[118]. Он признавал необходимость местной полицейской реформы, понимая, что компетентные чиновники требуются на всех уровнях.

Как только МВД окончательно утвердилось в качестве важного внутриполитического органа, Перовский принялся за расследование политических преступлений, входивших в юрисдикцию III отделения, над которым он взял верх, раскрыв дело Петрашевского [Monas 1961: 248–260]. То была очередная победа регулярного министерского ведомства над конкурирующей с ней персонализованной институцией самодержца. Однако при всей политической мощи МВД и невзирая на высококвалифицированные кадры на среднем и высшем департаментском уровне, к концу срока своей службы Перовский вынужден был признать, что Министерство потерпело поражение в борьбе против формализма, чрезмерного «письмоводства» и иных проявлений неэффективности. Так, в мартовском всеподданнейшем отчете 1851 года министр прямо писал: «…невозможно не заметить, что бюрократические формальности достигли степени совершенно нелепой; нескончаемое письмоводство поглощает все внимание и энергию ответственных лиц, а заместо истинного надзора и попечения, мы, большей частью[119], имеем лишь делопроизводство и отчетность» (цит. по: [Lincoln 1975:15]). В апреле 1851 года исполняющий обязанности министра внутренних дел С. С. Ланской принял ряд мер по снижению междепартаментного бумагооборота. Чуть позже была собрана и Особая комиссия из представителей всех министерств для определения необходимых процедурных усовершенствований. Выработанный Комиссией, принятый Государственным советом и высочайше одобренный в 1852 году проект предписывал всем министрам «постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшению переписки… и упрощению канцелярского производства», равно как и «требовать подобного же» от всех подчиненных вплоть до «подведомственных им губернских мест и начальственных лиц»[120].

К моменту ухода Перовского в 1852 году МВД сделалось главным органом внутриполитического управления, а чиновники ведомства – опытными государственными деятелями. Работа МВД в 40-е годы выявила как потенциал, так и предельные возможности министерского учреждения в качестве инструмента социально-политических преобразований. Министерство действительно взялось за решение большого числа задач, однако многие так и остались неразрешенными. Несмотря на все успехи Перовского, вопросы структурной и процедурной оптимизации министерства, административной и полицейской реформ, принятия критически важных социально-экономических решений достались его преемнику на посту Д. Г. Бибикову. Бывший киевский генерал-губернатор, в официальной истории МВД он удостоился титула «типичного представителя [Николаевской] эпохи» [Адрианов 1901, 1: 104]. Бибиков слепо веровал в мощь государственной власти, полагая всякую форму общественной организации безусловным злом. Во время своего генерал-губернаторства он внедрил[121] специальную систему «инвентарей», определявших обязанности местных православных крестьян перед землевладельцами, преимущественно поляками[122]. По занятии Бибиковым министерского кресла царь уполномочил его ввести ту же систему по всем западным губерниям, однако поместное дворянство массово выступило против нововведения. Итак, на закате николаевского царствования уже было вполне ясно, что МВД подключилось к решению крестьянского вопроса.

В бытность Бибикова министром МВД также претерпело ряд структурных и процедурных преобразований. Были существенно расширены полномочия министерства по изданию циркуляров и инструкций для губернских правлений, а прежние министерские распоряжения вплоть до 1802 года были кодифицированы по соответствующим статьям Свода законов. Изданные собрания этих циркуляров должны были послужить министерским чиновникам своего рода пособием по каждодневной распорядительной деятельности[123].

Одним из важнейших факторов, повлиявших на рост министерской власти в XIX столетии, явилось расширение специальных полномочий министра внутренних дел, наделенного теперь правом по собственному усмотрению издавать циркуляры, инструкции и даже постановления, имеющие силу закона (или же дополняющие уже действующий) и относящиеся как к непосредственным подчиненным, так и ко всему обществу в целом. Основным изъяном министерской системы вплоть до 1825 года можно считать как раз скромное количество изданных циркуляров. По МВД Варадинов предлагает следующую статистику:

Министерство полиции (1811–1819) – 98

Варадинов подчеркивает, что представленные данные не совсем полны, учитывая утраченные и уничтоженные документы, а также разночтения в классификации. Однако же факт остается фактом: имеющиеся данные не позволяют прийти «ни к какому заключению, ни даже к идее о [какой бы то ни было] централизации». Полномочия министра были по-прежнему размыты и туманны, а само министерство еще до конца не оформилось в качестве самостоятельной институции: постановления, которые чуть позже будет издавать самолично министр, тогда все еще нуждались в царском росчерке.

Ситуация кардинально переменилась в период с 1826 по 1853 год, когда в МВД было издано аж 4870 циркуляров, или приблизительно 180 на каждый год. Укрепление законотворческих позиций МВД не ослабевало и при Александре II: после освобождения крестьян ведомство все еще ежегодно издавало огромное количество циркуляров (не считая помеченных грифом секретности). Отличить циркуляр от закона было подчас нелегко, поскольку большинство и тех и других представлялись дополнением к положениям, выписанным в Своде законов, но само количество министерских циркуляров в это время свидетельствует о чрезвычайной силе административной власти (и закона) в дореволюционной России. Циркуляры надлежит рассматривать в качестве одного из столпов министерской формы правления в России, а равно одной из главных препон на пути разделения властей или верховенства права.

Пример департаментов МВД с их «юными дарованиями» наглядно показал, что на этом уровне ведомство вполне в состоянии разрабатывать сложные проекты административных преобразований. Во второй половине николаевского царствования Петровский, Киселев и прочие вознесли министерское правительство до неприступных высот, утвердив его незаменимое положение в системе самодержавной власти. Крымская война и междуцарствие 1855 года явили собой разве что кратковременную заминку в осуществлении базовых моделей институционального развития и порядка. Отсюда и сами Великие реформы можно рассматривать в качестве пиковой точки процессов, развернувшихся задолго до крымского поражения, в котором, как предполагают, и зародился преобразовательный импульс. При этом важно помнить, что, несмотря на все достигнутые успехи, ведомственные чиновники по-прежнему действовали сугубо в рамках министерской власти; административное управление по-прежнему означало политическую деятельность, и даже в «просвещенных» чиновничьих кругах не имели понятия о политических преобразованиях.

Серьезные структурные изменения МВД в эпоху Александра II (1855–1881) отражали важность роли, отводимой министерству самодержавием: проблемы, которые ведомство было призвано разрешить, были сложны по составу и весьма различны. Несмотря на то что к 1855 году формирование департаментов МВД уже завершилось, освобождение крестьян и прочие важные государственные вопросы привели к образованию новых внутриминистерских органов. Складывающиеся области управления, требовавшие незамедлительного государственного попечения, породили и новые административные структуры. Так, ежегодные министерские отчеты С. С. Ланского изобилуют указаниями на ведомственный рост и сопутствующие ему преобразования. И вместе с тем даже во времена наивысшего своего триумфа – на заре Александровской эпохи – МВД (а равно и министерское правительство в целом) неизменно оказывалось на пороге структурного кризиса. Уже в начале 60-х годов бюрократический аппарат все более проседал под бременем распорядительной и законотворческой ответственности. По мере возрастания рабочей нагрузки усугублялись и исконные структурно-процедурные проблемы министерства. С 1861 по 1881 год в ведение МВД перешло множество узкопрофильных административных учреждений; подобными вопросами занимались новообразованные комитеты и управления, вроде Главного управления по делам печати или Главного тюремного управления. Начальники этих новых учреждений подчинялись непосредственно министру внутренних дел, минуя регулярную департаментскую иерархию. Количество же проверенных кадров и финансовые ресурсы оказались недостаточными для решения поставленных задач. Структурные проблемы вкупе с идеологическими разногласиями внутри министерства сильно влияли на политику МВД и правительства в целом.

К концу правления Александра II стало уже совершенно очевидно, что поиски политических решений, а с ними и определение внутриполитической повестки во многих важнейших областях зашли в тупик. В значительной степени это явилось результатом структурного кризиса в МВД, а за ним и во всем правительстве.

Возможности министра персонально контролировать дела разраставшегося министерства неуклонно снижались. Вместе с тем неумолимо возрастали и притязания на личное министерское участие как в решении внутриминистерских проблем, так и в законотворческой и иной политической деятельности разных государственных органов[124]. Созданные Сперанским департаменты по-прежнему составляли своего рода «позвоночник», несущий всю остальную структуру Министерства внутренних дел. Однако же плеяды все новых и новых технических и узкоспециализированных ведомственных органов, требующих личного министерского к себе внимания, перечеркивали предписанные Сперанским строгие вертикали подчиненности и рациональное распределение обязанностей. Современникам, и в особенности главам конкурирующих ведомств, представлялось, что МВД строит империю в империи, тем более если принимать во внимание его стремление полностью господствовать в сфере губернского управления. Однако же архивные записи свидетельствуют о том, что и Валуев, и его преемник А. Е. Тимашев жаловались на чрезмерное бремя, возложенное на министра внутренних дел. Тимашев, к примеру, безуспешно пытался избавить МВД от недавно доставшихся ему цензурных полномочий. И именно ввиду чрезвычайной загруженности ведомства тот же Тимашев в 1869 году испрашивал иметь при себе второго товарища министра с особыми полномочиями[125].

Расширение Министерства внутренних дел иллюстрирует приведенный далее сравнительный перечень регулярных и особых министерских департаментов за 1855 и 1881 годы:

Структура МВД в 1855 году

Структура МВД в 1881 году

В связи с интенсивной разработкой проекта освобождения крестьян 4 марта 1858 года на основе прежнего Статистического комитета был сформирован Центральный статистический комитет, состоявший из двух коллегиальных отделов – Статистического и Земского[126]. Под руководством Я. А. Соловьева, в юные годы состоявшего при Киселеве в Министерстве государственных имуществ, Земский отдел вскоре сделался локомотивом министерской работы по освобождению крестьян. Постепенно все земельные и крестьянские вопросы стали передаваться этому отделу, и 27 июля 1861 года он был преобразован в отдельное ведомство, устроенное по образу министерского департамента[127]. Директором же Статистической части, которой прежде заведовал А. Г. Тройницкий, ставший в 1861 году товарищем министра, в 1864 году был назначен знаменитый географ Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский, руководивший отделом последующие полтора десятилетия [ЭСБЕ, 57: 435–436]. 30 апреля 1863 года отдел был объединен с Центральным статистическим комитетом (получив то же название) и реорганизован в соответствии с бюрократическими принципами[128]. Тем же указом учреждался Статистический совет, состоявший из академиков и глав статистических ведомств «разных министерств и главных управлений».

Столь необходимые централизация и объединение правительственных усилий по сбору и обработке статистических данных были внесены в повестку Государственного совета в 1873 году – таким образом Тимашев стремился возвысить Совет до статуса общегосударственного органа с полной свободой действий в области статистики. Но это предложение не нашло поддержки среди коллег-министров, и, хотя указом от 24 мая 1875 года Статистический совет и был вновь реформирован, он так и остался без надзорных полномочий за работой прочих министерств в области статистики[129].

После создания Земского отделения и Центрального статистического комитета наиболее важными дополнениями структуры МВД стали: 1) учрежденное 1 сентября 1865 года Главное управление по делам печати; 2) присоединенное в марте 1868 года Министерство почт и телеграфов; 3) созданная в 1866 году небольшая Юрисконсультская часть; и 4) поглощенный в августе – ноябре 1880 года Отдельный корпус жандармов из ликвидированного тогда же III отделения С. Е. И. В. К.

Высочайше утвержденный закон о печати от 6 апреля 1865 года выводил из-под предварительного цензурирования определенные категории изданий, таким образом окончательно передавая цензурные учреждения в ведение МВД[130]. Прежде за цензуру отвечало Министерство просвещения, но уже с начала 60-х шел процесс передачи этих полномочий МВД (подробнее см. в главе 5).

Министерство почт и телеграфов было «причислено» к МВД в марте 1868 года, когда его бывший начальник А. Е. Тимашев был назначен министром внутренних дел[131]. По вхождении[132]бывшего министерства в состав МВД оно было разделено на Почтовый и Телеграфный департаменты. Первым директором Почтового департамента стал бывший начальник Департамента полиции исполнительной барон И. О. Велио.

В 1866 году была учреждена небольшая Юрисконсультская часть. Этот факт проигнорировали и официальный историк МВД Адрианов, и советский специалист по царским министерствам Н. П. Ерошкин. Вместе с тем, значение данного ведомства намного превышало его скромные размеры, поскольку оно давало институциональное выражение множащимся конфликтам между административными и судебными органами и на протяжении конца 1860-х – 1870-х годов помогало отстаивать принципы министерской власти. После слияния полицейских департаментов в 1880 году Юрисконсультская часть при МВД была соединена с аналогичной при жандармском корпусе, образовав более крупное Юридическое отделение[133]. Задача последнего заключалась в предоставлении МВД юридической экспертизы и представлении его интересов в судах (см. главу 3).

Последнее серьезное структурное преобразование Министерства внутренних дел имело место в августе – ноябре 1880 года: именно тогда было ликвидировано III отделение, а его полицейские функции и жандармский корпус были переданы МВД[134]. Вся полицейская деятельность была теперь сосредоточена в Департаменте государственной полиции, первым директором которого стал уже известный нам по Департаменту почт и телеграфов барон Велио. Слияние полицейских департаментов под эгидой МВД было идеей графа М. Т. Лорис-Меликова, в то же самое время планировавшего свое назначение на пост главы МВД, что и произошло 6 августа 1880 года. Его цель заключалась в объединении полицейской деятельности и пресечении произвола и контрпродуктивных действий в политических расследованиях, проводимых до того момента III отделением и его Отдельным корпусом жандармов. Подобное слияние еще более упрочило власть МВД, сыграв важную роль в плане Лориса по использованию МВД в качестве политической опоры для объединения и руководства правительством (подробнее см. в главе 6).

Но даже при столь феноменальном разрастании в царствование Александра II МВД так и не сумело породить структуры, необходимой для выполнения поставленных перед ним задач. Есть серьезные сомнения в том, что МВД (да и всему правительству в целом) удалось бы разрешить подобный структурный кризис, не прибегая к какой-либо форме партнерских отношений с внебюрократическими элитами. Но именно против этого и была направлена вся доктрина министерской власти.

Структурные и оперативные проблемы МВД на заре Александровской эпохи, о которых свидетельствуют всеподданейшие доклады министров С. С. Ланского, а после – П. А. Валуева, обрели еще большую остроту в 60-х – 70-х. Всякая бюрократическая структура желает обрести больше людей и денег, но то, в какой манере осуществляются соответствующие запросы, то, какого рода решения предлагаются, и то, какая судьба в конечном итоге эти предложения постигает, – все это многое говорит о способности к институциональным преобразованиям внутри данных организаций в условиях больших сообществ. В случае МВД мы имеем весьма обширную и подробную документальную базу. В том, каким образом ключевые фигуры внутри и извне министерства рассматривали ведомственные проблемы, как пытались разрешить их, словно в микрокосме, разворачивается роковая история тщетных институциональных преобразований позднеимперской России.

Во всеподданейшем отчете министра С. С. Ланского за 1858 год имеются сетования на нехватку денег, кадров, зданий, но наибольшую озабоченность, само собой, вызывает процесс освобождения, в особенности в отношении надзора за губернскими комитетами, призванными помочь в работе Редакционным[135] комиссиям[136]. Ланской с оптимизмом оценивал новую комиссию Милютина, созданную для губернской административной и полицейской реформ. Данные же, приводимые им в отчете за 1859 год, свидетельствуют, что сам министр и его подчиненные с трудом справлялись с рабочей нагрузкой. Кроме того, в последнем отчете Ланского за 1860 год и первом – Валуева за 1861 подчеркивалось чрезмерное количество и разнообразие распорядительных и политических вопросов, решением которых МВД занималось в дополнение к контролю за проведением Крестьянской реформы[137]. Отчет Валуева содержал подробный анализ главных завершенных МВД проектов, приостановленных ввиду отсутствия необходимого одобрения или сотрудничества со стороны других министерств и ведомств, а также еще не начатых, но уже принципиально высочайше одобренных[138]. Согласно этому отчету наиболее важным для МВД являлось проведение освободительной, а следом и губернско-уездной реформы. Валуев также делал акцент на необходимости снизить внутриминистерскую корреспонденцию; к изысканию способов решения данной проблемы министру пришлось затем привлечь директоров департаментов. Он подробно останавливался на вопросе децентрализации, скрупулезно определяя ее как процесс, долженствующий привести к созданию «неделимой и общей губернской администрации», всецело поднадзорной правительству и полностью гарантирующей интересы государства[139].

С этого времени и до 1874 года постоянно предпринимались попытки реформировать организационную структуру МВД. В конфиденциальном меморандуме от 12 октября 1861 года Валуев обращался к директорам департаментов, запрашивая предложения по способам сокращения внутренней переписки. Он выражал озабоченность по поводу департаментализма, ярко проявившегося в МВД уже с 1802 года. Министр задавался вопросом, какие проблемы должны решать губернские чиновники без предварительного информирования и одобрения центрального министерства, а какие – само министерство, не связываясь с другими министерствами или иными высшими руководящими органами.

В министерстве существовало много уровней формальной власти или инстанций, но не было никаких четких иерархических принципов, регулировавших распределение фактических полномочий по принятию решений. Колоссальный рост внутренней корреспонденции был вызван административной необходимостью передавать материалы и запросы по инстанциям и согласно иерархии как в центральных ведомствах, так и из провинций в Санкт-Петербург. Кроме того, разрастались и официальные коммуникации с прочими министерствами и ведомствами, что весьма замедляло решение многих вопросов.

Валуев заявлял об отсутствии четкого понимания того, что на практике должна означать «децентрализация», полагая, впрочем, что опытным чиновникам департаментов сподручнее оценить работу министерства и предложить альтернативные процедуры[140]. И хотя ответы директоров так нигде и не были зафиксированы, вопросы с подобным же обращением за предложениями проявлялись во всех попытках реформировать штатное расписание МВД.

В первый год своего министерства Валуев также пытался укрепить различные институциональные основания министерского аппарата. В записке от 6 июля 1861 года министр запрашивал в штат еще десять чиновников для особых поручений в дополнение к 24, уже находившимся в распоряжении министра. Всем им назначались чины V, VI и VII[141] классов со всеми служебными льготами, но без жалованья. Валуев описывал их в качестве совершенно незаменимых персонажей для выполнения стоящей перед ним задачи: им надлежало проехать по территории всей империи, поскольку «в нынешнее время министерство испытывало трудности в части внедрения различных своих директив». Для осуществления подобного плана Валуеву требовались опытные чиновники, поскольку рядовые служащие министерских департаментов зачастую не годились для выполнения таких задач, а их «служебные качества» оставались не известны ни начальникам, ни министру. По-видимому, запрос Валуева был одобрен. Как правило, на эти должности он назначал лично знакомых ему людей, дабы избежать кадровых проблем в регулярных иерархических учреждениях министерства. Так, Валуев назначил двоих: Д. Толстого и В. Фукса (см. Главу 4).

Валуев собрал сравнительные данные по советам при МВД, а также при Министерстве финансов и государственных имуществ. Совет при министре выполнял определенные консультативные и ряд прочих формальных функций, но главная его цель заключалась в том, чтобы выступать в качестве дополнительного резерва надежных и доверенных чиновников, которых можно было использовать для выполнения личных поручений министра. Валуев констатирует, что согласно закону 1852 года оплачиваемых должностей в его личном совете оказывалось лишь четыре (двоим полагалось по 2000 рублей, а двоим – по 1715), тогда как при двух других министрах состояло куда больше людей, получавших более высокое жалованье. Так, граф М. X. Рейтерн, назначенный вскоре министром финансов, числился тогда советником министра с жалованьем 8545 рублей, из которых 4145 рублей выплачивало Морское министерство, из которого он перешел в Финансовое ведомство. Еще десять членов того же совета имели жалованье выше 4000 рублей. Совет при министре государственных имуществ состоял из восьми членов с жалованьем в среднем немногим ниже 4000 рублей. Подобное отсутствие единообразия, безусловно, никоим образом не приближало самодержавную бюрократическую систему к описанному Вебером идеальному типу.

Целый раздел своего грандиозного министерского отчета за 1861–1863 годы Валуев посвятил процедурным и структурным проблемам своего ведомства[142]. Отдельно он остановился на необходимости преобразования штатного расписания в соответствии как с царским произволением, так и с министерскими нуждами. Валуев указывал на растущее количество и сложность вверенных МВД функций, необходимость своего личного участия в решении многих вопросов и слабость губернских властей, непрестанно требующих прислать уполномоченных министерством надзорных и следственных чиновников. Очевидно, Валуев к тому времени уже приступил к работе над обновлением штатного расписания, поскольку к отчету прилагались соответствующие статистические данные по деятельности министерства, а также тезисное изложение основных оперативных проблем в системе управления страны.

Валуев указал, что по состоянию на 1 января 1864 года в постоянном штате МВД состояло 396 чиновников, а еще 328 были причислены к министерству в различных временных должностях. Количество губернских чиновников приблизительно оценивалось в 30 000 человек. Эти данные вполне согласуются с цифрой в 27 766 за 1857 год, подсчитанной временно распущенным Инспекционным департаментом.

Министр дает следующую статистику по делообороту и корреспонденции в центральном министерском аппарате:

Несмотря на некоторое имевшее место за трехлетний период снижение общего количества дел, разрыв все равно оставался весьма значительным. Кроме того, постепенно увеличивавшееся в конце 50-х количество запросов к 1863 году скачкообразно возросло. Увеличилось и количество представлений, то есть поданных в высшие руководящие органы законодательных проектов. Валуев упомянул и о передаче управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции МВД его же Хозяйственному департаменту – эта передача была высочайше утверждена 4 мая 1862 года. Министр указал, что одной из ключевых целей любого структурного преобразования министерства станет более рациональное разделение обязанностей.

В заключение Валуев отметил ряд особенностей русского общества, усугубляющих бремя министерской службы. Сюда относятся всевозможные ходатайства, прошения и кляузы, сотнями и тысячами подаваемые в органы местной власти и отсылаемые далее вверх по инстанциям вплоть до самого министра. В подобном «бумагообороте» Валуев видел невероятную трату министерского времени и ресурсов, впустую уходящих на обработку вороха запросов, большей частью даже не входящих в компетенцию министерства. Валуев полагал, что все объясняется глубоко укорененным обыкновением русского народа добиваться от государства удовлетворения всех своих потребностей. По его словам, многие граждане попросту желали бы жить «за казенный кошт», так что, когда подобному заявителю отказывали на местном уровне, недоверие к местным властям побуждало его к повторному ходатайству, но уже к вышестоящим инстанциям. Всего за три года своего министерства – с 1861 по 1863 год – только до него лично дошло почти 20 000 прошений, из коих 10 755 были удовлетворены частично или полностью, а еще 7234 были признаны несостоятельными и отклонены[143].

Решение Валуев видел в государственном стимулировании промышленности и экономического развития, дабы изжить в народе этот, по его выражению, «паразитизм». Подобная политическая интуиция, рекомендуемая одним из крупнейших государственных деятелей XIX столетия, свидетельствует о его чуткости к взаимоотношениям между русским обществом и правительственными институтами. При этом Валуев не преминул с сожалением указать и на роль государства в упрочении и увековечении чрезмерного иждивенчества своих граждан.

В ранние годы правления Александра I штатное расписание 1839 года являлось по сути уставом МВД. Несмотря на незначительные сокращения в центральном аппарате, связанные с попытками начала 50-х годов уменьшить объем корреспонденции и упростить процедуры, количество чиновников и сами чины по каждому департаменту, их жалованья и все прочие служебные льготы, а также казенное содержание на каждый элемент системы центрального министерства по-прежнему соответствовали закону 1839 года, несмотря на более современные условия и повышение рабочей нагрузки в конце 50-х – начале 60-х годов.

Штатное расписание государственных учреждений было для них структурным сценарием текущих операций. По сути, табели представляли собой поправку к основному закону 1811 года. Штатное расписание и ежегодные бюджетные процессы показывают, сколь сильно было стремление МВД адаптироваться к административным реалиям и сколь ограниченные ресурсы на это готова была выделить самодержавная система. Не опираясь на штатное расписание, окончательно и законно утвержденное Государственным советом и царем, любое внутриструктурное изменение, скажем перераспределение обязанностей или ресурсов, проводилось ad hoc и носило сугубо временный характер. Подобная ситуация могла иметь место либо в случае негласного перераспределения доступных средств или рабочей силы, либо же через прямое обращение к царю или Государственному совету с просьбой о временном вмешательстве. Несмотря на относительно спокойную эпоху, потребовалось еще целое десятилетие, чтобы в 1839 году было принято исправленное штатное расписание. Комплексный процесс реформирования министерских штатов пытался учесть пожелания и интересы высокопоставленных чиновников МВД, глав конкурирующих ведомств и прочих государственных деятелей, не связанных с МВД. Лишь во время представления годового бюджета на утверждение Государственному совету и на заседаниях ряда политических и законотворческих собраний на самом высоком уровне находилась достаточно влиятельная внешняя сила для того, чтобы, оценив деятельность МВД, каким-либо образом на нее повлиять[144].

Александр II поставил ребром вопрос о реформе штатного расписания для всех министерств в январе 1860 года, вскоре после того, как ознакомился с предложениями по Морскому министерству, поданными его братом – также сторонником реформ – великим князем Константином Николаевичем[145]. Реформы Морского ведомства были направлены на оптимизацию процесса принятия решений, упрощение формальных процедур, сокращение избыточных кадров и повышение за счет средств, сэкономленных таким образом, жалованья всем прочим служащим министерства. Главной же целью являлось повышение административной эффективности так, чтобы это никак не сказалось на и без того весьма обремененной государственной казне. Предлагалось, в частности, централизовать управление, делопроизводство и финансовые ресурсы в самом министерстве с дальнейшей децентрализацией департаментов и сокращением лишних сотрудников, занимавших свои посты лишь в силу разного рода юридических обязательств, закрепленных служебным уставом. В декабре 1859 года на внедрение новой системы Морскому министерству был назначен пятилетний срок, по истечении которого Государственный совет должен был подробно ознакомиться с результатами. Поражение в Крымской войне, отсутствие единства в центральном правительстве и постоянно возраставшие требования к министерствам ясно свидетельствовали, что изъяны Морского ведомства типичны и для всех прочих министерств. Поэтому Александр указал всем министерствам и иным органам Главного управления подготовить проекты реформ, беря в пример Морское министерство. Первыми откликнувшимися стали Министерства финансов и просвещения; их проекты были рассмотрены и одобрены Государственным советом в апреле 1863 года[146].

Несмотря на то что приказ подготовить реформу был дан еще в 1860 году, снятие Ланского и загруженность МВД освобождением крестьян и прочими возложенными на ведомство обязанностями задержали начало работы над проектом до весны 1863 года. Получив напоминание о царском повелении, Валуев собрал внутриминистерскую комиссию по сбору необходимых материалов и подготовке проекта. На роль председателя – за «долгую службу в МВД и знакомство со структурами различных органов министерства» – министр назначил А. Д. Шумахера, директора Хозяйственного департамента, одного из блестящих юных талантов 40-х годов. Также в комиссию вошли состоявший «для особых поручений» при Валуеве В. Я. Фукс, действительный статский советник экономист Гурко и вице-директора всех департаментов. Валуев потребовал тщательным образом изучить все ресурсы и расходы министерства. Каждый департамент должен был оценить свои кадровые и финансовые нужды в соответствии с прежним опытом и прогнозируемой рабочей нагрузкой. Директорам же предстояло определить необходимый для выполнения поставленных задач людской ресурс с прицелом на потенциальные сокращения в духе Морского министерства[147].

Первые результаты работы комиссии Шумахер изложил в служебной записке Валуеву от 22 марта 1863 года. Проблемы и перспективы ведомства Шумахер рассматривал в свете новых реалий наступившей эпохи Великих реформ. Представленный министру анализ был весьма необычен для документа, подаваемого начальству подчиненным в России середины XIX столетия: вместо того чтобы привычно испросить больше людей или денег, Шумахер указывал, что «сокращение нынешнего количества штатных служащих не только не скажется каким-либо неудобством, но, против того, может весьма благотворно сказаться на ведении дел».

По словам Шумахера, установленная табелями 1839 года структура департаментов и прочих министерских инстанций начинала всерьез сбоить после передачи дел от столоначальника нижестоящим служащим. Дело в том, что если начальники отделений и столоначальники имели четко определенные зоны ответственности с закрепленными за ними административными и надзорными полномочиями, то целый ряд предусмотренных табелями нижестоящих министерских служащих – всевозможных помощников столоначальников, бухгалтеров, ревизоров и прочих – строго зафиксированных обязанностей не имел. Шумахер сетовал, что подобный подход дозволяет, по сути, выполнять работу вполсилы, особенно если служащие не слишком заинтересованы в результате. Отсутствие же ощутимой заинтересованности он частью объяснял скромным жалованьем. В результате более ответственные и заинтересованные главы отделений и столоначальники попадали в настоящую лавину дел, в свою очередь отзывавшуюся перебоями в делопроизводстве.

Указав, что по уставу уволить нерадивого служащего – в отсутствие доказательств реальных правонарушений или злостной халатности – практически невозможно, он подчеркнул, что в любом случае увольнение – решение скверное, поскольку приведет лишь к тому, что чиновника заменит другой, у которого затем обнаружатся те же недостатки. Шумахер предложил ограничить табельным расписанием лишь те чины, для которых имелись четкие должностные обязанности. А вместо содержания целой армии штатных – и некомпетентных – чиновников низшего звена он предлагал ассигновать соответствующие средства начальникам отделений на найм лишь необходимых каждому ведомству служащих для выполнения административных и всех прочих рабочих задач, включая и ведение корреспонденции[148]. Этим сотрудникам полагались все права «состоящих при министерстве», с причислением к соответствующему департаменту. По мысли Шумахера, их следовало назначать в ведомства, наиболее страдающие от рабочей нагрузки, а также заменять ими недееспособных по болезни или по какой-либо иной причине штатных чиновников. «Состоящие при министерстве» чиновники должны были получать четко сформулированное рабочее задание и несли полную ответственность за его выполнение. Предложенную им систему Шумахер оценил как значительно более эффективную в сравнении с действующей, когда фиксированное жалованье выплачивалось за выполнение неопределенных задач.

Шумахер с оптимизмом распространялся по поводу достижений самодержавия на заре Александровской эпохи и грядущих его перспектив. Число регулярных чиновников центрального министерского аппарата, полагал он, можно было смело сократить чуть ли не вдвое, а оставшимся в табелях служащим департаментов существенно повысить жалованье, что в итоге никак не отразится на выделяемых из казны средствах. Он желал, чтобы служащим его департамента и всего МВД в целом было поднято жалованье до уровня, уже одобренного для Морского, Финансового и Просвещенческого ведомств. Так, жалованье директора и вице-директора составило бы семь и пять тысяч рублей соответственно, а за ними, аналогичным образом, прибавка причиталась и всем нижестоящим чинам. Шумахер был убежден, что грядущее создание губернских общественных институтов (земств), намеченная реформа муниципального самоуправления, централизация всех кадровых и архивных вопросов МВД в рамках Департамента общих дел, а также оптимизация бухгалтерского учета и распределения средств помогут снизить нагрузку на министерские департаменты, а повышение жалованья позволит чиновникам посвятить все время и силы исполнению своих бюрократических обязанностей. Также благотворно скажется на эффективности ведомства и более рациональное разделение дел, вроде уже свершившейся передачи управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции Хозяйственному департаменту.

На основе этих предложений Шумахера и иных материалов комиссии Валуев составил проект реформы штатов МВД, в январе 1865 года поданный им в Государственный совет[149]. Однако проект Валуева предлагал куда более скромные изменения. Его анализ текущих системных проблем можно свести к трем положениям: 1) устаревшая модель внутриминистерского разделения функций; 2) низкое жалованье – порой даже существенно более низкое – в сравнении с аналогичными должностями в других министерствах, в результате чего привлечь и удержать в ведомстве талантливого чиновника оказывалось задачей не самой легкой; 3) чрезмерный формализм. Среди предлагаемых им решений значилось перераспределение функций в ряде департаментов, а также незначительные кадровые сокращения с повышением жалованья штатным чиновникам без каких-либо казенных затрат (причем в некоторых случаях жалованье все равно оказалось бы ниже в сравнении с соответствующими должностями Морского министерства). Валуев отвергал поддержанную Шумахером новацию Морского ведомства в виде объединения отделений со всеми входящими в него столами и их столоначальниками в новые и более многочисленные инстанции, именуемые делопроизвод-ствами[150]. Таким образом, прежде вице-директора образовывалась внушительная прослойка высокопоставленных чиновников, вполне согласуясь с предложениями Шумахера по эффективной децентрализации. Вместе с тем, в силу большого числа департаментов при МВД подобные преобразования были также чреваты существенным увеличением издержек на жалованья, которых Валуев в 1865 году, скорее всего, не был готов добиваться.

Проект Валуева был рассмотрен Государственным советом в апреле – мае того года. Результат свидетельствует о том, что, невзирая на полномочия Государственного совета и Министерства финансов налагать на министерства бюджетные ограничения, высший законотворческий орган империи не обладал ни волей, ни властью потребовать или насадить структурные преобразования в министерской бюрократии.

Отмечая, что в проекте реформы МВД не значилось ни бюджетных сокращений, ни внедрения делопроизводств, а значит, проект уже не следовал лекалу реформы Морского ведомства, члены департаментов Государственного совета выразили готовность принять во внимание кратно увеличившуюся нагрузку на министерство в связи с Крестьянской и Земской реформами, Польским восстанием, поддержанием ссыльной системы и т. д. В этой связи все запрошенные бюджетные средства и дозволение на перераспределение функций были Валуеву даны – впрочем, пока лишь на временной основе. Несмотря на прежние бюджетные ограничения и необходимость руководства настойчиво и логически доказывать свою позицию, чтобы МВД не осталось, так сказать, не у дел, стоит заметить, что иные высокопоставленные министерские служащие были против любых шагов, чреватых изменениями в структуре ведомства.

Тем не менее рассмотрение проекта 1865 года принесло МВД и вполне ощутимую пользу: служащие действительно получили прибавку к жалованью, а их должностные обязанности были перераспределены более рациональным образом. Так что теперь резонно ожидалось повышение эффективности и ослабление рабочей нагрузки на министерство. В том же году Государственный совет указал МВД не позднее первой половины 1867 года подготовить новый, окончательный проект представления, настаивая, чтобы к тому времени Валуев приступил к активным кадровым сокращениям и оптимизации министерских процедур. Совет выразил надежду, что в отведенный МВД двухгодичный период оно сумеет исполнить царскую волю и провести реформу по образцу Морского министерства, а также доказать способность управляться с возросшими обязанностями, возложенными на ведомство временными табелями 1865 года[151].

Архивные данные подробно описывают судьбу реформы министерских табелей с 1865 вплоть до 1874 года[152]. Два окончательных проекта были поданы: первый – 8 июля 1867 года Валуевым, второй – спустя два года новым министром А. Е. Тимашевым. Наконец в 1871 году Тимашев созвал Специальную комиссию с целью разрешить раз и навсегда «табельную» головоломку. Результаты во всех трех случаях были столь же скромные, как и в 1865 году.

Вместе с тем при подготовке описанных выше проектов обнаружился и ряд примечательных веяний. Так, директора департаментов – скажем, глава исполнительной полиции И. О. Велио или тот же Шумахер, руководивший Хозяйственным отделением, – ратовали за создание особой делопроизводительной инстанции, и если Велио сразу интересовало нечто большее, нежели привычный запрос на увеличение финансовых и людских ресурсов, то Шумахер радикально пересмотрел свои взгляды, фактически расписавшись в наивности собственных благих устремлений 1863–1864 годов. Пусть и выступая исключительно от имени Хозяйственного департамента, своей аргументацией он выражал коллизию всего МВД в целом: суровые административные будни эпохи Великих реформ сокрушили все надежды на рационализацию работы министерства. К 1867 году, указывал Шумахер, Хозяйственный департамент принял от прочих ведомств целый ряд их обязанностей по контролю за отправлением земских повинностей (1862), дорожным строительством (1864), делами удельных (1865), а чуть позже (1866) и всех казенных крестьян, вопросами земского хозяйства (1868) и страхования (1867). Шумахер сетовал на то, что Земская реформа не принесла ожидаемого снижения министерской корреспонденции и делопроизводства, – напротив, последние, скорее, даже увеличились в объеме и прибавили в сложности. К тому же в ведении департамента образовалось множество законопроектов, нуждающихся в серьезном внимании на всех уровнях: от идейной подготовки до непрестанной писарской работы. В одном лишь 1866 году Хозяйственный департамент представил на рассмотрение Государственного совета 76 проектов. Словом, то, что даже Шумахер был вынужден обратиться за дополнительными кадрами и финансами, в очередной раз свидетельствует о структурном кризисе в министерском правительстве. Со стремительно менявшейся Россией 60-х уже нельзя было управиться при помощи одних лишь карамзинских «пятидесяти честных губернаторов»[153].

Несмотря на то что проекты Валуева (1867) и Тимашева (1869) во многом шли в русле изначальных преобразований в Морском министерстве, в целом в них была отражена незначительность перемен в распределении полномочий и финансирования, особенно в отношении наиболее загруженных отделений МВД. Первый из этих проектов пришелся как раз на время, когда его автор впал в немилость, и потому документ так и не был представлен в Государственный совет; проект же Тимашева – преемника Валуева на министерском посту, пусть и изученный Советом в 1869–1870 годах, был одобрен лишь предварительно, сроком на три года. В резолюции значилось, что за это время надлежит подготовить новый окончательный проект, для чего Тимашевым была спешно создана комиссия во главе с Ф. А. Беклемишевым[154].

Эта комиссия олицетворяла оформившееся к 70-м годам впадение министерского правительства в сугубо традиционные и формалистские идейно-поведенческие рамки: в ее работе не нашли отражения ни предложения Шумахера, ни здравый скептицизм Валуева. Зачастую заседания были посвящены мелким вопросам, вроде границ ведомственной юрисдикции, переименованию чего-либо или же абсурдным формулам по определению рабочей нагрузки и распределению ограниченных ресурсов. Работа департаментов представлялась теперь трудно контролируемой; перегружен был и весь министерский аппарат. Вкупе же с отсутствием творческого, инновационного духа это свидетельствовало о готовности служащих МВД распределять ресурсы и решать вопросы так, чтобы наименьшим образом нарушать традиционный «обряд» и формальные правила русской бюрократии. Сделанные комиссией Беклемишева предложения не были приняты ни Государственным советом, ни самим МВД. На том и оканчиваются архивные и законодательные материалы по штатной реформе при Александре II[155]: с 1871 по 1881 год в этом направлении более не предпринималось ничего. С тех пор МВД действовало согласно временно принятому в 1865 году расписанию и бюджету Валуева (с поправками, внесенными в 1869 году Тимашевым). Не считая ряда незначительных изменений, внесенных при объединении полицейских департаментов в 1880 году Лорис-Меликовым, в эпоху, как никогда нуждавшуюся в новаторском подходе, структура и весь рабочий порядок МВД оставались прикованными к прошлому[156].

Подобный инновационный провал был симптоматичен: правительство было просто не в состоянии выполнить большую часть из заявленного в повестке. Власть Государственного совета была настолько слабее власти министров, что первый уже более не мог жестко указать последним, что следует довершить начатую работу. Занимавший министерское кресло с 1868 по 1878 год Тимашев был не заинтересован в подобных преобразованиях и мало вникал во все с ними связанное. Департаменты оказывались под постоянным давлением, и их служащие в большинстве также были против перемен. После 1861 года и МВД, и самодержавие в целом оказались лицом к лицу с новыми политическими и административными реалиями, однако же, подобно остальному правительству, частью которого оно являлось, МВД оказалось не способным провести структурно-оперативные преобразования, необходимые для обеспечения плавного перехода к решению проблем наступившей эпохи.

Безуспешная реформа штатного расписания означала куда большее, чем можно было бы судить по недальновидным институциональным заботам, занимавшим МВД. Само отношение чиновников ведомства к структурным проблемам, решения, ими предлагавшиеся, – все это было весьма характерно для политического и законотворческого уклада МВД и всей тогдашней министерской бюрократии. Львиная доля служащих министерства зачастую относилась к разного рода политическим вопросам ровно так же, как и к описанным ранее структурным и процедурным реформам: они стремились решать административные и социальные проблемы, чреватые политическими последствиями, через включение принятого решения в формализованную систему. Внедрить социальные группы или институты в понятно функционирующую бюрократическую систему было гораздо проще, чем определить и ликвидировать более глубокие причины проблем. Плоды же подобного зашоренно-традиционного бюрократического подхода зачастую оказывались поверхностными, формальными и политически контрпродуктивными.

Согласно П. А. Зайончковскому, «кризис самодержавия» 1878–1881 годов означал «невозможность управлять народными массами на основе обычного законодательства, средствами существующего государственного аппарата» [Зайончковский 1964, 5: 475]. История МВД в Александровскую эпоху позволяет по-новому взглянуть на идею институционального кризиса, пусть тот и начался задолго до 1878 года.

Глава 3

Роль лидера в истории

Центральной фигурой, определявшей как политическое влияние МВД, так и в целом его политику, являлся сам министр внутренних дел. Устройство ведомства и его традиции, несомненно, налагали свой отпечаток, однако же исследование институциональной истории требует от нас подробнее остановиться на персоне лидера. При Александре II Министерством внутренних дел последовательно руководили Сергей Степанович Ланской (1855–1861), Петр Александрович Валуев (1861–1868), Александр Егорович Тимашев (1868–1878), Лев Саввич Маков (1878–1880) и Михаил Тариэлович Лорис-Меликов (1880–1881). Все они разнились как по социальному происхождению, так и по профессиональному опыту, политическим взглядам и личностным качествам. Занимая министерское кресло, каждый по-разному проявил себя в роли политика и руководителя; каждому выпали и победы, и поражения на ограниченной внутриполитической арене. То были совершенно различные характеры: от героя войны Лорис-Меликова, пробывшего на посту каких-то восемь месяцев, до зашоренного флегматика Тимашева, занимавшего министерское кресло на протяжении десятилетия.

Нижеследующий анализ будет сосредоточен скорее на делах, идеях и в целом лидерских качествах министров, нежели на правовой регуляции их власти и полномочий[157]. Законами устанавливались лишь общие характеристики министерской роли, однако же в этом правовом поле то, каким именно образом надлежит министру управляться с вверенным ему ведомством, определялось целым рядом факторов, помимо институциональных вопросов конкретного министерства: его отношениями с царем, раскладом сил в высших официальных и придворных кругах, политической дальновидностью министра, его личным восприятием министерской роли, социальным происхождением, образованием, служебным опытом – все это и многое другое сказывалось на результатах работы каждого министра.

Сергей Степанович Ланской (1855–1861)

Из всех александровских министров внутренних дел С. С. Ланской единственный представлял предыдущее поколение русского чиновничества. Он родился 23 декабря 1787 года в знатной дворянской семье, члены которой долгие годы служили при дворе. Отец его был гофмаршал и член Государственного совета, а дядя, Василий Сергеевич Ланской, управлял Министерством внутренних дел в 20-е годы. Подобно прочим отпрыскам знатных родов того времени, Сергей Степанович получил прекрасное домашнее образование и уже в 1800 году (в 13 лет!) поступил на гражданскую службу переводчиком в Коллегию иностранных дел. Карьера Ланского развивалась стремительно, несмотря на отсутствие у него лицейского или университетского образования: спустя несколько лет службы в Коллегии иностранных дел и Сенате он был назначен губернатором сперва в Кострому, а затем – во Владимир. Не считая непродолжительной службы в Министерстве финансов с 1815 по 1817 год, вплоть до 1851 года, когда он некоторое время «исправлял должность»[158] министра внутренних дел, Ланской никогда не занимал высоких министерских постов, связанных с внутриполитическими вопросами. Словом, по карьерной лестнице он поднимался весьма скорым шагом и уже к 32 годам получил гражданский чин IV класса, став действительным статским советником[159].

Послужной список Ланского до его назначения министром внутренних дел в 1855 году являет портрет сердечно преданного государева слуги, исправно потрудившегося на протяжении более полувека на самых разных второстепенных должностях. Несмотря на многолетнее сенаторство и членство в Государственном совете с 1850 года, бюрократическая карьера Ланского развивалась вдали от министерств. Как это нередко бывало в среде русской бюрократии, Ланской сделался высокопоставленным сановником в обход многолетней министерской службы; на пике своей карьеры (в 30-х – 40-х годах) он занимался преимущественно благотворительными учреждениями (тюрьмами, больницами, приютами и т. д.) и женским образованием. Конечно, и в качестве исполняющего обязанности главы МВД в 1851 году, и как член Комиссии по уменьшению деловой корреспонденции и оптимизации управления Ланской был озабочен назревшими структурными и оперативными проблемами ведомства, однако опыта решения подобных административно-социальных задач до 1855 года у него было крайне мало.

Одним из первых же своих указов по восшествии на престол Александр II назначил Ланского министром внутренних дел[160]. Никаких четких обоснований подобного выбора не сохранилось [Семенов-Тян-Шанский 1911–1916, 1: 5]. Ланскому шел уже шестьдесят девятый год, и он давно состоял членом Государственного совета. Вполне вероятно, что Ланской был назначен как раз для подготовки правительства к Крестьянской реформе: ведь в августе 1855 года Александр еще не обращался к московскому дворянству с просьбой предложить свои проекты освобождения крестьян. В первом же своем публичном выступлении в качестве министра Ланской объявил, что «Всемилостивейший государь наш повелел [ему] ненарушимо охранять права, венценосными его предками дарованные дворянству»[161].

При этом, как только Александр утвердился в мысли о необходимости реформы «сверху», Ланской и в целом МВД тотчас сделались незаменимыми ее исполнителями. Поручить МВД главную правительственную роль в проведении освободительной реформы было вполне логично, поскольку именно в его юрисдикции находилось и дворянское сословие, и губернские правления, и полицейские ведомства, и целый ряд экономических отраслей. Ланской же употреблял мощь ведомства для насаждения реформы и противодействия ее оппонентам как внутри правительства, так и вне его. В силу неколебимой поддержки освобождения «сверху» и тактики его достижения и Ланской, и все МВД заслужили репутацию гонителей дворян[162]. Также при Ланском МВД считалось прибежищем прогрессивных, а по мнению иных, радикальных государственных умов, энергия и профессионализм которых много послужили делу освобождения крестьян.

Итак, с 1855 по 1861 год МВД управляли полагавшие самодержавие превыше любых сословных интересов. Они выражали полную готовность выправить несправедливость русского общества и недостатки правительственных институтов, высвободив наконец продуктивные силы империи. Казалось, министерство Ланского уподоблялось прусским реформаторам Наполеоновской эпохи, а люди вроде Милютина рассуждали и действовали в духе Гегелева «всеобщего сословия» гражданских служащих[163].

Современники и исследователи порой описывали Ланского как человека, душой и сердцем преданного службе и вверенным ему реформам; иные же утверждали, что ему недоставало живой энергии, воли и властности, чтобы достичь поставленных целей без помощи талантливых подчиненных. Так, Семенов-Тян-Шанский считал, что семидесятилетний Ланской «не обладал… многими из качеств, необходимых» для того, чтобы быть министром. Несмотря на то что он был человеком весьма «почтенным, заслуженным членом Государственного совета [и] глубоко сочувствовал [государю в] деле освобождения крестьян», даже сам Александр сознавал, что его министру «недоставало и творчества мысли, и ясности и определенности взглядов государственного человека, и твердости воли в исполнении принятых им решений; при таких условиях он не мог быть не только самостоятельным руководителем предпринимаемой Государем великой реформы, но даже и могущественным проводником начал или положений, выработанных более способными государственными деятелями вверенного ему министерства. Так же мало мог Ланской провести хорошо усвоенные им взгляды в высших государственных учреждениях и вообще в высших сферах, так как не обладал ни даром слова, ни ясностью мысли, вследствие чего и не пользовался достаточным авторитетом в среде своих коллег» [Там же: 4, 6].

Французский публицист и историк Анатоль Леруа-Болье аналогичным образом отзывается о личностных качествах Ланского, при этом еще ниже оценивая профессиональные: «Ланской, министр внутренних дел в ту пору, когда именно на его министерство была возложена подготовка освободительной реформы, действовал в подобных обстоятельствах таким образом, каковой мог свидетельствовать лишь о высочайших его личных и патриотических устремлениях. Человек прямой и скромный, искренне преданный общественному благу, он питал вполне понятный страх перед грандиозностью задачи, официально выпавшей на его долю, и для должного осуществления Великой реформы желал заручиться поддержкой сведущего и энергичного человека. Так что, нимало не опасаясь дарований, способных затмить его собственные, он с тем обратился к Н. А. Милютину, предложив ему пост товарища министра и полную свободу действий в подготовке освобождения крепостных» [Leroy-Beaulieu 1884: 20]. При этом, желая превознести столь восхищавшего его Милютина, Леруа-Болье совсем забывает о том, что Ланской сперва обратился с тем же предложением к А. И. Левшину, тогдашнему товарищу министра, вплоть до конца 1857 года курировавшему работу МВД по части освободительной реформы. Но так или иначе, разумное делегирование министерских полномочий Ланским тем, чьи дарования он почитал и чьи взгляды разделял, фигурирует практически во всех источниках по освободительному процессу. Проницательный наблюдатель, преемник Ланского на посту министра, а в конце 50-х – один из главных оппонентов МВД, П. А. Валуев тонко уловил природу бюрократического триумфа Редакционных комиссий, позволившего осуществить освободительную реформу. Он также хорошо сознавал роли, отведенные самому Ланскому и МВД, отмечая, что благодаря приверженности делу освобождения и изначальному рвению всего себя посвятить исполнению воли государя Ланской, а с ним и его подчиненные добились лидирующих позиций в правительстве: «…один Ланской [из сановников и прочих министров] вполне предался исполнению государевой мысли, но Ланской, сам по себе, был не в силах ее осуществить. Он опирался на своих подчиненных и открыл второстепенным деятелям пути к прямому влиянию на движение и направление дела. Эти деятели, второстепенные по служебному положению, были, наоборот, по уму и уменью выше своих начальников и не замедлили воспользоваться своим превосходством» [Валуев 1961,1: 312].

Несмотря на тенденцию видеть в Ланском слабого, неуверенного в себе руководителя, которого затмили юные министерские дарования, исторические документы свидетельствуют о том, что при проведении освободительной реформы министр обнаружил недюжинные тактические навыки и рвение. Ланской умело защищал занятые МВД позиции от конкурирующих ведомств и оппонирующих государственных деятелей, стремясь, насколько возможно, сохранить за своим министерством инициативу и контроль за процессом освобождения крестьян. Также не осталось без внимания и его искусное дирижирование талантами своих подчиненных, вроде специалистов по крестьянскому хозяйству, «ветеранов» Киселевского Министерства государственных имуществ Левшина и Соловьева или того же Милютина, племянника графа Киселева и архитектора реформы петербуржского самоуправления 1846 года. Скажем, когда Левшин выразил сомнение в оправданности принятых министерством и правительством темпов реформы, а также по поводу бьющего по нобилитету рескрипта Назимову, проект которого он должен был подготовить, Ланской отстранил его от деятельного участия в процессе, позволяя тем самым Милютину и Соловьеву кратно увеличить свое влияние [Левшин 1885: 521–555].

Маневры Ланского в Главном комитете по крестьянскому делу[164]и Редакционных комиссиях, его личные отношения с Александром II и губернскими предводителями дворянства, энергичное отстаивание самодержавия и министерского правительства – все это свидетельствует, что он был не просто безынициативным стариком, во всем послушным подсказкам прогрессивных и деятельных подчиненных. Ланской занял министерское кресло в очень удачную пору, когда впервые в XIX столетии появилось большое количество одаренной молодежи, подготовленной к занятию высоких министерских должностей. Составлял ли Ланской самолично проекты для императора и комиссий или нет, большого значения не имеет, важно лишь, что у него были общие с подчиненными взгляды, к тому же в любом случае он всегда мог отредактировать или вовсе не одобрить то, что не вполне согласовывалось с линией МВД[165], а равно заменить и самого несогласного. Словом, «охранитель державных интересов» на поверку оказывался крепче большинства своих оппонентов [Field 1976: 102–172, 233–264].

Чем же объясняется незыблемая поддержка Ланским освобождения крестьян, административной реформы и воззрений своих подчиненных? Каким образом этот скромный николаевский служака вдруг заработал славу гонителя знати, став олицетворением новой политики инициируемых и направляемых государством социальных преобразований? Пожалуй, ответ можно найти, подробнее изучив юношеские годы будущего министра, его родственные связи и многолетний послужной список в благотворительной и образовательной сфере.

Чуть ли не с самого начала своей службы в Петербурге Ланской состоял в различных масонских ложах, а в 1819 году при посредстве А. Н. Муравьева был принят в тайный Союз благоденствия [Семенов-Тян-Шанский 1911–1916 1: 4]; (РБС, 10: 70). Этот последний наследовал распущенному незадолго до того Союзу спасения и стал настоящей теплицей для будущих декабристских кружков, впоследствии осуществивших восстание на Сенатской площади. Впрочем, во время членства Ланского подобные общества были нарочито аполитичны: на собраниях молодые дворяне обсуждали масонские учения и делились новомодными западными политическими идеями, привезенными на родину из европейских военных кампаний [Mazour 1961; Пыпин 1918: 313–464; Пыпин 1916: 380–398].

Масонство впервые объявилось в России в середине XVIII столетия. Изначально учение было нацелено на личностное совершенствование в отрыве от каких-либо конкретных политических или реформистских лозунгов. Масонами были представители самых разных политических взглядов, хотя по мере приближения Великой французской революции в ложах все чаще перешептывались о республиканском строе, необходимости социальной справедливости и отмене крепостного права.

Французская революция и последующая реакция на нее в европейских странах[166] привели к гонениям на масонство как там, так и в России. Однако в первое десятилетие нового XIX века при покровительстве самого Александра, членов царской семьи и прочих высокопоставленных сановников русское масонство обрело второе дыхание. Ложи были вновь открыты, и ходили слухи, что и сам император тоже масон. Количество лож быстро росло, но после Наполеоновских войн император и правительство проявляли все меньше терпимости к политическим подтекстам масонской идеологии. Вскоре ложи уже находились под бдительным полицейским надзором, и наконец 1 августа 1822 года все масонские собрания, а с ними и любые иные тайные общества были объявлены вне закона.

Общество, членом которого был Ланской, – Союз благоденствия – заимствовало свою организационную структуру и уклад у масонских лож. В теории это было эгалитарное, открытое для представителей всех сословий собрание. Составленная для него конституция, получившая название «Зеленой книги», была весьма близка по духу уставу прусского Тугендбунда[167]. Документ призывал всех членов Союза вести жизнь «общественно добродетельную», оказывая товарищам содействие в случае необходимости. То есть, прочтенная буквально, «Зеленая книга» представляла собой документ во всех отношениях умеренный, лишенный каких-либо радикальных политических намеков[168]. Членам общества предписывалось трудиться в одном из четырех направлений: благотворительность, образование, право и государственная экономика. Среди прочего одобрялось создание или улучшение существующих больниц и приютов, работа над тюремной реформой, помощь малоимущим, старикам и инвалидам. Члены общества обязались добиваться гуманного отношения к крепостным, устройства новых школ и библиотек, улучшения призывной системы и условий содержания солдат в казармах, а также роста экономики страны. Впрочем, невзирая на то, что согласно «Зеленой книге» члены общества должны были государству содействовать, декабрист А. Н. Муравьев утверждал, что организация все же имела негласные политические амбиции[169], которые были ведомы лишь ее верхушке. Можно предположить, что таковыми амбициями являлись разрушение системы крепостной зависимости, установление всеобщего равенства пред законом и ограничение самодержавной власти монарха.

Ланской покинул тайное общество задолго до декабристского восстания, однако же в дальнейшей его государственной службе проявлялось тяготение к определенным масонским идеалам – несомненно, в рамках преданного служения самодержавию. Этим, вероятно, объясняется его многолетняя работа в благотворительной и образовательной областях в Николаевскую эпоху. Заняв же при Александре II кресло министра внутренних дел, Ланской, очевидно, полагал государственный аппарат единственным легитимным и наиболее эффективным средством успешного достижения целей реформ, в силу чего усердно трудился над совершенствованием вверенной ему части этого аппарата.

Некоторые позднейшие взгляды Ланского Семенов-Тян-Шанский поясняет тем, что его зятем являлся князь В. Ф. Одоевский. То был видный литератор, меценат и ученый, пребывавший в самом центре русской интеллектуальной жизни с 20-х годов вплоть до конца освободительных 60-х. Мемуарист отзывается о Владимире Федоровиче как об «одном из самых образованных и гуманных людей этого периода». Так что очевидно, что, общаясь с князем и его кругом, Ланской был вполне в курсе популярных критических настроений [Семенов-Тян-Шанский 1911–1916,1:5].

Хотя львиную долю сил Ланской посвятил борьбе за освобождение крепостных, его взгляды на смежные с этим проблемы административной и полицейской губернских реформ еще более проясняют его понимание самодержавия, государственных институтов и министерской власти. Стивен Фредерик Старр изображал Ланского сторонником децентрализации или, скорее, «деконцентрации» власти правительства в губернских делах. Старр указывает и оппонентов подобного подхода – «бюрократических централизаторов», ратовавших за «далеко простирающийся административный контроль и высокую концентрацию власти во всех критически важных сферах», отмечая также разногласия Ланского с М. Н. Муравьевым (министром государственных имуществ)[170], представившим план восстановления временных генерал-губернаторств по всей империи. При этом и Старр, и другие исследователи видят в Ланском горячего апологета распространения полномочий МВД в губерниях как на все прочие центральные министерства, так и в целом на все губернское общество [Starr 1972:120–122,137,144–145]. Он выступал за усиление фигуры гражданского губернатора, являвшегося оплотом губернской власти МВД (а с ним и государства). Как мы отмечали ранее, в 1845 году при посредстве губернаторов и вице-губернаторов МВД уже добилось существенной власти над уездными правлениями [Корф 1910,1: 292–296]. Так что к концу 50-х остальные министерства – в особенности Финансов, Государственных имуществ и Юстиции – всерьез опасались дальнейшего укрепления власти губернаторов (а следовательно, и МВД) над министерскими служащими на местах [Starr 1972: 122, 135, 137, 144]. Если Ланской был сторонником децентрализации и при этом поддерживал власть гражданских губернаторов и, конечно, МВД, стоит поинтересоваться, что же означала для него эта «децентрализация» и в чем именно его позиция расходилась с «бюрократической централизацией». Разъяснения по этим пунктам мы обнаруживаем в обстоятельной записке Ланского на имя Александра II от 1 августа 1858 года[171].

В представленном Муравьевым плане отразилась озабоченность некоторых высокопоставленных чиновников созданием необходимых условий для освобождения крестьян, а именно эффективных средств поддержания общественного порядка. Соответственно, план был явно направлен против гражданских губернаторов и регулярных губернских правлений (считавшихся несостоятельными в роли блюстителей порядка), а также против какого-либо расширения уездных полномочий МВД. Из членов Главного комитета высказались против лишь сам Ланской и брат царя великий князь Константин Николаевич, но реформаторы внутри МВД воспротивились данному плану куда яростнее[172].

Ланской и партия реформаторов защищали государство при посредстве регулярных и официальных министерских институций самодержавия в противовес ситуативно образованным анклавам личной власти вне рамок регулярной институциональной системы. Министр утверждал, что законная власть на местах должна быть в руках губернаторов, и, признавая, что в гражданских и полицейских уездных учреждениях встречались люди и некомпетентные, и нечистые на руку, подчеркивал, что временная единоличная власть генерал-губернаторов эту ситуацию исправить никак не поможет. По мнению Ланского, введение поста генерал-губернатора выльется в новые споры о юрисдикциях с размытием полномочий и ростом делопроизводства.

Кроме того, Ланской чувствовал, что повсеместное учреждение генерал-губернаторств станет и политической ошибкой самодержавия. Он подчеркивал, что начало освободительного дела «по непосредственному указанию» царя «получило возвышенное, даже… святое значение для народа», и наилучшей гарантией успешного и методичного достижения поставленной цели станет готовность правительства продвигаться к ней, «держась законного способа действий». Создание же военных генерал-губернаторств являлось мерой чрезвычайной, подразумевающей, что правительство «ставит себя в оборонительное положение противу всего государства». Ланской не сомневался, что подобные действия будут приняты в качестве угрозы, знаменующей, что «преобразование… предполагается решить не беспристрастно, и что поэтому предвидится надобность в насильственном подчинении правительственным распоряжениям».

Министр указывал, что на упразднение генерал-губернаторств в обществе отреагировали с радостью, видя в том «стремление к утверждению законности», а потому нынешнее их восстановление будет противно «давно существующему направлению ограничить в губерниях произвол личной власти». Привычные процедуры и в целом «иерархический порядок управления» будут нарушены, если, вместо укрепления постоянных гражданских властей, будут учреждены личные сатрапии под предводительством временных генерал-губернаторов[173].

Слова, сказанные Александром Ланскому по ознакомлении с запиской, многое говорят о его отношении к государственным институтам и позволяют лучше понять некоторые его решения 60-х – 70-х годов: «…я прочел все с большим вниманием и должен вам откровенно сказать, что записка эта сделала на меня весьма грустное впечатление. Она, верно, составлена не вами, а кем-нибудь из директоров департаментов или канцелярии, которым предполагаемое новое учреждение крепко не нравится, ибо должно ослабить их власть и то значение, которым они привыкли пользоваться и часто употреблять во зло»[174]. Царь подчеркнул, что Россия накануне освобождения пребывает «не в нормальном положении», в силу коего известные «экстренные меры» безопасности представляются абсолютно необходимыми. Возразил Александр и на замечание Ланского о том, что генерал-губернаторы представляли некий «незаконный способ действия», подчеркивая, что, раз те были «облечены [самим царем] особым полномочием… [и имели] положительно определенный круг действий… [то] обыкновенный административный порядок этим не изменится [и] столкновений и пререканий [в компетенциях и юрисдикциях с регулярными властями] быть не должно». Одним словом, Александр был уверен, что гражданские губернаторы были не в состоянии справиться с потенциальными беспорядками.

В ответ на предложение министра сперва довершить освободительную реформу и связанные с ней административную с судебной, а затем только обратиться к чрезвычайным мерам по обеспечению порядка царь заявил, что посылать генерал-губернаторов усмирять крестьян тогда будет уже чересчур поздно. Ланской в записке утверждал, что если освобождение действительно улучшит обстоятельства крестьян, то государству «не должно опасаться затруднений и беспокойств», на что государь резко возразил: «…напротив, того-то и должно опасаться». В попытках Ланского отстоять целостность гражданских административных структур Александр видел разве что «взгляд [сугубо] гражданский или канцелярский и вовсе несогласный с моим»[175]. Чего же царь не видел, так это того, до каких глубин пронизывал собственный его взгляд тот «канцелярский», разделяемый огромным количеством министерских чиновников.

Предложенная Ланским программа «законных мер» по усилению регулярных губернских властей насчитывала восемь пунктов: 1) «обращать особое внимание на личные достоинства и способности начальников губерний и, постоянно следя за действиями их по предпринятому преобразованию, давать им надлежащие наставления для успешного разрешения оного»; 2) назначить сторонников реформ из губернских комитетов на губернаторские и иные высшие должности, «не затрудняясь притом разрядами чинов, которые только стесняют в выборе дельных и способных людей»; 3) «расширить и усилить… пределы власти начальников губерний на основании тех данных, которые уже собраны в Министерстве [внутренних дел] по особому Высочайшему повелению»; 4) на время внедрения освободительной реформы «освободить начальников губерний от председательства во всех подведомственных им губернских учреждениях, [возложив его] на вице-губернаторов. Вследствие сего самим губернаторам легко будет наблюдать за порядком исполнения [царских] положений об улучшении быта крестьян», поддерживая «при этом спокойствие и общественную безопасность»; 5) «предоставить начальникам губерний устранять всех полицейских чиновников, определяемых и по выборам, и от правительства, кои окажутся неблагонадежными или неспособными к беспристрастному действию при введении нового порядка»; 6) «ассигновать в распоряжение начальников губерний особые суммы на экстраординарные расходы»; 7) «снабдить губернаторов особою инструкциею, которая впрочем не прежде может быть составлена с должною ясностию и определительностию, как по рассмотрении положений губернских комитетов. В этой инструкции [следует] указать и объяснить меры, которые должно будет принимать как против крестьян, так и помещиков, [в случае] затруднений и препятствий [с их стороны] ко введению новых положений»; 8) на случай необходимости задействовать воинские части заранее «снабдить [их] начальников надлежащими наставлениями [и в том числе] ясно определить отношения [их] к гражданскому ведомству[176].

Соглашаясь с первым пунктом, Александр остался при убеждении, что этого недостаточно без учреждения временных генерал-губернаторств. В любом случае, утверждал он, генерал-губернаторы более эффективно, нежели гражданские власти, сумеют реализовать надлежащие для освобождения крестьян меры, описанные Ланским. Последний был потрясен столь резкой отповедью государя[177]. В письме Александру от 7 августа 1858 года министр засвидетельствовал, что записка вполне отражала собственную его позицию, огласить которую он взялся сугубо из преданности государю и многолетнего опыта государственной службы. К этому Ланской присовокупил прошение об отставке, которую в силу до конца не ясных причин – возможно, из-за восприятия Ланского и его ведомства как некоторого символа освободительного дела – Александр не одобрил, попросив министра остаться при занимаемой должности и настояв, чтобы Главный комитет не дал хода проекту Муравьева[178].

Ланской поддерживал регулярные государственные институции, приравнивая их ко внутренней иерархии МВД, а значит, в конце 50-х годов он (а также и Арцимович с Милютиным) понимал под «децентрализацией» исполнение принципа депарламентаризма, по Сперанскому. Такой взгляд подразумевал перестройку традиционной министерской власти с отходом ее от личностной составляющей без ущерба для власти центрального правительства. То был насквозь державнический взгляд, но именно в институциональном смысле, принятый впоследствии в качестве кредо рядом европейских и русских бюрократических реформаторов конца XIX столетия. Однако было бы ошибкой, подобно Старру, искать здесь полномасштабную идеологию децентрализации с ослаблением бюрократического контроля над губерниями; также было бы не менее ошибочно клеймить Александра II и Муравьева «бюрократическими централизаторами», игнорируя их презрительное отношение к государственным образованиям, которые они якобы стремились укрепить.

Прояснить данную проблему, прочитывая коллизии 60-х – 70-х в контексте конца 50-х, довольно сложно: в силу того, что в 1858–1861 годах еще не существовало земств, отстаивание гражданской власти против учреждения временных генерал-губернаторств представляется прогрессивным. Впоследствии (с 1864 по 1878 год) и Валуев, и Тимашев также предпринимали попытки укрепить гражданские власти и контроль МВД над губерниями, однако же исследователи рассматривают их политику как направленную на обеспечение полного контроля центральной власти над земствами, новоявленными судебными органами и губернскими служащими прочих министерств [Starr 1972: 330–342; Yaney 1973: 328–347; Веселовский 1909–1911, 3: 119–140]. Если вкратце – политика МВД того времени по усилению власти гражданских губернаторов представляется триумфом бюрократической централизации. И хотя политика Ланского и Валуева, вероятно, рождалась из совершенно различных настроений, на практике разница между «децентрализацией» первого и «централизацией» второго была невелика. Ланской и его подчиненные мало верили в российское губернское общество, и особенно в местное дворянство, намереваясь, по сути, так перестроить существующий государственный аппарат, чтобы провести необходимые социальные и экономические реформы сверху.

Свой державнический дух и настроенность против нобилитета Ланской выказал, сделав все, что было в его силах, чтобы всячески уволить от деятельного участия в выработке освободительного законодательства вызванных в Петербург представителей губернского дворянства. Он также предписал губернаторам запретить обсуждения крестьянского вопроса на дворянских собраниях. В красках рисуя образ преследующей лишь собственные классовые интересы тайной дворянской оппозиции освобождению, Ланской умело подыгрывал опасениям Александра по отношению к политическим амбициям знати и олигархии, укрепляя таким образом его решимость[179].

Подобная же тактика просматривается и в записке Ланского от 31 августа 1859 года[180]. Министр парировал появившиеся в печати намеки помещиков на то, что им будут дарованы политические права, предупреждая Александра о необходимости сильной державной власти для сдерживания подобных притязаний. Так, Ланской писал: «…мои сношения, как официальные, так и частные, убеждают меня, что дворянство в общей массе не может и не должно мечтать о представительном правлении, как совершенно противном и нашим нравам, и степени образования, и коренным государственным интересам»[181]. Далее он распространялся по поводу аристократической чванливости и любви властвовать, предостерегая императора о том, что члены губернских комитетов уже видят себя в качестве представителей местного дворянства, пытаясь организовывать депутатские собрания. Подобные их чаяния министр полагал основанными сугубо на преследовании сословных интересов; вдобавок к тому европейские примеры доказали, что вопрос выкупа (за освобождение) может быть разрешен «властью одного [лишь] правительства». Нынешнее положение России Ланской сравнивал с историческим примером Англии во время реформы Роберта Пиля, утверждая, что дворянство может только выиграть в результате освобождения крестьян, понимают ли это сами землевладельцы или нет, поскольку цена их имений возрастет, а уездная жизнь устроится «на более рациональных основаниях». Несомненно, утверждал он, необходима административная реформа, однако же среди главных виновников расстроенного состояния провинций были выборные судейские и полицейские чиновники из дворян. Заключил Ланской указанием на то, что низкий уровень развития общества препятствовал конституционному строю, а потому «всякая малейшая уступка» в этом направлении «была бы несовместима с достоинством верховной власти». Двусмысленность весьма удачная и явно намеренная – Александр вернул записку с собственноручной карандашной пометой: «…все здесь изложенное совершенно согласуется с моими собственными убеждениями»[182].

Наконец, 19 февраля 1861 года освобождение крепостных крестьян официально началось [Field, 356–357]. Для Ланского и МВД принятие закона являлось лишь мимолетным триумфом: тут же следом маячило невероятное количество связанных с проведением реформы проблем, вкупе со всевозможными социально-экономическими вопросами, которые требовали вдумчивого решения. Ланской сумел сохранить достаточное доверие к себе царя, поручившего ему проведение освободительной реформы, но расположить Александра и к другим идеям министерских реформаторов ему было уже не под силу. Когда закон был уже окончательно принят, Александр решил сделать примирительный шаг навстречу дворянству, чья гордость и интересы были уязвлены принятой реформой[183]: в апреле 1861 года император отправил уже семидесятичетырехлетнего к тому времени Ланского и Милютина в отставку. Александр чувствовал, что требуются свежие люди, не запятнанные порой весьма горьким опытом последних четырех лет; к тому же он всегда питал недоверие к Милютину[184]. Ланскому был пожалован графский титул, вскоре после чего в январе 1862 года он умер[185].

Как бы то ни было, Ланской оставил по себе немалое наследие, на многие годы утвердив свое понимание обязанностей министра и огромной власти, лежащей на МВД в качестве институционального основания самодержавного правительства. Он весьма удачно занял министерское кресло – как раз в тот момент, когда МВД укрепилось в организационном плане и сформировалось новое поколение юных (и в ряде случаев весьма дальновидных) министерских дарований. Как министр Ланской хорошо понял важную взаимосвязь между ведомством и его сотрудниками, а также и то, каким образом в условиях самодержавия можно достичь политических целей. То был урок, не прошедший даром для последующих министров внутренних дел вне зависимости от их политических взглядов и воззрений на будущее России.

Петр Александрович Валуев (1861–1868)

Карьера П. А. Валуева – одного из одареннейших, но вместе с тем и наиболее загадочных государственных деятелей дореволюционной России – длилась без малого полвека, с 1834 по 1881 год. Он занял министерское кресло вскоре после провозглашения Манифеста в феврале 1861 года и руководил МВД до 1868 года, когда его противникам из высоких кабинетов и придворных гостиных удалось наконец организовать его отставку[186]. Став министром, Валуев отвечал за внедрение освободительных положений и разработку законодательства о создании земских органов местного самоуправления. Словом, он возглавлял МВД в судьбоносную постосвободительную эпоху, исполненную новоявленных обязанностей и чаяний. Именно он руководил передачей цензуры и множества прочих функций МВД, при этом последовательно и решительно защищая правительство и самодержавную власть от различных – мнимых и вполне реальных – угроз.

Александр II питал безмерное уважение к государственному опыту и профессионализму Валуева, с 1861 по 1881 год принимавшего участие в решении буквально каждого сколь-нибудь важного внутриполитического вопроса. Уход с министерского поста в 1868 году был лишь временной заминкой, не удалившей его от деятельного участия в правительственной работе: подобно многим отставным министрам, Валуев по-прежнему оставался уважаемым членом Государственного совета. Впрочем, уже в 1872 году Александр вновь предложил ему вернуться на ответственную должность во главе Министерства государственных имуществ, которым он управлял вплоть до 1879 года, когда был назначен председателем Комитета министров. Кроме того, с 1872 по 1881 год Валуев возглавлял две важные комиссии: о положении сельского хозяйства в России (1872) и по вопросам о найме рабочих и слуг (1875). Оба учреждения имели существенное политическое значение и были тесно связаны с планами графа П. А. Шувалова об устроении в законодательном процессе умеренной формы представительства[187].

Также Валуев председательствовал или участвовал во множестве «особых совещаний» в течение 70-х годов, и особенно в «кризисный» период с 1878 по 1881 год, когда требовалось сформулировать ответ государства на террористические нападения и прочие угрозы общественному спокойствию. Именно на совещаниях под управлением Валуева в 1879–1880 годах были приняты столь чрезвычайные меры, как учреждение временных генерал-губернаторств (в апреле 1879 года) и Верховной распорядительной комиссии (в феврале 1880)[188].

Несмотря на то что он пылко защищал самодержавие и примат верховной власти, Валуев также был весьма острым критиком самодержавной системы и в целом современного ему поколения русских общественных деятелей. Как автор он был весьма плодовит: из-под его пера в изобилии выходили всевозможные записки и меморандумы, дневниковые заметки, колонки и целые статьи для газет и журналов и даже романы с мистическими трактатами. Вместе с тем, столь обширное опубликованное и архивное наследие Валуева до сих пор не было вполне проанализировано, и природа его политических устремлений по-прежнему представляется неясной. Мы можем лишь повторить вслед за П. А. Зайончковским, что «политические воззрения П. А. Валуева весьма сложны. [Он] никогда не примыкал целиком ни к одной из правительственных группировок: ни к либеральным бюрократам – сторонникам буржуазных преобразований, ни к реакционерам-крепостникам»[189]. Собственно, Валуев питал мало иллюзий в отношении гибкости самодержавия, умении его подстроиться к вызовам посткрымской эпохи и к закату александровского правления всё более и более пессимистично оценивал шансы режима на выживание. Зная, что теперь самодержавию требовалось проводить политику иного типа, дабы заручиться общественными и экономическими силами, угрожавшими обрушить жестко выстроенную систему, унаследованную от Николая I, Валуев также сознавал, что сама природа русского самодержавия и министерской власти противодействовала образованию необходимой для этого политической атмосферы.

Несмотря на то что современники видели в Валуеве нового защитника дворянства, отстаивающего их интересы в постосвободительную эпоху, и критика «крестьяноцентричной» политики МВД при Ланском, Милютине и прочих так называемых прогрессистах, его взаимоотношения с нобилитетом были чрезвычайно сложны и никогда не доходили до безоговорочной поддержки[190]. Валуев всегда яростно противостоял поместной олигархии, не допуская даже самых умеренных форм конституционализма и большинства подобных инициатив, предлагаемых дворянскими или иными социально-политическими кланами. Подобные шаги могли лишь ослабить государство и правительство, а потому допускать их было нельзя.

Валуев ясно понимал политические проблемы, с которыми пришлось столкнуться самодержавию при Александре II, и потому в 1863 году внес предложение о преобразовании самодержавной политики, отталкиваясь от образования земств. В качестве первого шага Валуев предлагал реформировать Государственный совет с целью обеспечения хотя бы минимального совещательного участия в законотворческом процессе представителей заинтересованных и ответственных общественных групп[191]. Эти новые участники Государственного совета должны были быть избраны из членов земских управ и наделялись сугубо консультативными полномочиями. К намеченной тогда, в 1863 году, цели – расширению политических границ русского самодержавия – Валуев последовательно стремился и словом и делом вплоть до 1881 года. Этим вопросом он занимался и на посту министра внутренних дел, и в бытность младшим соратником партии Шувалова, и после – в 1879–1880 годах, когда проект 1863 года был вновь поднят, отклонен и наконец вовсе отодвинут в сторону аналогичным проектом, в 1881 году составленным Лорис-Меликовым. Валуев предполагал создание активного правительства, которому удалось бы заручиться поддержкой оппозиции и «встать во главе социального движения». Он считал, что, «подобно европейским правительствам», России также нужна форма представительства, но он был уверен – или, по крайней мере, считал необходимым заверить в том царя, – что участие представителей «не наносит никакого удара полновластию государя»[192].

Подобные попытки построить эдакую «квадратуру круга» в виде усиления политического участия среди элементов самодержавной системы иллюстрируют дилемму, с которой сталкивались все наиболее прозорливые государственные деятели дореволюционной России. Дела и идеи Валуева помогают лучше прояснить всю сложносочиненность и обоюдонаправленность внутренней политики самодержавия в Александровскую эпоху, также проливая свет на дальнейшую судьбу царской России после 1881 года. Восхождение Валуева по карьерной лестнице, самые причины назначения его министром внутренних дел и употребление министерских полномочий – все это представляет весьма содержательный контраст с его предшественником Ланским.

Валуев родился 22 сентября 1815 года в Москве в старом дворянском роду, уходящем корнями по крайней мере в XIV столетие, и получил превосходное домашнее образование[193]. В 1831 году он поступил на государственную службу в канцелярию московского генерал-губернатора и уже в следующем году успешно выдержал экзамен на чин, предписанный законом Сперанского от 6 августа 1809 года. Его головокружительный карьерный взлет начался, когда юношу и его товарища на одном из московских балов приметил император Николай I, определивший обоих в I отделение С. Е. И. В. канцелярии. Его первый брак с дочерью поэта князя Вяземского Марией позволил заручиться связями со многими влиятельными вельможами и петербуржскими писателями. Среди последних был и Пушкин, который будто бы даже списал с Валуева Гринева для своей «Капитанской дочки». В эти же ранние столичные годы он принадлежал к группе молодых офицеров, чиновников и университетских выпускников, именовавших себя Кружком шестнадцати[194]. Молодые люди регулярно собирались на квартире то одного, то другого, за ужином и сигарой ведя непринужденную и подчас далеко заходящую беседу, не слишком опасаясь николаевской тайной полиции. Итак, уже в 30-е годы Валуев привлек внимание царя и других влиятельных персон. Однако при всех многочисленных полезных знакомствах собственного капитала или имения у него не было. Он был одним из тех знатных юношей, для которых государственная служба являлась необходимостью, дающей как средства к существованию, так и общественный статус. Отсутствие у него богатого наследства вкупе с непростым характером всегда удерживало его на известной дистанции[195] от аристократии, что в бытность министром обернулось ему на руку, поскольку обвинить его в заискивании у знати было невозможно[196].

Карьера Валуева отличалась от Ланского и его предшественников по ряду важных моментов. Во-первых, Валуев родился позже – в 1815 году (Ланской – в 1787-м), – а следовательно, должен быть отнесен к юному поколению русских чиновников, чья карьерная молодость и становление пришлись исключительно на царствование Николая I. Во-вторых, он обладал надлежащим профессиональным опытом, подготовившим его к задачам, с которыми ему пришлось иметь дело на посту министра: на протяжении четверти века он деятельно занимался законодательными и исполнительными проблемами в связи с губернским населением и хозяйством, а также подготовкой административной реформы. В 1836 году он приступил к работе по кодификации законов, в ходе которой имел непосредственное общение с руководившим процессом Сперанским, фактически заложившим фундамент того ведомства, которое Валуеву позже предстояло возглавить. К тому же благодаря работе со Сперанским он познакомился с традицией творческой и критической бюрократической мысли, воплощением которой являлся Михаил Михайлович. Стоит также отметить и многолетнюю службу Валуева в Прибалтике, где он занимал различные приближенные к центру исполнительной власти посты и приобрел ценный опыт в управлении крупной географической областью. Так, с 1845 года он состоял при рижском военном генерал-губернаторе, где большая часть работы осуществлялась без петербуржского посредства, воспитывая тем самым в чиновнике самостоятельность и инициативность – редкие качества для столичных бюрократов старшего поколения [Lincoln 1975: 308–323; Зайончковский 1978: 106–142]. Непосредственное знакомство с немецкими институциями и общественным устройством во время долгой службы в Прибалтике снабдило Валуева своего рода эталонным образцом для сравнения с Россией. Знание же отличной от русской институциональной организации весьма углубило его понимание проблем русской системы, и на протяжении всей своей службы Валуев стремился прояснить связь между европейской историей и событиями современной России.

Помимо этого, до назначения министром внутренних дел Валуев пять лет был гражданским губернатором в Курляндской губернии, а после возглавлял два департамента Министерства государственных имуществ при М. Н. Муравьеве. Проницательное перо[197] и умелое решение служебных задач привлекли к нему внимание влиятельных особ, близких ко двору (вроде великого князя Константина Николаевича, великой княгини Елены Павловны и князя В. А. Долгорукова), и к концу 60-х Валуев стал уже незаменимой фигурой для министерства Муравьева. Все указывало на то, что Валуеву уготовано министерское кресло: к 1859 году он был уже тайным советником (чин III класса), одним из наиболее высокопоставленных чиновников Империи, – редкому директору департамента удавалось достичь подобных высот.

Назначение Валуева министром внутренних дел отражало перемены, произошедшие как внутри русского чиновничества, так в министерском правительстве. Валуев не являлся ни личным другом государя, ни человеком, аффилированным с придворными или высшими министерскими кругами. Пусть в известной мере его назначению и способствовали граф В. Н. Панин, князь Долгоруков, Муравьев и, несомненно, великий князь Константин Николаевич [Валуев 1961, 1: 104], как их рекомендации, так и одобрение Александра проистекали из демонстрируемых Валуевым профессиональных способностей и выражаемых политических воззрений, особенно по крестьянскому и дворянскому вопросам [Starr 1972: 178–179].

При этом Валуев был весьма амбициозен. После отставки в 1858 году А. И. Левшина он вступил в прямое соперничество с Николаем Милютиным за пост товарища министра внутренних дел. И действительно, в марте 1859 года – незадолго до того, как царь наконец уступил просьбам Ланского и назначил Милютина временным товарищем министра, – петербуржские слухи упорно прочили на этот пост именно Валуева. Дневниковые записи 1859–1861 годов нередко выражают его недовольство ролью подчиненного Муравьева в Министерстве государственных имуществ и отсутствием независимости. В январе 1861 года князь Долгоруков способствовал назначению Валуева управляющим делами Комитета министров, а уже в следующие пару месяцев пошли разговоры, что он станет следующим министром то ли финансов, то ли государственных имуществ [Милютина 1899: 59–64; Валуев 1891: 48, 140–152, 273; Валуев 1961, 1: 103].

Назначение Валуева в апреле 1861 года министром внутренних дел с удалением из ведомства Ланского и Милютина было обдуманным шагом Александра навстречу уязвленному освобождением крестьян нобилитету. Сам Ланской прошения об отставке не подавал. Когда освободительное законодательство было должным образом подготовлено, Александр рассудил за лучшее устранить обоих руководителей, прямо ассоциировавшихся с триумфом министерской бюрократии в Редакционных комиссиях. Проведение же процесса освобождения царь был склонен вверить Валуеву, чью кандидатуру поддерживало и дворянство, которому, по сути, было отказано в сколь-нибудь значимом участии в предшествовавшей законотворческой работе. По выражению П. Д. Стремоухова, тогдашнего нижегородского губернского предводителя дворянства (впоследствии занимавшего в валуевском МВД ряд высоких должностей), «назначение Валуева… [явилось] одним из признаков поворота во внутренней нашей политике, в смысле более внимательного отношения к дворянству и к его интересам».

Впрочем, ошибочно полагать, что единственным фактором, определившим назначение Валуева, была его позиция относительно дворянства и освобождения. Предстояла еще гигантская работа по урегулированию отношений между помещиками и крестьянами, а равно и множество прочих кропотливых задач. Репутация Валуева как конструктивного критика существующих государственных и общественных институтов и вместе с тем блестящего и энергичного руководителя, несомненно, оказала влияние на выбор Александра. Особенно учитывая столь близкую ему идею о «преобразованиях сверху», не потерявшую привлекательности и в 1861 году. На первом же приеме Александр объявил своему новому министру о том, что желал бы «порядка и улучшений, которые ни в чем бы не изменили основ правительства»[198]. То есть уже с самого начала Валуев столкнулся с традиционной для его ведомства дилеммой: каким образом следует сочетать «порядок и улучшения», не подрывая при этом «основ» самодержавного правления? Найденное же Валуевым решение данной дилеммы определит всю дальнейшую историю МВД в постосвободительную эпоху.

Подобно Ланскому и Перовскому, Валуев прекрасно осознавал чрезвычайное влияние своего ведомства, позволявшего ему с полным правом участвовать в самодержавной политике. Но министерские обязанности он понимал куда шире простой организации работы МВД и свое положение употреблял для формирования целостной внутренней политики государства. Как-то в беседе с князем Долгоруковым Валуев определил русское самодержавие как «министерскую олигархию», и в роли подобного «олигарха» ему практически не было равных. Он был куда деятельнее Ланского[199] и не дозволял своим помощникам и директорам департаментов проявлять излишнюю инициативу ни в общеполитических вопросах, ни даже во внутриминистерских делах. Валуев стремился запечатлеть свое политическое видение во всем облике МВД, ожидая, что его взгляды разделят и высшие министерские чины. Он был чрезвычайно плодовит на проницательные меморандумы и законопроекты и собственноручно составил множество важных программных документов МВД. На высших министерских должностях в головном ведомстве он желал видеть людей компетентных, верных и политически благонадежных. Собрав под своим началом тихих консерваторов, Валуев радикально переменил всю политическую направленность и облик министерства, еще недавно представлявшегося убежищем прогрессистов в духе Милютина. Да Валуев и не сработался бы со столь активным в слове и деле помощником, каковым являлся Милютин, вне зависимости от его конкретных политических взглядов. Это видно из назначения товарищем министра А. Г. Тройницкого, которому была отведена относительно скромная роль в валуевском министерстве[200]. Что, конечно, отнюдь не означает, что Валуев не прибегал к помощи служащих канцелярии, чиновников для особых поручений или директоров департаментов, – однако же свои обязанности они исполняли в строгом соответствии с политическими взглядами и устремлениями самого Валуева. Он был человеком феноменальной работоспособности, чьи министерские будни, подробно отраженные в дневниках, свидетельствуют о все возраставшей нагрузке, возлагаемой на плечи министров, а равно и об их ключевой роли в функционировании самодержавной системы. Типичный рабочий день Валуева включал заседания Государственного совета, затем Комитета министров, Польского и Кавказского комитетов, а кроме того, целый ряд всевозможных особых совещаний, законотворческих комиссий и тому подобных собраний. Удивительно, как Валуеву вообще удавалось выкроить время, чтобы заниматься внутренними делами еще и самого МВД, так что в этом отношении вклад министерских чиновников трудно переоценить.

Валуев прекрасно понимал, каким могуществом облечена министерская бюрократия: царская власть была ограничена (пусть и не всегда предсказуемым образом) нетривиальностью государственных задач, решение которых требовало чисто бюрократических навыков, а также организационным влиянием министерской олигархии. Валуев считал, что история творится глубинными, безличностными силами, которые после Крымской войны еще более огранили самодержавную власть. По его выражению, царь мог росчерком пера отменить любой закон, но был не в силах хоть на копейку изменить курс рубля на петербуржской бирже[201]. Однако же, будучи министром, Валуев отлично понимал, что без внятной поддержки со стороны царя о вершинах самодержавной политики можно было и не мечтать. Кроме того, существенное значение имела поддержка коллег-министров и прочих влиятельных государственных деятелей. Дневники отражают чуть ли не одержимость Валуева, с одной стороны, царским одобрением деятельности МВД, а с другой – тем, что он расценивал как недальновидность, некомпетентность и недобросовестность высших сановников империи, бок о бок с которыми ему приходилось работать. Если Ланской был всей душой предан делу освобождения и других преобразований, то Валуев применял все свое политическое чутье к спасению самодержавия от угрожающих сломить его внутренних слабостей и внешних сил. Благодаря этому он оказал на будущее МВД куда большее влияние, нежели Ланской.

Политические воззрения Валуева позволяют лучше уяснить эволюционные процессы внутри самодержавия и МВД после 1861 года. Его идеология представляется весьма удобной точкой отсчета для сопоставления точек зрения по самым разным вопросам прочих высокопоставленных русских чиновников: Валуев был равноудален как от «просвещенной» партии (великого князя Константина Николаевича, Милютина, Головина и даже Лорис-Меликова), так и от ригористичных консерваторов, вроде графа Д. А. Толстого или К. П. Победоносцева. Валуевская ниша располагалась где-то в середине разномастного русского политикума, но этот «просвещенный консерватизм» существовал отнюдь не в безвоздушном пространстве[202]: невзирая на блестящие аналитические выкладки и инновационные программы, новые вызовы 60-х годов, вкупе с традиционным наследием самодержавных институций и политики, утвердили его поборником неколебимой автократии с опорой на прочное и лишь несколько им пересмотренное представление о «министерской», административной власти. И в этом смысле напряженность валуевской мысли с точностью отражает напряжение, встроенное в идеологию и институциональную структуру МВД.

Уже с первых лет своей службы Валуев зарекомендовал себя пылким критиком самодержавной системы, доставшейся Александру II от отца. Составленная им в 1855 году записка «Дума русского» почти сразу привлекла внимание великого князя Константина Николаевича и великой княгини Елены Павловны [Валуев 1891: 349–360]. Константин Николаевич даже издал циркуляр для своих подчиненных по Морскому министерству, содержавший выдержки из валуевской критики. Так, обращаясь к причинам поражения России в Крымской войне, Валуев задается следующим вопросом: «…благоприятствует ли развитию духовных и вещественных сил России нынешнее устройство разных отраслей нашего государственного управления?» – на который тут же дает неутешительный ответ:

…отличительные черты [нашего государственного управления] заключаются в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и в пренебрежении ко всему другому. Многочисленность форм подавляет сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты. Везде сделано все возможное; везде приобретены успехи; везде водворяется, если не вдруг, то по крайней мере постепенно, должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, правду от неправды или полуправды, – и редко где окажется прочная плодотворная польза. Сверху блеск; внизу гниль[203].

В «Думе русского», а после еще и в записке от 2 октября 1856 года, поданной им – тогда губернатором Курляндской губернии – в Комиссию о губернских и уездных учреждениях (занимавшуюся вопросами уменьшения корреспонденции и упрощения процедур), Валуев хлестко проходился по формализму, чрезмерной централизации министерской системы и недостатку единства между институтами правительства и его верхушкой[204]. Валуев утверждал, что чрезмерная централизация подавила взращивавшийся Сперанским департаментализм, подразумевавший независимость различных административных инстанций, наделенных равно легитимными полномочиями. Но и в 50-е годы Валуев уже тщательно отделял децентрализацию министерских полномочий и самодержавную власть: последняя для него как была, так и осталась неприкосновенной. Говоря же о недостатке единства, он с негодованием указывал на то, что министры были склонны «действовать, по возможности, особняком», не поддерживая начинаний друг друга и не преследуя общих целей, но лишь «ревностно применяясь к правилам древней системы уделов»[205].

Характерно, что подобной критической позиции в отношении самодержавия как системы государственного управления Валуев неизменно держался и на протяжении последующих 25 лет. Так, уже в 1882 году он писал: «…мои коллеги и я были les grandes do-mestiques, а не les grandes serviteurs de letat…» — то есть не «государственными», но сугубо «государевыми» слугами. Положение министров он характеризовал как «азиатское, полурабское или первобытно патриархальное, с условиями времени несовместимое отношение государственных слуг к государю, – не столько по формам, сколько по привычкам и понятиям»[206].

Своих коллег по цеху Валуев критиковал за неспособность преодолеть рамки своих сугубо институциональных интересов, шире взглянув на важные политические вопросы. Безотносительно того, что себя Валуев изображает в самом выгодном свете, всегда готовым подставить плечо, его наблюдения за характером политики в высших правительственных кругах многократно подтверждаются источниками[207].

Политическая мысль Валуева в значительнейшей степени опиралась на примеры, почерпнутые как из русской, так и из европейской истории. Скажем, фигуры Николая I и Петра Великого являлись ключевыми для его понимания самодержавия и роли государственной власти в эпоху после освобождения крестьян. Николаевское время представлялось Валуеву эпохой застоя, неведения о стихийных исторических силах перемен, шовинизма и слепого антизападничества. Он нередко нападал на бездумных консерваторов, славянофилов и «политических старообрядцев», которых ассоциировал с азиатскими, темными силами допетровской России. Валуев откровенно презирал шовинизм и вдохновленную подобными настроениями внешнюю политику. Все это определило его умеренную позицию по польскому вопросу и строгую оппозицию русскому вмешательству на Балканах в конце 70-х годов[208].

Валуев ратовал за энергичные действия правительства в социальной, экономической и политической сферах, что резко отличалось от неповоротливой николаевской системы. Труды Валуева пестрят указаниями на необходимость изменений, движения и развития – идеями, общими для либеральной и консервативной европейской мысли начала и середины XIX столетия. Однако же здесь для него примером для подражания выступал Петр Великий. Валуев чаял воссоздания петровского полицейского государства, возвращения государственных учреждений в политический авангард в русле прежней министерской власти и институционализации идеи творческого, но вместе с тем и избирательного заимствования с Запада. Он восхищался Петром, осознавшим все преимущества просвещения России на западный манер. Лейтмотивом Петровской эпохи служили две идеи: «…просвещения и обогащения государства; укрепления и упрочения самодержавия»[209].

В примечании к дневниковой записи от 12 ноября 1868 года Валуев ясно излагает свой взгляд на употребление в России европейского опыта:

…я не нахожу повода к предполагаемому так охотно у нас антагонизму между европейскими и русскими понятиями и стремлениями. Я считаю Россию частью христианского мира и частью Европы, хотя не считаю ее ни Англией, ни Францией, ни Германией, и не желаю, чтобы она превратилась в Англию, Францию или Германию, а затем, не думая, чтобы Россия, оставаясь русскою, должна была отказаться от пригодных ей долей общей европейской образованности, не думая, чтобы ей суждено было в единонадесятый час изобрести совершенно новую государственную и общественную образованность и не находя в ее тысячелетней истории залогов к такому изобретению, я полагаю, что русским можно и даже должно пользоваться некоторыми началами и понятиями, ими самими не выработанными…

Подобное «критическое западничество» задавало тон всей валуевской политической программы на посту министра внутренних дел. В этой связи весьма показательна следующая его запись: «Я думаю, что в каждой стране и в каждом народе есть данные стихии, которых нельзя не ведать, отчасти нельзя переработать, а отчасти и не следует желать перерабатывать; но что “методы” управления этими стихиями, если можно так выразиться, суть более или менее общие. Они – результат многоразличных, разновременных и разноместных опытов». Валуев стремился овладеть европейскими политическими техниками и формами ради обуздания захлестывающих Россию перемен и обеспечения таким образом будущности самодержавия. Именно в этом свете следует рассматривать наиболее важные предложенные им реформы – планы преобразования волостного, уездного и губернского управления, Земскую реформу и проекты по обновлению Совета министров и Государственного совета с целью объединения правительственных усилий и обеспечения политического участия в принятии решений губернских элит. Также на знании европейских примеров зиждились и его устремления высвободить производительный потенциал России, ослабить сословное разделение, способствовать экономическому развитию, решить земельный вопрос и упразднить крестьянскую общину[210].

В датированной 22 сентября 1861 года записке под заглавием «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства» Валуев впервые выразил целостную политическую позицию[211]. Эта записка, сравнительно недавно обнаруженная среди личных бумаг П. Е. Щеголева, представляет собой документ весьма примечательный и комплексный. На протяжении двух десятилетий идеи и государственная деятельность Валуева следовали высказанным в записке положениям, а именно что Россия, подобно всем прочим державам, претерпевала фундаментальные перемены; что правительство ее было не в состоянии должным образом повлиять на народ или же направить социальные движения в иное русло, поскольку самодержавной системе недоставало политического видения, но с лихвой хватало структурных и институциональных слабостей. В записке Валуев рассматривал природу и потенциальную значимость для государства каждой социальной группы. Он утверждал, что решение земельного вопроса, а также изменение отношения дворянства и государства к крестьянскому сословию является для России делом чрезвычайной важности. Эти экономические и социальные проблемы Валуев дальновидно увязал с вопросами государственной политики и институциональных преобразований. Он понимал, что существующий правительственный аппарат самодержавия подлежит обновлению, иначе министерская бюрократия не удержит самодержавную систему. Реформа исполнительной власти – как Комитета министров, так и отдельных министерств, – по его мнению, была напрямую связана с планами учреждения представительств в законодательном процессе, местного самоуправления (то есть земств) и губернской административной реформы.

«Завоевывать» умы и сердца людей Валуев предлагал посредством учреждения государственного печатного органа, который стал бы эффективным цензурным орудием борьбы с несогласием. Дух и тон валуевских аргументов можно ясно уловить в следующем пассаже:

Долгом… считаю выразить глубокое убеждение, что движению, обнаруживающемуся в ныне видимых и быстро возрастающих размерах, необходимо дать исход. Его нельзя удержать в замкнутом круге.

Его можно направлять, но нельзя окончательно подавить силою. Мыслям, даже ложным, надлежит противопоставлять мысли. Ссылаюсь в виде доказательства не только на общеизвестные европейские события, но и на опыты нашей истории, на вековой опыт раскола и на тридцатилетний – западных губерний. Всемирные летописи свидетельствуют, что в развитии государств настает время, когда для подавления идей, подрывающих общественный порядок, недостаточно одного употребления правительственной власти и недостаточно именно по ограниченному числу безусловно ей подчиняющихся орудий. Необходимо содействие той части общества, которая одушевлена или может быть одушевлена идеями противоположными. Противопоставляя одну сторону другой, правительство может с большею безопасностью господствовать над обеими и, сохраняя общественный порядок, удерживать за собою надлежащий простор для собственно ему принадлежащей власти [Чернуха 1976: 217].

Важно заметить, что даже в эти первые годы на министерском посту в идеях Валуева уже обозначились зловещие признаки безусловного преклонения перед государственной властью. Впоследствии же эта идеология выдвинет валуевское министерство в ранг главной полицейской силы в стране. Крушение даже самых тонко проработанных его планов было в значительной степени обусловлено продвигаемой им структурой власти и идеологическим обоснованием. В записке Валуев формулирует требование о том, что власть правительства не должна ослабнуть, а полицию и цензуру следует усилить, в связи с чем он советует не допустить, чтобы институциональные преобразования выливались в противостояние с самодержавием, тем более подрывали его основания. После 1861 года Валуеву становится все труднее избегать риторических и политических форм, питавших крепнущий дух министерской власти и чинивших препятствия осуществлению его же планов по обновлению самодержавия.

Общий план переориентации самодержавной политики Валуев изложил в записке на Высочайшее имя от 26 июня 1862 года, озаглавленной «О внутреннем состоянии России». Министр рассматривал все возрастающую изоляцию правительства и царя относительно всех прочих социальных групп и сословий, вскользь упоминая, что даже преданность армии теперь уже под вопросом. Валуев считал, что центральное правительство не пользуется поддержкой русского общества и начинает терять контроль над органами губернского управления. Беспокоили его также и вопросы государственного финансирования Польши и прочих западных губерний, равно как и набирающее обороты увлечение молодежи материализмом и радикальными идеями.

Валуев предлагал правительству действовать наступательно:

Мы сделали первый шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что этот шаг достаточен. Аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации… В эпоху общественного возбуждения важнее, чем когда-либо для правительства, овладеть социальным движением и стоять во главе социального движения, делающего три четверти истории… Именно в этом смысле давно известная и провозглашенная идея заслуживает того, чтобы к ней вернуться и зрело обработать ее. Это – реформа Государственного совета на основаниях, аналогичных австрийскому Рейхсрату и Государственному совету Польского королевства. Это мероприятие представляет то преимущество, что не наносит никакого удара полновластию государя, сохраняет ему всю законодательную и административную силу, а между тем создает центральное учреждение, которое было бы чем-то вроде представительства страны [Гармиза 1958: 141–144].

Соответствующий план реформирования Государственного совета был составлен и прочтен Валуевым императору в апреле 1863 года [Гармиза 1958: 155–163; Берманьский 1905: 229–230; Захарова 1968: 52–54]. Внутри Государственного совета предполагалось учредить форму народного представительства, основанную на земской системе – причем последнее являлось краеугольным камнем всего плана. Развивая проект представительств, во всеподданейшей записке от 18 ноября 1863 года Валуев обрисовал Съезд государственных гласных, которому отводилась роль совещательного органа при Государственном совете. Гласных депутатов полагалось избирать при посредстве губернских земских собраний, к тому же определенное представительство получала столица и прочие крупные города. В областях же, не имеющих земского собрания, «для их [гласных] выбора устанавливались] особые правила» [Берманьский 1905:225–233; Захарова 1968:49–52; Валуев 1961, 1: 218–219, 256–257, 261]. В целом в заседаниях Государственного совета по отдельно определявшимся вопросам должны были принимать участие председатель и вице-председатель Съезда, а также 14 гласных [Захарова 1968: 48–49].

Валуевский план был куда прогрессивнее предложенного в 1866 году великим князем Константином Николаевичем и так называемого конституционного проекта Лорис-Меликова 1881 года. Валуев предлагал перманентную и институционализированную форму общественного политического участия, в то время как план великого князя предусматривал лишь ситуативно-совещательный формат. Но, что еще более важно, валуевские гласные избирались исключительно земствами, а не Дворянским собранием при участии земств, как предполагалось в проекте Константина Николаевича. Основывая свой план на европейских (в особенности австрийской) политических моделях, Валуев желал, чтобы новосозданное протопредставительство отражало доминирование нобилитета: знать должна была сохранить свое положение единственного образованного и имущего сословия в обществе, но при этом представительство знати в правительственных делах основывалось скорее на хозяйственно-экономических функциях, нежели на корпоративном статусе. И действительно, дворяне превалировали в земских собраниях 60-х – 70-х годов с учетом, конечно, установленного законом имущественного ценза, однако Валуев открыто отмахнулся от прежних органов дворянского самоуправления в качестве основания планируемого им института представительства. Видя, что существующие дворянские собрания тяготеют то ли к олигархии, то ли к конституционализму, Валуев стремился способствовать преображению русской аристократии в экономически состоятельный, сплоченный и ответственный класс, которому по силам было бы выступить главной общественной опорой самодержавия. Но, невзирая на огромные потенциальные выгоды, которые сулил самодержавной системе план Валуева, Александр в конце концов отклонил его вслед за тем, как против плана высказалось большинство высокопоставленных участников особого совещания.

Очевидно, Валуев двояко смотрел на дворянское сословие. Так, уже в декабре 1859 года он писал, что русское дворянство – лишь «каста», не превратившаяся пока «в государственное сословие в рациональном смысле» [Валуев 1891: 146].

Позднее, уже во время своего министерства, он вынужден был повторить, что дворянство, «или то, что принято называть этим именем, не понимает [ни] своих истинных» экономических и политических «интересов», ни положения, в котором находится[212]. И тем не менее он настаивал, что в губернском обществе просвещение должно прилагаться сугубо к дворянству, единолично обладавшему моральным авторитетом и экономической крепостью, позволявшей содействовать правительству в предотвращении «апокалиптического раскола русского общества»[213].

Собственность, образование, религия и семья были для Валуева фундаментом здорового общественного организма. Он считал, что ни крестьянские массы, ни дворянство в нынешнем его состоянии не может обеспечить прочного основания правительственным попыткам воссоединить общество. И вместе с тем его поддержка нобилитета меркла всякий раз, когда какая-либо партия знати пыталась самоорганизоваться, объединиться или даже просто обсудить политические вопросы независимо от государственных институтов. Во все время своего министерства Валуев скоро и решительно подавлял какие бы то ни было политические инициативы как дворянских, так и земских собраний. Кроме того, он был чрезвычайно враждебен в отношении новоучрежденных «мировых посредников», поставленных содействовать крестьянам и помещикам в проведении освободительных положений 1861 года[214].

По мнению Валуева, правительство обязано было удержать при себе бразды правления всеми без исключения политическими вопросами, и вследствие новых вызовов 60-х годов министр все более и более утверждался в глубокой вере, что в том и заключался краеугольный камень традиционной министерской и безраздельной самодержавной власти. И к 1866 году первоначальные опасения Валуева в отношении угрозы радикализма и упадка государственной власти уже вполне оправдывались. Великие реформы – освобождение крестьян, реорганизация судов и учреждение земств – открыли ящик Пандоры, и Валуева пугало то, что общество и в целом движущие историей стихии оказывались все менее подвластны государству. Так что после неудавшегося покушения Каракозова в апреле 1866 года министр уже вполне мог писать Урусову о своем проекте реформирования Государственного совета, что тот в прямом смысле направлен на «спасение самодержавия»[215]. Но его проекты и служебные записки того времени в большинстве своем отражали приверженность восстановлению правительственной власти в качестве предпосылки дальнейшего ужесточения контроля над политическими преобразованиями. Прежде приглушенные или даже только подразумевавшиеся аспекты «министерской власти» теперь начинали брать верх в его работах над более оптимистичными планами по расширению границ самодержавной политики. Так, уже в следующем, 1867 году он писал императору о «неопределенных и патологических общественных чаяниях»; по его словам, «русский народ за века обвыкся с сильной властью и ее повсеместным приложением. Лишь государственная власть, уравновешенная в своем притяжении и с равной силой воздействующая на все самые удаленные области страны нашей, сумеет направить общество к дальнейшему его развитию по пути истины и закона»[216].

Оказавшись ключевой фигурой «эволюционного межвременья» МВД – между окончательным закатом прогрессивной эпохи Ланского/Милютина и наступлением консервативных лет министерства Тимашева и Макова, – Валуев почти невольно способствовал упрочению традиционного идеала министерской власти. Взятый им курс на неограниченную административную и полицейскую власть остался и после Александровской эпохи, поддерживаемый графом Д. А. Толстым, В. К. фон Плеве, И. Л. Горемыкиным, П. Н. Дурново и многими последующими министрами. Несмотря на то что в свое министерство Валуев так и не сделался безусловным лидером правительства, его последовательная и энергичная аргументация в пользу административных и полицейских мер, а также проводимая им политика по их усилению оказали сильнейшее влияние на будущее МВД.

Восстанавливая административную и полицейскую власть, Валуев стремился дать новое обоснование традиционному интервенционизму, контролю государственной власти и длящемуся господству бюрократии в политической жизни России. Валуев подтвердил и еще более усилил движение к уравниванию интересов МВД, правительства и государства, связывая таковые непосредственно с самодержавием как единственным законным устроительным принципом России. Подобная релегитимация самодержавия укрепила его антиинституциональные предубеждения, что, в свою очередь, способствовало развитию некоторого «аналитического паралича» в принятии внутриполитических решений и обострению ощущения правительственного кризиса в последние полтора десятилетия правления Александра II.

О роли Валуева в идеологической реорганизации МВД свидетельствуют структурные дополнения, имевшие место после 1861 года, в особенности учреждение Юрисконсультской части; на то же указывало расширение полномочий министра, получившего право издавать циркуляры, имевшие силу закона, а также целый ряд законов и мер, направленных на укрепление административных и полицейских полномочий государства. Восприятие эпохи Великих реформ оказалось для Валуева окрашено грандиозным идеологическим расколом между правительством (и, в частности, министерской властью) и параллельными ему принципами управления в виде земств и реформированных в 1864 году судов. В 1881 году, уже после убийства Александра и отставки Лорис-Меликова, Валуев рассуждал:

Различные реформы прошлого царствования не принесли желаемых результатов, а иные из них обернулись последствиями и вовсе не подходящими к монархическому принципу… Следует прибавить также, что в нашем законодательстве по-прежнему наличествует дуализм новых и прежних учреждений и положений, по-прежнему между собой не согласных.

Полиция и органы управления оказались отодвинуты далеко на задний план под давлением судебных и общественных институций, а между судебной властью и правительством имеет место антагонизм и разногласие, что совершенно пагубно для государственного порядка[217].

Подобный дуализм институций и принципов управления с отчетливостью проявился Великими реформами уже в самом начале 60-х годов. Подъем радикальных настроений у коренных народов империи, все явственнее звучавшее общественное мнение и Польское восстание 1863 года – все это побуждало приверженцев традиционной министерской власти занять оборонительную позицию. Отношение правительства к новым принципам, учреждениям и назревающей угрозе со стороны общества определялось Валуевым и МВД. Тогда же валуевское министерство вернулось к попыткам усилить губернаторскую власть, причем как в отношении губернских учреждений прочих министерств, так и земских органов местного самоуправления. Валуев стремился ограничить деятельность земств сугубо вопросами местного хозяйства, лишив их исполнительной власти и финансовых средств, необходимых для выполнения даже столь скудных функций.

Роль Валуева в восстановлении исконных прав министерской власти и в целом обеспечения гегемонии правительства в эпоху Великих реформ не осталась незамеченной современниками[218]. Так, министерский подчиненный Валуева цензор А. В. Никитенко отмечал возрастающую зависимость министра от полицейских полномочий при определении роли МВД в цензуре, губернском управлении и новой судебной системе [Никитенко 1955,3:49,52, 54,69,71,76,92][219]. Никитенко считал, что сам Валуев и начальник III отделения и шеф жандармов граф П. А. Шувалов склоняли Россию под полномасштабное полицейское иго. По его словам, Валуев все более видел в прессе своего личного врага. Также цензор инкриминировал Валуеву расшатывание новосозданной судебной системы с целью установления над нею строгого административного контроля. Никитенко называл Валуева «с ног до головы бюрократ [ом], который понимает… [лишь] канцелярские отношения и рапорты», последовательно пренебрегает «общественным духом» и потому является одним из злейших врагов России [Там же: 61, 80, 82, 90].

Сторонник прогрессивных идей и один из первых высокопоставленных чиновников, отправленных в отставку после неудачного покушения Каракозова, министр народного просвещения А. В. Головнин также оставил ценные рассуждения о деятельности Валуева. Они познакомились еще в 1845 году во время службы в Прибалтике. Головнин, пусть и считая Валуева человеком прекрасно образованным и блестящим руководителем, остро критиковал проводимую его министерством политику. Он подчеркивал, что в продолжение пяти лет в 40-х годах служил при канцелярии министра внутренних дел Перовского и имел потому ясное представление об обязанностях и методах МВД. Главным ядром головнинской критики МВД являлась деятельность ведомства в области политического правосудия: шпионаж и доносы все глубже укоренялись в арсенале министерства, подрывая тем самым благородную и чистую его репутацию, и стоило бы, считал Головнин, подобные методы оставить в арсенале III отделения[220].

Освобождение крестьян и учреждение земств, по мнению Головнина, уже легли тяжким бременем на плечи МВД, но, стремясь еще более распространить свою власть, Валуев взвалил на изнывающее от должностных тягот министерство целый Строительный комитет и еще целый ряд отделений. Головнин винил Валуева за желание «на все повлиять и во все вмешаться… принять участие во всех возможных комиссиях и комитетах – по финансам ли, просвещению, польскому вопросу или железнодорожному и т. п.». Все это доставалось ценой драгоценного времени и мешало лучше решать вопросы, непосредственно входящие в юрисдикцию валуевского министерства. Вмешательство МВД в политические дела, считал Головнин, обходится недешево как по времени, так и по финансовым затратам, но еще сквернее то, что таким образом вся его министерская работа обретает «характер полицейский и следственный, вместо высше-административного». Кроме того, Головнин осуждал кадровые назначения Валуева, упрекая министра в явном стремлении сколотить партию сторонников в высших придворных и аристократических кругах.

Рассматривая правительственную деятельность против земских и судебных институций, Головнин также критически отзывался о популярности Валуева в дворянском обществе, находившемся под опекой его ведомства.

При этом, стремясь к объективности, Головнин хвалит позицию Валуева в отношении поляков и старообрядцев. С завидным оптимизмом Головнин замечает, что валуевские действия «могут разрушить разве что какие-либо детали, но никак не всю законодательную структуру», созданную Н. А. Милютиным и прочими архитекторами Великих реформ. Валуев, утверждал Головнин, не был «ни злодеем, ни льстецом и не обращал своего положения или царского доверия во зло другим». То было его «великой добродетелью, и вполне возможно, учитывая влияние его преемника на посту, многие искренне пожалеют об уходе Валуева».

В правление Александра II охрана правопорядка служила законным и моральным обоснованием государственного вмешательства и надзора. Русское общество полагалось недостаточно развитым для решения собственных вопросов, а равно и соблюдения государственных интересов. Легитимация полицейских функций и побуждаемое этим процессом отношение в среде наиболее влиятельных чиновников неразрывно связаны с развитием институтов министерского правительства в период с 1802 по 1881 год. Валуев на посту министра считал своим долгом расширять и при надобности употреблять полицейскую власть, присущую его должности. Уже из ранних служебных записок и решений на министерском посту следует, что через всю государственную мысль Валуева проходит весьма широкий взгляд на полицейские полномочия. К примеру, во всеподданнейшем отчете о проделанной в 1861–1863 годах работе Валуев писал, что, помимо идеологических конфликтов, «настоящая угроза исходит от кризиса экономического, уже всеми ощущаемого, который может усугубиться весьма стремительно»[221].

Признавая, что экономическая отсталость угрожает обществу, возбуждая революционные настроения, Валуев упорно отстаивал полицейские полномочия правительства. В череде записок, поданных с 1866 по 1867 год, он утверждал, что государство и полицейские силы оберегали себя от внутреннего врага, а именно взаимопротиворечащих принципов разделения властей, верховенства права, самоуправления и свободы волеизъявления, присущих пореформенным институтам и положениям[222].

Его затяжное противостояние с представлявшими политическую угрозу бюрократической гегемонии земскими и судебными учреждениями началось практически с самого момента их создания, а оплотом обороны полицейских функций от них являлся губернаторский пост. В 1866 году Валуев и присоединившиеся к нему Шувалов и министр государственных имуществ А. А. Зеленый представили Александру особую записку, в которой отстаивали необходимость существенного расширения губернаторских полномочий. Прежде всего они утверждали, что власть губернаторов была уже чрезвычайно ослаблена соперничеством с пореформенными институциями. Далее утверждалось, что столь долго откладываемая реформа губернского управления теперь имеет первостепенное и неотложное значение ввиду растущей независимости земских и судебных учреждений как в общественном, так и в официальном сознании. Авторы записки сетовали, что, хотя русские законы по-прежнему официально именовали губернатора «хозяином» вверенной ему области, данный статус теперь утратил актуальность. Губернатор более не обладал властью над чиновниками, не причастными к МВД, равно как и служащими иных учреждений, не мог влиять на губернские назначения чинов ниже VII класса в органах, не относящихся к МВД, и лишился надзорных полномочий. Последнее представлялось авторам записки критической проблемой, связанной с разделением властей и взаимоотношениями судебных институций с административной властью в лице губернаторов и МВД. По сути, предлагалось водворить под губернаторский контроль вообще все вопросы местного управления и правосудия: судопроизводство, прошения, ревизии – словом, вся губернская жизнь отходила под ответственность губернатора как полноправного ее хозяина. Поскольку же окончательная реформа губернского управления и полиции представлялась делом не скорым, авторы просили императора принять решение по их предложению незамедлительно, без представления в Государственный совет.

Александр проект одобрил, и после спешного обсуждения на особой комиссии он был передан в Комитет министров, посвятивший его рассмотрению два заседания: 5 и 12 июля 1866 года. Как и предлагалось Валуевым, полицейские полномочия губернаторов были подтверждены и расширены. Функции надзора за всеми административными учреждениями и персоналом получили четкое определение, без пустых отсылок к прежнему законодательству. Губернатор получил право закрывать любые собрания, частные общества, клубы или артели, деятельность которых он бы счел враждебной «общественному благоустройству и государственной безопасности», лишь уведомляя о том МВД. Отдельно подтверждалось «точное исполнение» губернаторами целого ряда законов, предписывающих и регулирующих отправление политического правосудия в так называемых чрезвычайных обстоятельствах. В журнале Комитета подчеркивалось, что означенные законы не были ни отменены, ни заменены Судебной реформой 1864 года, гарантировавшей соблюдение надлежащей правовой процедуры. Подтверждены были и дискреционные полномочия всех министров, в особенности главы МВД, позволявшие циркулярно и декретивно подкреплять и расширять полицейскую власть на местах[223].

Полицейские полномочия правительства и легитимность административной юстиции Валуев отстаивал и в написанном в следующем году меморандуме, в котором резко нападал на новые судебные органы и их основополагающие принципы. Губернаторы, вновь настаивал он, утратили административную и моральную власть, оставив тем самым государство менее защищенным, нежели западноевропейские державы. Отдельно Валуев отмечал мировых посредников и прокуроров – наиболее враждебных государственным интересам уездных чиновников. Прокуроры, по его мнению, препятствовали отправлению распорядительной власти губернатором, чья позиция сводилась теперь лишь к стороннему наблюдению вместо деятельного попечения об «интересе государства и самодержавной власти». Министр указывал на растущий индивидуализм и угрозу материалистических и критических идей[224], особенно пагубных для России ввиду низкого уровня общественного развития. Роль государства, утверждал он, сменяется с опеки на регулирование индивидуальных устремлений, а потому надлежит обеспечить, чтобы эти устремления не противоречили государственным интересам. Добиться подобной цели можно было, по мнению Валуева, лишь новыми методами[225].

На вызовы общественной критики и дуализм принципов и институтов внутри самого правительства Валуев ответил возрождением министерской власти. В силу Великих реформ правительство оказалось в совершенно новом для себя положении, а государство и общество переживали фундаментальную переоценку ценностей. В условиях кардинального социально-политического переустройства Валуев стремился удержать целостность административной и полицейской власти, обеспечивая их, как он полагал, законное, главенствующее место в структуре государства[226]. С этим охотно соглашались и его преемники на посту, так что после 1868 года подобная позиция сделалась характерной чертой МВД.

После 1864 года Валуев четко провел линию соприкосновения, по которой шли столкновения принципов административно-полицейской власти с верховенством права, обещанным Судебной реформой. Борьба конкурировавших принципов и институций, продолжавшаяся с 70-х годов вплоть до революционных событий начала XX века, имела глубочайшие последствия для русского самодержавия. Стремление министерской бюрократии сохранить монополию на полицейскую власть и господство над законодательной и судебной системами усугубляло внутриполитический паралич и усиливало неспособность режима к увеличению политического ресурса. С целью поддержания министерской власти над независимыми пореформенными судебными учреждениями Валуев учредил при МВД специальный орган – Юрисконсультскую часть.

Историки зачастую игнорировали, а иные и вовсе упускали из виду создание и деятельность Юрисконсультской части: о ней нет ни слова в официальной истории ведомства вплоть до слияния ее в 1880 году с аналогичным по функциям департаментом корпуса жандармов в один большой Судебный отдел. Внимания историков также избежала и череда особых совещаний и комиссий, имевших место в период с 1865 по 1878 год и направленных на укрепление административной власти и улучшение рабочих отношений между исполнительными и судебными учреждениями в губерниях. Вместо этого исследователи сосредоточились на ряде законов и указов 70-х годов, собирательно именуемых «контрреформами» и расширявших судебные полномочия исполнительной власти в так называемых государственных – то есть политических – преступлениях, дозволяя отправлять правосудие в обход прокуратуры или обычных судов. Выраженное данными указами усиление административной власти было тесно связано с реформой губернского управления и роли губернатора в частности – а также с обозначившимся после 1864 года стремлением определить формат рабочих отношений между административной и судебной властью, в которых господствовала бы первая. Восстановление МВД в своих административно-полицейских правах, началу которого столь способствовал Валуев, сформировало своего рода фон для дальнейшей деятельности ведомства в 70-е годы. Кроме того, таким образом устанавливалась важная преемственность между центральным периодом правления Александра и деятельностью Лорис-Меликова в 1880–1881 годы на постах начальника Верховной распорядительной комиссии и министра внутренних дел[227].

После Судебной реформы 1864 года министерская бюрократия оперативно приступила к выработке modus vivendi с новыми институциями и принципами. Так, уже в 1865 году под председательством графа Адлерберга, министра императорского двора, была собрана комиссия для обсуждения взаимоотношений исполнительной власти с новой судебной системой. Однако работа комиссии результатов не принесла, и Валуев самостоятельно приступил к проработке позиции МВД в отношении недавних судебных преобразований, 14 февраля 1866 года представив в Государственный совет предложение об учреждении при МВД Юрисконсультской части. Наличие в других министерствах «специально подготовленных» правоведов – юрисконсультов – не было в новинку, и сам Валуев в предисловии к своему представлению отмечал, что «в некоторых ведомствах уже давно признано иметь при центральных управлениях должностное лицо специально знакомое по своим юридическим познаниям и практике с судебной частью и с этой собственно целью еще гораздо ранее предстоящей у нас судебной реформы учреждены были особые юрисконсульты при министерствах: Императорского двора, Военном, Морском, при Обер-прокуроре Священного синода и Государственном банке». Сфера полномочий этих чиновников ограничивалась имущественными и договорными вопросами, непосредственно связанными с деятельностью «материнского» ведомства. В свете же «свершившихся реформ в области государственного управления, законодательства и, в особенности, фундаментальных преобразований в судебной системе» необходимо, полагал Валуев, учреждение должности юрисконсульта и при МВД. Свое предложение министр сформулировал, отталкиваясь от уже утвержденного raison d'etre [обоснования] юрисконсультской должности: «на основании судебных уставов, изданных и принятых 20 ноября 1864 года, во всех министерствах» планировалось пересмотреть порядок рассмотрения дел, «относящихся к возбуждению ответственности чинов администрации за ущербы во вверенной попечению их казенной собственности и за действия должностных лиц, обвиняемых перед судом». Этими новыми уставами расширялась область непосредственного соприкосновения «между администрацией министерства и судебной властью». Представителю администрации теперь надлежало лично выступать в суде в качестве истца, ответчика или свидетеля по искам, возбужденным против должностных лиц ведомства[228].

Валуев также поднял вопрос взаимоотношений с пореформенной судебной системой курируемых МВД (читай – правительством) губернских административных и полицейских органов. Министр утверждал, что на протяжении четырех лет вел «непростую» переписку с Министерством юстиции в отношении всего, связанного с разделением судебной и административной ветвей, включая и роль МВД в учреждении новых ведомств. Целью этого обмена корреспонденцией являлась выработка инструкций для административных и полицейских органов МВД в связи с новым форматом отношений исполнительной и судебной власти, а также подготовка законопроектов для решения разного рода вопросов, которые могут возникнуть с приложением новых судебных уставов к министерской администрации. Валуев полагал, что необходимо учредить специальную должность для лица, которое будет представлять МВД в суде, и в целом сноситься с судебной властью по вопросам, относящимся к обязанностям МВД.

Следует напомнить, что представление Валуева было подано тогда же, когда МВД предпринимало попытки реформировать свое штатное расписание, что само по себе уже являлось реакцией на увеличение должностных обязанностей и рабочей нагрузки. Учитывая существенную ограниченность в бюджетных средствах, валуевское представление указывает на степень серьезности, с которой министр подходил к вопросу административно-судебных отношений, приводя в числе прочих аргументов в пользу создания новой службы и сокращение издержек. Несмотря на то что указанные функции юрисконсультов – исключая представительство МВД в судах – могли бы выполнять и регулярные департаменты, чрезвычайная сложность профильных законодательных и судебных вопросов требовала координации усилий со стороны руководства министерства. Словом, Валуев видел в будущем юрисконсульте «специалиста в делах законодательных и посредствующий орган между администрацией министерства и судебной властью».

И далее министр подробно описывает обязанности искомого «посредствующего органа». Юрисконсульт должен был «содействовать всем учреждениям министерства к правильному составлению всяких законодательных предположений, равно к успешному направлению дел по судебной части». По служебному положению юрисконсульт приравнивался к директору департамента или члену Совета министров. В конкретные же должностные обязанности юрисконсульта входило: 1) участие в составлении всех проектов министерства, которые должны утверждаться законодательной властью или требовать «издания особых инструкций в развитие закона»; 2) «рассмотрение таких дел, по каким департаменты или другая центральная часть министерства признают нужными иметь заключение юрисконсульта» (на основании предварительного уведомления министра); 3) участие по распоряжениям министра или его товарища в специальных советах с правом голоса; 4) «хождение и защита» в столичных и московских «судебных установлениях, а в случаях важных и губернских дел гражданских и уголовных, касающихся министерства или подведомственных ему управлениях и чинов»; 5) «участие в составлении договоров подряда и других обязательств, какие могут быть заключены центральными частями министерства с частными лицами»; 6) «содействие местным губернским управлениям в судебных делах, связанных с интересами МВД»; 7) «исполнение всех обязанностей или поручений, возложенных на него министром».

Очевидно, юрисконсультов своего ведомства Валуев видел фигурами куда более влиятельными в сравнении с состоящими при прочих центральных правительственных органах. Министр стремился создать независимый источник юридической экспертизы с целью защиты интересов правительства и МВД от пореформенной судебной системы и правовых принципов. Более того, новый орган предполагался в качестве личного надзорного агента министра в области законодательной работы департаментов. По сути, юрисконсульт являлся высококвалифицированным профильным чиновником по особым поручениям, но в более высоком ранге и служебном положении, а также с правом на некоторый штат помощников[229]. Юрисконсульт наделялся теми же правами и льготами, что и директора департаментов по вопросам центральных и губернских учреждений МВД, а также правом – с одобрения министра – употреблять состоящих при министерстве чиновников для исполнения собственных особых поручений. Валуев указывал, что юрисконсульт и его помощник должны были быть «из числа лиц, имеющих аттестаты университетов или других высших учебных заведений об окончании курса юридических наук»; также допустимым полагалось заменить подобное формальное подтверждение квалификации успешным «выдерживанием экзамена в сих науках или же [доказательством] на службе своих познаний по судебной части». Своим кандидатом на пост юридического проводника интересов МВД Валуев избрал П. О. Китицына, ярого поборника административно-полицейской власти. В этой должности он и пребывал на протяжении следующих 14 лет, составив целый ряд важных законопроектов и для самого Валуева, и для его преемника Тимашева[230].

Представление Валуева было рассмотрено Департаментом законов Государственного совета на заседаниях 23 апреля и 23 мая 1866 года. Члены совета встретили предложение в штыки, немедленно связав его с реформой штатного расписания: на одобрение юрисконсультского органа МВД могло рассчитывать лишь в случае окончательного принятия новых табелей. Сверх того заседатели постановили, что и в таком случае потребуются соответствующие сокращения штата и расходов. Совет вернул Валуеву его же прошлогодний аргумент, согласно которому Земская и Судебная реформы должны сократить корреспонденцию МВД по юридическим вопросам, а департаменты общих дел, исполнительной полиции, а также Хозяйственный департамент уже успешно этими вопросами занимались.

Предлагаемые функции юрисконсультского отдела Совет расценил как посягательство на установленные обязанности уже существующих департаментов МВД. Столь широкие полномочия, предостерегали Валуева члены Совета, чреваты разобщенностью в деятельности органов МВД, а потенциально могут привести даже к пагубному антагонизму среди отдельных министерских чиновников. Совет счел, что окончательное решение по предложенным проектам должен выносить Совет министров, как предписывалось параграфами 27 и 98 Манифеста 1811 года об учреждении министерств. Надлежащую подготовительную работу, утверждали члены Совета, могут взять на себя директора департаментов и чиновники по особым поручениям. Таким образом, Государственный совет первоначально не одобрил валуевский проект об учреждении юрисконсультского органа с подразумеваемой им враждебностью между административной властью и судебной системой. Валуеву, однако же, нельзя было так просто отказать – уже в мае Государственный совет изменил свое решение, одобрив проект в качестве «временной» меры до завершения реформы штатного расписания[231].

Наряду с Департаментом исполнительной полиции, Юрисконсультская часть стала одним из ключевых защитников гегемонии министерской бюрократии и верховенства государственной административной власти в период с 1866 по 1880 год, способствуя также укреплению министерской власти. Китицын был автором поданных МВД проектов губернской реформы конца 60-х – начала 70-х годов и принимал участие во всех особых совещаниях и комиссиях, рассматривавших нарастающее противостояние административной и судебной власти. Он выражал то же мнение, что и Валуев, в отношении необходимости защиты себя государственной властью от пореформенной судебной системы и прокураторы. На протяжении 70-х годов они настойчиво заявляли, что судебное чиновничество, стремясь обеспечить общественный порядок, постоянно ущемляет положение полиции и администрации[232]. Введенные в оборот реформой 1864 года судебные процедуры, считали они, унижали чиновников управ и полицейских, подрывая их авторитет и влияние в глазах граждан. Кроме того, они были убеждены, что судебная власть более не служит государственным интересам.

Подводя итог, можно сказать, что Валуев видел необходимым для самодержавной России решить те же проблемы, с которыми сталкивались и западноевропейские державы на фоне роста политической базы (вылившегося в итоге в массовую политику); также остро стояли вопросы общественной поддержки государства и поддержания условий, благоприятствовавших экономическому росту, необходимому для удовлетворения интересов соответствующих элит. После Крымской войны граф Валуев был первым из прозорливых русских бюрократов, осознававших проблемы наступившей эпохи и предлагавших способы их решения посредством институциональных преобразований и государственных реформ. Поданные им проекты и публицистические труды предвосхитили позднейшие попытки Лорис-Меликова и Столыпина подстроиться к требованиям новой государственности в рамках институциональной системы, обремененной традициями и одолеваемой структурной слабостью. Впрочем, политическая дальновидность Валуева отличалась от видения Лорис-Меликова той дистанцией, что каждый из них готов был осилить, стремясь соответствовать меняющимся политическим требованиям своего времени, а также духом их отношения к политической легитимности. Ирония истории заключается в том, что валуевская озабоченность полицейской властью и административной гегемонией во второй половине 60-х способствовала усилению традиционной министерской власти, послужившей одной из причин провала плана 1881 года Лорис-Меликова по «спасению самодержавия».

Александр Егорович Тимашев (1868–1878)

Назначение в марте 1868 года Александра Егоровича Тимашева министром внутренних дел явилось наглядным свидетельством, что управленческие таланты и политическое видение отнюдь не обязательны для получения министерского портфеля. В отличие от двух своих предшественников Тимашев – кадровый военный, генерал от армии, и полицейский чиновник, бывший начальник III Отделения и шеф жандармов, а также богатый помещик с имением в сто тысяч десятин в Оренбургской губернии. Смена Валуева на Тимашева отражала нарастающую консервативную силу самодержавия.

Тимашев родился 3 апреля 1818 года в семье зажиточного оренбуржского помещика и генерала Егора Николаевича Тимашева, бывшего при Николае атаманом Оренбургских казачьих войск. Пращуры Тимашевых происходили из Смоленской губернии и в середине XVI столетия за верную службу были пожалованы дворянским званием. Известны также дьяк и воевода Тимашевы, бывшие при дворе московского царя в XVII веке.

Александр Егорович обучался сперва в Благородном пансионе при Императорском Московском университете, а затем в Школе гвардейских подпрапорщиков и кавалерийских юнкеров (так и не получив высшего университетского или лицейского образования, хотя наличие оного для гражданских чиновников его поколения сделалось уже практически нормой). Окончив учебу, в чине унтер-офицера он поступил на службу в лейб-гвардии Измайловский полк[233].

За время своего министерства Тимашев – малосведущий и никогда особо не стремившийся глубже вникнуть во всевозможные министерские дела – продемонстрировал весьма скудные политические дарования, несмотря даже на ограниченный круг его внутриполитических обязанностей. Тимашев пришел в МВД, будучи ярым противником либеральных Александровских реформ и не менее пылким поборником русского самодержавия, воплощением которого он почитал правление Николая I. Он до такой степени негодовал по поводу освобождения крестьян и в целом антидворянской направленности тогдашнего просвещенного чиновничества, что даже на время ушел с государственной службы, чтобы дать себе время поразмыслить над сложившейся ситуацией. Так, 17 марта 1861 года в беседе с Валуевым[234] Тимашев поведал ему о своем намерении и причинах, к тому побудивших: «Чтобы в настоящее время остаться на службе, надо обладать безграничной личной преданностью. Она у меня была по отношению к императору Николаю. У меня ее нет к императору Александру. Что касается принципов – да, в отношении же личности – нет. Император строит иллюзии в отношении того, что происходит. В глубине своей души он деспот. Он мне сам сказал, что скорее перешагнут через его труп, чем он пойдет на уступки. И однако мы к этому идем»[235].

Лишь спустя два года Тимашев, откликнувшись на предложение Александра, принял назначение временным генерал-губернатором Казанской, Пермской и Вятской губерний – должность, специально созданная для обуздания общественных волнений и надзора за ссыльными бунтовщиками – поляками. Окончив губернаторскую службу, Тимашев отправился по здоровью за границу и вернулся в Петербург в 1867 году, получив пост министра почт и телеграфов, а уже спустя несколько месяцев – и министра внутренних дел. Можно сказать, Тимашеву удалось одним выстрелом поразить обоих зайцев, поскольку за ним осталось и Почтовое ведомство, тогда же упраздненное и включенное в состав МВД в качестве одноименного департамента.

Чем же объясняется возвращение на службу, возвышение и столь завидное должностное долголетие этого человека – ведь рядом с Милютиным, Валуевым или Лорис-Меликовым Тимашев представляется фигурой скорее обскурантистской? Дело в том, что, не считая поддержки наиболее решительных и красноречивых деятелей, Тимашев избегал политических дрязг высшей бюрократии: он был человек тихий, для которого личная преданность и служба государю оставалась важнейшей глубинной мотивацией. Проще говоря, он был превосходным образчиком традиционной министерской власти и всецело подходил под валуевское описание министров – «государевых слуг», что вполне поощрялось как самим царем, так и подобными же министрами.

Деятельность Тимашева еще более омрачалась тем, что его министерство пришлось на период между покушением Каракозова и нарастающим государственным кризисом на закате Александровской эпохи. Внимательное исследование государственной политики того времени несколько проливает свет и на министерские годы Тимашева, существенно не меняя суровых оценок современников[236].

Итак, Тимашев вернулся на службу ввиду своих патриотических воззрений и глубокого чувства долга. Д. А. Милютин следующим образом оценивал его министерское возвышение:

В назначении Тимашева ясно выразилось тогдашнее направление нашей внутренней политики: человек, выказавший себя в эпоху освобождения крестьян открытым противником этой великой государственной меры, уехавший тогда за границу, громко и с яростию хуливший все либеральные реформы императора Александра II, становится теперь министром внутренних дел! Это назначение было новым заметным шагом по пути реакции и новым торжеством для шуваловской партии»[237].

По утверждению В. Г. Чернухи и И. В. Оржеховского, Шувалов нуждался в товарище и союзнике для воплощения своих планов по созданию единого правящего блока и учреждению формы представительства в начале 70-х годов. Как указывает Чернуха, в силу влияния своего поста союзником Шувалова должен был стать министр внутренних дел, однако же, продолжает исследователь, «именно Тимашев совершенно не годился для столь ответственной и деликатной роли». Коллеги Тимашева по чиновничьему цеху отмечали, что министр мало интересовался делами ведомства и нередко оказывался на заседаниях Комитета министров и Государственного совета неподготовленным к обсуждению рассматривавшихся вопросов. А. Н. Куломзин, товарищ министра государственных имуществ, замечает в воспоминаниях, что Тимашев «крайне затруднялся давать основательные объяснения, а когда общие фразы не помогали, очень покладисто брал дело назад», а государственный секретарь Д. М. Сольский в письме Валуеву 1869 года и вовсе отзывался о новом министре следующим образом: «…кресло ваше, как водится, занято другим. Но с него не раздается уже прежняя одушевленная речь, да лучше сказать, и просто ничего не раздается»[238].

Ультраконсервативно настроенный князь Мещерский, умеренный бюрократ А. А. Половцов, либеральный теоретик Чичерин, предшественник на министерском посту Валуев – словом, практически все критиковали деятельность Тимашева в роли министра, а чуть позже и члена Государственного совета. 10 марта 1874 года Валуев в минуту душевного раздражения записывает у себя в дневнике: «Сегодня я видел Тимашева и Шидловского. Министр и товарищ министра. Кроме России, они нигде не были бы прочны». Схожим образом в дневниковой записи уже 1889 года он отзывается о консервативной позиции, занимаемой Тимашевым в Государственном совете в 80-е годы: «…такие люди, как Пален, Тимашев, Толстой, граф Бобринский, опошлили и сделали ненавистным то, что величалось консерватизмом» [Чичерин 1934: 34; Мещерский 1898: 126–128, 153; Половцов 1966, 2: 174; Валуев 1961,2: 250–260, 289, 303].

Пусть административные и политические возможности Тимашева были весьма ограниченны, некоторые из его министерских подчиненных все же высказывались в его защиту. Скажем, служивший в земском отделе В. К. Луцкий вспоминает, как Тимашев дал ему средства на похороны дочери. Соглашаясь, что министр обладал недостаточным опытом для руководства таким ведомством, как МВД, Луцкий тем не менее полагал, что скверной своей репутацией Тимашев обязан службе в III отделении[239]. Уже не раз упоминавшийся среди министерских «дарований», начальствующий тогда над Хозяйственным департаментом А. Д. Шумахер видел в Тимашеве человека «честного и совершенно прямого». Шумахер даже опубликовал специальную заметку в защиту земской политики МВД в 1868–1878 годы. Многочисленными ссылками на законы и указы он доказывал, что вопреки главенствующему мнению Тимашев и в целом МВД неизменно стремились расширить права и законную сферу деятельности земств. Так, согласно Шумахеру, Тимашев лично одобрил великое множество земских ходатайств, учредил новые земства в разных областях империи и был искренним приверженцем местного самоуправления. В доказательство сказанного Шумахер указывал на одобрение Тимашевым переработки раннего валуевского проекта муниципальной реформы, направленной на еще большее укрепление городского самоуправления, утверждая также, что принятие проекта Государственным советом обеспечил исключительно проявленный Тимашевым «великий такт» [Шумахер 1893:846–857].

Вполне возможно, что Шумахер просто вынужденно оправдывал свое министерство, которому верно служил несколько десятилетий, а также собственную роль как директора департамента, ответственного за решение городских и земских вопросов. Но в 1861 году даже сам Валуев хвалебно отозвался о будущем министре, сочтя, что он «умен, сердит, односторонен, честолюбив, стоек». Спустя же 15 лет, сетуя на скудоумие и интриганство коллег, Валуев восклицает: «Ген[ерал] Тимашев! По крайней мере он лично безупречен как товарищ, и вообще делает то, что его силам в меру» [Валуев 1961, 1: 173; 2: 367].

Тимашев действительно не имел обширного общеадминистративного опыта, а также не сталкивался практически со множеством социальных, экономических и политических проблем, с которыми ему предстояло столкнуться как министру внутренних дел. С 1856 по 1861 год он был управляющим III отделением и в этом качестве являлся членом Главного управления цензуры. Данный опыт снабдил его целым багажом идей, к которому он и обратится после 1868 года: сюда можно отнести финансирование проправительственно настроенных изданий и авторов, создание общегосударственной ежедневной газеты и пропаганда враждебного отношения к прессе и интеллигенции[240]. Еще в бытность его казанским генерал-губернатором, то есть временным наместником и личным представителем царя, в обязанности Тимашева входило поддержание общественного спокойствия и предотвращение возможной[241] подрывной деятельности со стороны поляков, отбывавших ссылку в окрестных губерниях после подавления восстания 1863 года[242]. Осенью следующего года Тимашев уже покидал Казань; местное купечество горячо благодарило его за водворение порядка и поддержку торговли и промышленности.

Ранние годы отражают представления Тимашева о личной преданности и долге, административной и полицейской власти, а также военной дисциплине. В молодости он состоял в александровской свите и руководил царской охраной. Резкое неприятие Великих реформ и последовавшая временная отставка Тимашева не могли ослабить магнетизма царской персоны. После 1866 года Александр гораздо более неоднозначно относился к законодательным преобразованиям, уже не предлагая явным реформаторам руководящие посты. Тимашев увидел, что баланс сил внутри правительства сместился в сторону чистого самодержавия, которое он готов был поддержать. Шувалов в момент назначения Тимашева министром почт и телеграфов писал: «Вас долго не было. Расстановка сил ныне переменилась. Это не иллюзия, но волне ощутимая реальность… Уверяю вас, принципы стабильности, порядка и уместности представлены с такой силой и величием, что два-три голоса, по-прежнему колеблющихся, полностью ими поглощаются»[243].

Заняв пост министра внутренних дел, Тимашев поддерживал валуевскую (и шуваловскую) программу в той ее части, что касалась святости принципа самодержавия и примата административно-полицейской власти. Данное сочетание как нельзя лучше вписывалось в рамки прежней министерской власти. Примечательно, что и сам Александр чувствовал себя куда спокойнее, имея столь преданного министра. Тимашев порой сетовал на недостаточную сплоченность правительства и разнонаправленность его политики, однако же ему трудно было представить нечто, хоть отдаленно напоминающее Кабинет министров или представительные учреждения. Под «учреждениями» Тимашев понимал старые добрые лично-служебные отношения, встроенные в жесткие правовые рамки; он вполне мог согласиться с Карамзиным, что куда более законов и учреждений Россия нуждается в пятидесяти честных губернаторах. Тимашевский взгляд на правительственные институции с ясностью отражен в его письме Валуеву от 18 июля 1863 года из Казани: «Отечество находится как никогда в опасности – и с тем, что же мы видим? Полумеры. Одни лишь полумеры. Если и всколыхнулись какие-то патриотические настроения, так лишь благодаря Каткову… Необходимы меры чрезвычайные, народ требуется наэлектризовать. Императору следует поехать в Москву, на Нижегородскую ярмарку. Дополнить же это стоит образованием однородного правительства, не расточающего драгоценное время на бесплодные обсуждения»[244].

Далее Тимашев подробнее распространялся о практических проблемах создания единого правительственного органа, выражая опасения, что какой-либо из министров окажется чересчур влиятельной фигурой. За объединенным министерством, писал он, «маячит призрак, именуемый премьер-министром». Поэтому он полагал, что лучше, если бы царь по своему усмотрению избирал двух людей, согласных между собой в принципиальных вопросах. Эти двое затем избирали третьего, все трое вместе – четвертого и так далее, пока царь не утвердит полный состав Министерского кабинета. Подобная боязнь сильного внутреннего руководства со стороны кого-либо, помимо царя, была весьма распространена среди русского чиновничества, усугубляла разобщенность в правительстве и нехватку политических лидеров, чему возмущались и сам Тимашев, и прочие консерваторы.

По вступлении Тимашева в министерскую должность Валуев передал ему четыре записки, составленные по просьбе царя, в которых давал описание главных проблемных областей правительства на 1868 год. Таковыми значились: 1) воздействие «новых элементов, которые вносятся в жизнь земскими учреждениями и судебной реформой», и их обуздание; 2) крестьянский и земельный вопросы; 3) Польша и западные губернии; и 4) цензура и пресса. Валуев замечает в дневнике, что ни к одному из этих важнейших вопросов Тимашев не выказал интереса, но был весьма озабочен тремя другими: учреждением правительственной газеты, избранием себе второго товарища, который бы мог полноценно замещать его на заседаниях и совещаниях, а также отделением цензурного аппарата от МВД [Валуев 1961,2:240–241, 246–247, 252–253, 255–256, 496–499].

Вскоре после того Тимашев вплотную занялся вопросом цензуры и в 70-е годы придерживался линии, аналогичной той, что была намечена Валуевым. Впрочем, в отличие от последнего новый министр мало размышлял о цензуре в качестве институциональной проблемы – вверенные МВД цензурные полномочия Тимашев стремился вернуть в ведение министра народного просвещения графа Д. А. Толстого, не считая при этом, что правительственный надзор за цензурой должен быть ослаблен. Валуев, из-под чьего пера и вышли законы, препоручавшие цензуру МВД, негодовал, считая, что Тимашев стремился лишь избавиться от «многочисленных и беспрестанных неудобств, связанных с делами прессы». Валуев же не сомневался, что «по самой своей сущности», а равно и политической значимости пресса принадлежала юрисдикции МВД вне зависимости от каких бы то ни было сопутствующих «трудностей» и «неудобств» [Там же: 252]. Тимашев, продолжал рассуждение Валуев, желал бы передать дела печати в ведение Толстого не по причине выдающихся его административных дарований и «не потому, что он – министр народного просвещения, а из-за его личных качеств». Валуев резюмировал с привычной язвительностью: «… это также весьма своеобразный способ решать основные вопросы. А в чье ведение передадут прессу, если завтра Толстой со всеми его личными качествами заболеет острыми коликами?» [Там же: 254]. Стоит отметить и то, что в 1858–1859 годах, представляя III отделение в Главном управлении цензуры (тогда еще подведомственном Министерству народного просвещения), Тимашев предлагал учредить новое – V отделение С. Е. И. В. канцелярии, ответственное за надзор и унификацию всех цензурных функций[245]. Проведя на посту министра внутренних дел целое десятилетие, Тимашев, в отличие от своих предшественников, остался непричастен к возведению министерской организации.

При этом, невзирая на все недостатки Тимашева как министра, Александр продолжал доверять ему. К примеру, в октябре 1872 года во время визита в Париж Тимашев оказался в центре дипломатического инцидента: во время правительственного обеда, устроенного президентом Тьером, в присутствии некоего лица министр распространился о том, что русское правительство не одобряет действий французских радикалов, и в особенности Гамбетты, поскольку те вдохновляют радикальные настроения и в иных державах. Историю быстро подхватили французские и британские газеты[246], и Тимашеву пришлось давать царю подробное разъяснение о случившемся[247]. Министр указывал, что при встрече с Тьером он в самых комплиментарных выражениях отозвался о стабильности внутри страны и порядке в армии; после же имевшей место за столом беседы с неизвестным ему конфидентом Тьера он был назавтра вновь приглашен на аудиенцию к президенту. В разговоре президент подчеркнул, что, хотя партийный дух во Франции ныне довольно скверный, его собственная позиция незыблема, так что России нечего опасаться радикальной угрозы. Президент также сказал, что ремарку Тимашева уже вскоре позабудут, и выразил сердечную заинтересованность в развитии русско-французских дружеских отношений.

В своей записке Тимашев подчеркивал, что Тьер всячески стремился продемонстрировать неколебимость своей позиции, дабы никто не заподозрил обратного, а слова министра о радикализме не соответствовали действительности. Он перечислил целый ряд серьезных мер, принятых французским правительством, сказав в заключение, что ситуация действительно непростая. Несмотря на дипломатическую шумиху, вызванную утечкой информации, царь начертал на записке резолюцию: «Все, что вы сказали, правда», и Тимашев остался на своем посту.

В январе 1874 года в Петербурге заговорили о предстоящей отставке Тимашева в связи с некими вольностями, якобы где-то им высказанными [Там же, 2: 290–291]. Тимашев писал к царю, прося отставить его и от должности, и от службы[248]. Александр в прошении отказал, заявив, что не допустит отставки прежде завершения дипломатических переговоров, проходивших тогда в столице. Однако же некоторое время спустя и Александр, и министр свое мнение переменили: Тимашев пробыл в должности еще четыре с половиной года, судя по всему вполне пользуясь благосклонностью царя, поскольку в продолжение этих лет неоднократно ходили слухи, что он вот-вот возглавит III отделение [Там же, 2:312, 387].

Наиболее же ярко контраст Тимашева с его предшественниками высвечивает докладная записка, поданная министром Александру в начале 70-х годов и касавшаяся распространения воинской повинности на дворянство[249]. Здесь стоит напомнить, что военной реформой 1874 года в России вводилась всеобщая воинская повинность. То была весьма амбициозная мера, основанная преимущественно на европейском опыте. Одной из наиболее труднодостижимых государственных целей являлось облегчение тяжкого служебного бремени, взваленного пока на одно лишь крестьянство, а также развитие чувства всеобщего долга и готовности к жертве у всех граждан империи, включая и дворян. Среди прочего можно было надеяться, что реформа повысит моральный дух и боеспособность армии [Miller 1968: 182–230; Зайончковский 1952: 254–337].

Всеобщая воинская обязанность затрагивала одну из ключевых проблем, с которой столкнулось самодержавие в эпоху после Крымской войны, а именно будущее сословной системы и, в частности, русского нобилитета. Министр внутренних дел С. С. Ланской атаковал аристократические привилегии и политические устремления; он упорно сражался за освобождение крестьян и помог нанести сокрушительный удар по дворянству. Сменивший его Валуев, не столь враждебный к дворянству, видел его продуктивной и политически благонадежной социальной группой, менее зависимой от кастовых привилегий, и искал способы управления неизбежным процессом общественных изменений.

Однако Тимашев опирался на представления о прежнем, дореформенном дворянстве и русском обществе и, руководствуясь подобным мнением, выступил против распространения воинской повинности на дворянство, представив свои аргументы на этот счет царю. Он писал, что предлагаемая мера возымеет не много практических последствий в силу того, что на действительной службе уже находилось 32 000 офицеров и 10 000 юнкеров из дворян[250]. Оборона Севастополя, утверждал он, наглядно показала, что боевой дух солдат был неизменно высок, а причины крымской катастрофы лежали сугубо в плоскости военной организации и качества вооружения.

Тимашев подчеркивал прочно установившуюся напряженность между дворянством и правительством: в силу хорошо известных причин, указывал министр, в оппозиции к монархическому принципу теперь находится даже часть нобилитета. «В нынешнем своем настроении дворянство рассматривает любое проявление монархической власти как деспотическую тиранию». Тимашев проводил различие между правительственными мерами, вытекающими из государственной или общественной необходимости (вроде милицейской службы во время вторжения в Россию или введения карантинных ограничений), и иными, подобными обстоятельствами не обусловленными. Тяготы первых были для всех приемлемы и понятны; вторые же вызывали лишь «ропот и раздражение», привычные в адрес любых тиранических мер. И это особенно верно, утверждал Тимашев, если государство само попирает права и привилегии, дарованные еще екатерининской грамотой и вписанные во все основные законы. Всеобщая воинская повинность окончательно внушит всему дворянскому сословию нынешнее широко распространенное мнение, что приговор ему уже вынесен.

Тимашев рассматривал армейскую реформу как продукт сугубо Военного министерства совершенно в противоположность общественному мнению, полагавшему ее осознанной мерой, предусмотренной политической линией правительства в целом. Ведь если, настаивал министр, царю действительно угодно решить судьбу дворянства, то это надлежит тщательнейшим образом рассмотреть на высшем государственном уровне.

[Как] подобное предложение можно было делать на регулярном комитете по пересмотру правил рекрутского набора в присутствии обычных чиновников, когда речь идет о принципе столь важном, что для высшего сословия России он означает вопрос – «Быть или не быть». Вы [Александр II] можете сказать, что предложение это может быть отклонено Государственным советом. Это так, но ведь для одного ведомства даже сама постановка подобного вопроса в высшей степени примечательна. И кто бы поверил, что такая идея может быть выведена силами одного министерства, когда она не согласуется с программой остального правительства и волей самого государя. Я отвечу – Никто! – исключая, пожалуй, тех, кто с грустью признает полное отсутствие единомыслия и единства действий в нашем правительстве [Там же].

Тимашев заключил тем, что уничтожение дворянских прав чревато великим возмущением и неисчислимыми политическими последствиями.

Помимо неспособности уловить весь политический и общественный замысел предложений военного министра Милютина, Тимашев к тому же имел весьма инертные представления об обществе: взгляд министра был всецело устремлен в прошлое, и он был исполнен стремлений возродить то мифическое дворянство, что уже кануло в пучину политических событий и социальных перемен. Несмотря на то что военная реформа была в итоге утверждена, в последующие десятилетия самодержавная система пыталась так или иначе поддержать дворянство то щедрой финансовой поддержкой, то нарочитым вниманием к сословным политическим интересам. Однако же попытки оказались тщетными, и ко времени Столыпина дворянство уже слишком ослабло, чтобы вырвать власть у самодержавия. Его сил и сплоченности хватало лишь на то, чтобы помогать блокировать важнейшие губернские инициативы Столыпинской аграрной реформы.

Взгляды Тимашева на национальные и внешнеполитические вопросы зиждились на чувствах слепого патриотизма и служебного долга. В этом он разительно отличался от Валуева, занимавшего умеренную позицию и по польскому, и по прибалтийскому вопросам, видевшего русское вмешательство на Балканах и войну с турками губительными авантюрами. Тимашев же презрительно относился к полякам, куда менее сочувственно – к балтийским немцам и патриотически приветствовал войну с Турцией, нимало не задумываясь о внутриполитических ее последствиях[251].

Пример внешнеполитических воззрений Тимашева приводит в своих записках цензор Е. М. Феоктистов. В 1871 году, после прусского триумфа над Францией, министр созвал редакторов петербуржских изданий, желая уведомить их о решении правительства более не исполнять положений Парижского трактата (1856), регулирующих доступ к Черному морю. Министр призвал журналистов проявить «должный патриотизм» при обсуждении данного решения, разразившись затем многословной тирадой в адрес «ультрапатриотических» изданий, подстегивавших общественное мнение против мнимой немецкой угрозы, хотя, продолжал он, лишь благодаря помощи Пруссии русскому правительству наконец удалось отказаться от навязанного Европой «соблюдения оскорбительных статей Парижского трактата». А потому, заключил министр, «государь не может допустить со стороны нашей печати ни малейшего порицания дружественной нам державы, [иначе же] правительство не ограничится угрозами, а прибегнет к суровым карательным мерам» [Феоктистов 1929: 108–109].

Тимашев всецело поддерживал военно-полицейские традиции николаевской России и дух министерской власти. На посту министра внутренних дел он играл переходную роль – от периода наивысшего роста и творческого расцвета МВД при Перовском, Ланском и Валуеве к крайней реакции при графе Д. А. Толстом. Тимашев усердно способствовал дальнейшему следованию МВД по намеченному Валуевым полицейскому курсу. Вместе с тем он не обладал ни политическим видением, ни управленческими дарованиями своего предшественника. Нет никаких свидетельств в пользу того, что он систематически подходил к фундаментальным проблемам самодержавия или вопросам институционального устроения столь дорогой его сердцу системы. Его назначение и завидное долголетие на посту являлись симптомами внутренней слабости самодержавной России и не сулили радужных перспектив в плане ее адаптации и выживания в условиях стремительно меняющегося мира. Европейский политический опыт и социальные травмы: революции 1848 года, Парижская коммуна, рост рабочего движения и так далее – представлялись Тимашеву настоящим кошмаром, повторения которого следовало избегать, и он не покладая рук трудился над укреплением административно-полицейских сил, призванных возродить в значительной степени мифологизированное прошлое.

Лев Саввич Маков (1878–1880)

В ноябре 1878 года Тимашев ушел в отставку, и «Правительственный вестник» приветствовал нового министра – Льва Саввича Макова: в заметке говорилось о многолетней службе Макова в департаментах МВД при Милютине и Соловьеве, после при Тимашеве в столице и М. Н. Муравьеве в западных губерниях. Однако был ли Лев Саввич подходящей кандидатурой на столь чувствительную и непростую роль, как министр внутренних дел, до сих пор остается под вопросом.

О происхождении и детских годах Макова известно мало[252]. Он родился в 1830 году в Харьковской губернии в семье потомственных дворян. В отличие от большинства министерских чиновников своего поколения он получил образование в Пажеском корпусе и ранние годы (1844–1856) провел на действительной военной службе. К 1856 году Маков уже состоял в гвардейском полку и присутствовал на коронации Александра II в Москве.

Дальнейший послужной список Макова был вполне типичен для успешных чиновников столичных министерств его поколения (о которых мы подробнее скажем в главе 4). Единственным пунктом послужного списка, отличавшим его от прочих высокопоставленных чиновников МВД той эпохи, являлось военное образование и служба. Впрочем, военная служба была недолгой, и вскоре по увольнении с нее по болезни, полностью порвав с армейскими связями, Маков поступил на гражданскую службу в Министерство внутренних дел в чине надворного советника (VII класс). Это произошло в 1858 году, когда молодому человек было лишь 28 лет, вследствие чего Маков не может числиться среди небольшого процента военных чиновников, служивших в МВД. На самом деле Маков был кадровым министерским чиновником, поднявшимся по служебной лестнице благодаря удачному сочетанию собственных навыков, трудолюбия и лояльности, а также покровительства вышестоящих чинов, ценивших в нем эти качества.

По словам одного вполне осведомленного современника, Маков «по своим способностям и характеру был именно тот “средний человек”, трудолюбивый и любезный, свободно владеющий пером, умный, живой и с своеобразною речью, который в жизни лучше всего преуспевает, а особенно в административных сферах» [Скальковский 1890: 221].

Подобно своему предшественнику Тимашеву, Маков был типичный чиновник своей эпохи, чуждый просвещенческих идеалов и запомнившийся тем, что его сменил Лорис-Меликов, а также тем, что в феврале 1883 года он совершил самоубийство вследствие, по всей видимости, павшего на него подозрения в соучастии в крупной растрате министерских средств[253].

Несмотря на весьма скудное письменное наследие, а также всего лишь двухлетний министерский срок, фигура Макова важна по ряду причин. Он стал единственным министром, назначенным «изнутри», то есть непосредственно из кадровых чиновников МВД. Он принадлежал к тому молодому поколению бюрократов, которые в 50-х – 60-х годах занимали руководящие посты в центральных ведомствах МВД. Умелый и лояльный министерский функционер, Маков был замечен и возвышен Валуевым. В эпоху Великих реформ он усердно занимался тем кругом вопросов, который отлично подготовил его к министерскому портфелю. Его назначение совпало с распространением революционного терроризма и нарастающим ощущением беспомощности правительства – подобное положение явилось серьезным испытанием для всех высших чиновников империи, но в особенности для Макова как министра внутренних дел. В общем и целом стоявшие перед ним задачи оказались ему просто не по плечу, и после создания в феврале 1880 года Верховной распорядительной комиссии Лорис-Меликов полностью затмил собой министра.

Деятельность и история Макова на посту министра может многое рассказать как о внутренней политике самодержавия, так и о характере этого человека. Граф Валуев, тогдашний министр, высоко ценил деловые и личностные способности Макова, исправно выполнявшего свои обязанности на каждой из порученных ему должностей, включая руководство канцелярией министра [Валуев 1961, 2: 262]. Однако же в кризисные 1878–1881 годы Валуев нередко критиковал действия Макова на министерском посту, в особенности сетуя на их политическую недальновидность и неловкость. Так, после особого совещания 15 апреля 1879 года Валуев записал в дневнике следующее: «…но я один, совершенно один. Даже новый министр внутренних дел, добронамеренная сила, не имеет со мною желаемой общности. Он может быть министром по своей части, – но не министром вообще. Нет того взгляда, который я называю панорамическим». После же заседаний 24 марта 1880 года в Государственном совете и Комитете министров Валуев записывает по-английски: «…the home secretary is quite below the mark[254], — прибавляя далее: – впрочем, не он один». Аналогичным образом отзывается о Макове и государственный секретарь Е. А. Перетц, 15 декабря 1880 года записавший в дневнике: «…теперь очевидно, что в то время Маков нас надул. Вот разница между Маковым и Лорисом, т. е. способным чиновником и действительно умным человеком» [Перетц 1927: 15].

Министерская политика того времени и целый ряд официальных документов подтверждают подобные отзывы: Маков последовательно стоял на позициях, овеянных духом министерской власти, всецело следуя административно-полицейской линии. Эта политика смягчилась лишь в последние полгода его министерства (с февраля по август 1880 года), когда решительные действия правительства под руководством Лорис-Меликова положили предел рецидивам со стороны МВД.

Успешная министерская карьера началась для Макова в Земском отделе, созданном ранее в том же 1858 году в качестве главного органа по крестьянским вопросам. Уже в 1861 году министр Валуев поставил его при себе для исполнения особых поручений (также связанных с делам крестьян) с производством в VI класс [т. е. в коллежские советники], а затем в качестве министерского представителя прикомандировал к сенатору Каптеру, ревизовавшему Калужскую и Владимирскую губернии[255]. Последнее назначение, безусловно, имело решающее значение в плане дальнейшей карьеры Макова. В 1863 году министр отправил его своим представителем по крестьянским вопросам в распоряжение генерал-губернатора западных губерний М. Н. Муравьева, по всей видимости, столь высоко оценившего профессионализм Макова, что даже опротестовавшего последующий перевод того в Киев [Скальковский 1890: 222].

Валуев еще несколько раз «за выдающиеся достижения» повышал Макова, и 1 января 1865 года он был произведен в действительные статские советники (IV класс) с назначением правителем личной канцелярии министра. Это стало важной вехой в его карьере, поскольку теперь он был посвящен во все внутренние дела самого МВД, включая вопросы безопасности, курировавшиеся непосредственно Валуевым. С расширением в середине 60-х сферы деятельности министерства и, следовательно, с увеличением рабочей нагрузки министр сильно зависел от директора своей канцелярии. Эту должность Маков занимал до 1876 года, когда был назначен одним из двух товарищей министра [уже Тимашева]. Валуев же тем временем не терял Макова из виду: он стал представителем МВД в так называемых Валуевских сельскохозяйственных комиссиях в начале 70-х, а уже в их конце – в 1878 году – принимал участие в особых совещаниях, посвященных вопросам государственной безопасности под председательством того же Валуева. Отсюда, Александр и все остальные находили назначение Макова на смену Тимашева вполне логичным – он был сперва назначен временно исполняющим обязанности, а 19 февраля 1879 года официально утвержден министром внутренних дел[256].

Став министром, Маков продолжил работать с прежним усердием и исправностью, глубоко погружаясь в министерские дела и, по-видимому, нередко трудясь круглые сутки. Еще прежде официального назначения Макова 9 июня 1878 года Александр II утвердил представление министра об учреждении пятитысячного корпуса верховых уездных надзорных – урядников. Принятием данного проекта завершалась двадцатилетняя полицейская реформа, начатая еще в конце 50-х, при Ланском, Милютине и Соловьеве, и в феврале 1879 года царь выразил Макову свое удовлетворение реформой, поблагодарив нового министра за проделанную работу. В составленном в 1880 году «Кратком очерке деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 1855–1880 гг.» Маков объявил о достижении давней цели своего ведомства по преобразованию уездной полиции в специализированный орган, занимающийся обеспечением государственной безопасности[257]. Однако же современники и современные исследователи имели на этот счет иную точку зрения. Так, в 1882 году М. С. Каханов писал, что «новейший институт урядников, органически не связанный с устройством полиции, оказался представляющим весьма серьезные неудобства и не восполнявшим недостаток деятельности становых приставов»[258]. Нынешний же критик полицейской реформы высказался еще лаконичнее, в том духе, что уездные полицейские 80-х «так и оставались отбросами русского общества» [Abbot 1971: 250].

Пусть административные таланты Макова и способствовали некоторому улучшению разнообразных проблем, входивших в юрисдикцию МВД, террористическая волна вкупе с ухудшающейся экономической ситуацией вынуждали глав всех министерств посвящать все время и силы разработке планов по противодействию потенциальным угрозам общественному порядку. Эти же вопросы рассматривались и на заседаниях особых совещаний, и в Комитете министров – и Маков везде высказывался в поддержку гегемонии административно-полицейской власти [Зайончковский 1964: 68-143; Валуев 1919: 33–62; Татищев 1903, 2: 558–573]. Шел месяц за месяцем, и министр все более ожесточался против русской общественности; после очередного покушения на царя в апреле 1879 года Маков и Толстой настоятельно рекомендовали выслать из столицы весь подозрительный элемент [Милютин 1950,3:129]. Маков также повторил прежние жалобы МВД на губернские суды и прокуроров, вмешивавшихся в полицейскую и административную работу министерства. Чтобы хоть как-то смягчить общественную реакцию на принимаемые чрезвычайные меры, министр обратился к обществу с воззванием, опубликованным 19 августа 1878 года[259] в «Правительственном вестнике»[260]. Маков призывал все сословия поддержать правительство в борьбе против революционного зла. Однако же что именно подразумевалось под искомой «поддержкой», в статье не прояснялось, и, когда харьковские и черниговские земства откликнулись на воззвание, их «адреса» к царю были кассированы, а авторы отданы под полицейский надзор.

4 апреля 1879 года Маков пригласил к себе 30 крупнейших петербуржских редакторов. Как вспоминают участники встречи Е. М. Феоктистов и М. И. Семевский, министр долго распространялся о нынешнем состоянии русской печати. Именно пресса, по его словам, была повинна в разрушении моральных устоев и причинении России того зла, что теперь грозит уничтожить ее; министр негодовал, что все публикации о правительстве имеют лишь уничижительный и ругательный тон, утверждая, что первейшим долгом прессы является патриотизм. Свою речь министр заключил угрозой: «…печать должна быть [патриотическою], и я вам ручаюсь, что она – или будет такою, или ея вовсе не будет! С этой минуты нет снисхождения никому и ничему»[261]. Маков и в дальнейшем был убежден в необходимости административного контроля за прессой и осенью 1880 года участвовал в Особой комиссии под председательством Валуева, посвященной выработке новой редакции цензурного законодательства [Зайончковский 1964: 261–269; Валуев 1919: 122–127].

Маков враждебно относился и к планам реформирования Государственного совета, и введению формы представительства. На состоявшемся 23 января 1880 года особом совещании, посвященном рассмотрению проекта 1866 года за авторством великого князя Константина Николаевича, министр высказался в том ключе, что сейчас не самое удачное время для подобных реформ [Зайончковский 1964: 140–141]. Он полагал, что, прежде чем обсуждать какие-либо преобразования, следует дождаться отмены действия чрезвычайных мер (вроде учрежденных еще в апреле 1879 года временных генерал-губернаторств). И говоря «обсуждать», он имел в виду именно – и лишь – обсуждение, ибо был настроен действовать сугубо в порядке, согласном с формальными правилами самодержавной системы, которой он служил с беззаветной преданностью.

Если же дело касалось вопросов общегосударственной политики, Маков всегда настаивал на полноценном участии всех заинтересованных государственных институций, с нескончаемым обменом проектами и отзывами на проекты, что зачастую лишь мешало решительным действиям правительства. Маков был не из тех, что берут на себя руководство правительством или стремятся задавать внутриполитический курс, – напротив, он скорее был склонен считать поведение подобных людей аморальным. С очевидностью это проявилось в его отношении к Лорис-Меликову и его попыткам переосмысления самодержавной политики.

Министр был встревожен уже самим фактом назначения в феврале 1880 года Лорис-Меликова начальником только что учрежденной Верховной распорядительной комиссии. Вскоре расстановка в правительстве совершенно прояснилась: Лорис фактически сделался внутриполитическим диктатором и планировал употребить свое положение для проведения единой и последовательной программы действий. Маков понимал, что явление «системы» Лорис-Меликова чревато лишь унижением его собственного авторитета как министра. И действительно, в продолжение шести месяцев, что Лорис возглавлял Верховную распорядительную комиссию (то есть все полгода ее существования – с февраля по август 1880 года), он опирался на Макова и аппарат МВД в проведении множества важнейших политических решений. Министр и все ведомство должны были выполнять распоряжения Лорис-Меликова по поводу политических преступлений и полиции, отношений с земствами и городами, дел печати и всевозможных хозяйственно-экономических вопросов. В архивах МВД хранится множество примеров того, как Лорис уведомлял Макова о решениях комиссии, предписывавших министру разослать очередной циркуляр или инструкцию губернаторам с изложением принятых решений и мер[262]. Из чувства долга Маков был вынужден повиноваться.

Однако же с политикой, проводимой Лорис-Меликовым, Маков был в корне не согласен, и по прошествии нескольких месяцев его первоначальная тревога обратилась все нарастающей враждебностью [Валуев 1919:104–108; Зайончковский 1964:234–235]. Лорис тем временем утверждался во мнении, что два его опаснейших врага в правительстве – это Валуев с Маковым, и к лету 1880 года он уже пользовался достаточной властью, чтобы, по крайней мере, избавиться от Макова. Лорис убедил Александра, что вполне можно обойтись без такого «внутриполитического посредника», просто ликвидировав Верховную распорядительную комиссию и поставив его во главе МВД [Там же: 222–227]. Лорис моментально сосредоточил бразды правления внутренней политикой в собственных руках, однако столь легко устранить Макова из высших правительственных органов было невозможно. Сам Александр и по меньшей мере еще один влиятельный защитник Макова – князь В. А. Долгоруков считали, что бывший министр заслуживает компенсации. Царь принял решение выделить Департамент почт и телеграфов из состава МВД и вновь превратить его в независимое министерство, с Маковым во главе. Словно бы решив, что этого недостаточно, Александр вывел в отдельное ведомство и Департамент духовных дел и иностранных исповеданий, также назначив Макова его директором. (После смерти Александра религиозный департамент вновь вошел в состав МВД.) Согласно ряду свидетельств, Лорис был весьма недоволен подобным поворотом, опасаясь данных Макову полномочий перлюстрировать корреспонденцию[263].

Характер министерской власти Макова, политическая близорукость и взгляд на самодержавие были яснее всего выражены в двух документах: пространном меморандуме, направленном Маковым Лорис-Меликову незадолго до ухода с поста министра внутренних дел, и частном письме К. П. Победоносцеву, написанном сразу после совещания 8 марта 1881 года, на котором впервые было решено отложить проект введения представительств Лорис-Меликова[264]. Записка была составлена Маковым в ответ на планы Лориса опубликовать брошюру известного славянофила, генерала Р. А. Фадеева, и развернуть вокруг нее открытое обсуждение в печати. Фадеев нападал на бюрократические основания русских государственных учреждений, констатируя их банкротство и даже прямое вредительство общественному благу и законному развитию моральных и продуктивных сил государства. Резюмируя аргументацию генерала, Маков писал, что выпады Фадеева, очевидно, означают, что тот полагает установленные законом институции России вредоносными. Фадеев, продолжал он, был прав лишь в том, что механизм наших государственных учреждений действительно сложен и громоздок, а множество дел может быть разрешено на местном уровне. Хотя он и не был вполне несогласен с генералом Фадеевым, он тем не менее решил обратиться к возможным последствиям открытого обсуждения затронутого вопроса в прессе. Русская бюрократия явилась продуктом внутренней жизни и условий России, рассуждал Маков, и как таковая была взращена ее царями – тогда критика бюрократии равносильна критике верховной власти, создавшей и поддерживающей бюрократию. Из этой причины, а также из того, что русские журналисты уже длительное, и в особенности последнее время пытаются всячески критиковать и дискредитировать государственную власть и институции, нападая при этом на добрую волю и милосердие самодержавной власти, следовало, писал министр, что никакой ответственности за любые обсуждения в печати он взять на себя не может.

Далее Маков развивал свое видение самодержавной власти. Министр критиковал земства, которые не соответствовали ни ожиданиям, ни взглядам правительства, ни народным интересам. На требования расширить деятельность земств Маков отвечал, что развитие всех общественных институтов должно исходить непосредственно и исключительно от правительства и самодержавной власти. Поскольку, продолжал он, «лишь власть одного государя может быть призвана к удовлетворению важнейших потребностей народа, и лишь от этой власти может исходить инициатива в указании направления и предела изменений в том или ином законе. Этим неделимым правом образуется ее благодать и является источник любви, преданности и веры в ее доброту, которыми русский народ окружает своего государя, в котором – основание всего хорошего и полезного для государства». Маков утверждал, что публицистов и газетчиков «нельзя допускать к обсуждению фундаментальных законов, которые можно переработать в установленном порядке лишь с дозволения самого государя»[265].

Маков опасался, что фадеевский памфлет даст ложные надежды, чреватые волнениями в земствах («Благодарение Богу, они стали потише в прошедшие три-четыре года»). Необходимость предотвратить возможные крамольные помышления, деяния и, конечно же, любые независимые от официальной бюрократии политические акции – идея, вполне типическая для консервативного бюрократического сознания – ясно выражена Маковым в следующем пассаже: «…и что же сможет государство поделать, если обсуждение [в печати и земских собраниях] перейдет приличные ему рамки? Придется тогда обратиться к репрессивным мерам для пресечения обсуждения, дозволенного самим же государством». Как явствует из меморандума, Маков прочно держался оснований стародавней министерской власти, не помышляя распространить ее влияние на политические ресурсы самодержавия.

Убийство Александра II и «бесчувственные» попытки Лорис-Меликова обеспечить проведение своей программы уже при новом царе вынудили Макова уйти в открытую оппозицию. На совещании 8 марта Маков высказался против предложенного Лорисом проекта представительств и в написанном вечером того же дня письме Победоносцеву пояснял свое решение. Победоносцев откровеннее всех оппонировал Лорис-Меликову на совещании, и Маков, сразу же отмечая, «что во многом не разделя[ет] взглядов» своего корреспондента, писал далее, что «положительно и с полной искренностью преклоняется перед [его] замечательною правдивостью, перед гражданским мужеством, с которым [он] сегодня говорил». Маков восклицает: «“Кругом ложь, ложь и ложь!” [из речи Победоносцева]. Да, действительно, ложью наполняли, нагнетали тот правительственный пузырь, который, несмотря на блестящие фразы и восхваления газетных статей, лопнул с треском, унеся с собой в вечность оплакиваемого нами царя мученика» [Победоносцев 1923, 1: 160].

Подчеркнув, что «никакие личные побуждения [им] не руководят», Маков далее описывает «подробный и хладнокровный [анализ своего] поведения в совещании». В своей речи он подверг критике не только сам проект Лориса, но и мотивы, им двигавшие: «…ни один министр не имеет права выставлять себя благодетелем народа, [ведь] это право принадлежит исключительно монарху». Солидаризируясь с Победоносцевым, Маков заявил на совещании, что подобное «дело требует тщательного пересмотра» и не может быть «решено сегодня»[266]. Александр III исполнил желание бывшего министра, и проект Лориса так и не был одобрен. Лев Саввич Маков покончил с собой в 1883 году, но, думается, он был бы рад узнать, что «тщательный пересмотр» означал, по сути, откладывание реформы Государственного совета и введения представительного принципа вплоть до революции 1905 года.

Михаил Тариэлович Лорис-Меликов (1880–1881)

Михаил Тариэлович Лорис-Меликов родился в 1825 году в Тифлисе в знатной армянской семье, вошедшей в состав грузинского дворянства еще в XVII столетии[267]. Лорис принадлежал к Армяно-григорианской церкви[268], что впоследствии, безусловно, сказывалось на отношении к нему среди петербуржских славянофилов и поборников «титульной нации». Отец его был довольно успешным купцом и, судя по всему, вел дела и в нескольких европейских странах. Молодой человек воспитывался в духе космополитизма и поступил в столичный Лазаревский институт восточных языков, откуда, впрочем, был вскоре отчислен из-за нарушения дисциплины[269]. В 1841 году Лорис был принят в Школу гвардейских подпрапорщиков и кавалерийских юнкеров, по окончании которой спустя два года в чине корнета поступил на действительную военную службу в лейб-гвардии Гродненский гусарский полк.

Лорис мало походил на четверых своих предшественников; он самолично назначил себе занять министерское кресло в августе 1880 года, спустя шесть месяцев начальства в Верховной распорядительной комиссии, уже дававшей ему диктаторские полномочия во внутриполитических делах[270]. Кроме того, и социальное происхождение, и служебный опыт, и политические воззрения – все это также отличало его от предыдущих министров. Лорис был кадровый офицер, несколько десятилетий прослуживший на Кавказе, в Дагестане и прочих, весьма далеких от столичной бюрократии и придворных кругов местах[271]. Он был одним из героев недавней Русско-турецкой войны, где прославился взятием Карса. На военной службе ему неоднократно довелось проявить свои административные и политические таланты, острый ум, энергичность и независимость суждений.

Лорис руководил пограничными областями с нерусским этническим составом – руководил фактически независимо от Петербурга, вне всевозможных институциональных формальностей и рамок, осложнявших работу столичного бюрократического аппарата. Безраздельная власть над вверенной ему командой – или областью – была ему вполне привычна. Единственным из прошлых министров, имевшим хотя бы отдаленно схожий опыт, был Валуев, долгое время прослуживший в Прибалтике. Становление и служебный опыт Лориса были совершенно иными, нежели у петербуржского сановника Ланского, шефа жандармов Тимашева или министерского бюрократа Макова. Многие идеи и меры, которые Лорис пытался осуществить в Петербурге в 1880–1881 годах, успешно применялись им на предыдущих должностях.

На сцену высшей самодержавной политики Лорис-Меликов выдвинулся в кризисные 1878–1879 годы, сразу же после триумфальной Русско-турецкой войны. По иронии, первые же его назначения – временным астраханским, саратовским и самарским генерал-губернатором, а после харьковским – произошли в связи с провальной деятельностью регулярных губернских властей, и в особенности чиновников МВД. В январе 1879 года Александр направил Лориса в Поволжье для организации борьбы с эпидемией чумы, вспыхнувшей в станице Ветлянской[272]. До Петербурга и Москвы, а оттуда и по Европе распространились слухи об эпидемии, охватившей уже всю Россию. Заступив в должность, Лорис оперативно определил, что угроза носит характер чисто локальный, чем и поспешил успокоить столичную общественность. При этом он рекомендовал упразднить свой временный генерал-губернаторский пост, своим бескорыстием также весьма впечатлив современников. Направление его в апреле того же года временным генерал-губернатором в Харьков было вызвано террористической активностью[273] и тем, что правительство страшилось революционных волнений. Лорис получил неограниченную власть «в борьбе с внутренними врагами государства». Применявшиеся им в процессе этой борьбы методы оказались столь эффективны, что именно в харьковский период Александр задумал назначить Лориса во главе Верховной распорядительной комиссии, учрежденной спустя неделю после кровавого взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 года – со множеством раненых и убитых, но не затронувшего главной своей цели – царя.

Назначая Лорис-Меликова начальником Верховной комиссии, Александр делал ставку на решительного, энергичного и харизматичного лидера. Именно эти качества Лорис неоднократно проявлял в прошлом, и именно их столь отчаянно не хватало кабинетным бюрократам и царедворцам в Петербурге. Готовность принять столь сильного лидера в качестве третейского судьи по внутриполитическим вопросам убедительно доказывает, что царь осознал, что самодержавие более не в состоянии править по-прежнему и посредством прежних властных институций. Проще говоря, назначение Лорис-Меликова лишний раз указывает на то, что давно вызревавший «кризис самодержавия» не был для власти секретом.

Несмотря на исключительные таланты и опыт, свою программу Лорис-Меликов выстраивал на фундаменте, заложенном Ланским и Валуевым. Он стремился употребить организационную мощь Министерства внутренних дел в качестве прочного основания для дальнейшей реализации намеченных политических целей. В процессе устроения подобного основания Лорис пытался возвысить пост министра внутренних дел до уровня, сопоставимого с должностью премьер-министра в политических системах с Кабинетом министров. Таким образом, МВД становилось критически важным органом для претворения в жизнь его плана по переосмыслению природы самодержавной политики.

Довольно сложно в едином выводе обобщить эпоху всех пятерых министров внутренних дел при Александре II. Их социальное происхождение, образование, опыт и навыки, политическая прозорливость – все это было весьма различным, в некотором смысле предлагая царю богатую палитру разнообразных талантов, руководствуясь которыми он был волен выбирать себе высокопоставленных чиновников. То, что царь действительно имел выбор, – факт, который ни в коем случае нельзя упускать из внимания при оценке деятельности самодержавия как системы взаимосвязанных институций. Царь мог назначать и назначал на самые ответственные и влиятельные должности тех, кто, как он полагал, наиболее соответствовал его представлениям о запросах времени. Столь широкий спектр министров со всеми их служебными свершениями проливает свет на слабости политического лидерства, на хрупкость централизованного бюрократического государства, посягающего на всевластие. Сама государственная структура и институциональные традиции явились мощным сдерживающим фактором, препятствующим деятельной реализации лидерского потенциала министров. Безусловно, конкретному министру порой удавалось осуществить конкретную инициативу, однако же в целом преодолеть совокупное влияние бюрократической и придворной составляющих русской политической культуры было задачей исключительно трудной. Опыт александровских министров ясно демонстрирует, что шансов надолго закрепить преобразования в устоявшихся политических реалиях русского чиновного мира практически не было.

Очевидно, Александр от своих министров ожидал прежде всего личной преданности. В трех из пяти случаев он, как видно, вовсе игнорировал политические навыки кандидата в министры. Подразумевалось, что в лучшем случае министр окажется компетентен в делах вверенных ему институций и не будет выражать свои политические взгляды по иным вопросам или пытаться говорить от имени царя или правительства. Посягавших же на его власть Александр без промедления изолировал или вовсе устранял со службы. Именно таким образом царь сперва снял с повестки предложенную Валуевым реформу Государственного совета, а после, в 1868 году, отправил в отставку и самого министра. То же случилось, когда стало очевидным, что граф Шувалов приобрел чрезмерное влияние и даже собрал вокруг себя целый политический блок, намереваясь создать представительный механизм: вскоре «Петр IV»[274] был отослан послом в Лондон.

В своей работе, посвященной министерским назначениям Николая I, У Брюс Линкольн приводит статистику, согласно которой из 52 николаевских министров 32 носили звание генерала и выше, а 37 обладали дворянским титулом [Lincoln 1975]. Из этих данных Линкольн делает вывод, что главным критерием назначения на министерский пост являлся сам факт службы в широком ее понимании. Так, в случае упомянутых 52 министров средний стаж службы до назначения составлял 37,2 года. Впрочем, кандидаты несли службу в самых разных должностных сферах, и Линкольн заключает, что их будущее назначение было частично обусловлено и иными факторами, помимо внутриполитических карьерных успехов. Среди подобных факторов он указывает случайную встречу с царем, родственные связи, доблесть на поле боя или успешное выполнение важной задачи, поставленной царем.

Нам представляется, что ситуация не слишком изменилась в эпоху Великих реформ и в последующие десятилетия[275]. Пусть министры уже не назначались из числа ближайших друзей, как было при Александре I, но факторы, перечисленные Линкольном в отношении николаевского времени, были столь же актуальны и в царствование его сына. Все александровские министры также посвятили жизнь государственной службе, и, если и отмечать изменения, искать их стоит в чуть более явном акценте на служебные успехи в области внутреннего управления. Очевидные примеры тому – Валуев, Маков и в меньшей степени Ланской. При этом все трое обладали различным служебным опытом, и объединять их под одной рубрикой было бы ошибочно. Маков, в частности, представляет уникальный случай, когда служащий министерского аппарата дослужился до министерского кресла, пусть и не сумев добиться в нем особых успехов.

Своим неоднозначным и непоследовательным отношением к назначению министров Александр весьма способствовал подрыву институциональной структуры русского самодержавия. Ни министры, ни их министерства никогда в точности не понимали своих политических функций и возможностей. Всю первую половину своего царствования Александр повышал политическую значимость МВД, выбирая в министры Ланского с Валуевым, способных употребить министерский пост для достижения политических целей. Вслед за тем Александр на 12 лет вверил МВД Тимашеву и Макову, которым явно недоставало авторитета, политических навыков и видения, чтобы утвердить главенствующую роль МВД в правительстве. Министерские учреждения по-прежнему подчинялись личностям, управляясь исходя из принципа личной власти, в то время как потенциал бюрократии в качестве инициатора политического обновления был сильно подорван.

В 1880 году Александр, стремясь затушить разгоравшийся общественно-политический пожар, пошел ва-банк, поставив на энергию, харизму и не раз доказанные миротворческие навыки Лорис-Меликова. Никогда прежде царь не передавал подобных полномочий своему министру, и казалось, что теперь МВД наконец удастся исполнить свое предназначение радетеля «о повсеместном благосостоянии народа»[276]. Своим решением Александр пытался компенсировать изъяны в структуре министерского правительства и во всей самодержавной системе, лишь усугубившиеся ввиду его предыдущих решений. И тем не менее, останься Александр в живых, представляется сомнительным, чтобы «диктатура сердца» Лориса и гегемония МВД продлились бы существенно дольше без императорского представления о внезапно разразившемся кризисе и пользе деволюции[277] собственной державной власти.

Глава 4

Высшие сановники и их карьерный путь, 1855-1881

Изменения в кадровой системе МВД в эпоху Великих реформ были тесно связаны с проводимой главой ведомства политической линией. Мы проиллюстрируем это, рассмотрев эпизоды частной и служебной биографии группы из 87 гражданских чиновников, достигших ответственных и влиятельных постов в рамках регулярной иерархии центральных органов МВД[278]. Как правило, с назначением происходило и производство в чины V, IV или же III класса по Табели – им соответствовали должности товарища министра, директора и вице-директора департаментов, а также членство в высших коллегиальных министерских органах (вроде Совета министров или Главного управления по делам печати). То были успешные кадровые чиновники, управленцы с блестящим образованием, служившие, конечно, ниже уровня главы министерства, но куда выше целой армии министерских писарей и прочих сотрудников, либо никогда и не производившихся даже в низший чин (XIV класса), либо же так и остававшихся при одном из регистраторских (XIV и XIII) чинов и выполнявших лишь грубую и механическую работу. Квалифицированные государственные служащие стали появляться в министерствах в 40-х – 50-х годах вследствие проведенных ранее образовательных реформ, стремительного развития министерской системы и сложности стоявших перед нею задач[279].

Подобный анализ служащих МВД является дополнительным элементом изложенного в предшествующих главах структурного подхода к институциональной истории. В настоящей главе мы исследуем роль министерского персонала в эволюции ведомства от главного двигателя крестьянского освобождения и убежища «прогрессивных» бюрократов до консервативного стража незыблемой самодержавной власти, защитника инертного общества с господствующим нобилитетом и традиционных принципов министерской власти.

Марк Раефф и Ханс-Иоахим Торке обращают внимание на расхождения между гражданской службой в первой половине XIX столетия в России и западноевропейскими бюрократиями [Raeff 1957b: 77-9; Torke 1967]. Они выделяют характер русского чиновничества как сам по себе манифестирующий отклонение России от классических норм Вебера. В плане образования, нравственного облика и служебной эффективности русский чиновник выглядел «бедным» и весьма отдаленным родственником компетентного, этически безупречного и рационально устремленного западного Fachmann [специалиста]. Раефф особенно подчеркивает роль придворных фаворитов, зачастую людей военных, которым отводились «ключевые бюрократические должности и полномочия, позволявшие ускорить проведение важных политических решений и реформ»[280]. В подчинении же у принимавших ответственные решения элит находилась, по мнению исследователя, вся остальная масса русского чиновничества, отделенная от высших сфер неодолимой пропастью. Раефф заключает:

В России была целая армия мелких клерков, занятых составлением документов, суть которых никогда не была им вполне ясна, но не было при этом однородной, эффективной, чуткой и политически сознательной бюрократии, формировавшей политическую среду подобно прусской, французской или даже австрийской»[281].

Во многом с ним соглашаясь, Торке считает, что все же некоторый эволюционный процесс в западном направлении имел место, и после Крымской войны он вылился во вполне ощутимые улучшения. Великие реформы, полагает он, отчасти стали результатом бюрократической эмансипации от царя, которая, в свою очередь, проявилась в параллели с более ранней (Торке говорит о периоде около 1800 года) и не менее значимой эмансипацией бюрократии от нобилитета[282].

Впрочем, последующие работы американских и советских ученых показали, что бюрократические реалии Российской империи были куда сложнее, нежели считали Раефф и Торке[283]. Мы теперь знаем, что к середине века появлялось все больше безземельных кадровых государственных служащих, преимущественно дворянского происхождения, занимавших средние и высшие министерские посты. Эти люди видели себя бюрократами и слугами государства, то есть именно должностными лицами, принадлежащими скорее должности, чем юридически унаследованному сословию. Их политические взгляды и карьерные соображения заметно отличались от таковых у прочих представителей знати. И если между дворянами верхушки государственного аппарата и писчими нижнего звена в начале XIX века, очевидно, пролегала огромная дистанция, то к середине столетия между ними сформировалась существенная бюрократическая прослойка. Именно это новое поколение чиновников, занявших ключевые должности в министерствах и прочих учреждениях, взялось выполнять огромный объем юридической и административной работы правительства. Данную тенденцию ясно иллюстрирует приводимая П. А. Зайончковским статистика за 1853 год[284]:

Мы видим, что среди товарищей министров и департаментских директоров наблюдалось заметное снижение количества не только поместного и титулованного дворянства, но и людей знатного происхождения в целом. Кроме того, 69,5 % из них были моложе 60, а 71,8 % получили домашнее образование. Подобная картина серьезнейшим образом отличается от преобладавшей в старшем поколении, занимавшем высшие государственные посты: 67,2 % членов Государственного совета были старше 60 лет (а 23,6 % – старше 70), 69 % получили домашнее образование, а 49 % носили звание генерала от армии. Аналогичные цифры были и по Совету министров, в котором 77,7 % были старше 55 лет, 61,9 % обучались на дому, а 55,5 % были генеральских чинов.

Среди молодого поколения чиновников Линкольн выделяет небольшую группу «просвещенных» бюрократов – людей, бескорыстно преданных абстрактным идеалам государства, готовых словом и делом отстаивать интересы русского общества[285]. Они оглядывались на западноевропейские идеи и опыт и вполне могли претендовать на причисление к гегелевскому «всеобщему сословию» – теоретической формуле прусского бюрократического идеала[286]. Исследователями неоднократно отмечалось их влияние на Киселевскую реформу управления государственными крестьянами, реформу петербуржского самоуправления и, по крайней мере, три из Великих реформ – освободительную, Судебную и Земскую[287].

В Министерстве внутренних дел эти «просвещенные» чиновники составляли пусть и весьма влиятельное, но меньшинство, первое возвышение которого пришлось на министерство Л. А. Перовского (1842–1852)[288]. Полноты же своей власти эта группа, главным представителем которой, пожалуй, следует назвать Милютина, достигла во время подготовки законодательной базы для освободительной реформы. Вскоре после Манифеста 1861 года Милютин – тогда товарищ министра – был отправлен в отставку. Аналогичная судьба спустя два года постигла и главу Земского отдела Я. А. Соловьева. Иные же предпочли отставке перевод в профильное ведомство, где будут востребованы их навыки и мнение. Так, специалист в области финансовых вопросов А. К. Гире оказался в Министерстве финансов под началом М. X. Рейтерна, бывшего сподвижником великого князя Константина Николаевича во время его преобразований в Морском министерстве[289]. Из нашей выборки в 87 человек лишь немногих (шестерых, максимум – восьмерых) можно было бы включить в подгруппу «просвещенных» бюрократов.

Большинство представителей нового поколения кадровых чиновников в выборке впервые попало в министерство по назначении Валуева или Тимашева. Эти чиновники мало разделяли теоретико-политические воззрения «просвещенного» меньшинства, скорее полагая общество набирающим силу оппонентом[290]. Они безоговорочно поддерживали режим, в своем бюрократическом этатизме практически срастаясь с традиционным идеалом министерской власти. Подобное «державничество» выражалось неявно, но было куда консервативнее того, что можно было бы ожидать от чиновников эпохи Великих реформ.

Именно они, а вовсе не мимолетное явление «просвещенных» бюрократов знаменуют эволюцию высшего министерского звена в России после освобождения крестьян. Появление в середине столетия нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников представляется весьма важным фактом социальной и институциональной истории. Однако же, взятый сам по себе, этот факт не позволяет делать выводов о каком-либо их влиянии в контексте конкретных институций. Чтобы определить, в каком смысле – если таковой имел место – новое поколение управленцев привнесло в МВД «рационализацию», следует выйти за рамки формулярных списков и по возможности подробно изучить их идеи и деяния при министерской должности. Лишь сличая демографические данные с традиционными историческими свидетельствами, можно прийти к взвешенной оценке влияния, оказанного новой чиновничьей волной на Министерство внутренних дел[291].Таким образом мы сможем рассмотреть разнообразные биографические сведения и типические карьерные модели чиновников в качестве прелюдии к некоторым обобщениям относительно роли этих людей в министерской истории в царствование Александра II.

Нашу выборку можно разделить на три возрастные группы. Первая – и наиболее возрастная – состоит из служащих, чей карьерный пик пришелся на конец 40-х – 50-х и завершился к началу 60-х годов. Вторая группа, вмещающая большую часть нашей выборки, включает и большинство высших министерских чиновников при Александре II. В самую юную, третью группу входят служащие, преимущественно достигшие министерских вершин лишь на закате Александровской эпохи и нередко занимавшие в МВД ключевые посты в последовавшие за 1881 годом десятилетия[292].

Средний возраст при производстве в чин V класса (статского советника, эквивалентного воинскому званию между полковником и генерал-майором) составлял 36,5 лет[293].

Появление нового поколения бюрократов (т. е. II группы) проявляет основополагающий характер царствования Александра II в отрезке общественной и институциональной истории России, протянувшемся с 1825 года вплоть до октябрьского Манифеста 1905-го. На александровское двадцатипятилетие (1855–1881) пришелся и расцвет «просвещенных» бюрократов, и их упадок, когда высшие министерские должности отводились их консервативным визави, а в министерских недрах уже зрела смена в лице столь значительных в будущем консервативных функционеров, как В. К. фон Плеве и П. Н. Дурново (представителей уже III группы). Тот факт, что годы становления прогрессивных деятелей выпали на царствование Николая I, а реакционеров – Александра II, указывает на то, что внутрибюрократи-ческое развитие протекало при обоих царях куда более сложным образом, нежели часто объясняется некритической периодизацией, грешащей навешиванием ярлыков.

Высшие чиновники МВД были, как правило, потомственные дворяне: из 87 таковых было 77, четверо были купеческого происхождения, трое – поповского, один был сыном унтер-офицера, еще один – чиновника низшего класса, не имевшего чина, даровавшего потомственное дворянство, а отец последнего был обрусевший иностранец. Насколько удалось установить, от рождения титулованы были лишь трое, а еще столько же были пожалованы графским титулом во время своей службы.

Такой высокий процент может означать либо что это были дворяне лишь во втором поколении, либо что некогда в продолжение трех предшествовавших столетий их предки за верную службу обрели право на потомственное дворянство. С точностью проследить подобные цепочки – задача невероятно трудная, поскольку в формулярных списках эта информация отсутствует. Если же справиться по известным родословным книгам, то окажется, что далее 1600 года можно отследить историю лишь небольшой (около 15 %) доли дворянских фамилий, среди которых установить прямые наследственные связи удается лишь изредка. Другая, довольно скромная группа дворян (10 %) могла похвастаться четко установленными предками, приобретшими потомственное дворянство после 1600 года. Еще же две трети носили фамилии, не фигурировавшие в родословных книгах[294]. То есть множество министерских чиновников происходило из родов, получивших потомственное дворянство совсем недавно: в XVIII или начале XIX столетия. Таким образом, «ознатнение» этих фамилий явилось результатом непрерывной экспансии служилого дворянства в XVIII столетии, начавшейся с петровскими преобразованиями[295].

Из мемуаристики мы узнаем, что некоторые персонажи нашей выборки происходили от мелких и средних губернских помещиков или местных чиновников[296]. С раннего детства они были преисполнены мыслью о необходимости достижения чина, позволявшего продолжить образование и сделать успешную карьеру в правительственном аппарате, желательно в Петербурге. За редким исключением и чиновники, чью родословную можно было проследить чуть не до XII столетия, вроде Валуева, испытывали схожие финансовые трудности, имея притом те же карьерные амбиции, что и отпрыски недавно «облагороженной» служилой знати. В тогдашних социальных реалиях – в отсутствие каких-либо корпоративных учреждений или профессиональных союзов, дававших возможность трудоустройства в частные предприятия, – оба поколения потомственных дворян находились в зависимости от государственной службы как в финансовом, так и в статусном плане. Это позволяет лучше понять столь укорененный в бюрократической массе этатизм, нередко сопровождавшийся готовностью пожертвовать в конкретных моментах интересами даже представителей собственного класса.

Если провести условную черту исходя из имения в сотню душ или же пятисот десятин земли[297], необходимых для права голоса в уездных и губернских дворянских собраниях и позволявших вести достаточно скромный образ жизни, то две трети нашей выборки окажутся за этой чертой, а то и вовсе безземельными. В нижеприведенной таблице представлены данные по наследному имению для 71 министерского служащего[298]:

В целом ряде случаев некоторая собственность была впоследствии приобретена или пожалована в награду, а еще несколько чиновников женились и также обзавелись небольшим имуществом в качестве приданого. Как убедительно показывает Уолтер Пинтнер, для государственных служащих середины XIX столетия в целом не наблюдается корреляции между землевладением и получением высокого поста или чина, а равно и обратной – между занятием высокой должности и последующим обретением имения [Pintner 1970: 440]. То есть большинство чиновников не только не было повязано экономическими интересами, основанными на собственности, но и отсутствие таковой также нимало не мешало им подниматься по служебной лестнице, постоянно оказываясь на вершине министерской иерархии.

Конфессиональная принадлежность министерских чиновников была вполне однозначной: 67 человек (88,3 %) были православными, а большая часть прочих (девять человек, или 10,3 %) – лютеранами. Также был один прихожанин Униатской церкви и еще один – Армяно-григорианской. Эти цифры, конечно, мало сообщают нам о глубине религиозного чувства, однако же указывают на наличие немаловажной германо-лютеранской группы внутри русской бюрократии, а также на дискриминацию прочих религиозных меньшинств, представители которых не допускались к государственной службе[299].

К концу Крымской войны формальный уровень образования русского чиновничества радикально изменился[300]. Высшие должностные лица первых четырех десятилетий XIX века зачастую получали образование в частных заведениях, на военной службе или же дома. Их формальное обучение сводилось к постижению базовых и общих предметов, а подготовительной административной школой для них становилось непосредственное выполнение должностных обязанностей. Подобная тенденция являлась результатом запоздалого создания в России развитой системы высших образовательных заведений, а также пережитком традиций XVII–XVIII столетий, когда необходимый служебный опыт сотрудник получал уже по занятии им своего поста (эта ситуация подробно описана в работе С. М. Троицкого)[301]. Как показано у Пинтнера, благодаря целому ряду образовательных реформ, предпринятых в правление Николая I, ситуация начала резко меняться. Были открыты новые университеты и элитные учебные заведения, вроде Императорского училища правоведения, а также устроена система государственных средних школ. Правительственный аппарат неуклонно разрастался, в связи с чем необходимо было обеспечить приток образованных государственных служащих, причем как в столице, так и в провинции[302]. К сороковым годам новая образовательная система уже принесла ощутимые плоды, как видно из нижеследующей статистики по высшему образованию 85 министерских служащих:

Мы видим, что около 75 % чиновников окончили высшие – невоенные – учебные заведения, в то время как всего около 6 % из них получили лишь среднее или домашнее образование.

Положения о государственной службе в Своде законов обеспечили правовой механизм, позволявший как богатым, так и бедным дворянам начать правительственную карьеру, дававшую привилегии, большей частью недоступные представителям прочих сословий. Государство нуждалось в чиновниках, а дворянство пользовалось и законным правом поступления на службу, и монополией – или, во всяком случае, приоритетом – при зачислении в высшие государственные учебные заведения. (При этом все же стоит оговориться, что в университетах обучалось значительное количество студентов незнатного происхождения, для которых образование являлось лучшим – и фактически единственным – способом подняться из социальных низов.) Выпускники автоматически производились в чины XII, X и IX классов в зависимости от их успеваемости на последнем году обучения. Таким образом, уже самое начало их карьеры располагалось на уровне, едва ли достижимом для большинства чиновников за всю их службу[303].

С формальной точки зрения Россия стремилась походить на Пруссию, где государственные университеты, и особенно юридические факультеты, снабжали правительство профильными специалистами. Вместе с тем в сравнении с прусскими русские высшие учебные заведения далеко не столь успешно прививали своим выпускникам должные технические познания, а равно и надлежащий служебный дух. Ханс-Иоахим Торке выделяет несколько причин, по которым в первой половине XIX столетия русской системе образования не удалось произвести кадровых бюрократов прусского образца. Во-первых, начиная уже с первых реформ Сперанского чрезмерный упор делался на общее образование взамен профильного: учебный план зачастую был довольно расплывчат и нацелен на предоставление лишь скудного объема общих сведений; юридические и прочие профильные дисциплины, необходимые будущему управленцу, либо просто отсутствовали, либо же преподавались поверхностно и небрежно. Пусть организация специального правоведческого образования и рассматривалась как важная государственная цель, в достижение которой учреждались факультеты и училища, тем не менее преподавание оставалось формально-сухим и мало вдохновляющим и, как следствие, в значительной степени неподходящим для создания класса критически мыслящих и юридически сведущих профессионалов, образующих костяк классического Rechtsstaat[304].

В воспоминаниях о студенческой жизни мы находим яркие очерки русского юридического образования, сводившегося зачастую к механической зубрежке Свода законов. По словам художественного критика и выпускника Императорского училища правоведения В. В. Стасова, студентов больше заботили карьерные перспективы, нежели действительные правовые вопросы. Пусть некоторые из получивших юридическое образование и вошли впоследствии в число «просвещенных» бюрократов эпохи Великих реформ, но все же было бы ошибкой полагать факт увеличения выпускников юридических факультетов среди государственных служащих знаменательным в плане общего роста прогрессивных взглядов среди бюрократов или же тенденции к «правовой монополии». Наиболее одиозные поборники автократии, этатизма и прочих консервативных ценностей, как мы увидим далее, были не только выпускниками юридических факультетов, но и служащими пореформенных судебных органов, которые впоследствии они столь усердно будут пытаться всячески ограничить[305].

Хотя для нескольких должностей в МВД и требовалось специальное или техническое образования (для работы в Медицинском департаменте или Совете нужна была медицинская степень, участие в строительных и общественных работах предполагало наличие инженерной подготовки, а выполнение топографической съемки, статистической работы, а также некоторых видов цензуры – общей академической), большую часть высшего министерского эшелона стоит считать специалистами широкого профиля[306]. Мало что говорит о влиянии формального образования на их профессиональный опыт или технические компетенции, равно как и на то, что министерское руководство расценивало их в качестве обладателей подобных навыков. Чиновники становились «экспертами» в той или иной административной области после того, как получили в ней надлежащий служебный опыт. В. А. Писарский был родом из провинции и принадлежал к юному поколению успешных кадровых чиновников: начав карьеру в Министерстве государственных имуществ под крылом графа Киселева, он позже сделался московским почт-директором и в чине тайного советника служил в МВД. В своих «Записках» он лаконично резюмирует ситуацию: «…при недостатке у нас [в бюрократическом аппарате] в то время специальных людей, обязанность их исполнялась просто способными людьми…» – то есть не профильными экспертами, но служащими, умевшими так или иначе[307]преуспеть в разрешении порученной задачи. Инсарский считал, что числившиеся при министерстве «специальные люди… были очень плохи» по части министерской деятельности и что, в принципе, «специальных людей надо держать в стороне от текущих дел и не отрывая их от их специальности, спрашивая только их [профессионального] мнения»[308]. И Министерство внутренних дел с его ширящимся разнообразием всевозможных полицейских и распорядительных обязанностей становилось все более гостеприимным местом для подобных чиновных «талантов».

Валуев как-то писал, что положения Свода законов, регулирующие продвижение по службе, суть «устаревшие арифметические формулы», на которых лежит львиная доля ответственности за низкий уровень гражданских чиновников первой половины XIX столетия. По словам Валуева, выстроенная Петром Великим система была призвана ответить на конкретные исторические вызовы и требования, вроде сохранения местничества, более не актуальные для России в качестве европейской державы. (Местничеством называлась система распределения должностей между служилыми людьми, отдававшая приоритет наиболее знатным фамилиям. Эта система – по крайней мере де-юре – была отменена Земским собором 1682 года.) Единственным результатом требовавшейся «выслуги лет» он видел то, что одаренный служащий более не имел никаких преимуществ перед некомпетентным коллегой, «который так и останется при занимаемой должности благодаря безграничной снисходительности, пронизывающей дух всех русских начальников»[309].

С этим валуевским тезисом, отражавшим одну из наиболее распространенных проблем русского правительства, соглашались как современники, так в целом и нынешние историки. В общем смысле проблему можно сформулировать следующим образом: сталкивались ли так называемые талантливые люди с непреодолимыми правовыми препонами, мешавшими их скорейшему чинопроизводству или назначению на ответственную государственную должность? По крайней мере в случае с МВД всё указывает на то, что дело обстояло иначе. Формулярные списки министерских чиновников свидетельствуют об отлаженном механизме (часто действовавшем в обход закона) оперативных повышений, начинавшихся уже с самых ранних этапов карьеры. Подобная тенденция наблюдается и в 40-е, и в 50-е годы, но самый пик ее приходится на пореформенные годы – после освобождения крестьян и назначения министром графа Валуева[310].

Согласно действовавшему законодательству, «производство в чины из XIV до V класса» (от коллежского асессора до статского советника) определялось в соответствии с выслугой, «одинаковой для всех служащих»[311]:

Производство же в чин IV класса (действительного статского советника) и выше уже не было привязано к стажу и «зависело единственно от Высочайшего усмотрения». Итак, согласно данным положениям при поступлении в службу в чине XIV класса служащему требовалась выслуга в 24 года для производства в V класс, соответствовавший гражданскому чину статского советника, до 1856 года даровавшему право на потомственное дворянство, а по штатам необходимому для занятия должности уровня вице-директора министерского департамента. Большинство же министерских чиновников, благодаря полученному образованию, зачислялись в штат уже в чинах XII, X или даже IX класса. Учитывая, что большая их часть начинала службу в возрасте около 20 лет, мы видим, что высших министерских должностей им удастся достичь примерно к 40 годам, спустя два десятилетия работы в бюрократической сфере[312].

«Устав о службе гражданской» также предоставлял возможности для значительно более скорого продвижения наиболее «одаренных» или же просто явных фаворитов начальства по карьерной лестнице. Этой важной правовой альтернативой выслуге в звании являлось почетное повышение «за выдающиеся заслуги». Противопоставляя таким образом «заслугу» «выслуге», закон дозволял в особых случаях – когда «чиновник [сумел] отлич[ить]ся особенными трудами и дарованиями» – сократить требуемое количество лет до одного года. Механизм данного продвижения предполагал как ходатайство непосредственного начальника, в котором тому надлежало «с точностию означить» причины запрашиваемого исключения, так и одобрение со стороны главы ведомства. Таким образом, министр наделялся внушительной властью продвинуть сотрудника по службе куда скорее, чем то случилось бы по выслуге лет, и решающим фактором, определяющим дальнейшую карьеру этого сотрудника, часто являлись его личные взаимоотношения с начальством [Свод законов 1857, 3: 665].

Данные источников свидетельствуют о том, что министерское руководство и сами министры регулярно вмешивались в планомерный ход карьеры своих подчиненных. Сама возможность подобного вмешательства – безусловно, наравне с карьерным ростом талантливых служащих – благоприятствовала и разного рода злоупотреблениям. То, каким образом законы применялись и обходились, а также как с начала 40-х годов чиновники из нашей выборки достигали высоких министерских постов, мы можем проиллюстрировать, подробнее изучив темпы их продвижения по службе. Примем чин IX класса (титулярного советника, эквивалентного капитанскому чину в армии) за отправную точку успешной чиновной карьеры. Именно с этим чином студенты элитных учебных заведений зачислялись на службу. Для тех же, кто вступал в службу в чине X, XII или XIV класса (XI и XIII классы не использовались), производство в IX класс означало окончание периода ученичества и открытие тех же дверей, которыми пользовались уже имевшие данный чин. Юридической предпосылкой к занятию интересующих нас должностей при Министерстве внутренних дел являлся чин V класса – статского советника, соответствовавший военному званию полковника или генерал-майора. Согласно системе повышений, основанной на служебном стаже, периоды выслуги для четырех чинопроизводств с IX до V класса составляли 15 лет. Если также предположить, что все четыре производства имели место «за заслуги», то с каждого периода выслуги мы можем дополнительно вычесть по году, получив в итоге одиннадцатилетний срок. То есть закон давал возможность достичь чина V класса еще вполне молодому человеку, особенно если свою служебную карьеру тот начал в чине титулярного советника (IX класса). Среднее же время достижения V класса при начале карьеры с IX среди 62 чиновников, по которым у нас имеются данные, составил 10,9 лет. Кроме того, практически все из них в течение следующих двух-трех лет были произведены и в следующий чин – действительного статского советника (IV класса, который, мы помним, присваивался безотносительно выслуги, с одобрения царя). Не меньше половины (а часто и все) из четырех необходимых для достижения V класса повышений у всех 62 чиновников имели отметку «за выдающиеся заслуги». Но еще более впечатляет то, что срок в 10,9 лет, уже преодолевший минимальную «законную» отметку, был лишь «средним» значением. Мы имеем по крайней мере 24 примера даже более скорого прохождения пути с IX по V класс в диапазоне от шести до десяти лет: так, скажем, Маков преодолел дистанцию за шесть лет, Барыков – за семь, Заика – восемь, Пален – также восемь, а Шумахер – за девять лет.

Столь стремительный карьерный рост не был сугубой особенностью МВД, ибо многие чиновники начинали свою службу в иных ведомствах. Однако возросшее давление на государственный аппарат, и особенно на министерства, после Крымской войны (и последовавшего вскоре освобождения крестьян) отразилось значительным увеличением числа «ускоренных» повышений в валуевский период (1861–1868). Хроническая нехватка квалифицированных управленцев не могла быть восполнена лишь за счет постепенного притока очередного поколения выпускников элитных заведений. Предъявляемые министерству требования возрастали почти что в геометрической прогрессии, отчего министры предпочитали все более избирательно придерживаться формальных аспектов «Устава о службе гражданской».

Существовали и еще два момента, дававшие министрам известную свободу маневра применительно к излишнему формализму закона, требовавшего соответствия чина классу занимаемой должности. Прежде всего, министерский служащий мог занимать должность на два класса выше своего чина. Подобное решение оставлялось за министром и принималось «по [его] усмотрению действительной нужды». Можно было к тому же произвести сотрудника в чин классом выше занимаемой им должности, что позволяло в случае «нужды» назначить его и на еще более высокую должность. Более того, отнюдь не обязательно было юридически утверждать сотрудника в должности, чтобы тот мог отправлять должностные обязанности. В формулярных списках тут и там фигурируют «исправляющие должность». Такие особенности исполнения положений о гражданской службе помогают лучше понять завидную карьерную динамику успешных министерских чиновников: получив временное повышение, они и далее продолжали движение в том же направлении, не застревая на среднем уровне и уже более не спускаясь вниз [Свод законов 1857, 3: 360–369, 556]. Словом, для карьерного роста, по крайней мере в МВД, «временные нужды» являлись непреложным условием.

Но и это было еще не все: формулярные списки рассказывают о повышениях, нарушающих даже столь гибкие правовые нормы. Так, в ряде случаев чиновники целых пять раз повышались в звании за всего лишь пятилетний период. Подобные действия в обход замысловатого законодательства Российской империи вряд ли были чем-то исключительным для осуществлявших их министров. Стремясь достичь сколь-нибудь осязаемой эффективности или хотя бы для начала заручиться проверенными людьми, способными затем реализовать намеченный курс, министр, чье собственное положение было подчас весьма шатким, продвигал «умелых и заслуживающих доверия» сотрудников, которые могли бы содействовать достижению его политических целей. Такова была единственная альтернатива планомерной деятельности и штатным изменениям правительственных институций, не особенно реалистичным в правление Александра II[313]. Изнутри самой системы происходило давление, направленное на продвижение квалифицированных кадров, в особенности если те не имели политических амбиций либо были сторонниками режима. Впоследствии Лорис-Меликов постарается решить связанные с подобным подходом проблемы, призвав следовать новому бюрократическому духу в преддверии окончания Великих реформ.

Вместе с регламентацией повышений служащих в Своде законов расписывалась не менее замысловатая система наград и поощрений [Свод законов 1857, 3, 1154–1186; 1, 6: 1-869]. Так, за заслуги полагались ордена (каждый с рядом степеней и своим убранством), медали, знаки отличия, разного рода денежные премии и прочие награды – от земельных наделов до золотых табакерок. В формулярных списках нередко встречаются пометки об одобрении или благодарности за известные служебные заслуги как от министра, так и от самого царя. С наградой также вручались и определенные льготы, не имевшие, как правило, практического значения, но предполагавшие некоторые (и не всегда посильные для орденоносца) денежные затраты на медали или разного рода банты с лентами. Разовые или постоянные выплаты, надо думать, куда сильнее воодушевляли бы зачастую находившееся в стесненных обстоятельствах чиновничество.

Отчего же тогда существовали неденежные награды, а формулярный список любого успешного чиновника пестрит десятком-другим всевозможных поощрений? Ответ стоит искать в понятиях уважения и поощрения, значимых как для самого служащего, так и для окружающего его социума. Награда являлась непременным напоминанием пожалованному чиновнику и его коллегам о том, что он ценится руководством; если же чиновник не был удостоен ожидаемой награды, то это воспринимали в качестве симптома имеющихся проблем или карьерного застоя. Облачаясь в форменное обмундирование с пожалованными орденами и медалями, чиновник укреплялся в понимании собственной значимости и приверженности своему ведомству [Лазаревский 1910: 113–120; Torke 1967: 173–222]. Подобные нематериальные ценности в некоторой степени компенсировали невысокое жалованье и ощущение шаткости положения, порождаемого неизбывным господством начальства, то и дело грозившим поставить крест на карьерных перспективах. В любом случае, из формулярных списков с ясностью следует, что успешная чиновная карьера всегда сопровождалась непрерывным потоком наград.

Если начавший свою карьеру в Николаевскую эпоху бюрократ сумел заработать репутацию «способного» или «сведущего» или добиться подобного о себе мнения в среде влиятельных особ, то ему был практически гарантирован карьерный успех и после Крымской войны. Так осуществлялось пресловутое «покровительство», механизм которого – со всеми крайностями и эксцессами, – вероятно, никогда не переставал действовать в истории русской бюрократии. Мобилизация правительственных сил в целях осуществления реформ предлагала новым сотрудникам карьерные возможности, а существующим ведомствам – постоянно расширяющийся фронт работы. Таким образом, покровительственный принцип был как бы поставлен на промышленные рельсы, став куда менее личностно обусловленным, в силу необходимости обеспечивать кадрами министерство, значительно разросшееся и прибавившее в обязанностях в течение 50-х – 60-х годов. Формулярные списки свидетельствуют об ускорении темпов карьерного роста в связи с привлечением все новых сотрудников, планировавших и проводивших освободительную реформу, собиравших статистические и оперативные сведения о губернской жизни, управлявших губерниями, разрабатывавших многочисленные законопроекты для будущих реформ и, наконец, поступавших в штат столь важных министерских ведомств, как недавно учрежденное Главное управление по делам печати. Пусть качество образования принятых таким образом на службу чиновников можно признать сомнительным, нет сомнений в том, что они обладали навыками, усилившими работу министерства, включая и высшее его руководство[314]. Также не приходится сомневаться и в том, что они выразили консервативную поддержку автократическому принципу, тормозя реформистские тенденции, к которым склонны были министерские чиновники довалуевского периода. Их отношение к политическим интересам МВД и самодержавия в целом лучше всего рассматривать в связи с типом их карьерного продвижения и политикой назначения министров внутренних дел при Александре II.

Обобщить чрезвычайное разнообразие карьерных путей министерских чиновников – задача довольно трудная. Лишь немногие из них провели все годы службы исключительно при центральных или провинциальных ведомствах МВД – служащие низшего и среднего звена то и дело переводились из одного правительственного учреждения в другое. Однако по достижении среднего или высшего уровня министерской иерархии чиновник зачастую оставался в структуре МВД вплоть до выхода в отставку. Для привлеченного со стороны чиновника не редкостью было получить столь важную должность, как товарищ министра, войти в состав министерского совета или совета Главного управления по делам печати. Наилучшие образцы карьерного долголетия и стабильности мы найдем в министерских департаментах: скажем, Милютин (1853–1859) с Шумахером (1859–1879) в общей сложности занимали пост директора Хозяйственного департамента в течение 27 лет. При этом даже в узкоспециализированные департаменты, где навыки в профильных областях имели особое значение, на должность директора или вице-директора порой назначали чиновника извне. И пусть иногда внешние назначенцы и обладали опытом – они практически всегда не лучшим образом разбирались в устройстве и обязанностях департаментов.

При назначении на высшие должности решающее значение имели личные связи, рекомендации, прежний опыт работы с нынешним министром или его политические мотивы. Именно так, исходя из личного знания талантов и политических воззрений, Валуев назначил многих высокопоставленных функционеров, с которыми прежде служил, скажем, в Прибалтике или Министерстве государственных имуществ (граф Д. А. Толстой стал директором Департамента исполнительной полиции, а В. Я. Фукс вошел в совет Главного управления по делам печати). Несмотря на то что Валуев уделял первостепенное значение управленческим и законотворческим навыкам, а также политическим взглядам кандидата на высокий пост, на ряд должностей он назначил видных членов дворянского сообщества. Это вызвало критику со стороны прогрессивного министра просвещения А. В. Головнина, разделявшего популярное мнение о Валуеве как о поборнике дворянских интересов, ущемленных отменой крепостного права. В частности, Головнин указывал на назначение членов семьи графа Шувалова, князя А. Б. Лобанова-Ростовского и еще множества губернаторов и вице-губернаторов, заявляя при этом, что Валуев «нередко руководствовался не способностями человека, но его придворными или иными связями, положением в обществе… и стремился создать собственную партию, заручившись поддержкой при Дворе и в аристократической среде»[315]. Тимашев, сам отставной генерал, бывший шеф III отделения и жандармского корпуса, нередко предпочитал назначать на важные министерские должности консервативно настроенных военных. Аналогичным образом Лорис-Меликов неоднократно назначал знакомых ему по прошлой службе подчиненных, разделявших его реформистские устремления.

Ранние годы службы министерских чиновников были отмечены частыми переводами из одного министерства в другое и из провинции – в столицу. Впрочем, получив место в Петербурге, чиновник уже редко возвращался к уездной жизни, и если впоследствии требовалось – что бывало довольно часто – выполнить ту или иную задачу в провинции, то приступал к ней сугубо в качестве доверенного лица, посланного центральным министерским ведомством. Зачастую подобный чиновник посылался с «особым поручением» – осуществить какой-либо надзор либо собрать необходимые сведения. Порой чиновник начинал военную карьеру, а перевод в гражданское ведомство был обусловлен «слабым здоровьем» или иной причиной личного характера. Взглянув на первые гражданские должности чиновников нашей выборки, мы увидим, что путь к министерским вершинам был весьма извилист. Не считая скромной группы из приблизительно 7 % тех, кто сразу начинал службу в центральных ведомствах МВД, ранние карьерные годы прочих чиновников протекали в самых разных правительственных учреждениях: губернаторских и генерал-губернаторских канцеляриях, всевозможных сенатских департаментах, разных отделениях С. Е. И. В. К. (особенно во II, занимавшимся кодификацией законов), центральных и провинциальных органах прочих министерств (в особенности государственных имуществ, финансов и юстиции), Дипломатическом корпусе, при Государственном контролере, Государственной канцелярии, губернских и уездных дворянских собраниях, Инженерном корпусе, Почтовом и прочих ведомствах.

Спустя какое-то время, проведенное при первой должности, чиновник, как правило, затем еще несколько раз переводился с места на место, стремясь найти должность с наибольшим потенциалом как в материальном, так и в карьерном плане. На этих первых служебных порах гражданские служащие мало за что отвечали; несмотря даже на университетское или лицейское образование, молодые люди едва ли чем отличались от министерских клерков или писарей, поскольку им пока так же не доверяли «разрешать вопросы» (то есть участвовать в административном процессе или делопроизводстве). При распределении заданий склонности или особые навыки редко попадали в фокус внимания начальства, и, как свидетельствует мемуаристика, первое место службы зачастую представлялось молодому чиновнику обременительной необходимостью[316]. Лишь на более поздних этапах карьеры, спустя ряд повышений в чинах и должностях, можно было уже с уверенностью говорить о конкретной специализации чиновника и наличии у него за плечами существенного опыта в данной области. Впрочем, хотя внушительный профильный опыт зачастую и являлся решающим фактором для дальнейшего продвижения по службе, всегда существовала вероятность перевода в новую область по тому же или даже иному ведомству.

Несмотря на столь разношерстный карьерный опыт министерских чиновников нашей выборки, мы вполне можем его класси – фицировать, приняв во внимание все должности, что они занимали как в МВД, так и в прочих органах. Таким образом, на основании формулярных списков и опубликованных материалов мы получим шесть категорий, отражающих различные типы министерской карьеры.

1. Кадровые сотрудники МВД. Такие чиновники, как правило, специализировались в области, требующей профильного образования и квалификации (скажем, медицинская степень для занятия высокой должности в Медицинском департаменте), либо же занимались кругом вопросов, затрагивающих смежные административно-хозяйственные проблемы сословий, городской жизни или даже старообрядческих сект и неправославных исповеданий. Большей частью подобные проблемы относились к Хозяйственному департаменту, Земскому отделу или Департаменту духовных дел и иностранных исповеданий. Чиновники данного типа сразу поступили на службу в центральные ведомства, в которых и служили на протяжении всей карьеры. Но, как следует из служебных записей, они часто отправлялись в губернские командировки с поручением собрать сведения, провести расследование или осуществить надзор за местными чиновниками. Что примечательно, эти служащие департаментов никогда не возвышались над уровнем должности, полученной благодаря репутации, основанной на компетентности и специальных навыках. Они никогда не становились министрами, но их служба в министерских ведомствах и законотворческих комиссиях нередко содействовала выработке важнейших правовых актов[317].

2. Управленцы-универсалы. Эти чиновники являлись первоклассными администраторами и работали непосредственно под началом министра. Нередко в МВД их приглашали в зените карьеры на должности товарища министра, директора Департамента общих дел или секретаря личной канцелярии министра. Департамент общих дел осуществлял координацию разрозненных министерских ведомств между собой, выступая своего рода центральным внутриминистерским посредником, решающим всевозможные кадровые, бюджетные вопросы и проблемы учета. В обязанности секретаря входило составление рабочей повестки министра, а также содействие ему в отношении как регулярных, так и секретных дел, требовавших непосредственного вмешательства главы МВД. Товарищи министра зачастую выступали в качестве специалистов по решению проблем, хотя в ряде случаев они становились доверенными сотрудниками министра, уполномоченными принимать решения или работать над законопроектами[318].

3. Военные офицеры. Эта группа составляла незначительное меньшинство в структуре МВД после Крымской войны, редко занимая посты в центральных органах и оставаясь вне магистральной административной работы министерства. Чаще всего отставные военные являлись особо доверенными лицами и либо состояли при министре «для особых поручений», либо же отправлялись губернаторствовать (или, в случае надобности, временно генерал-губернаторствовать). В ряде случаев на заре своей армейской или жандармской службы эти чиновники занимались разыскной или полицейской деятельностью.

4. Цензоры. Согласно новому цензурному законодательству, принятому в 1865 году, вся цензорская деятельность передавалась от Министерства народного просвещения недавно созданному при МВД Главному управлению по делам печати (см. [Ruud 1969: 235–245]). Вся работа совета Главного управления, а равно и его начальника находилась под неусыпным присмотром самого Валуева, считавшего цензуру одной из важнейших функций своего министерства[319]. Прежний служебный опыт цензоров был разнообразен, и их зачастую приглашали с прицелом именно на цензорскую деятельность. Переводы между регулярными департаментами и Главным управлением были редки, однако, являясь доверенными лицами министра, цензоры часто использовались для выполнения особых поручений[320]. Также они нередко заседали в Совете министров или занимали редакторско-начальственную должность в министерском издании («Северной почте» – с 1861 по 1868 и «Правительственном вестнике» – с 1868 по 1917 годы). Их служебный опыт включал общеадминистративную работу, сбор сведений, а также академическую или литературную деятельность. Хотя некоторым уже доводилось поработать цензорами в иных ведомствах, указать конкретные навыки, необходимые для получения этой должности, представляется довольно проблематичным[321]. Примечательно, что назначенные при Александре II цензоры Главного управления отличались завидным долголетием на посту, и многим удалось послужить и при его потомках[322].

До краткосрочного министерства Лорис-Меликова главы МВД употребляли цензурный аппарат для противодействия «критическим настроениям» в образованной среде. Главное управление могло предоставить в распоряжение министра от шести до восьми цензоров: по штатам им полагалось довольно высокое жалованье, позволявшее нанять талантливых людей с известными политическими взглядами для внедрения представлений министра о том, что допускается к появлению в печати[323].

5. Специалисты широкого профиля, долгое время служившие в губернских ведомствах или дворянских собраниях. После освобождения крестьян Валуев, а затем и Тимашев принялись разыскивать новые таланты для МВД среди чиновников, тесно связанных с губернским нобилитетом, готовых подчинить свои сословные симпатии интересам государства. Многие с воодушевлением согласились, что было особенно важно в плане поддержания державнического курса, взятого МВД в противовес славянофилам, с одной стороны, и помещичьей олигархии – с другой. Подобные назначения позволяют лучше понять отношение МВД к обществу после Великих реформ[324].

6. Полицейские и юрисконсульты. Данная категория лучше всего иллюстрирует смену министерских поколений и влияние кадров на идеологию и политику министерства. В 60-е и 70-е годы начальников исполнительной полиции[325] выбирали, исходя из тех же критериев, что применялись и ко всем прочим перечисленным категориям: превыше всего ставились общеадминистративные навыки кандидата, его личные связи, политическая благонадежность, а также опыт полицейской или сыскной деятельности[326]. Подобные чиновники занимали немало высоких министерских постов: разнообразный опыт службы – от дипломатической до губернаторской – отлично вписывал их в означенные рамки. Полицейские чиновники были людьми узкого политического кругозора и никогда не назначались ни в товарищи министра, ни во главу министерства.

К концу Александровской эпохи в полицейские органы пришли новые люди, которым суждено было оставить неизгладимый след в дальнейшей истории МВД. То были молодые люди, рожденные в 40-х годах, среди которых наиболее выделялись П. Н. Дурново и В. К. фон Плеве[327]. Они получили образование и начали службу в правление Александра II, и оба достигли министерских высот лишь к 1880 году. Начало их карьеры также существенно отличалось от предшественников: оба получили юридическое образование и служили в Министерстве юстиции прокурорами окружных судов, учрежденных реформой 1864 года. Таким образом, даже до того, как влиться в структуру МВД, оба они принимали непосредственное участие в судьбоносной битве администрации с судами и оба, очевидно, занимали сторону административной власти[328]. В 80-е годы Плеве и Дурново всецело правили полицейскими структурами министерства, и их решительные действия немало содействовали утверждению МВД в качестве оплота самодержавия. Но, что еще более важно, их министерская служба перекинулась и на XX век, выступая как бы связующим звеном между самодержавием эпохи Великих реформ и тем, что удалось удержать после революционных потрясений 1905 года. Оба впоследствии возглавляли МВД: Плеве – в 1902 году, а Дурново – в 1905-м. Во главе министерства они пользовались репутацией врагов реформ, оправдателей полицейских репрессий, ярых поборников русификации и сторонников поместного дворянства[329].

Изучение социальных портретов и карьерных типов министерских чиновников указывает на то, что, несмотря на начавшийся с 40-х годов приток молодых и образованных сотрудников, в МВД не хватало «способных людей», которых можно было бы назначить на наиболее ответственные посты. Министрам, директорам и начальникам отделений приходилось пристально следить за чиновниками среднего и высшего звена, чтобы не упустить шанс назначить лояльного и компетентного молодого бюрократа на подходящую для него должность. Без агрессивной кадровой политики (в духе Перовского, Ланского или Валуева) правовые формальности в области продвижения по службе чрезвычайно осложнили бы работу министерства.

Высшее образование являлось не столько инструментом передачи знаний, сколько индикатором контроля за карьерными чиновниками, вступающими в закрытый бюрократический мир. При этом ни техническая, ни иная специальная подготовка не являлась обязательным условием успешной карьеры. Куда важнее оказывалось умение выполнить поставленную задачу в установленных системой рамках, полученный за время службы опыт, политическая благонадежность и личные взаимоотношения с начальством.

История всей министерской бюрократии с ясностью отражается в истории МВД как институции с собственным политическим видением в эпоху Александра II. В начале 40-х годов во главе центральных министерских ведомств стояли представители старшего поколения, которым недоставало мотивации и навыков для того, чтобы совладать с возросшими административными и законодательными требованиями. Именно в это время появилось новое поколение высокообразованных бюрократов, поступивших на министерскую и в целом государственную службу и стремительно продвигавшихся к министерским вершинам. Приток молодых сотрудников продолжался и в 50-х – 60-х годах. Как только новое поколение бюрократов достигло среднего и высшего департаментского звена, административные и законотворческие возможности МВД кратно возросли. Возвышение и карьерные успехи молодого поколения совпали по времени и во многом способствовали общему подъему политической значимости МВД. Наиболее прогрессивные и красноречивые из этой плеяды – так называемые просвещенные бюрократы – составляли в министерской структуре скромное, но чрезвычайно влиятельное меньшинство, практически полностью исчезнувшее после 1861 года. Им на смену явилось безмолвное, большей частью либо вовсе аполитичное, либо же радикально консервативное большинство. То были идеальные «аппаратчики» – верные стражи системы, без особых амбиций, но с готовностью усердно трудиться за политической кулисой, справляясь с нарастающим политическим и рабочим напряжением. Официальные документы и мемуаристика того периода с ясностью указывают на их родственную близость идеалам министерской власти, совершенно противоположную тому духу «преобразований сверху», которого можно было бы ожидать от бюрократов эпохи Великих реформ. Убежденные и верные исполнители, они способствовали окончательному дрейфу МВД к идеологии полицейской власти; восстановленная в своих правах, министерская власть восторжествовала[330]. Пускай социальный и образовательный портрет сотрудников МВД обобщает их в ту профессиональную бюрократию, о которой говорит Уолтер Пинтнер, но изучение их в институциональном контексте показывает, что их влияние на русскую историю ни в коем случае не было ни однородным, ни предсказуемым. Кроме того, подобное рассмотрение указывает на то, что и сам институциональный контекст способен оказывать мощное влияние на политические взгляды должностных лиц.

Глава 5

Политика охранителей

С окончанием Крымской войны и восшествием на престол Александра II Россия вступила в эпоху стремительных социально-экономических преобразований, об руку с которыми шел процесс интеллектуально-политического «брожения»[331]. Крымский провал грубо обнажил перед Александром и образованными элитами всю военную и административную слабость, порожденную николаевским самодержавием. Статус России как великой европейской державы был серьезнейшим образом подорван. Стремясь вновь достичь паритета с западными державами, Александр с воодушевлением принялся утверждать уже не раз испытанную формулу преобразований сверху. Здесь он нашел широкую поддержку разных общественных слоев и молодых «просвещенных» бюрократов, убежденных, что национальное возрождение требует немедленного развития человеческого и материального ресурса России[332].

Однако в 1855 году проведение реформы сверху оставалось проблематичным. Ведь русское правительство, так или иначе, состояло из все тех же институций, на которые в связи с поражением обрушился шквал критики. Программа же национального возрождения по прусской модели Штейна – Гарденберга требовала мотивированных и эффективных бюрократов, руководимых дальновидным лидером, в наличии каковых в тогдашней России были все основания сомневаться[333].

Как мы видели, идеал министерской власти оставался глубоко укоренен в правительственных институциях, с трудом уживаясь с реформистским задором молодого поколения бюрократов. К тому же, несмотря на развитие структуры департаментов, серьезные оперативные недостатки так и не были устранены и могли лишь усугубиться напряжением, требовавшимся для проведения полномасштабных реформ. Вместе с тем министерства с их департаментами и молодым поколением чиновников были единственно возможным исполнителем действенной реформы сверху. Министерства были уже подготовлены к проведению ускоренной программы возрождения страны благодаря развитому влиянию департаментов в деревнях и селах, а также энергичности, управленческой сноровке и реформистскому опыту «просвещенных» бюрократов. Готовность действительно была, несмотря на всевозможные внутриминистерские изъяны и возможное поражение, которое министерская власть способна была нанести самому духу реформ. Бюрократический импульс и высочайшая воля подстегивали друг друга, вылившись в эпоху Великих реформ.

Исследователи александровского времени в большинстве склонны разделять его на период реформ и период реакции. Император самолично поручил министерской бюрократии провести комплекс реформ, и прежде всего отмену крепостного права[334]. Реформы явились результатом сложного законотворческого процесса, участие в котором принимал не только лично царь и министерские чиновники, но и прочие высокопоставленные деятели и сановники, члены царской семьи и придворного окружения, а также – пусть и в известных пределах – русская интеллигенция[335]. Историки верно указывают, что вплоть до освобождения крестьян реформаторы уверенно одерживали верх: царь был согласен с их стремлением возродить мощь страны (хотя, конечно, и не во всех аспектах разделяя их видение), а их соперники – традиционалисты были разрозненны, не имели в министерствах политических рычагов и в целом менее эффективно участвовали в законодательном процессе [Field 1976: 354–358,362– 367]. Проще говоря, сторонникам статус-кво недоставало бюрократических навыков и институциональной силы, чтобы одолеть господствующих в то время в министерствах реформаторов.

Большинство историков согласны с тем, что уже вскоре после 1861 года влияние прогрессивной бюрократии сошло на нет[336]. Александр и многие высокопоставленные чиновники опасались крестьянских волнений и политических притязаний со стороны дворянства; по мере же усиления радикальной оппозиции вследствие Крестьянской реформы, а также Польского восстания 1863 года сторонники традиционного самодержавия все более усиливались. Покушение Каракозова в 1866 году еще более укрепило консервативные настроения Александра, побудив его передать внутриполитическую инициативу традиционалистам и, что еще более важно, доверить им рычаги политического управления министерской бюрократией. Александр отправил в отставку нескольких министров-реформаторов, весьма различных по взглядам (вроде Головнина и Валуева), назначив вместо них людей, преданных традиционному идеалу министерской власти: А. Е. Тимашев сделался министром внутренних дел, граф Д. А. Толстой – народного просвещения, а граф К. И. Пален – юстиции. Шефство над III отделением и корпусом жандармов император доверил политически умному и проницательному графу П. А. Шувалову. Все они, хотя и расходились в деталях, были согласны в фундаментальных убеждениях, и Александр открыто солидаризировался с их ценностями и проводимой политикой. Результатом явилось восстановление в правах консервативного внутриполитического курса: взятый еще валуевским МВД, теперь он с отчетливостью проявлялся в движении всего правительственного аппарата. Традиционный идеал министерской власти господствовал практически повсеместно, хотя в 70-е годы еще продолжалась вялая борьба за хоть какую-нибудь форму представительства или общественного участия в законодательном процессе.

Сама министерская бюрократия, создатель и двигатель Великих реформ, оказывалась той силой, которая в худшем случае подрывала их, а в лучшем – весьма скверно содействовала их развитию[337]. Самодержец попросту отмахивался от планов дарования русскому народу больших политических прав и преобразования характера министерской власти через включение в законодательный процесс представителей общественности (как предлагал и Валуев в 1863-м, и великий князь Константин Николаевич – в 1866-м, и граф Шувалов – в начале 70-х). Теперь даже явные успехи административных реформ начинали меркнуть на фоне достижений начала правления Александра.

Хотя подобный взгляд на эпоху верен по существу, он оказывается проблематичным, когда мы беремся рассматривать ее с институциональной точки зрения. Вглядевшись в глубинные структуры политической истории александровского царствования, мы ясно различим известную преемственность. После 1866 года был проведен целый ряд значимых преобразований: в 1870 году – реформа городского самоуправления, в 1875-м – военная реформа, тогда же было переработано и николаевское Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, действовавшее в эпоху Великих реформ и в дальнейшем[338]. Подготовкой муниципальной реформы в 60-е годы занимался Хозяйственный департамент МВД в сотрудничестве с рядом ведомств, безусловно в большой степени опираясь на опыт реформы петербуржского самоуправления 1846 года. В ряде областей предпринимаемые шаги были явно медлительны, последовательнологичны и имели целью купировать эффект широко тиражируемых политических событий. По сути, в течение всего правления Александра II министерской бюрократии приходилось разбираться со множеством проблем, порожденных масштабными Великими реформами. Целый ряд первоклассных советских и западных исследований позволяет по-новому взглянуть на политическую историю александровского правления, хотя и в их случае остаются некоторые смысловые лакуны, особенно применительно к периоду с 1866 по 1878 год[339]. Все это порядком затрудняет точную оценку институционально-политических взаимоотношений.

Уже на заре александровского царствования МВД и прочие министерства приступили к проработке разнообразных административных, социальных и экономических проблем, так и остававшихся в царской повестке вплоть до 1881 года, а отчасти перекочевавших и в XX век[340]. Чтобы яснее понять политические недостатки тогдашнего режима, необходимо пристально изучить причины подобной медлительности и столь скромных результатов. Структурные проблемы вкупе с идеологическими противоречиями обусловливали невозможность достижения консенсуса при выработке решений на высшем уровне. В самом деле, государственная политика, как правило, представляла наименьший общий знаменатель институциональных интересов. Сочетание внутриполитических проблем с огромным давлением, оказываемым на замкнутый бюрократический мирок, имело вполне логичным следствием нерешительность и медлительность. Как итог, по крайней мере в 70-е годы, законодательная система утратила дееспособность, а явные симптомы внутриполитического паралича наблюдались уже в 60-х.

В своей монографии, посвященной царствованию Александра II, В. Г. Чернуха тонко анализирует усилия самодержавия, направленные на продвижение структурных преобразований [Чернуха 1978]. Она подробно разбирает три тематических примера: 1) попытки учреждения некоторой формы представительства (в этой связи далее разрабатывается термин «правительственный конституционализм»); 2) вопрос о создании объединенного «кабинетного» органа исполнительной власти; 3) планы конца 60-х – 70-х годов реформировать налогообложение, включая введение обязательного для всех сословий подоходного налога. Обсуждение этих вопросов приводит к следующим выводам. Во-первых, самодержавие весьма страдало от структурных проблем, поражающих его исполнительную и законодательную ветви. Во-вторых, высшее чиновничество вполне осознавало эти проблемы и, предлагая способы их решения, вдохновлялось европейскими примерами. Наконец, в-третьих, в содействии с приверженцами идеала министерской власти Александр своим царским авторитетом поддерживал многочисленные структурные проблемы, институциональные и идеологические конфликты, тем самым с успехом блокируя ход реформ. Данную аналитику поддерживает и работа И. В. Оржеховского, в которой описывается, как с середины 60-х годов царский режим все более склонялся к полицейской власти (во главе с МВД), тем самым все сильнее отклоняясь от уже взятого реформаторского курса [Оржеховский 1974]. То же говорит и Е. А. Твардовская: в своей монографии о М. Н. Каткове она разрабатывает модель идеологии династического консерватизма в качестве аналитического инструмента для понимания самодержавной власти и внутренней политики того времени [Твардовская 1978].

Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.

Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «про-бюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап – валуевское министерство с 1861 по 1868 год, – безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.

Возродившаяся министерская власть господствовала на протяжении третьего – тимашевско-маковского – периода: с 1868 по 1880 год. Лидерство Тимашева и Макова сводилось к бюрократической рутине, а политического видения не стало вовсе. Доставшаяся от Валуева кадровая политика вкупе с укреплением административных полномочий министерства усиливали сугубо полицейский характер политических решений его преемников. Эффективность МВД снизилась, равно как упала и общая продуктивность действий правительства. Влияние структуры министерства и его чиновников на политику проявилось здесь с особенной ясностью: в отсутствие энергичного лидера косность чиновничества всех уровней ниже министерского и слабость министерских распоряжений взаимно подпитывали друг друга. Проекты, подаваемые ведомством, сами по себе оставались (большей частью, но, конечно, не всегда) технически грамотными, но политика МВД и правительства в целом все более окрашивалась в серые, блеклые, оборонительные тона, в которых столь часто описывали самодержавие поздних десятилетий империи.

Последний период охватывает лишь краткий год – с 1880 по 1881 – министерского возвышения Лорис-Меликова. Вновь наступила пора господства лидера и его политического видения: пользуясь возможностями МВД, Лорис приступил к обновлению министерского правительства, стремясь довести Великие реформы до конца. Данный период мы подробно рассмотрим в главе 6.

Главной заботой МВД в начале александровского правления являлся крестьянский вопрос, и при подготовке Манифеста 19 февраля 1861 года самым наглядным образом проявились сильные и слабые стороны министерства в условиях самодержавной политической системы. Здесь же стоит искать истоки отношения МВД к политическим притязаниям разных общественных групп[341].

Главный импульс к наступлению на крепостное право в посткрымскую эпоху исходил непосредственно от Александра. Обращаясь к московскому дворянству в 1856 году, он подчеркивал преимущества освобождения крестьян «сверху» в противовес разрешению вопроса силой «снизу». На этой ранней стадии, все еще надеясь на добровольное участие нобилитета, Александр возложил на МВД ответственность за достижение смутно обозначенной вдали цели – освобождения. Судя по всему, выбор в пользу МВД был обусловлен спецификой вверенных ведомству функций, а также недавним опытом в сфере реформ.

Политика МВД в отношении крепостного права была определена Ланским и малочисленной партией окружавших его «просвещенных» бюрократов. Базовая позиция министерства была сформулирована А. И. Левшиным, видным деятелем Земельной реформы в Киселевском Министерстве государственных имуществ[342]. Товарищ министра внутренних дел в 1856–1857 годах, Левшин соглашался с императором в необходимости проведения реформы, однако утверждал, что если государство намерено ждать инициативы от помещиков, то никаких подвижек в направлении справедливого разрешения вопроса не случится. Он предлагал правительству возглавить процесс освобождения, сформулировав его руководящие принципы. Отталкиваясь от них, можно было далее составить подробные, соответствующие местным условиям планы действий, разработанные губернским дворянством. В то время позиция Левшина и, следовательно, всего министерства была в силу понятных причин не слишком четкой, хотя принципиальные черты будущей реформы – вроде освобождения крестьян вместе с землей, причитающейся помещикам компенсации и выкупных платежей – были очерчены уже тогда. Получался причудливый коктейль из далекоидущих планов земельной реформы в сочетании с куда более консервативными соображениями финансово-административного характера (которые в будущем весьма пагубно скажутся на решении крестьянского вопроса). Поэтому даже в августе 1857 года правительство во главе с МВД подобралось к разрешению проблемы не ближе николаевских секретных комитетов. Это, впрочем, было неудивительно: то, что в стенах МВД не было выработано четкого и ясного решения крепостного вопроса, было обусловлено отчасти сложностью самой проблемы, но и тем, что правительственные институции самодержавия не были нацелены на скорейшее достижение консенсуса.

Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» – традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и не созданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД – главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра[343].

В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем – с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое видение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.

Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского видения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего 1859 года, но от деятельного участия в дальнейшей работе над Крестьянской реформой был отодвинут более молодыми и «ультрапрогрессивными» фаворитами министра – Милютиным и Соловьевым [Левшин 1885: 535, 539 прим., 544–554].

В следующие несколько месяцев МВД всячески давило на местных дворян, чтобы те обратились к Александру с просьбой позволить создавать комитеты согласно программе рескрипта. По заведенному порядку министерство побуждало непокорных дворян подавать прошения в качестве якобы «выхода на арену политической жизни». Нобилитет, по мысли министерской бюрократии, должен был предстать добровольным инициатором и старательным партнером в деле собственного преображения, в то время как всем заправляло бы само МВД. То, что казалось смелым шагом к конституции – институционализация участия дворян и профильных специалистов в законодательном процессе через губернские комитеты, – на деле являлось откровенной манипуляцией [Захарова 1975: 25–27]. Реальная политическая власть, право на инициативу и принятие решений – все это должно было оставаться государственной монополией, реализуемой посредством министерской бюрократии.

На заре Александровской эпохи лейтмотивом политики МВД во многих областях являлось продвижение институционализированных решений возникавших проблем, а также поддержка регулярной министерской бюрократии, противодействующей власти персоналий и в целом антиинституциональному характеру министерской власти. Вместе с тем уже в первые месяцы по воцарении Александра министерская зависимость от политических мифов была во многом схожа с политическими реалиями Франции, Австрии и Пруссии[344].

На практике МВД открыто манипулировало губернским дворянством, перетягивая его на свою сторону. Главный комитет не возражал против того, чтобы считать губернские комитеты «коллегиально-бюрократическими» государственными органами. Столичные чиновники запустили маховик, по весьма удачному определению Филда, «инженерии согласия», и, отвечая на «распубликованные» рескрипты, местные власти пытались выстроить равновесие «между требованиями начальства и опасениями знатных соседей» [Field 1976: 133, 140–141].

Но и помимо описанного «выкручивания рук» губернскому дворянству и подготовки проектов, которые местные депутации должны были передать в Петербург, в столице происходили и иные важные изменения. Сановники Главного комитета и лично поставленный царем надзирать за ходом реформы Я. И. Ростовцев вновь вынуждали МВД занять оборонительную позицию. В апреле 1858 года комитет от лица правительства объявил о принятии обновленной программы будущей реформы, главным автором которой выступил М. П. Позен. Новый план предусматривал возможность безземельного освобождения, а также давал гораздо большие полномочия губернским комитетам, знаменуя таким образом отход от позиции МВД. Министерское же представление было отвергнуто, несмотря на то что Соловьев довольно смело распространил свой проект тиражом 100 экземпляров. Тем не менее МВД оказывала немалое административное влияние, при помощи министерских циркуляров ограничивая власть помещиков над крепостными. Комитет выступал против, пытаясь ограничить распространение циркуляров, хотя и не подвергая сомнению законность министерских действий. Ланской также поднял вопрос о распространении официальной информации[345]: он предлагал череду публикаций, которые бы в положительном ключе освещали правительственную точку зрения, устроив таким образом искусственные и бюрократически управляемые дебаты, наподобие тех, что великий князь Константин Николаевич и его «просвещенные» сотоварищи мечтали сделать неотъемлемой составляющей русской политической жизни. Подобное изложение государственной точки зрения едва ли можно было счесть полноценными дебатами, и все же дворяне выступили категорически против, а Главный комитет безуспешно пытался их успокоить. Количество отзывов в периодической печати росло небывалыми темпами, порождая уже реальные политические проблемы, которых сторонники искусственных дебатов не сумели предвидеть [Field 1976: 150–152; Lincoln: 379–428].

Императорские распоряжения, данные по итогам заседаний комитета 26 октября и 4 декабря 1858 года, а также учреждение 17 февраля 1859 Редакционных комиссий ознаменовали господство Ростовцева и очередной виток в стремлении подчинить МВД самодержцу и его соглядатаям. Так, в октябрьском распоряжении комитет обещал беспристрастие в отношении как крестьян, так и дворян, обязуясь составить всероссийский устав. Обсуждался и порядок рассмотрения представлений губернских комитетов. Главное процедурное нововведение заключалось в возможности правительства заручиться мнением «экспертов» в дополнение к сведениям, полученным от губернских депутаций. Поскольку было очевидно, что эксперты выскажутся в пользу освобождения крестьян вместе с землей, то есть подтвердят государственную точку зрения, губернские проекты было решено лишить статуса, дарованного им рескриптами и апрельской программой. Губернские представления сводились теперь к привычным «прошениям», не играя более существенной роли в расширенном законодательном процессе.

В декабрьском распоряжении Ростовцев изложил принципы освободительной реформы, оказавшиеся довольно схожими с предложенными Соловьевым и Милютиным. Ростовцев отстаивал право крепостных на экономическую и правовую свободу от гнетущей опеки дворян. Первоочередной целью реформы провозглашался выкуп крестьянами наделов, что для некоторых было равнозначно посягательству на неприкосновенность дворянской земельной собственности. Выкупные платежи должны были осуществляться постепенно, а по завершении оканчивать «временнообязанные» отношения крестьянина к помещику. В юридическом плане бывшие крепостные получали «гражданские права» непосредственно вследствие объявления указа об освобождении и, самое главное, более не подлежали ни административной, ни полицейской власти помещика над собой. Данные полномочия передавались крестьянской общине и выборным от крестьянских волостей, подчиненных непосредственно губернским властям. Все это прямо противоречило положениям рескриптов и апрельской программы, на основании которых разрабатывались прочие документы, подготавливавшие будущую реформу.

С учреждением Редакционных комиссий, которым была поручена разработка комплекса освободительных законов, МВД вновь было вынуждено изыскивать способы посредничества между губернскими собраниями и правительством. Хотя Редакционные комиссии были переданы в ведение Ростовцева, туда были немедленно назначены ключевые чиновники МВД, призванные задавать тон в работе над реформой. Таким образом, мало организованные и куда менее бюрократически компетентные несогласные терпели институциональное поражение. В Редакционных комиссиях господствовал альянс бюрократов-аболиционистов от МВД и дворянской интеллигенции, разделявших убежденность Ростовцева в необходимости освобождения вместе с землей. За закрытыми бюрократическими дверьми порой происходили нешуточные дебаты среди единомышленников по сути вопроса. Скажем, Милютин не раз голосовал вместе с Самариным и прочими против более радикальных предложений Соловьева, которые самопровозглашенному ревнителю крестьянских интересов приходилось отстаивать в одиночку Тем не менее все были единодушны в противоборстве с реальными и мнимыми врагами священной цели освобождения, находящимися как внутри правительства, так и вне его. По многим вопросам МВД удалось продавить свои взгляды через Редакционные комиссии, и с высочайшего одобрения освободительные законы вступили в силу [Field 1976:233–358; Захарова 1975: 27–47; Зайончковский 1954: 108–124].

В итоговом варианте правительство пошло на ряд уступок дворянству, чтобы избежать обвинений в уничтожении целого сословия через изъятие его экономической базы [Field 1976: 324–358; Зайончковский 1954: 125–151]; см. также [Macey 1977: 14–30]. Было объявлено о переходе крестьян на выкуп, но также устанавливались правила рассрочки и дополнительных платежей в качестве финансовой компенсации дворянству, вкупе с сохранением общинных и иных сложившихся исторически порядков крестьянской жизни. Даже обещанные крестьянам гражданские права оказались едва ли полноценными. «Новоосвобожденные» крепостные оказывались подчинены правовым и административным органам, содействовавшим кастовой изоляции крестьянства.

Наконец, стоит еще раз остановиться на взаимоотношениях МВД с губернскими депутациями и прочими представителями местного дворянства. Как мы уже упоминали, МВД во главе с Ланским вело широкую и далеко идущую антидворянскую кампанию. Подобный характер кампании был обусловлен тем, что министерские чиновники полагали необходимым убедить Александра, что дворянство – себялюбивое сословие, яростно противящееся освобождению крестьян, а значит, и царской воле. Ланской видел свое министерство охранителем государственных интересов против политических посягательств дворянского олигархата. Хотя сам министр и его подчиненные были убежденными сторонниками примата институционального, в особенности регулярной министерской бюрократии, над личностной автократией, МВД никогда не было вполне независимо от царя и законодательных процессов самодержавной системы. В воображение даже наиболее «просвещенных» министерских чиновников не слишком укладывались какие-либо спонтанные, внесистемные поступки или свободное взаимодействие конкурирующих сторон, зато подстраивание общественных устремлений к государственным нуждам укладывалось вполне. Министерские чиновники не сомневались, что в политических взаимоотношениях государства с обществом необходим высокий уровень бюрократического управления и надзора. Подобного же взгляда будут придерживаться даже самые реформаторски настроенные царские чиновники вплоть до революции 1917 года. Настроения и манеры бюрократического поведения, проявившиеся в тот период, не были чем-то новым, но лишь по-новому сочетались с прежним реформаторством, легко приспосабливавшимся к различным взглядам министерского руководства. В рамках самодержавной политики освободительная реформа явилась триумфом МВД, пусть и одержанным непрямым путем. При этом остается открытым вопрос, можно ли было убежденностью в силе институций и в необходимости политического видения преодолеть вековые установки министерской власти.

Уже из беглого изучения годовых отчетов МВД и валуевских дневников становится ясно, что львиная доля проблем, актуальных на протяжении всего царствования Александра II, были включены в повестку еще до 1862 года[346]. Безусловно, до 1861 года внимание МВД было сосредоточено преимущественно на освобождении крестьян, однако работа в этом направлении способствовала обсуждению и смежных проблем, вроде административной и полицейской реформы, рабочего вопроса, проблем старообрядческих сект и судебной системы. Когда Валуев в апреле 1861 года был назначен министром, первостепенной задачей МВД являлось внедрение положений Крестьянской реформы, а кроме того, учреждение новых министерских должностей с прицелом на усиление работы над остальными реформами.

Оглядываясь назад, Валуев делил свое министерство на два периода: первый – с 1861 по 1863 год и второй – вплоть до отставки в марте 1868.

Бо́льшая часть того, что мною вообще сделано, предпринято, начато или подготовлено, относится к первому году моего управления. В нем написаны первые записки, имевшие целью обратить внимание государя на неизбежность коренных перемен в нашем государственном строе, сделаны попытки к более правильному устройству делопроизводства Комитета министров и Совета министров, направлены подготовительные работы по вопросу о земских учреждениях, обращено внимание на недостатки медицинского управления, приступлено к преобразованию городских учреждений, дано новое направление делам о раскольниках, положено начало новому порядку и направлению делопроизводства в Министерстве внутренних дел и подняты вопросы об улучшении внутреннего быта православной церкви и внешнего быта православного духовенства, об отношениях православной церкви к другим христианским вероисповеданиям и общих началах свободы совести, о преобразовании университетов, об устройстве правительственной прессы и о новом законодательстве по делам печати [Валуев 1961, 1: 330].

Не преуменьшал Валуев и собственных трудов, однако, что удивительно, так и не упомянул министерской работы по проведению освободительной и прочих реформ. Но так или иначе, преемственность с министерством Ланского представляется очевидной. Поскольку вследствие освобождения полицейский надзор и административная ответственность за более чем двадцатью миллионами крестьян передавалась от дворянства разного рода бюрократическим и полубюрократическим учреждениям, вставал вопрос об административной и полицейской реформах. Подобные следствия освободительной реформы, расценивавшейся как посягательство на корпоративные интересы помещичьего класса, требовали дальнейших политических преобразований. Последние проявились в форме вскоре созданных земств. Три кита в виде губернатора, полиции и местного самоуправления в сознании министерской бюрократии существовали в нераздельном единстве. Политика МВД в этой «триединой» области при Александре II является парадигмальной в плане структурных проблем самодержавия и судьбы министерской власти в эпоху Великих реформ.

Недостатки губернского управления чрезвычайно способствовали обрушению государственной власти в череде революций начала XX столетия. Характерные проблемы взаимоотношений МВД с провинциями на закате Российской империи и, безусловно, при Временном и раннесоветском правительствах с отчетливостью проявлялись уже в Александровскую эпоху. Эффективное управление разнесенными по концам огромной империи областями в условиях плохо развитых коммуникаций было и останется серьезной проблемой самодержавной власти. Министерские же отношения с провинциями протекали как в практической, так и в политической плоскости. В политическом аспекте перед министерством стояла задача объединения разрозненных правительственных учреждений и интеграции правительства и общественности. Необходимость управляться с губерниями и уездами стимулировала преобразования различных местных органов МВД и прочих министерств: центральные ведомства налаживали связь с региональными для обеспечения порядка, развития и в целом подтверждения лояльности самодержавному режиму.

Уже в 1918 году официальное издание Наркомата внутренних дел «Вестник НКВД», освещая проблемы новорожденной советской администрации в регионах, ссылалось на материалы и изыскания Кахановской особой комиссии, с 1881 по 1885 год изучавшей способы решения аналогичных проблем[347]. В «Вестнике» отмечалось, что ключевые системные проблемы раннего периода советской власти были те же, что и в конце XIX столетия, так что предложения Каханова и его коллег также вполне актуальны для юного Советского государства. Подобного рода структурная и институциональная преемственность позволяет глубже взглянуть на русскую политическую историю, и, опять же, именно Великие реформы вполне проясняют ее главные проблемы и противоречия. Кахановская комиссия явилась результатом преобразовательных инициатив Лорис-Меликова, предложенных им в 1880 году[348]. Пусть формально Особая комиссия была учреждена только осенью 1881 года, уже после цареубийства и отставки Лориса, председательствовал в ней М. С. Каханов, один из ближайших сподвижников бывшего министра. Получив указание разработать всесторонние законопроекты, регулирующие работу губернских, уездных, окружных и крестьянских управ и земских органов самоуправления, комиссия начала с изучения материалов, собранных в ходе четырех сенаторских ревизий, назначенных летом 1880 года Лорис-Меликовым. Эти материалы предлагают редкую в своей подробности картину местного управления на закате Великих реформ и Александровской эпохи. В установленных Кахановской комиссией проблемах и в предложенных для них решениях отражена вся анализируемая нами четвертьвековая история взаимоотношений МВД с провинциями. Контур этих отношений ярко описан вместе с материалами комиссии Каханова в уже прежде собранных МВД материалах для реформы губернского правления, а также в превосходном анализе, опубликованном в «Вестнике Европы», либеральном ежемесячнике того времени.

Провинциальное управление МВД воспроизводило в различных условиях все структурные, процедурные и кадровые проблемы, изученные нами в главе 2. Шаги в направлении реформы этого управления после Крымской войны были подробно проанализированы Фредериком Старром [Starr, 3-184]. Обсуждения проблемы в Милютинской комиссии 1859 года и административном отделе Редакционных комиссий были тесно связаны; по их результатам были созданы новые учреждения, ведающие крестьянским управлением, и в конечном итоге – земства. Однако преобразования ранних лет никоим образом не затронули самих министерских органов в губерниях и уездах [Starr 1972: 185–241; Гармиза 1957: 130–155].

Первая серьезная попытка совладать с извечными проблемами губернских управ: неэффективностью, формализмом и дурным персоналом[349] – была проделана одновременно с министерской работой по реорганизации штатного расписания. Недостатки губернских учреждений и в целом системы провинциального управления Валуев описал в Меморандуме от 1 сентября 1864 года[350]. Министр начинает записку с исторического обзора губернского администрирования и его слабых мест, отмечая, что именно желанием устранить последние было вдохновлено создание Милютинской комиссии, которая, заявлял он, уклонилась от составления конкретных планов изменений в провинциальном управлении МВД, ссылаясь на то, что пока это задача невозможная, ибо еще не ясно, каким образом после исполнения готовящихся Земской и Судебной реформ будут функционировать и регулярные управы.

Валуев же полагал, что улучшения и необходимы, и возможны, если только МВД последует экспериментальной реформе, в 1859 и 1861 годах проведенной в Киевском генерал-губернаторстве. Цель киевских нововведений, с помощью которых удалось достичь известных успехов в снижении объема корреспонденции и иных аспектах делопроизводства, состояла в упразднении губернских управ, чьи функции окончательно свелись к разгребанию канцелярских завалов, заменив их общими правлениями, объединявшими под губернаторским руководством все надлежащие для коллегиальных решений ветви административной власти (включая и не подведомственные МВД). Валуев также выступил против ложно-формалистичной коллегиальности, отстаивая право вице-губернатора и советников скреплять подписью определенные распоряжения без громоздких совещательных процедур, предусмотренных законом[351]. Аналогично тому, как он выступал за пересмотр штатного расписания центрального министерства, Валуев сетовал на низкое жалованье даже у высших чиновников, получавших теперь еще меньше в силу непомерного роста цен после Крымской войны. Даже полицейский исправник, негодовал министр, зарабатывал более советника губернского правления, а еще хуже было то, что представители прочих министерств зачастую имели жалованье выше губернаторского и вице-губернаторского. Министр предлагал решить проблему тем же образом, что и со штатами центрального ведомства, а именно, упразднив одни должности и консолидировав другие, выработать более рациональное разделение обязанностей и за счет сэкономленных средств повысить жалованье сотрудникам.

Наконец, затрагивал Валуев и, возможно, наиболее важную среди прочих проблему: единство управления на провинциальном уровне. Вследствие возвышения министерств в первой половине XIX века и дальнейшего развития их ведомственных структур для выполнения своих внутриполитических функций и, что было не менее важно, поддержания и укрепления своего статуса все внутренние министерства устраивали иерархию своих провинциальных институций, степень подчинения которых курируемым МВД губернатору и его уполномоченным была отнюдь не ясна. Результатом явились разобщенность, отсутствие взаимодействия и межведомственное соперничество. Валуев подчеркивал необходимость прорыва взаимной изоляции провинциальных чиновников, ведомств, советов и комитетов и побуждения их к совместному решению важнейших местных вопросов[352]. В Государственном совете пропозицию министра приняли в целом аналогично его же плану реформирования штатного расписания центрального министерства: единственной реакцией было принятое 8 июня 1865 года временное расписание для «губернских учреждений ведомства [МВД] тридцати семи губерний и Бессарабской области»[353], которым просто ликвидировались или объединялись некоторые незначительные должности, но никоим образом не затрагивались структурные проблемы, изнутри ослаблявшие саму систему губернского управления. Результат этих «преобразований» также был аналогичным: с учреждением земств радикально увеличился документооборот, а продуктивность якобы отлаженного административного механизма продолжала снижаться[354].

Чуть позже Валуев предпринял еще одну попытку, представив в феврале 1868 года, незадолго до своей отставки, Александру II «Записку о положении губернского управления»[355]. В меморандуме министр излагал свои взгляды на провинциальные администрации в связи с Земской и Судебной реформами, а также с разгорающимися радикальными движениями. Он вновь начал с похвалы консервативной и конструктивной роли администрации в русской истории. Однако же, продолжал он, центральное правительство весьма удалилось от прежних своих форм, в то время как областные администрации, в особенности их головы, губернаторы, изменились с 1775 года[356] довольно мало. И в самом деле, губернский начальник мало чем по сути отличался от своего предтечи – воеводы Московской Руси[357]. Далее Валуев разбирал губернаторские полномочия, данные законом 1837 года, внимательно останавливаясь на двусмысленности выражений о «хозяине» области, по-прежнему фигурировавших в тексте законов, невзирая на весь пореформенный порядок, когда о «хозяйском» владении оставалось разве что мечтать. Великие реформы Валуев понимал как грандиозный водораздел в истории провинциальных администраций: именно с началом преобразований властные полномочия губернаторов утратили былую определенность. Разрастание конкурирующих центров власти в виде многочисленных уполномоченных разных министерств и комитетов, напрямую никак с губернатором (а значит, и с МВД) не связанных, обращали в абсурд саму идею о «хозяине» губернии. Учрежденные в 1861 году финансовые и фискальные управления сводили губернаторскую роль к пассивному наблюдению, а появившиеся затем земские собрания и депутаты, а также мировые посредники образовывали и вовсе чужеродную и враждебную среду, вторгавшуюся в отношения государства с народом[358]. Валуев также указывал на новые децентрализованные военно-административные округа, местные органы государственного надзора и, конечно, пореформенные судебные институции. Все это были независимые и соперничающие между собой центры областной власти, не сотрудничавшие друг с другом и постоянно конфликтовавшие. Закон 1866 года, расширявший губернаторские полномочия, был, по мнению Валуева, также неадекватен; в провинциях необходимо было установить практически тотальный контроль МВД, осуществляемый посредством министерских агентов – губернаторов, а любые споры следовало передавать на арбитраж Комитету министров, а не в Сенат[359]. Заключал он требованием прекратить антигосударственную деятельность любых царских служащих вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Записка была передана преемнику Валуева на министерском посту Тимашеву, который на ее основе также составил ряд предложений (обсуждавшихся нами в главе 3). Было ясно, что, вместо решения проблемы разобщенности губернских властей, Валуев теперь ратовал за неколебимую поддержку своего рода губернаторской диктатуры. Тимашев же, а точнее, те, кто составлял для него меморандумы для представления императору, лишь развили валуевскую идею, но, как уже отмечалось, они также встретили жесткую оппозицию и были вынуждены отозвать ряд проектов [Оржеховский 1974: 69–74].

С наступлением 70-х годов структурные проблемы МВД так и оставались нерешенными. Ситуация фактически даже усугубилась, невзирая на очевидные улучшения в работе ряда профильных ведомств (особенно не связанных с МВД финансовых и технических управлений) и благодаря земствам; провинция империи большей частью так и оставалась раздробленной, раздираемой идеологическими и иными дрязгами, мешавшими принятию и проведению важных решений. Таким образом, губернская администрация была не чужда многих проблем, ассоциируемых в нашем исследовании с центральным МВД и государством в целом. Даже Тимашев умудрился нечаянно столкнуться с одним из ключевых аспектов губернской проблемы, зеркально отражавших и непростую внутриминистерскую ситуацию: посетив шесть губерний, министр докладывал Александру, что «положение нынешних наших губернаторов зависит не столько от объема (формальных ли, юридических) полномочий, сколько от личного их характера и действий, а также от поддержки, получаемой ими в высшем правительстве» [Там же: 77]. Указание министра на примат личных полномочий над институциональными свидетельствует о распространении министерской власти на провинциальный уровень. Ту же тенденцию отмечает и Д. А. Милютин: «…в сущности никаких улучшений в губернском управлении и не произошло, разве что иные губернаторы считают себя в праве самодурствовать еще более прежнего» [Там же: 66].

Как показывают губернаторские отчеты и прочие документы 70-х годов, поэтапные и временные преобразования штатного расписания губернских управ так и не разрешили критических проблем в виде разобщенности местной власти и низкой эффективности ее работы[360], равно как не были устранены и вопиющие недостатки в окружном и уездном управлении. Правда, были созданы земства, но они, скорее, даже усложнили дело, поскольку на их фоне слабость регулярной администрации была еще заметнее. Как с политической, так и с практической стороны земства ложились новым бременем на и без того перегруженные управы. Наконец, ведомства прочих внутренних министерств наводнили сельскую местность, тут и там образуя политические очаги враждебной и независимой власти. Таким образом, ставилась под сомнение и губернаторская власть, а с ней – могущество всего МВД.

В майском выпуске либерального «Вестника Европы» за 1870 год, в популярном разделе «Внутреннее обозрение», читателям был представлен анализ проблематики губернского управления и предложенной в том же году программы тимашевских реформ. В статье отмечалось, что необходимость губернской административной реформы, несмотря на создание земств, назрела уже давно. Далее же автор указывал, что общественность и пресса с редким, практически полным единодушием высказались против министерского проекта административной реформы, предлагавшего под видом «единства власти и децентрализации» увеличить полномочия губернатора и, конечно, самого МВД. Именуя дух проекта «николаевским», автор критикует расплывчатость предлагаемых губернаторских полномочий и общий замысел, сводящийся к подчинению иерархии МВД всех остальных – не подведомственных МВД – ветвей провинциальной администрации. Достигнуть этого предлагалось посредством фактического «низведения… всех местных отраслей других ведомств… до роли членов» некоторого псевдо-коллегиального органа, вроде «губернаторского совета». По мнению автора статьи, министр внутренних дел тогда станет «не только первым» или, скажем, премьер-министром, но вовсе «единственным министром»[361].

Кроме того, идея губернаторского совета критиковалась в статье и с практически-административной точки зрения. Негодуя от мысли, что контролируемый министерством губернатор может по произволу вмешиваться в любую сферу провинциальной жизни, вплоть до образования, «Вестник» выступал за создание действительно коллегиального и однородного органа кабинетного типа, в который входили бы не связанные с МВД чиновники и представители земств для осуществления «солидарности различных органов власти… не снизу, а сверху». Провинции нуждались в «единстве власти» не менее страдавшего от разобщенности центрального министерского правительства, но то ложное, вдохновляемое и направляемое МВД и полицейской властью единство вызывало у автора статьи мало сочувствия. Считая, что предлагаемые министерским проектом «советы» не внесут никаких особых изменений в работу существующих губернских правлений, «Вестник» критиковал эти последние за чрезмерную зависимость от губернаторов, а также статус второсортных исполнительных органов, занимающихся исключительно мелкими вопросами, которые вполне можно было бы оставить на откуп губернаторской канцелярии.

После провала тимашевского проекта единственное серьезное преобразование провинциальных администраций проводилось в середине 70-х, увенчавшись законом от 27 июня 1874 года, по которому упразднялись мировые посредники, а на их месте учреждались коллегиальные органы местного крестьянского управления – «уездные по крестьянским делам присутствия»[362]. Они вводились в качестве первого шага к решению административного кризиса на уездном и окружном уровнях – и, как стоит заметить, системные проблемы в области стабилизации государственного права останутся ключевыми в повестке и к эпохе Столыпина, и во время Первой мировой войны. Согласно закону 1874 года прежний функционал мировых посредников и их съезда разделяли между собой новосозданное присутствие, включавшее непременного члена – особо назначенного в уезд чиновника, и полицейский исправник. Присутствие подразумевалось в качестве органа, приближавшего крестьянское сословие к коллегиальной администрации и самоуправлению. Вместе с тем его заседатели должны были избираться из числа местных чиновников и помещиков. Непременный член присутствия получал независимые полномочия в решении земельных вопросов; кроме того, он был наделен рядом судебных функций. В целом же крестьянское присутствие должно было взять на себя прежнюю деятельность мировых посредников по надзору за «крестьянским общественным управлением» на низовом уровне волости и деревни. Подобная нерешительность правовых формулировок на практике обернулась катастрофой: присутствия не могли обеспечить прочного исполнения государственных решений на низовых уровнях (что до известной степени удастся ненавидимым народом земским начальникам, появившимся спустя несколько десятилетий) и не умели осуществить эффективного самоуправления, которое облегчило бы кастовую изоляцию крестьян. Вдобавок к тому, отмечалось в статье «Вестника», эти новые учреждения лишь усугубили наиболее пагубную из проблем провинциального управления, а именно фрагментацию исполнительной власти. Наряду с этим самостоятельным органом управления, большинство губерний теперь обладало тремя независимыми, пересекающимися в полномочиях и конкурирующими за власть институциями в виде, помимо крестьянских присутствий, регулярной администрации и земской или городской думы. К перечисленным примыкали также всевозможные советы, комиссии и комитеты разной направленности и полномочий.

Важно заметить эту неспособность государства уладить назревшие в волостях и уездах проблемы. Как убедительно показано в ряде исследований о революции в России, именно здесь, в деревнях, пожалуй, даже скорее, чем в обеих столицах, Временное правительство в итоге потерпело поражение в борьбе за восстановление власти в 1917 году[363]. Но и в 70-е годы, когда ведомственные проекты отражали все возраставшую приверженность централизованной министерской власти, всерьез обсуждалась возможность окружной реформы, а точнее, создание всесословных учреждений административного либо муниципального характера[364]. В принципе, Валуев еще в 1864 году предлагал бюрократически разрешить вопрос крестьянского управления путем создания отдельной институции, нареченной им «вытью»[365], которая должна была стать всесословной округой под управлением специального выборного из местного дворянства, – проект, очевидно, предвосхитивший и, вероятнее всего, вдохновивший появление в 1889 году одиозных земских начальников[366].

Пореформенные волости были учреждены Редакционными комиссиями в качестве административно-полицейской территориальной единицы, позволявшей обеспечить формальные сношения с центральным министерством (в отличие от общины, ведавшей внутренними и хозяйственными вопросами крестьянской жизни)[367]. Валуев представил к рассмотрению в Главный комитет по крестьянскому делу свой план всесословного органа, нацеленного на уничтожение искусственных экономическо-административных барьеров между сельскими социальными группами, а также административную реинтеграцию областного населения вследствие Крестьянской реформы. Для управления предлагаемым учреждением из местных помещиков должен был избираться вытный голова. Принципиальной целью валуевской программы являлось возвращение нобилитета к участию в местном управлении в качестве бюрократически подведомственных государственных агентов, дабы можно было – говоря словами Петера Зала – «тщательно проконтролировать выражение народных нужд» [Czap 1967: 403–404]. После же 1864 года план Валуева постепенно оказался под сукном: вероятнее всего, «прогрессивисту» Константину Николаевичу удалось склонить царственного брата на свою сторону[368].

К сожалению, несмотря даже на настоятельные рекомендации Кахановской комиссии, план учреждения всесословных волостей так и не был принят ни в 70-е, ни в 80-е годы. Чуть позже Столыпин также сделал волостную реформу краеугольным камнем всей программы своих преобразований, однако же план был сорван ввиду дворянских опасений, что куда более динамичная экономическая прослойка уездного населения попросту задавит местный нобилитет. Так что создавать – пусть главным образом и на бумаге – всесословную волостную земскую управу, избираемую всеобщим голосованием, пришлось уже злополучному Временному правительству [Browder, Kerensky 1961, 1:282–291].

Под занавес 70-х годов отношения МВД и провинции были хуже некуда. К 1876 году стало ясно, что тимашевское ведомство уже практически полностью отказалось от любых решений губернских вопросов, помимо неуклюже-прямолинейного наращивания полицейской мощи. Когда же Тимашеву удалось провести через Комитет министров предложение по расширению губернаторских и генерал-губернаторских полномочий, наделяя их правом отдавать непреложные распоряжения, тут же получавшие силу закона, – тогда «Вестник Европы» совершенно справедливо воспринял это как проявление магистральной министерской линии по разрешению глубоких и жизненно важных проблем посредством формального жонглирования бюрократическими полномочиями и усилением полицейской власти[369]. Кроме того, в журнале хорошо сознавали, что в значительной части эта проблема может проистекать из традиционно-бюрократического идеала, того типа этоса или менталитета, который категорически отказывался ассимилировать новое, особенно столь масштабное, как Великие реформы. Этот критический посыл через несколько лет превосходно усвоит Лорис-Меликов, который попытается переделать описанный идеал, всячески способствуя структурным нововведениям, нацеленным на переоценку министерской власти.

Здесь уместно сказать несколько слов о социальном и профессиональном облике высших чиновников МВД в провинциях. Благодаря работе И. В. Оржеховского мы имеем возможность сделать некоторые сравнительные выводы о чертах провинциального чиновничества в отличие от рассмотренной нами в главе 4 высшей бюрократии центрального ведомства [Оржеховский 1974: 78–82].

Статистические данные по губернаторам и генерал-губернаторам за вторую половину царствования Александра в целом лишь подтверждают картину, представленную П. А. Зайончковским по данным за конец 50-х годов [Оржеховский 1974: 78–82; Зайончковский 1978: 143, 178]. К примеру, из 64 губернаторов и генерал-губернаторов, занимавших свои посты на 1 января 1879 года, 62 были потомственные дворяне; более 70 % имели во владении собственность, из которых целых 68 % владели более чем 2000 (а 58,8 % – 3000) десятин земли. Это в очередной раз показывает, что между высшими лицами центральных и провинциальных министерских ведомств существовало явное различие в социальном и экономическом положении. В целом же типичный портрет губернатора или генерал-губернатора соответствовал прежним служебным канонам, с преобладанием капитала, аристократического происхождения (и титулов), военной выправки и малой образованности (лишь 53,4 % получили высшее или лицейское образование). Кроме того, провинциальные ведомства отличались высокой кадровой нестабильностью: всего с 1866 по 1878 год на высших должностях служил 171 человек, из которых 31 (18,1 %) пробыл в должности лишь год, 20 (11,7 %) – около двух, а в общей сложности 55,6 % – менее четырех. Из выборки за 1879 год 12 чиновников (19,3 %) носили дворянский титул; из 46 гражданских губернаторов 12 (26 %) имели придворное звание, а около 60 % имевших военный чин входили в императорскую свиту. Тенденция была очевидна: высшая провинциальная бюрократия из иерархии МВД состояла преимущественно из представителей служилого сословия, глубоко пропитанного «царецентричной» политической культурой, на господство которой посягали Великие реформы[370]. Хотя и невозможно установить прямое соответствие между социальным или служебным происхождением и манерой управления или политическими убеждениями, вполне допустимо сделать вывод о связи с ними идеологического раскола, отмеченного сперва «Вестником Европы», а после Лорис-Меликовым, между провинциальными бюрократами – поборниками традиционного самодержавия – и порожденными Великими реформами институциями и принципами, устремленными к преобразованию всей политической культуры России.

Благодаря материалам, обсуждениям и рекомендациям Кахановской комиссии мы имеем подробное и ясное представление о состоянии губернских администраций на закате царствования Александра II[371]. К примеру, отчет сенатора Шамшина о ревизии Саратовской и Самарской губерний начинается с обзора деятельности губернских управ. Отмечалось, что, хотя случаи злоупотребления имели место не слишком часто, повсеместно в административной работе наблюдались неэффективность, медлительность, чрезмерный формализм в отношении вполне обоснованных ходатайств и частных прошений, неисполнительность со стороны подчиненных, недостаток усердия и «настояния», а также противоречия среди уполномоченных инстанций, «даже когда необходимость в единодействии представляется совершенно ясною».

В целом одобряя административную деятельность провинциальных ведомств прочих внутренних министерств, Шамшин подчеркивал малую значимость губернских управ в обеих ревизованных провинциях. Несмотря на изменения в штатном расписании, указывал сенатор, эффективность курируемых МВД управ была значительно ниже, чем у провинциальных органов прочих министерств. Управы обеих губерний, значилось в отчете, были перегружены пустяковыми делами и бесполезной корреспонденцией, в результате чего, как нетрудно догадаться, работа над действительно важными делами еле продвигалась. Шамшин отмечал, что ситуация в специальных и технических отделениях была сравнительно лучшей, при этом выделяя из них местные полицейские управления, пребывавшие в плачевном состоянии. Кроме того, он раскритиковал уездные присутствия по крестьянским делам, а также волостные и сельские управы за совершенную неадекватность их решений и повальную коррупцию чиновников. По словам Шамшина, низовые уровни провинциальных администраций ни в коей мере не отражали идеи о личной свободе, которая должна бы уже быть привитой вследствие Великой реформы 1861 года.

Те же распространенные тенденции отражались и в отчете о ревизии черноземных Воронежской и Тамбовской губерний сенатора Мордвинова. В общем и целом сенатор хвалебно отзывался о работе начальников обеих губерний, считая, что они ревностно и по чести исполняли свои обязанности, хотя и критикуя одного из них за недостаточный надзор. При этом тамбовскую губернскую управу сенатор уличал в общей несостоятельности ее работы и, в частности, нехватке рационального руководства со стороны вице-губернатора либо же губернаторских советников. Как и в Поволжье, деятельность местной полиции признавалась ревизором скорее бесполезной, а новосозданных конных урядников – и вовсе провальной. Мордвинов неоднозначно отзывался о работе провинциальных ведомств и комитетов других министерств, указывая, впрочем, что эти органы действовали независимо друг от друга, что оборачивалось простоями в работе, неповоротливым письмоводством и полным отсутствием взаимодействия. В плане разрешения подобных проблем сенатор решительно отстаивал идеи объединения всех провинциальных учреждений (как коллегиальных, так и исполнительных) в один общий губернский совет. И вновь, как и Шамшин, Мордвинов обрушился с критикой на крестьянские присутствия («попросту безразличные и формальные») и все прочие низовые сельские административные учреждения.

Отчеты коллег дополнял сенатор Половцов, ревизовавший малороссийские (Киевскую и Черниговскую) губернии, ставшие уже в самом начале эпохи Великих реформ ареной серьезных административных преобразований. Так, согласно Половцову, губернские управы не справлялись со своими обязанностями ни как совещательный орган при высшей губернской власти, ни в качестве самостоятельной коллегиальной инстанции, наделенной судебными и административными функциями. Несмотря на коллегиальный и юридически независимый статус, управы попросту повиновались распоряжениям губернаторов. Более того, исполняемые распоряжения и законы носили формальный характер и сводили всю деятельность к бесплодному бумагообращению. Тут же сенатор пенял и на медлительность, скверно определенные задачи и полномочия, и в целом на слабый надзор за положением дел в губернии. И конечно же, в самых дурных красках Половцов описывал состояние уездных и волостных администраций[372].

В общем и целом ревизоры и прочие участники Кахановской комиссии желали учреждения гармоничных и эффективных исполнительных органов на всех – волостном, уездном, губернском – уровнях провинциальной иерархии, которые опирались в своей деятельности на объединенные коллегиальные структуры, наделенные значительными консультативными и общераспорядительными полномочиями [Иславин 1908, 1: 189–217]. Первостепенное значение имело, безусловно, разрешение дилеммы относительно власти самого губернатора и выстраивание эффективно функционирующего губернского управления. Комиссия предполагала, что избираемые и назначаемые должностные лица будут трудиться бок о бок в органе, наделенном правом решать строго определенные политические вопросы или, по крайней мере, уведомлять центральное правительство о своем мнении. Этому новому присутственному управлению следовало достичь искомого единства за счет упразднения в его пользу ряда существующих коллегиальных органов (вроде губернских присутствий по крестьянским и городским делам); при этом затрагивались профильные провинциальные учреждения, подчиненные соответствующим столичным министерствам, но теперь также органично связанные с губернатором посредством новосозданного присутственного органа в отношении вопросов местного управления. Именно это и определило столь раннее советское упоминание о предложениях комиссии Каханова: идею подобной «двойной субординации» молодое советское правительство избрало в качестве доктрины против все тех же извечных врагов – разобщенности, межведомственного соперничества и противоречий, характеризовавших всю систему провинциального управления поздних десятилетий царского режима[373]. И опять же, согласно данной доктрине провинциальные органы прочих министерств несли такую же двойную ответственность: перед своим действительным иерархическим начальством – в Петербурге и перед действующим коллегиальным – на местах. Очевидно, целью ставилось воспроизведение на провинциальном уровне того, что Валуев и прочие полагали необходимым на уровне государственном, дабы влить новую энергию и задать нужный курс министерскому правительству в целом.

Досконально ревизовав состояние провинциального управления в конце царствования Александра II, Кахановская комиссия выработала ряд проектов интегрированной административной системы для всех провинциальных уровней. Предлагаемая система была направлена на консолидацию разрозненных правительственных органов, государства и общества посредством смешанных коллегиальных органов и путем более эффективного использования земств.

В важнейшем вопросе о власти губернаторов и их взаимоотношениях с МВД Комиссия стремилась к четкому определению полномочий и к упорядоченности должностной иерархии; безусловно, предполагалось и видоизменение отношений между МВД и губернаторами [Там же: 136–162, 195–217]. Рекомендовалось полностью ликвидировать незаконную, в сущности, практику, принятую МВД, – инкорпорировать губернаторов в иерархическую систему собственной бюрократии. Признавая, что министерский контроль над губернаторами установился скорее практически, нежели каким-либо внятным законным актом (учтивый способ описания реалий министерской власти и политики), Комиссия утверждала, что именно из-за отмеченной подконтрольности губернатора одному конкретному министерству остальные были вынуждены устраивать собственные провинциальные отрасли. Назначение губернаторов комиссия предлагала препоручить Комитету министров, который бы, по представлению МВД, рекомендовал кандидата царю. Также рекомендовалось полностью исключить вмешательство губернаторов в работу судебных и надзорных органов. Тогда и ответственность за поощрение и продвижение по службе несло бы уже не только МВД, но и Комитет министров. Принимая во внимание тот факт, что предлагавшиеся к учреждению присутственные управы были бы непосредственно подотчетны не МВД, а Сенату, рекомендации комиссии Каханова были весьма радикальны, по крайней мере в глазах ревнителей традиций и идеалов министерской власти. Собственно, именно посягательство комиссии на министерские прерогативы – о чем свидетельствуют описанные выше предложения – в отношении губернаторов, повторяемые для всех прочих административных уровней, и привели к контрвыпаду нового министра графа Толстого в середине 80-х – деятельность Кахановской комиссии была досрочно прекращена, и традиционная министерская власть во главе с МВД вновь утвердилась в своих правах[374].

Не следует, впрочем, забывать, что комиссия признавала за губернатором роль наместника, то есть главного представителя высшей государственной власти (царя) на местах. Губернатор по-прежнему должен был главенствовать над всеми полицейски – ми ведомствами, а вице-губернатор, следуя заведенному порядку, так и назначался бы непосредственно из чиновников МВД [Там же: 204–206]. Пусть теоретически губернаторские полномочия и были бы ограничены институционализацией отношений с новыми присутственными управами и земствами в провинции, а с Комитетом министров и Сенатом – в Петербурге, тем не менее оставалась заметная неопределенность в конкретных границах губернаторской власти, особенно в отношении земств, смешанных учреждений и, конечно же, частных лиц. К сожалению, сторонникам административно-политических губернских преобразований удалось лишь смягчить (пусть и значительно) наиболее резкие черты контрреформистских проектов Толстого, при этом ничуть не устранив ни традиционного влияния МВД в губерниях, ни размаха министерской власти, ни общего административного произвола, прикрывающегося дымкой мнимой законности.

Диагноз и рекомендации Кахановской комиссии по волостному и уездному уровням провинциальной администрации основывались на тех же принципах, что и предложения для преобразований самого провинциального управления. Выводы комиссии представляли собой внушительного объема свод мнений и материалов, собранных за все время правления Александра II. Волости Комиссия рекомендовала сохранить и, пусть и не отважившись дойти до всесословных управ (будь то в форме земского или иного смешанного правления), но стремясь привить крестьянскому обществу монократический принцип, предлагала ввести должность волостеля, избираемого уездным земским собранием (рекомендации подобного рода как раз и спровоцировали Толстого перейти в контрнаступление). На уездном уровне, во многих отношениях являвшемся наиболее слабым звеном всей иерархической цепочки провинциальной администрации, руководящее слово и дело должны были исходить от предлагавшегося к учреждению присутствия уездного управления. Данный орган должен был взять на себя функции большинства имеющихся в уезде смешанных советов по полицейским, крестьянским, военным и образовательным вопросам. Троих непременных членов присутствия, включая председателя, а также полицейского исправника и председателя земской управы, назначало уездное земское собрание и утверждало МВД [Иславин 1908, 1: 44–79, 84-116, 189–190].

Проблемы губернского управления и отношение к этому управлению МВД были вполне понятны под конец царствования Александра II. Отношения МВД с провинцией изначально было омрачено тем, что, обладая полицейскими полномочиями, оно было в сравнении с остальными практически лишено специализированных функций. Все яснее и яснее МВД видело именно себя настоящим губернским «хозяином», наместником самого государства. В радикальной форме это мнение – вполне выражающее традиционный идеал министерской власти – прозвучало в середине 80-х, при разгоне Толстым комиссии Каханова. Опять же, трагическим для России образом практическая и политическая несостоятельность провинциальной администрации являлась красноречивым свидетельством очередного триумфа министерской власти.

Годовой отчет МВД за 1855 год гласил, что исполнительная полиция министерства изнемогает от административных обязанностей в области поддержания правопорядка [Abbott 1971: 42–60]. Полицейские чиновники, значилось в отчете, недополучают в жалованье и перегружены несущественными заботами, что лишь усугубляет традиционную их коррумпированность и халатность. Суть политики МВД в полицейской сфере при Ланском состояла в стремлении привить сотрудникам профессионализм и отделить полицейские функции по обеспечению правопорядка от административных и судебных, улучшая тем самым способность ведомства поддерживать общественное спокойствие. МВД грезило о единой полицейской службе в России, наподобие образовавшейся в европейских державах как следствие Наполеоновской эпохи. С учетом намеченных преобразований в области управления и судов в сельской местности предполагалось, что вместе с этим возрастет полицейская и общеадминистративная эффективность. Но у подобного стремления министерства имелось также иное символическое измерение: традиционное полицейско-административное господство судов, отражающее фактически примат административной власти, следовало пересмотреть таким образом, который бы содействовал верховенству права и институций в политическом устройстве России.

Однако теоретическое формулирование описанных целей оказалось куда легче практического их достижения. Полицейская реформа стала той самой политической областью, на которой сосредоточили наиболее яростное сопротивление любым переменам поборники традиционной министерской власти и административной гегемонии. Начало реформе положил ряд весьма проницательных служебных записок, призывавших к профессионализации полицейских управлений. Примечательно, что автором одной из записок был начинающий министерский бюрократ Михаил Салтыков, уже тогда весьма известный писательством и вольнодумной публицистикой под именем Николая Щедрина [Там же: 61–72]. Спустя еще два десятилетия усилия в направлении преобразования полицейских учреждений увенчались введением в уездах конных урядников. Практически во всех отношениях принятая в итоге программа была не согласна с изначальными реформаторскими устремлениями[375]. В полицейской реформе отразилось столкновение бюрократии МВД с остальным правительством по вопросу обновления министерской власти. Сторонники капитальной реформы – с профессионализацией личного состава, усечением полицейских функций, улучшением образования и повышением жалованья – защищали принцип верховенства закона и потому противостояли традиционной полицейской власти, утверждавшейся на принципе власти личной, самодержавной.

Записка Салтыкова была подана в начале 1858 года и явилась своего рода «манифестом институционалистов»: в ней подробно аргументировалась необходимость проведения полицейской реформы. Салтыков призывал отказать полиции во всех экономических и судебных функциях, сделав ее действительно профессиональным органом поддержания общественного спокойствия. Эти предложения были весьма схожи с идеями С. Громеки, изложенными в очерке для «Русского вестника», где утверждалось, что государство, помышляющее об освобождении двадцати миллионов крестьян, не имеет права не задумываться над полицейской реформой. Именно на этот очерк министр государственных имуществ Муравьев отреагировал предложением об учреждении должности уездного начальника – местного отправителя административно-полицейских функций, набранного из военного сословия и подотчетного всем министрам, а не только главе МВД. Данный план Муравьева, равно как и связанный с ним план его же авторства об учреждении генерал-губернаторств, с очевидностью был направлен против Министерства внутренних дел (отражая, в частности, противодействие институциональному доминированию МВД в сельской местности), а также в целом против продвигаемой молодыми реформаторами смены курса министерского правительства, ориентированной на институты и закон. Ланской в ответ поручил проведение полицейской реформы новому Земскому отделу во главе с Соловьевым. МВД было вынуждено на время отступить; 16 мая 1858 года Главным комитетом были одобрены принципы грядущей реформы, весьма близкие по духу предложениям Муравьева; однако уже вскоре министерство вновь обратилось к идее комплексной реформы по модели Салтыкова, запросив у губернаторов их замечания к предложениям Главного комитета. По сути, был развернут полномасштабный сбор данных против проекта Муравьева, согласно которому уездные начальники были призваны урезать губернаторские полномочия (и, следовательно, власть МВД на местах) [Abbott 1971: 68–72, 76–81].

В рамках Главного комитета главенствующая роль Ростовцева и победа Ланского над Муравьевым склонили чашу весов в пользу МВД, и в марте 1859 года Соловьев представил «непосредственного потомка» упомянутой выше салтыковской записки. Новый меморандум подтверждал курс на профессионализацию полиции и отнятие у нее административных и судебных функций. Но вероятно, еще более важным являлось предложение передать местные хозяйственные вопросы в ведение новых органов, составлявшихся из представителей губернской общественности. Соловьев рассматривал будущие земства как неотъемлемую часть реформирования местных полицейских и административных учреждений – процесса, который, в свою очередь, и сам являлся неотложным в связи с грядущей освободительной реформой. И спустя еще два дня МВД в лице Ланского и Соловьев праздновали окончательную победу: Александр одобрил учреждение новой Комиссии о губернских и уездных учреждениях, председательствовать в которой был назначен Милютин. (Комиссия просуществовала вплоть до начала 80-х, когда ей на смену была создана Кахановская комиссия.) Таким образом, были одновременно запущены три параллельных реформы: местного управления, полицейская и Земская[376].

В дальнейшем работу над полицейской реформой новая Милютинская комиссия вела совместно с административным отделом Редакционных комиссий, в состав которого входили [от МВД] Милютин, Соловьев и Гире. 30 апреля 1860 года Милютинская комиссия представила свою программу реформы, в ключевых моментах полностью соответствовавшую принципам, изложенным в записке Салтыкова [Там же: 104–109]. Комиссия поддерживала идею профессионализации полиции и призывала к сокращению штата и увеличению жалованья. Предполагалось, что высокий оклад поможет привлечь к полицейской службе талантливую губернскую знать. Такова была наилучшая «децентрализация», на которую только было способно царское МВД: контролируемое привлечение местных элит на государственную службу ради обеспечения известной автономии и стабильности уездной жизни. Милютинская комиссия также призывала консолидировать муниципальные и уездные полицейские управы, упразднить избираемых из дворян полицейских сотских в пользу назначаемых государством квалифицированных офицеров, а также ликвидировать прокурорские функции полиции, чтобы препоручить их следственным судьям, подотчетным Министерству юстиции, а не Министерству внутренних дел.

К сожалению, Главному комитету удалось свести инициативу к череде незначительных административных перестановок. Так, вместо повышения жалованья служащим полицейских управ, было решено выделить субсидии губернаторам, которым и поручалось распределить средства по собственному усмотрению[377]. Были учреждены следственные суды, но при этом избыточные полицейские функции, позволявшие занимать должности сельских старост и волостных старшин, оставляли всю «низовую» сыскную деятельность на откуп полицейским служащим, в массе своей неотличимым по духу и делу от прежних сотских. Помещик и правда лишался своей традиционной полицейской власти над крестьянами, однако же все административные меры 1860–1861 годов, включая и положения освободительного указа, мало способствовали созданию профессиональной и современной полиции, о которой говорили министерские реформаторы.

С назначением Валуева отношение МВД к полиции переменилось кардинально. В достижение собственных целей Валуев внес поправки в милютинско-соловьевскую программу бюрократически подконтрольной «децентрализации». Валуев неоднократно заявлял, что проблемы полиции были как количественного, так и качественного характера, и, хотя обещанный реформаторами профессионализм, несомненно, импонировал министру, он ни при каких обстоятельствах не желал уступить губерниям «ни пяди» полицейских полномочий. Валуев настолько опасался ослабления полиции и администрации, что готов был пренебречь своей же, часто им высказывавшейся, убежденностью в необходимости институционального главенства над личной властью. Вследствие этого министр стремился к увеличению численного состава полиции и обеспечению ее превосходства над местными судебными чиновниками [Там же: 117–178]. Трудно не заметить ироничности валуевской позиции, подразумевавшей высокоцентрализованную и бюрократическую полицию, в которой наименее влиятельные должности отводились дворянскому элементу, притом что считалось, что позиция министра была как раз «продворянская». И наоборот, программа Милютина заходила несколько дальше в своей децентрализации (пусть и под бюрократической опекой), но была принята за «антидворянский» выпад. Как и во многих других политических областях, расстояние между двумя этими позициями было вовсе не столь велико, как полагали современники, хотя следует упомянуть, что Валуев с нескрываемой враждебностью относился к нарождавшемуся благодаря Великим реформам разделению властей.

Своим советником по полицейским делам и директором Департамента полиции исполнительной Валуев назначил графа Д. Н. Толстого: он был открытый сторонник полицейщины и истинный представитель традиционного чиновничества, проникнутый идеалами министерской власти. Вскоре после того, в конце 1861 года, Государственный совет запросил у Валуева отзыв на программу Милютина. Министр предусмотрительно тянул время, и в итоге было решено отложить дело до завершения в 1864 году Земской и Судебной реформ. Тем не менее Валуев добился утверждения «временных правил об устройстве полиции в городах и уездах» и обновления штатного расписания для многострадальной петербуржской полиции. Этими правилами учреждались новые местные полицейские управы (исключая 69 городов с собственными управлениями) с сохранением за ними широких, смешанных функций, но при этом с более высоким жалованьем. Также был увеличен штат столичной полиции. Лишь в октябре 1863 года Валуев наконец представил Государственному совету комплексный проект преобразований в отношении полиции. Призывая к разделению столичной власти на исполнительную и судебную ветви, программа подтверждала взятый Валуевым курс: судебные функции должны были оставаться за полицией. Против итогового проекта министра решительно высказались Корф, Замятнин и Рейтерн – аналогичным образом они же впоследствии выступили и против его программы Земской и муниципальной реформ. После 1863 года внимание Валуева сосредоточилось на отношениях полиции и администрации с новыми земствами и судебными органами, а также на укреплении регулярной губернской власти. В решении каждого из перечисленных вопросов министр преследовал взаимно противоречащие цели, стремясь обеспечить верховенство полицейского авторитета и одновременно ратуя за обновление самодержавия как политической системы[378].

Впрочем, комплексная полицейская реформа при Валуеве так и не началась. Программа Тимашева в отношении полиции была встроена в более глобальный проект реорганизации губернского управления. Вскоре после назначения Тимашев вновь созвал Милютинскую комиссию, назначив председателем ее полицейской секции А. П. Беклемишева [Abbott 1971: 182–185]. Притом что восемь из 12 членов секции являлись чиновниками МВД, на подготовку проекта полицейской реформы ушло более трех лет.

Тимашев и его подчиненные сконцентрировали усилия на обеспечении порядка в сельской местности, и главная их цель состояла в укреплении положения гражданского губернатора и его административной вертикали. Министерская бюрократия полагала необходимым ограничить полицейскую деятельность «сохранением общего спокойствия, мира и порядка», и потому из соображений административной эффективности определенные функции предлагалось препоручить земским и муниципальным учреждениям. Желая подавить остатки коллегиальности в крестьянских управах, МВД предложило учредить «территориальные волости» со специально назначенными в них полицейскими чиновниками, чтобы чисто физически сократить дистанцию между полицейской властью и крестьянством. Министерское предложение не касалось полицейских функций ни в качественном, ни в количественном аспекте и, поданное весной 1873 года в Комитет министров, было найдено столь беззубым, что было отклонено подавляющим[379] большинством голосов. Обновленный – главным образом в финансовой части – проект был внесен Тимашевым в марте 1874 года, но также был отклонен. В 1875 и 1876 годах полицейской секцией Комиссии по губернским и уездным учреждениям был подготовлен новый вариант, но его рассмотрению помешала начавшаяся война с Турцией, а равно и общее внутриполитическое замедление России[380].

Лишь в 1878 году новоназначенный министр внутренних дел Маков представил новый план полицейской реформы, согласно которому учреждался пятитысячный конно-полицейский корпус для поддержания правопорядка в сельской местности, а также для усиления муниципальной полиции. Маков и сотоварищи пренебрегли в своем проекте глобальными вопросами профессионализации личного состава и ограничения полицейской власти – вместо этого МВД сосредоточилось на численном увеличении полицейских сил, встретив поддержку как со стороны помещиков, так и буржуазии[381].

Перед возвышением Лорис-Меликова исполнительная полиция продолжала изнывать под тяжестью административных задач. Чиновники постоянно сменяли один другого, уровень их образования был по-прежнему невысок, а численность личного состава, пусть и превышавшая показатели 1858 года, все же сильно отставала от темпов роста населения. Министерское отношение к полиции страдало все той же близорукостью, в целом характерной для внутренней политики конца 60-х – 70-х годов. Размах полицейских полномочий и функций МВД скорее усиливался, нежели ограничивался, а из-за отсутствия комплексных преобразований в губернском управлении все худшие черты тогдашней полиции оставались неизменными.

Рассмотрение взаимоотношений МВД с провинцией не будет полным без анализа министерского взгляда на земства и муниципальное самоуправление. Историки нередко ссылаются на позицию МВД в отношении земств как на показатель общеправительственного отношения к обществу и фундаментальным политическим преобразованиям[382]. Вместе с тем историография земств при Александре II – причины их учреждения и их отношение к государству – толковалась довольно превратно. Предпочитая обращать внимание на столкновения и противоречия, историки часто преуменьшают значение согласия и сотрудничества, налаженного между правительством и земствами. Таким образом, политические и символические аспекты вопроса получали неадекватные трактовки.

Для выяснения отношений, установившихся между правительством и земствами, необходимо признать, что уже с самого своего учреждения земства явились политическим символом, олицетворением – как для членов правительства, так и для общественности – того, чем может стать самодержавие и, следовательно, в каком направлении будет развиваться русская политическая культура. Хотя министерская бюрократия нередко видела в земствах угрозу привычному государственному порядку, те ее представители, что более иных потрудились для их учреждения – Милютин, Соловьев и Валуев, – прежде всего рассматривали их в качестве важнейшего элемента в обновлении самодержавных институтов, в соответствии со своими политическими воззрениями. Соловьев и Милютин в 1859 году полагали, что земский проект сумеет удовлетворить насущные административно-политические потребности. В административном отношении земства должны были содействовать общему управлению и решению хозяйственных вопросов губернского населения после проведения освободительной реформы. С точки зрения МВД, все это составляло немалое административное бремя, справиться с которым регулярным министерским учреждениям (включая полицию) было не под силу. Значимость земств для МВД признавал и Б. Б. Веселовский, всецело разделявший утверждение Н. В. Шелгунова о том, что «земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие сознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из того затруднения, в котором почувствовало себя правительство» [Веселовский 1911, 3: 1–2].

В политическом же отношении Милютин рассматривал земские учреждения в качестве средства государственного контроля за политическими устремлениями уездного дворянства [Гармиза 1957: 139–144]. Иными словами, земства представлялись ему инструментом воспитания политической и общественной культуры в будущих поколениях. Милютин подчеркивал, что земства должны иметь функции сугубо местные и ограниченные, а также что они не могут участвовать в решении вопросов общегосударственного значения. Так было положено начало принципу, при котором лишь государство могло определять границы земских полномочий, а вопросы политические или иные, влиявшие на будущее самодержавных институтов, надлежало с тщательно изолировать от вверенных земствам административно-хозяйственных функций. Милютин считал земства новым типом «искусственной общественности» – взгляд, весьма характерный для «просвещенного» бюрократа 50-х годов. Земства были контролируемой, но своевременной политической уступкой – шагом к партнерским отношениям с обществом со стороны правительства, осознающего свои действия и уверенного в собственной власти. То был истинный акт консервативной державности, совершенно в духе Роберта Пиля[383]. Как показали дальнейшие события, поскольку государственному мышлению подобного рода по силам преобразить традиционный идеал министерской власти и обновить политическую культуру, в России ему всегда уготована оборонительная позиция.

Назначенный в 1861 году министром Валуев был прекрасно осведомлен о политических последствиях учреждения земских органов. Как уже говорилось, он предполагал переустройство самодержавия вокруг обновленных политических и социальных институтов. Политика Валуева в отношении земских учреждений во многом отражала его стремление преобразовать самодержавную систему, одновременно удержав и юридически подкрепив полицейскую компоненту традиционной министерской власти. Тем не менее, как и всегда, валуевская формула сводилась к административной гегемонии, основанной на институциях, а не на личной власти.

Несмотря на то что чиновники МВД зачастую обращались скорее к административному потенциалу земств, Валуев сосредоточился именно на политических последствиях их учреждения. Так, во время обсуждения проекта в 1862–1863 годах Валуев указывал, что земства помогут обновленному самодержавию в создании более благоприятной для институций политической системы. Несмотря на документальные свидетельства о том, что министр при обсуждении земств пытался придать больший вес имущественным интересам, его желание перенести источник провинциальной политической власти от сословия к собственности – пусть современники и расценили это в качестве поклона дворянству – недооценивать не следует. Валуев отлично осознавал, сколь важным было бы для правительства «стоять во главе социального движения»[384]. Так и в своих проектах о духовном сословии или реформе Государственного совета (основой представительства должны были сделаться как раз земства, а не дворянские собрания) Валуев стремился преобразить традиционносословные устои общества и обновить политическую систему государства. Эта идея контролируемого участия представителей элит в управлении на местном уровне и законодательном процессе – на государственном сделалась в дальнейшем центральным элементом в программе тех руководителей МВД, что мыслью и делом стремились отвратить грозную судьбу самодержавия.

Уже в середине 1863 года, описывая единство государственной власти, Валуев следующим образом размышлял о сношениях с ней будущих земств:

В основе предположений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль, но эта мысль не направляется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство…

В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, правительство не уменьшает совокупность своих прав, но облегчает бремя лежащих на нем обязанностей… Важно помнить о целости и ненарушимости нашего государственного единства. Взаимная связь между различными членами организма возможна лишь при сохранении прочных уз между частями и центром[385].

Помимо опасений развития идей конституционализма и федерализма среди дворян, данный пассаж указывает также на несущественность для нашего анализа позднейшего учено-публицистического различения двух теорий местного самоуправления – «государственной» и «общественной» [Коркунов 1899–1901, 2: 533–535; Лазаревский 1910: 50–52; Веселовский 1914: 77–85]. С самого начала руководство МВД рассматривало земства как составную часть глобальной, «ненарушимой» государственной власти. Если земства и будут наделены политической функцией, то таковая будет определена и ограничена государством – сферами деятельности в рамках политической монополии государства. Переориентация или же преобразование российской политики вовсе не выливались в ослабление этой монополии. Таким образом, политика МВД в отношении земств являлась как бы «двумерной», поскольку шла в русле общеминистерского, искусственного различения административной и политической деятельности. Министерская формула сводилась к содействию земствам в качестве административных единиц и сдерживанию или пресечению любых действий, сочтенных министерством откровенно политическими. Административные сношения земств с провинциальными и даже центральными инстанциями МВД не порождали особых разногласий и конфронтаций. Похоже, что даже наиболее резонансные примеры правительственных нападок на земства в виде ограничительных «антиземских» законопроектов являлись, по сути, вполне понятным стремлением административно реагировать на административные же злоупотребления и контрпродуктивные действия или на размытость формулировок и лакуны в земском законодательстве, которые и требовалось устранить [Gantvoort 1971: 28-102, 116–128, 174]. Даже к концу 90-х годов земско-государственные отношения по-прежнему протекали в русле невмешательства центра[386]. И тем не менее с 1866 по 1870 год земские либеральные деятели неустанно представляли действия МВД нарушающими закон: они негодовали на ограничения в области налогообложения собственности и промышленности и отмену беспошлинных отправлений и ходатайствовали о «предоставлении самому земству» как «общественному» учреждению «права выработать» собственные нормы [Веселовский 1914,3:47-140]. Причина же возникновения проблемы заключалась в том, что поставленная министерской властью цель – изолировать политику от администрации – достигнута быть никак не могла. Само существование земств, вне зависимости от данных им функций, уже было политически значимым, и именно по той причине, что они тотчас же приобрели символическое значение в узких, но стремительно расширяющихся либерально-элитарных кругах.

Валуев был последовательным защитником существования земских учреждений, однако целая череда политических вызовов со стороны поддерживавшей олигархию и противостоявшей министерской бюрократии консервативной знати (к примеру, прекращение деятельности всех земских учреждений Петербургской губернии или снятие с председательской должности П. А. Зеленого в конце 60-х годов)[387], желавшей использовать земства для своих собраний, подтолкнули министра обратно к утверждению политической монополии государства[388]. При этом Валуев никогда не оставлял надежды, что земства выполнят возложенные на них административные и политические функции. Однако же объявление дворянами с нескольких земских трибун политических требований имело широкий резонанс, вынудив лично министра и в целом МВД к более жестким мерам в отношении земств. Как только Валуев уравнял земства с пореформенными судебными учреждениями в качестве политической угрозы самодержавию, модель институционального восприятия и поведения была уже готова. Отныне вне зависимости от регулярных административных отношений между земствами и правительством последнее, в особенности МВД, рассматривало земства как потенциальную угрозу своей политической монополии, реализуемой министерской властью. Политика МВД теперь свелась к постоянным подозрениям, слежке, а по возможности внедрению и вербовке. Земства, видевшиеся бюрократам символом политического вызова обществу, вполне закономерно являлись тем же вызовом и гражданам, требовавшим политического участия.

Как и во многих прочих областях, менее одаренные министерские наследники Валуева переняли его наиболее акцентированные пробюрократические взгляды, так что и при Тимашеве, и при Макове МВД продолжало сотрудничать с земствами. Правительственная комиссия по проведению податной реформы даже справлялась у земств об их мнении, создав тем самым прецедент земского участия в законодательном процессе [Gantvoort 1971: 120–150; Чернуха 1969:262–269; Чернуха 1978:211–225]. Несмотря на жаркие дебаты относительно земских привилегий по франкировке, роли земств в почтовой системе и так далее, на местном уровне удалось наладить удивительно гармоничные рабочие отношения. Однако же земства по-прежнему принимались в качестве политического символа. Поэтому уже в начале тимашевского министерства земские учреждения вновь были привлечены в планы МВД по укреплению административно-полицейской власти в провинциях, и в особенности губернаторской. В 1867 году будущий второй товарищ министра Б. П. Обухов, тогда еще псковский губернатор, объявил, что земства некомпетентны, а провинциальное общество еще слишком незрело для сколь-нибудь существенной административной ответственности. Участие же земств в принятии решений мыслимо было, по его мнению, разве что под самым строгим надзором. Поэтому, когда податная комиссия запросила мнения земств, МВД потребовало, чтобы подобные обсуждения были строго ограничены рамками экономических аспектов реформы.

Итак, МВД было убеждено, что сможет удержать под контролем земства с их политическими устремлениями. Однако же сама действительность административной и политической жизни 70-х годов, включавшая подготовку податной реформы, шуваловские планы введения представительства и последующих сельскохозяйственной и рабочей (Валуевских) комиссий, культивировала институционализацию общественного участия в законодательном процессе. На протяжении 70-х годов государство все более ощущало необходимость в данных и опыте, получаемых благодаря земствам, и все очевиднее представлялась потенциальная политическая выгода для самодержавия от контролируемого местного участия. Тем не менее идеалы министерской власти Тимашева, Макова и их высокопоставленных товарищей по министерству работали на подрыв данной возможности ради удержания стремительно ветшавшей, полумифической государственной политической монополии. В поданном Александру II в 1880 году Маковым очерке работы МВД за предшествующее двадцатипятилетие министр хвалебно отзывался об административной работе земств и плодотворных отношениях местных управ с правительством, при этом совершенно игнорируя политическое измерение вопроса [Маков 1880: 63–66]. Вместе с тем в кризисные годы, начиная с 1878 и заканчивая 1880, Маков прочно идентифицировал политические требования земских активистов с программами революционеров-террористов [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. Опытный управленец, Маков сознавал необходимость пересмотра земских положений 1864 года, но, как только вопрос заходил о серьезных социально-политических преобразованиях, тут же отметал возможность любого изменения традиционной политической культуры России. Лишь впоследствии, уже при Лорис-Меликове, земства вновь оказались в фокусе политического видения.

Городская реформа 1870 года проходила таким же образом, что и изученное не в пример лучше учреждение земств [Зайончковский 1964: 58-148; Захарова 1968: 55–62]. На примере занятой МВД позиции при обсуждении формы самоуправления во многих городах Российской империи отчетливо видно, как возрождавшаяся полицейская власть все более господствовала в министерской политике. Развитие воззрений на муниципальную реформу в 60-е годы нельзя отделять от не раз упомянутой выше магистральной линии МВД на усиление провинциального управления под эгидой подконтрольных губернаторов. Принятый же в 1870 году окончательный вариант проекта реформы явился компромиссом МВД с внутриправительственными силами, противостоявшими распространению или усилению министерской иерархии в провинциях. В конкретном случае компромисс принес обеим сторонам ощутимые выгоды, однако же в результате была проведена очередная неоднозначная реформа, в которой отразились структурные и идеологические расколы внутри самодержавия.

Несмотря на то что муниципальная реформа явилась одной из последних Великих, уже «посткаракозовских», ее подготовка проходила в относительно изолированной от волнений 60-х годов обстановке: истоки проекта можно проследить, начиная с министерства Перовского 40-х годов, когда при МВД был учрежден Хозяйственный департамент, в 1846 году осуществивший реформу городского самоуправления в Петербурге. Несмотря на завидную преемственность, сохранить монополию на подготовку проекта, как и во многих иных случаях, МВД не удалось. В 1860 году Хозяйственный департамент приступил к изданию семитомного собрания статистических материалов о «Городских поселениях в Российской империи»[389]. Этот компендий являлся необходимым первым шагом в подготовке комплексной муниципальной реформы, однако же ввиду неполноты данных и многочисленных неточностей требовал основательной доработки. Собрать недостающие сведения, включая мнение городских элит, и подготовить черновой вариант проекта Александр II поручил Валуеву и его министерству[390].

В апреле 1862 года возглавляемый А. Д. Шумахером и его помощником Н. И. Второвым Хозяйственный департамент приступил к грандиозному по размаху сбору данных: согласно составленному Шумахером плану губернаторы назначили 509 комиссий, составленных из городских жителей, которым предстояло выработать рекомендации к будущему проекту; к 1864 году Хозяйственный департамент получил отчеты всех комиссий и мог спокойно приступить к подготовке проекта. Но именно здесь и начались проблемы, поскольку выяснилось, что у министерства и городских элит совершенно различные представления о «самоуправлении», равно как разнились и ответы на представленные МВД к рассмотрению в комиссиях вопросы[391].

Собственно, сформулированные МВД принципы для обсуждения проекта были сфокусированы на четырех ключевых проблемах муниципального управления: 1) концентрация городских дел в руках представителей налогооблагаемых социальных групп (купцов и ремесленников), а также неудача Петербургской реформы 1846 года в аспекте привлечения талантливого, обеспеченного дворянства к государственной службе в городских собраниях; 2) отсутствие всесословных городских собраний; 3) беспорядочное устройство исполнительной и законодательной власти в структуре городского управления; и 4) размытость прав и обязанностей должностных лиц и институций – словом, весь круг вопросов, касавшихся бюрократической опеки и надзора. Несмотря на то что со списком проблем были согласны как чиновники МВД, так и городские жители, последние утверждали, что устройство эффективного самоуправления и улучшение муниципальных администраций требует ослабления традиционной бюрократической опеки и искренней приверженности правительства налаживанию – в новом духе и в соответствии с четко определенными принципами – отношений между министерской бюрократией и муниципальным самоуправлением.

Выработанный в результате обсуждений проект 1865 года отражал желание МВД сохранить опеку над городами. Среди прочего органы муниципального самоуправления предполагалось встроить непосредственно в рамки регулярной иерархии МВД под общим надзором губернатора, городского собрания, которому полагалось быть органом строго совещательным, но не законодательным, и системы выборных гласных, основанной на трехразрядном налоговом цензе, на манер прусского городского самоуправления [Материалы, относящиеся… 1: 306–310].

Именно в этот момент ряд крупных государственных деятелей и центральных ведомств, недовольные ростом влияния и посягательствами МВД на тотальное господство в провинциях, объединились в поддержку сторонников широкого самоуправления. Как и в случае с земской реформой, главным оппонентом МВД и лично Валуева был барон Модест Корф, тогдашний главноуправляющий II отделением С. Е. И. В. канцелярии. Рисуя Корфа фигурой лишь либеральной, история при этом упускает в его портрете черты явной амбициозности и беспринципности[392]. Корфу удалось превратить II отделение в законотворческого посредника между министерствами и Государственным советом, и во время прений по Земской реформе Валуеву с МВД уже приходилось идти на попятный [Starr, 279–289]. Проект надлежало подавать сперва во II отделение и лишь затем представлять к рассмотрению в Государственный совет. Неизвестно, была ли то неприязнь ко всему МВД или же зуб на Валуева и месть, а быть может, то были личные министерские амбиции, – так или иначе, в 1865 году барон Корф и его помощник по II отделению Д. М. Сольский «завернули» поданный МВД проект, оценив его излишне благоприятствующим административной, особенно губернаторской (т. е. МВД), власти [Материалы, относящиеся… 1:469–494]. Кроме того, они утверждали, что излишнее заимствование германских форм, в частности избирательной системы с налоговым цензом, пагубно скажется на русских сословиях. Корф, а потом и новый шеф II Отделения Урусов предлагали вместо этого избирательную систему, основанную на имущественном цензе, или, по крайней мере, смешанную модель, которая бы увеличила представительство дворянского сословия. Таким образом, Корф и его сторонники воспользовались предлогом охраны сословий в качестве средства защиты от министерской власти принципа независимого самоуправления.

В период между отказом в 1865 году и принятием нового проекта в 1870 муниципальную реформу активно обсуждали на высшем правительственном уровне[393]. В фокусе полемики вновь находились две противоборствующие концепции самоуправления и в целом роли МВД в городской и провинциальной жизни. Само министерство стремилось объединить и встроить в свою иерархию новые муниципальные учреждения, попутно значительно расширяя губернаторские полномочия; с другой стороны, II отделение предлагало устроить новые губернские советы «по городским делам присутствия», смешанные комитеты с чиновниками как из МВД, так и прочих ведомств, а также городских представителей с широкими правоприменительными, а также правотолковательными полномочиями. Эти представители выступят в качестве посреднического звена между муниципалитетом и регулярной администрацией. МВД было потрясено подобным предложением: создавать еще один независимый, квазибюрократический центр власти в «своих» провинциях совершенно не входило в его планы. Подтверждались наихудшие опасения по поводу распада единой власти в провинциях, и во многом благодаря этому в МВД крепла убежденность в необходимости общей реформы губернского управления с усилением роли гражданского губернатора.

Должность городского головы, по сути мэра, МВД рассматривало в качестве сугубо административной и отделенной от городской думы, в то время как, по мысли II отделения и городских комиссий, городскому голове надлежало как раз возглавить новоучрежденное городское собрание и быть полномочным выразителем интересов горожан. В отношении имущественного ценза Тимашев стоял на том, что МВД может согласиться лишь на значительное его снижение, чтобы учтена была известная нехватка горожан знатного происхождения.

Эти и иные спорные вопросы были окончательно разрешены Правительственной комиссией, заседавшей в первом триместре 1870 года[394]. МВД удалось сохранить за собой городскую полицию и настоять на трехразрядной налоговой системе для представительств. Впрочем, заработали висты и министерские оппоненты: городского голову, скажем, должны были избирать городские думы. Но еще более важно, что были приняты к учреждению губернские по городским делам присутствия и дозволялось постепенное расширение податной базы, а следовательно, участие в городском самоуправлении профильных специалистов, интеллигенции и, возможно, даже рабочих.

Следует, впрочем, держать в уме, что полностью подконтрольный МВД губернатор по-прежнему обладал чрезвычайно размытыми полномочиями по надзору за городским самоуправлением. И будущее этого самоуправления под омофором министерства, все громогласнее заявлявшего свои охранительные права на административную власть, представлялось весьма проблематичным[395].

Опять же, в разгоревшейся вокруг городской реформы полемике мы можем наблюдать примечательный сюжет: II отделение и прочие «либеральные» чиновники, оппонировавшие программе МВД, оберегали ретроградные сословные привилегии, дабы уберечь от посягательств министерской власти более глобальный и важный принцип самоуправления. «Клану» министерских противников сопутствовал успех – им вполне удалось смягчить итоговый проект закона. Данный сюжет будет разыгран не раз и в последующие десятилетия: скажем, в том же духе в 80-е будут сорваны наиболее радикальные из планов Д. А. Толстого.

В социальной области МВД пришлось решать: поддержать, ликвидировать или преобразить систему традиционных сословий. Определение политического отношения к вопросу осложнялось, поскольку полным ходом проходили фундаментальные социальные и экономические преобразования. В результате развития экономики и эмансипации в городах уже появился небольшой, но вполне оформившийся пролетариат и даже предпринимательские группы, преодолевавшие традиционные сословные границы [Zelnik 1971; Лаверычев 1972:12–54]. Однако сторонникам министерской власти в правительстве и при дворе было привычнее оберегать сословные устои общества. Хотя контуры проводимой министерством после 1881 года политики льготных условий и вынужденного сохранения дворянства и в целом сословной системы были вполне определены и до этого времени, МВД колебалось между поддержкой традиционных сословий и их преобразованием[396]. Подобно наиболее яростному своему оппоненту М. Н. Каткову, Валуев желал сохранить сословное общество с доминирующим нобилитетом – но лишь в том случае, если дворяне сумеют выработать новое классовое сознание. Министерские руководители прекрасно сознавали экономические и политические издержки жесткой сословной системы, многие из них пытались способствовать социальной мобильности, поддерживая динамичные группы внутри сословий. При этом их всегда ограничивала собственная убежденность в незыблемости административно-полицейской власти и структурных рамок, сужавшая пространство для политического маневра. В результате их решения все отчетливее поддерживали традиционное охранительство и неподвижность общественного устройства.

В начавшуюся после Крымской войны эпоху приходилось ставить вопрос о последствиях появления и развития городского рабочего класса. Ведущие государственные деятели и публицисты желали бы избежать пролетаризации рабочих, считая именно их ответственными за европейские революционные потрясения 1848–1849 годов [Zelnik 1971: 69-118]. Необходимость четко определиться с политикой по рабочему вопросу вошла в повестку МВД в порядке очередного импульса социального переустройства вследствие освободительной реформы. Уже с конца 40-х годов в министерстве понимали необходимость повышения экономической продуктивности, и разработка проекта реформы велась задолго до Крымской войны. В николаевское царствование в МВД поднимался вопрос о выдаче рабочим в обязательном порядке трудовых книжек, предлагавшихся в качестве механизма контроля отношений работника с работодателем. Идеология «министерской власти» и официальной народности[397] – в частности, убеждение, что Россия вовсе не обязана копировать западные модели исторического развития, – благоприятствовали бюрократическому представлению о том, что Россия сумеет избежать пролетаризации городского рабочего класса, не сдерживая урбанизацию и рост промышленности, а при помощи испытанных временем методов государственного охранительства, то есть правительственным регулированием процессов [Zelnik 1971: 21–43, 80-118; Лаверычев 1972: 16–18].

К 1857 году в МВД была организована Отдельная следственная комиссия для разбора жалоб подмастерьев на обращение в петербуржских цехах[398], а в 1859-м – еще одна, под председательством А. Ф. Штакельберга, принявшаяся за изучение традиционного цехового устройства с прицелом на подготовку нового промышленного кодекса для все отраслей производства.

Труды комиссии Штакельберга и сформировали политику МВД по трудовому вопросу. Главными препятствиями производственного роста комиссия определила цеха и законы, ограничивавшие городскую экономику. Чиновники стремились способствовать большей социальной подвижности и свободной торговле, с одной

стороны, и – во избежание повторения европейских городских эксцессов – государственному вмешательству и регулированию отношений рабочего с работодателем, с другой. Желая «защитить» рабочих, государство планировало учредить специальную законодательную структуру с соответствующими институциями, которые на практике лишь способствовали дальнейшей изоляции от прочих сословий. Введение системы трудовых книжек и фабричного инспектирования в качестве средств контроля и защиты, наподобие мировых посредников, было типичной идеей министерской бюрократии, давно привыкшей к законной реализации широких полицейских полномочий МВД. Несмотря на то что комиссия Штакельберга и ведущие «либеральные» экономисты выступали за свободный рынок, пытаясь устранить общественные и правовые препоны к его устроению, государственное попечение о рабочих также усиливалось легитимацией его вмешательства в трудовые отношения.

Итак, преисполненная оптимизма комиссия Штакельберга разработала комплексную программу, «приличествующую наступлению новой эры российской экономической жизни». Ею предусматривались рабочие книжки, фабричные инспекции, а также городские промышленные суды для посредничества в спорах между работодателями и рабочими. Вместе с тем комиссия упустила из виду противоречие между принятием законов, предписывающих расценивать рабочих в качестве отдельной категории «граждан», и вмешательством государства, пользующегося традиционными полицейскими функциями и сословными моделями организации общества. В подобной защите трудящихся воплощалась дилемма консервативного обновленчества и современного либерализма, вынужденных полагаться на государственную (то есть бюрократическую) власть для преодоления или урегулирования несправедливости в реализации классического для либеральной мысли идеала свободного рынка. Кроме того, как показывает в своей работе Реджинальд Зельник, идея создания гражданского общества уже сама по себе была враждебна чистой автократии и поддерживающей ее идеологии министерской власти. Хотя чиновники комиссии и опасались капиталистической конкуренции на рынке и ужасов европейских волнений, они говорили о «строгом разделении труда и развитии класса высококвалифицированных городских промышленных рабочих», необходимых для индустриализации страны. Наиболее же предпочтительным способом достижения данной цели комиссия полагала формы рабочих объединений: артели и товарищества.

Но рекомендации комиссии Штакельберга приняты не были. Рабочий вопрос был отодвинут на задний план более приоритетными правительственными задачами по проведению освободительной, Земской, Судебной, финансовой и прочих реформ. Однако еще более важную роль в судьбе трудового законодательства сыграли радикалы-революционеры, все активнее действовавшие в Петербурге с начала 60-х годов. Как уже говорилось, ввиду деятельности радикалов Валуев склонялся к необходимости усиления полномочий полиции, и именно это отчасти побуждало МВД к занятию все более консервативных позиций по всем внутриполитическим вопросам. Циркуляр Валуева 1862 года начальникам губерний о закрытии воскресных школ за подрывную деятельность указывает на растущий в недрах МВД страх социального инакомыслия. Как говорит Зельник, «инициативы, благоприятные для организации труда, пресекались» по политическим основаниям.

Хоть рабочий вопрос и был отложен в долгий ящик, уже в начале 70-х с трудом верилось, что России удастся избежать тех же социальных проблем, что сопутствовали и европейской урбанизации. С ростом количества рабочих росло и их недовольство своим положением[399]. В силу своих традиционных полицейских функций и охранительной политики МВД практически не сомневалось в том, что проблема рабочих беспорядков решается краткосрочной профилактикой и наказанием. После Невской стачки 1870 года МВД вновь заговорило о необходимости выработать комплексное трудовое законодательство, а также усилить меры административного контроля. Последнего министерству добиться удалось, что отчасти явилось результатом давления со стороны подведомственных МВД полиции и городских управ. Чиновники в провинциях получили дополнительные полномочия – высылать лидеров забастовок в удаленные губернии и усиливать полицейский надзор как за рабочими, так и за владельцами фабрик [Там же: 363–385]. Но несмотря на то, что министерство вновь – посредством комиссий Игнатьева и Валуева, работавших в период с 1872 по 1875 год, – выступило за принятие комплексного трудового законодательства, предложение было отклонено и на этот раз. В итоге в правление Александра II правительство так и не сформулировало государственной политики в области труда, но заложило фундамент радикальнополицейского отношения к рабочему вопросу в МВД, вполне проявившегося уже после 1881 года[400].

В постосвободительной аграрной политике министерства его полицейские функции, вкупе с растущими опасениями массовых крестьянских беспорядков, вступали в противоречие со стремлениями разрешить недостатки, проявившиеся еще с введением Положений 1861 года, а также множащиеся аграрные (и демографические) проблемы в деревнях[401]. При этом полной свободы действий у МВД никогда по-настоящему не было, поскольку много более влиятельный Главный комитет по крестьянским делам (уже под иным названием) просуществовал на протяжении всего царствования Александра II.

Как ни печально, крестьянские административные институты оказались не слишком удачными, равно как и сами экономические механизмы освободительной реформы. Кроме того, крестьянство находилось под непрестанно увеличивавшимся экономическим давлением в силу выкупных платежей, податей, повинностей, несоразмерных нуждам наделов, роста численности населения, технологической отсталости сельского хозяйства и т. д. И при Валуеве, и при Тимашеве МВД пыталось реформировать крестьянские управы, чтобы обеспечить надлежащую бюрократическую и полицейскую опеку. В то же время министерство поощряло частное землевладение среди крестьян, не подпадавшее ни под общинные ограничения, ни под круговую поруку. К 70-м годам сельскохозяйственная производительность в деревнях серьезно упала. В формировании аграрной политики МВД при Александре II прежде всего примечательно теснейшее сотрудничество министерства со своими будущими соперниками – Министерствами финансов и государственных имуществ. Важную роль здесь сыграли предложения Валуевской сельскохозяйственной комиссии 1872 года (в состав которой входили и представители МВД), явно предвосхитившей будущие бюрократические воззрения по земельному вопросу. Скажем, государственное решение об упразднении сельской общины впоследствии окажется среди ключевых пунктов Столыпинской аграрной реформы 1906–1911 годов. Как ни странно, основным соперником МВД в 60-х – 70-х были не столько конкурирующие министерства, сколько сам Главный комитет по крестьянскому делу под руководством бывалого реформатора и ярого поборника просвещенной бюрократии – великого князя Константина Николаевича. Если Валуев с Тимашевым намеревались распространить бюрократическую власть в провинции вплоть до низового, деревенского уровня, установив административный контроль и затем устранив чересчур независимых от министерства мировых посредников (на смену которым 27 июня 1874 года были официально учреждены уездные по крестьянским делам присутствия), то Константин Николаевич решительно встал на защиту общины и в целом крестьянского «уклада жизни» от, по его мнению, узколобых или же корыстных бюрократических посягательств [Чернуха 19726: 147–191].

В 70-е годы даже министерским чиновникам стало ясно, что карательные меры, вроде принудительной распродажи крестьянской собственности для покрытия податных недоимок, подорвут будущую экономическую состоятельность (а значит, и налогоспособность) «новоосвобожденных» крепостных[402]. Земельный вопрос здесь сходился с государственной фискальной политикой и требованиями по казенным доходам от налогообложения. При содействии Министерства финансов МВД проводило гибкую политику в отношении налоговых задолженностей: случаи принудительной реализации имущества были довольно редки, а крестьянам предоставлялись налоговые льготы. В конце декады МВД предприняло попытку самостоятельно определить налогоспособность крестьян нескольких губерний, однако же на уровне центрального правительства выработать общую политическую линию в этом отношении так и не удалось. Самодержавное правительство отказалось принять поддержанный МВД комплекс мер, включая предложения Валуевской сельскохозяйственной комиссии по отмене государственной поддержки крестьянской общины и облегчению выхода крестьян из нее. Отчет Валуевской комиссии являет превосходный образчик политической дальновидности, пока еще наличествовавшей в правительстве 70-х годов. К сожалению, неумелое руководство, наряду с внутриправительственными институциональными и идеологическими разногласиями, в очередной раз помешали реализации нужной законодательной инициативы. И хотя сдвиг к бесплодным решениям земельного вопроса произошел несколько позже аналогичных движений в области труда, в обоих этих направлениях проявилась все возраставшая министерская зависимость от традиционной полицейской власти. Кроме того, была отложена и налоговая реформа – и также по причине структурной и идеологической разобщенности в центральном правительстве, которому долгое время не удавалось найти компромисс по фундаментальным законодательным вопросам в отношении намеченных преобразований. На закате александровского правления Лорис-Меликов и финансовый министр С. А. Грейг предлагали отказаться от подушной подати и ревизовать всю систему сельскохозяйственного и крестьянского управления. После же убийства Александра II в аграрной политике наблюдался лишь тот же малоподвижный, «залежалый» бюрократизм, развившийся и в прочих ключевых областях уже в 70-е годы. Доминирующей целью МВД стало насаждение бюрократического контроля в сельской местности с проведением там надлежащих административных преобразований, отчего и более гибкая и созидательная политика 50-х – 60-х была исполнена духом традиционного охранительства и полицейского авторитета, одержавших в итоге верх в 80-е годы. В это десятилетие МВД и прочие правительственные отрасли принимали все более традиционно-степенные, краткосрочные административные меры в отношении стремительно развивающихся и чрезвычайно разнообразных проблем сельской жизни. Эта постепенная смена духа и целей политики МВД с параллельным восстановлением в правах министерской власти во многом устраняет кажущуюся пропасть, отделяющую Великие реформы от наследующей ей эпохи.

Свидетельствует об укреплении полицейской и в идейном плане традиционной министерской власти и политика МВД в области цензуры [Оржеховский 1973; Ruud 1969: 235–245; Lincoln: 523–558]. Еще на заре 60-х годов Валуев, поддержанный тогдашним министром просвещения Головниным, настоял на передаче существенной части цензурных управлений от Министерства народного просвещения в ведение Министерства внутренних дел. Валуев считал цензуру критически важным средством как министерской, так и общегосударственной борьбы с независимым общественным мнением и залогом сохранения бюрократической монополии в области легитимной политики. Кроме того, министр был убежден, что государству следует перейти в наступление – публично продвигать собственный взгляд на события, освещать достижения, то есть начать самостоятельно выстраивать общественное мнение, одновременно критически-враждебное революционным течениям и сочувствующее самодержавию. В 1862 году МВД приняло ответственность по надзору за печатью и целым рядом публикуемых материалов, а 6 апреля 1865 года в соответствии с предложенными Валуевым «Временными правилами о цензуре и печати» МВД препоручалось также управление и внушительным цензурным инструментарием[403]. Большая часть предварительного цензурирования журнальной, газетной и книжной (свыше 160 страниц) печатной продукции отменялась, а следить за содержанием публикации должны были сами редакторы, издатели, авторы и наборщики. Таким образом, именно на них теперь лежала ответственность в случае обнаружения цензором нарушения уже постфактум в отпечатанном материале.

Несмотря на то что по новым правилам непосредственно цензурное преследование поручалось судам, на практике само МВД – при посредстве новоявленного аппарата в виде Главного управления по делам печати – регулировало передачу дел в судебную инстанцию, а также пользовалось правом инспектировать и осуществлять надзор за большинством звеньев печатной промышленности. Более того, в точности списанные с печатного законодательства Второй империи Наполеона III валуевские «временные правила» наделяли МВД полномочиями выносить предупреждения изданиям, признанным нарушающими бюрократические стандарты вкуса и политической пристойности. После трех предупреждений следовал либо полугодичный, либо же окончательный запрет к печати издания-нарушителя. И Валуев, как известно, этим правилом воспользовался: в середине 1866 года, после покушения Каракозова, были запрещены радикальные «Современник» и «Русское слово»[404]. При этом жесткость Валуева в отношении антигосударственных публикаций не была ангажированной, и министр нередко преследовал и издания правого направления, вроде катковских «Московских ведомостей» [Ruud 1969: 241–244; Оржеховский 1973: 29–33, 46–52; Твардовская 1978: 60–70].

Несмотря на попытки правительства представить новые цензурные правила как прогрессивные, эффект был совершенно обратным, внушив лишь новые страхи, ибо печатный мир теперь вверялся усмотрению МВД – карать или миловать. Идея об ответственности постфактум, безусловно, самым пагубным образом отразилась на авторах и их готовности публиковаться – эффект, непременно сопутствующий любой системе карательной цензуры. Контролируемые публичные дебаты или же искусственная общественность – словом, то, к чему стремились реформаторы 50-х, – теперь следовало видоизменить в рамках новоучрежденной цензурной структуры; дебаты по-прежнему могли проводиться, однако же МВД, будучи охранителем государственных интересов, соответствующим образом вооружалось с целью подчинения прессы и прочего пишущего сообщества. Орудие же подобного рода предлагало отлаженный механизм утверждения традиционных бюрократических ценностей и представлений о государственных интересах. Уже при Валуеве и в особенности при Тимашеве и Макове МВД связывало свою цензурную политику с противостоянием с пореформенной судебной системой и стремлением вернуть в административный порядок монополию на политическое правосудие.

При этом в валуевский период МВД до известной степени придерживалось идеи о том, что определенные цензурные дела следует разрешать через суд, – ив новой цензурной системе некоторые дела действительно передавались в суды, которые затем выносили вердикты, вовсе МВД не удовлетворявшие. Так, из 21 заслушанного в суде дела ввиду отсутствия доказательной базы Министерством юстиции было отклонено восемь. Еще несколько дел разрешились оправдательным приговором, лишь усилив недоверие администрации к судам и принципам верховенства права, ими представляемым. Радикальное недоверие судам со стороны бюрократов в цензурных делах будет таким же и в уголовных, как было в конце того же десятилетия, когда суд присяжных оправдал откровенно виновную Веру Засулич[405].

Возглавив МВД, Тимашев сперва намеревался избавить ведомство от цензурных обязанностей, но уже вскоре пересмотрел свои взгляды по этому вопросу: 20 ноября 1869 года Тимашев представил в Совет министров меморандум, в котором пенял на скверные измышления, распространяемые безответственными писателями и издателями по причине излишней мягкости «Временных правил» 1865 года. Министр утверждал, что принятые тогда цензурные положения нуждаются в уточнении, особенно в аспекте судебного преследования нарушителей. Одновременно Тимашев развернул успешную кампанию по созданию общегосударственного издания под эгидой МВД. Им стал «Правительственный вестник», целью которого, вместе с продвижением правительственной точки зрения, являлось также лишение статуса прочих официальных и полуофициальных (и, следовательно, не подпадающих под цензурное законодательство) изданий иных министерств, в частности печатавшегося Военным министерством «Русского инвалида», в котором порой проскакивали критические замечания в адрес правительства [Валуев 1961,2: 253–254; Оржеховский 1973: 57–58; Феоктистов 1929: 350].

2 ноября 1869 года была учреждена новая комиссия под председательством князя С. Н. Урусова[406] для пересмотра действующего печатного законодательства. Комиссия проработала два года и в 1872 году представила проект, рассмотренный на созванном Тимашевым особом совещании. Здесь в очередной раз проявилась отличительная черта 70-х годов: за все десятилетие правительство так и не приняло ни одного комплексного законопроекта (цензурная реформа значилась среди пунктов программы Лорис-Меликова, получившего ее, так сказать, в наследство от эпохи Великих реформ). Тем не менее чередой правительственных распоряжений, принятых в 70-е годы, МВД и подконтрольный ведомству цензурный аппарат наделялись дополнительными административными полномочиями, дозволявшими регулировать издания, осуществлять над ними надзор и даже полностью закрывать их[407]. Полицейские полномочия, наряду с традиционными идеалами министерской власти, с охотой проявили себя на ниве цензуры, равно как проявились они в поле административно-политического правосудия и затяжной министерской борьбы за независимость от пореформенной судебной системы с одновременным верховенством над нею. На заре тимашевского министерства цензура лютовала особенно вследствие административного усиления Главного управления по делам печати, тогда возглавляемого отставным генералом М. Р. Шидловским. В 1871 году в этой должности его сменил М. Н. Лонгинов, бывший соратник Некрасова по кружку «Современника», сам сочинитель фривольных вирш. Вереница довольно нелепых назначений прервалась наконец в 1875 году, когда Главное управление возглавил видный востоковед В. В. Григорьев.

На протяжении 70-х годов власть МВД усилилась еще более: теперь ведомство могло отправлять административное правосудие и издавать циркуляры, имевшие силу закона[408]. В общем и целом МВД при Александре II постоянно колебалось между использованием внушительного и постоянно растущего полицейского авторитета и принятием назревших социально-экономических решений, которые, невзирая на привнесенную в них от МВД компоненту полицейского охранительства, все же оставляли надежду на преобразование того или иного сословия и общего ослабления сословной системы. Вся министерская политика той эпохи носила подобный двойственный характер. В плане МВД здесь можно привести в пример массу полезных инициатив: скажем, валуевские – работу по преодолению культурной изоляции и бедственного положения белого (приходского) духовенства; стремление отменить государственную поддержку крестьянских общин; раннюю позицию по рабочему вопросу; поддержку акционерных обществ; желание преобразовать дворянское сословие и прочие[409]. Подобная устремленность к высвобождению продуктивных общественных сил с одновременным удержанием их под бюрократическо-полицейским контролем была вполне присуща традициям и функциям министерства. В этом смысле можно говорить о том, что именно структура оказывала глубинное влияние на политику. Последующий дрейф самодержавия от политики 70-х годов к куда более реакционной 80-х и 90-х был в значительной степени обусловлен институционально.

Описанная ранее модель принятия политических решений была сломлена лишь в 1880–1881 годах, при министерстве Лорис-Меликова. Мы подробно разберем его программу и политические методы в главе 6, но уже теперь заметим, что подоплека его усилий по обновлению русского самодержавия вполне оформилась уже в эпоху Великих реформ. Отсюда проясняется роль МВД в релегитимации полицейского авторитета и, следовательно, усилении идеалов министерской власти. В Александровскую эпоху министерство участвовало в разработке целого ряда инициатив по институционализации участия социальных элит в законодательном процессе. Сами явившиеся результатом внутриправительственного напряжения самодержавной системы, эти проекты наглядно иллюстрируют истоки и непосредственные причины провала программы обновления Лориса, а пожалуй, и последующего крушения самодержавия.

Первым в череде министерских предприятий, выступивших прообразом идеи Лориса, были губернские комитеты 1858–1859 годов, гласные от которых прибыли в Петербург для, как предполагалось, помощи в разработке освободительных положений [Field 1976:265–323; Захарова 1968:22–47]. Следует помнить, что провал этой ранней попытки институционализации был в значительной степени обусловлен министерским манипулированием как депутациями гласных, так и общественным мнением, окружавшим царя. Далее последовал план Валуева 1863 года об учреждении в рамках регулярной сессии Государственного совета некоторого Съезда государственных гласных в составе 16 персон[410]. Очевидно, проект был ответом на проявления дворянских политических чаяний, а также на подъем радикальных движений и пропаганды вследствие эмансипации. Валуевский план прекрасно вписывается в череду современных ему проектов консервативного обновления, что неудивительно, ибо министр вполне сознательно оглядывался на опыт, предварявший учреждение подобных квазипредставительных институтов в не менее многонациональной Австро-Венгерской империи[411]. Валуев полагал, что Россия вполне готова к институционализации контролируемого общественного участия в законодательном процессе в духе недавно созданного австрийского Рейхсрата. Подобно Австрии, Россия – со столь же традиционным и консервативным по природе бюрократическим правительством – стояла перед задачей перестройки собственных политических институтов с целью купировать внутренние и внешние вызовы их существованию. Это движение к консервативному обновлению – сознательное стремление уберечь определенные элементы традиционной политической культуры, осваивая при этом формы и политические методы государств, расценивающихся как политически более развитые, – представляло единую волну исторического опыта, захлестнувшую во второй половине XIX столетия державы и европейские, и азиатские.

Судьба валуевского проекта хорошо известна. Александр самолично – по совету, надо думать, людей, враждебных всякому изменению традиционной самодержавной системы и ее идеала министерской власти, – отверг план министра [Захарова 1968: 48–50; Валуев 1961, 2: 219]. Он утверждал, что в условиях постоянной угрозы очередного польского восстания и революционных движений подобная уступка обществу является несвоевременной, а кроме того, что Россия еще не созрела для представительства. Еще один план, предложенный братом Александра, великим князем Константином Николаевичем, был также высочайше отклонен в 1866 году [Захарова 1968: 52–54]. Несмотря на то что план Валуева был более радикален [т. е. «либерален»], предлагая учреждение представительства, основанного на земствах и, следовательно, собственности, в отличие от предложения великого князя, опиравшегося на традиционные сословные институты в придачу к земствам, именно последний пал жертвой «каракозовской» реакции. На заседании Совета министров 12 января 1867 года Александр II объявил, что он решительно отвергает предложение брата, равно как и любые другие подобные «конституционные устремления». Что интересно, из переписки Валуева с Урусовым выяснилось, что министру предлагалась роль автора-невидимки при разработке проекта великого князя. Как видно, не поддержавший Валуева двумя годами ранее Константин Николаевич теперь желал бы снискать лавры первопроходца на пути обновления самодержавной политики. Валуев же, думая, что царь отвергнет идею, либо будучи не согласным с ее формулировкой и желая составить новый, собственный проект, от участия в подготовке отказался, ограничившись ролью консультанта в переписке с Урусовым[412].

Борьба парламентаризма с консервативной революцией, столь заметная, скажем, в Германии при Бисмарке, имела место и в России. Однако здесь эта борьба велась лишь за первые предварительные шаги по учреждению квазипарламентских институтов. Царь, свято убежденный в неделимости унаследованной им от предков самодержавной власти, был наиболее очевидным препятствием на пути политических преобразований. Другой же препоной выступало великое множество влиятельных чиновников и придворных, приверженных личным авторитетам и традиционной министерской власти. Вместе с тем сами министерские институции, со своими традициями, идеологией и беспорядком в законотворческом процессе, также стояли на пути политических преобразований.

До недавнего времени в ученом сообществе бытовало мнение о том, что план «правительственного конституционализма» Константина Николаевича был последней из попыток учредить форму представительства вплоть до возвращения к этой теме в начале 1880 года и проекта Лориса в 1881-м. Однако советским историком В. Г. Чернухой был обнаружен серьезный проект графа П. А. Шувалова, подготовленный между 1870 и 1874 годами и предлагавший создание новой формы политического представительства[413]. Этот план, вылившийся в итоге в Валуевские сельскохозяйственную и рабочую комиссии с участием представителей общественности, в целом организованные на манер английских «королевских комиссий» (т. е. парламентских), по праву можно поставить в один ряд как с более ранними проектами по преобразованию Государственного совета, так и с будущей инициативой Лорис-Меликова. Все эти проекты, включая обсуждение идеи о контролируемом участии земств в податной реформе и предложение военного министра Д. А. Милютина в конце 70-х, отражали крепнущую убежденность в необходимости политических преобразований. В этом отношении план Шувалова показателен даже в большей степени, нежели предложения Валуева и Константина Николаевича, представляя родившуюся из среды традиционалистов инициативу предпринять далеко идущие политические изменения. Пусть в эпицентре событий и оказалась таинственная фигура Шувалова, титуловавшегося современниками то «вторым Аракчеевым», то «Петром IV», его судьба, а также роль МВД в проекте могут немало поведать о важности институционального фундамента для будущих реформаторов, а равно и внутриав-тократических перспектив на политические изменения.

Отпрыск знаменитой дворянской фамилии, Шувалов метеором ворвался на политическую арену Петербурга[414] и уже вскоре после покушения Каракозова сделался управляющим III отделением С. Е. И. В. канцелярии и шефом жандармов. Очевидно, он был человек западных настроений, преимущественно англофил, и чаял обновления самодержавия ради его охранения и, пожалуй, даже скорее, сохранения дворянства как отдельного сословия. Шувалов полагал, что в экономическом восстановлении деревни должна господствовать эффективная и ответственная прослойка поместных дворян, а новый сектор сельского хозяйства следует основывать на базе возрожденной крестьянской общины, наряду с западными технологиями и методами. Шувалов был потрясен событиями Парижской коммуны 1870–1871 годов, поскольку все это происходило на фоне того, что он и сам считал нарастающим революционным движением в России[415]. Внимательно изучив английские консервативные реформы, он пришел к выводу, что лишь своевременные уступки со стороны власть имущих способны предотвратить грядущие потрясения.

Шувалов принялся энергично сколачивать партию сторонников в высших министерских кругах, в которую вошли и тогдашний министр внутренних дел Тимашев, и бывший – Валуев, недавно назначенный Александром министром государственных имуществ. Результатом общих усилий стала Сельскохозяйственная комиссия 1872 года, созданная по образцу английских парламентских комиссий, с относительно открытым, публичным сбором сведений от местных бюрократов и приглашенных экспертов. Материалы комиссии было решено издать в томах синего цвета, наподобие blue books[416] британского парламента. Уже с конца 60-х и в начале 70-х годов Шувалов открыто говорил о необходимости конституционных изменений, прилива свежих сил для преодоления застоявшегося, совершенно рутинного, бюрократически и структурно разобщенного русского правительства. Шуваловский призыв был ответом на своего рода политический «пат», в который угодило правительство, не желавшее решать накопившиеся структурные задачи. Как говорит В. М. Маркевич, цель Шувалова заключалась в том, чтобы доказать, что, подобно Англии, консервативная партия несет в себе истинно либеральный дух и вполне способна вести страну вперед благодаря продуманной и своевременной программе реформ, расширявших и политические основания, и общественную опору самодержавия. Кроме того, он был уверен, что подобного же рода просвещенный консерватизм можно будет привить и земствам с дворянскими институциями.

План по привлечению к участию в законодательном процессе земств и представителей дворянства обсуждался в Комитете министров с ноября 1873 до конца февраля 1874 года; он встретил яростную оппозицию, причем не только с консервативного фланга, но и от тех, кого было принято считать реформаторами. Среди шуваловских критиков оказались, к примеру, великий князь Константин Николаевич, военный министр Милютин и министр финансов Рейтерн, заявлявшие, что поданные графом предложения суть консервативные, сословно-центричные попытки установить аристократический олигархат. Шувалова представили человеком, жадным до власти, чьи дерзкие планы посягают на власть царя, а с ней и на все самодержавное устройство. Тимашев же, хоть и покивал, осторожно согласившись, что-де России действительно нужна некоторая форма представительства, так и не сумел аргументировано показать, для чего и каким образом ее надлежит ввести. Рейтерн же настаивал на проверенных временем методах: привлечь к обсуждению исключительно «экспертов» ad hoc (без права голоса), не учреждая никаких особых представительств. Обсуждение зашло в тупик, и Тимашев обратился к Валуеву с просьбой составить проект резолюции, с которым бы могли согласиться все члены Комитета. Результатом явился ряд «положений Комитета министров», в соответствии с которыми затем была создана и другая временная Валуевская комиссия – по обсуждению проекта правил о найме рабочих и прислуги, – также привлекавшая «экспертов» из земских и дворянских представителей, назначаемых при посредстве бюрократии. Шувалов же стремительно терял влияние – не столько по причинам личным (как считали ранние историографы), сколько в силу чрезмерного пыла, с которым он отстаивал свои политические реформы, угрожавшие личной власти самодержца.

Резолюцию Комитета министров Шувалов расценил как поражение и уже было загорелся новой, даже более грандиозной идеей насчет представительных учреждений, но теперь ему возражал даже покорный прежде Тимашев, а вскоре Александр дал своему шефу жандармов отставку и даже отослал (или, скорее, «выслал»)[417] его послом в Англию. Валуевская комиссия, работавшая над проектом закона о найме, направила впоследствии ряд своих экспертов и представителей общественности для разъяснений в Государственный совет, однако практика так и не прижилась. Несмотря на довольно скромные результаты, правительство все же совершило ряд первых важных шагов, признав нужность представительств, а равно эффективного и регулярного внутриполитического законодательного процесса. С 1876 по 1879 год было подано еще несколько ныне почти забытых проектов политических и институциональных преобразований, что подпитывало дискуссию на высшем уровне. Круг правительственных чиновников самых различных взглядов, но читавших те же сочинения «конституционной» направленности, постоянно ширился, и большинство из них, безотносительно философских и политических позиций, признавало необходимость перемен.

Как ни печально, для претворения видения самодержавного обновления в жизнь потребовался разразившийся кризис и возвышение фигуры Лорис-Меликова. В царствование Александра II деятельность МВД затрагивала практически все системные проблемы, с которыми сталкивалось самодержавие: так, уже вполне отчетливо проявились преемственность и разобщенность, образовавшиеся вследствие установления шаткого равновесия между институциональными и личностными факторами. Не считая ситуации с Шуваловым и периода некоторого дрейфа к правительственному конституционализму, полицейский авторитет и министерская власть продолжали господствовать в политике МВД 70-х годов. Наблюдался явный сдвиг в министерской политике в сторону более жесткой, традиционной трактовки вверенных полиции полномочий, затмивших обратную тенденцию – к более умеренному и гибкому державничеству. Сама структура министерского правительства и место, отведенное министерствам во всей правительственной системе, ориентированной на царя, – все это делало иной результат много более трудным, но, безусловно, не означало его невозможность. К 1880 году лишь исключительно сильной и энергичной личности, умевшей поощрять и обеспечивать политические и институциональные перемены, могло оказаться по плечу обратить вспять явный триумф полицейского авторитета и министерской власти. На это время выпало возвышение Лорис-Меликова, взявшегося именно за подобную задачу; то, как он с ней справился, оказалось роковым для будущности Российской империи.

Глава 6

Диктатура сердца

Еще до того, как занять должность начальника Верховной распорядительной комиссии, Михаил Тариэлович Лорис-Меликов определил свой метод политического управления как «правительственную систему»[418]. Внимание к общественному мнению и мерам, распространяющимся на функциональные подразделения министерских учреждений, – эти две черты его подхода уже вполне явственно вырисовывались на фоне его многолетнего губернаторства в различных приграничных областях, изначально не относившихся к России. К примеру, 12 лет возглавляя Терскую область, Лорис управлял ею вне прямой зависимости от чиновников в Петербурге[419]. Ему удалось обуздать крутой нрав коренных племен, установить над ними русскую административную власть и таким образом успешно интегрировать область в империю. Лорис завоевал политическую поддержку своими энергичными и выверенными действиями, нацеленными на повышение экономических и образовательных стандартов; к тому же он всеми силами выказывал, что интересуется мнением и нуждами общественности, которые затем стремится удовлетворить.

Герой войны – он командовал отрядом, взявшим турецкую крепость Карс, – Лорис был прирожденным лидером. Он был широко известен в образованных и придворных кругах, а умелые действия во время вспышки чумы в Ветлянке в начале 1879 года еще более упрочили его репутацию сильного руководителя [Heilbronner 1962: 89-112].

Первый опыт территориального управления в европейской части России настал для Лорис-Меликова 7 апреля 1879 года, когда тот был назначен временным генерал-губернатором Харьковской области. Три временных генерал-губернаторства – в Санкт-Петербурге, Одессе и Харькове, полная административная и военная власть в которых была полностью сосредоточена в руках генерал-губернатора, – были созданы на фоне учащавшихся террористических атак на чиновников, левой агитации среди крестьян и социальных волнений в связи с экономическим упадком после войны с турками. Назначение генерал-губернаторов ознаменовало дальнейшее обострение кризисной ситуации, сложившейся в 70-е годы: появление локальных диктаторов «нарушало принцип централизации власти», еще более ослабляя царскую власть [Зайончковский 1961: 85–91, 96–98, 147].

Пост харьковского генерал-губернатора подарил Лорису отличную возможность применить свой метод в эпицентре революционной активности, эффективное умиротворение которой произвело сильнейшее впечатление как на чиновников правительства, так и на общественность и, несомненно, повлияло на решение Александра о назначении его главой Верховной распорядительной комиссии, созданной 12 февраля 1880 года[420].

Итог работы в должности харьковского генерал-губернатора Лорис-Меликов подвел во всеподданнейшем отчете от 2 февраля, отметив также основные принципы предлагаемой им системы управления. Так, он писал, что по прибытии в Харьков 20 апреля 1879 года нашел, что местное

население [было весьма] встревожено… высшая административная власть, в лице губернатора, оказалась бессильною в борьбе со злом, отчасти вследствие разрозненности и отсутствия единства в действиях между различными органами губернской администрации, а отчасти по недостатку личных и материальных средств предоставленных в ее распоряжение», отмечая далее плачевные итоги деятельности уездной и городской полиции, неэффективную работу главы Жандармского Управления – человека «преклонных лет и слабого характера», а также «недостаток [государственного] надзора и отсутствие нравственных связей между преподавателями и учащимися».

Описывая собственный «план действий», Лорис заявляет, что необходимо было прибегнуть к энергичным мерам, дабы в схватке с революционным злом обратить позицию государства из сугубо оборонительной в активно наступательную. Главной целью здесь являлось «возрождение» морального авторитета государственной власти. Достичь этой цели предполагалось, действуя двояко: с одной стороны, городской власти надлежало строго, но в законных пределах карать всякое политическое и уголовное преступление; с другой же, Лорис желал «успокоить благонадежные элементы в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановить в них ослабевшее доверие к власти». Подобные

3: 5], за назначение Лорис-Меликова перед Александром активно ходатайствовал Милютин. См. об этом также [Валуев 1919: 59–63]. Впрочем, сам Милютин в своем дневнике с удивлением встречает известие о создании Верховной распорядительной комиссии и назначение Лорис-Меликова руководить ею [Милютин 1950, 3: 216–217]. Идея подобной комиссии, по всей видимости, была подана отцу цесаревичем, будущим Александром III, в свою очередь подхватившим мысль Каткова. Валуев же «определил характер и воплотил идею в жизнь»; см. [Зайончковский 1964: 154]. меры, призванные предотвратить общественные волнения, вполне согласовывались с традиционными полицейскими функциями городской администрации, но при этом с куда большим вниманием относились к законности интересов частных лиц[421].

Как и на предыдущих своих должностях, в Харькове Лорис самолично принялся определять направление государственной политики. В результате пересмотра порядка принятия решений по политическим делам ему удалось успешно снизить количество неправомерных арестов и административных ссылок[422]. Он также составил план по восстановлению дисциплины в школах и ходатайствовал о скорейшем открытии Технологического института, «поскольку жители этой малоразвитой области обладали весьма скудными техническими навыками, в результате чего страдали земледелие и промышленность»[423]. Лорис отмечал, что его инициативы находят все больший отклик среди харьковчан, однако для окончательного успеха потребуется «продолжение той правительственной системы, которая начинает уже обнаруживать свои полезные последствия»[424].

Институциональным основанием «системы» Лориса стали особые полномочия, которыми наделялись лица, занимавшие генерал-губернаторские посты. Полемика о природе этой должности шла уже много лет, однако Лорис утверждал, что особые полномочия необходимы для восстановления общественного порядка в условиях чрезвычайной ситуации, развивавшейся с 1879 года. Исключительная важность генерал-губернаторской должности заключалась именно в том, что она давала полномочия держать под контролем все политические аспекты ситуации, преодолевая таким образом институциональные разногласия, парализующие деятельность правительства. Пост временного генерал-губернатора, столь часто использовавшийся для обхода как министерских институций, так и в целом законов империи, представлялся теперь исключительно действенным средством объединения конкурирующих органов административной власти на местах. Но еще более важно, что сам Лорис-Меликов полагал генерал-губернатора инструментом пресечения вековечного правительственного произвола, восстановления законности и удовлетворения резонных требований общественности. Теперь уже принцип личной власти рассматривался в качестве единственно надежной меры долгосрочного содействия институциональному развитию.

При этом генерал-губернаторы (да и все прочие царские «наместники» и управленцы) должны были прибавить в политической активности. Дабы выкорчевать сами причины всякой революционной деятельности, бывшей явлением «сложным, основанным на различных обстоятельствах общественной и хозяйственной жизни», государственной власти следовало быть «бдительной и способной оказать свое влияние повсюду, где таковое было необходимо». Это, по мнению Лориса, было возможно лишь в том случае, если генерал-губернатор находился в достаточно тесном сношении с местными интересами, чтобы уметь определить и удовлетворить назревшие потребности. Подобного рода управление было бы куда продуктивнее, нежели «сугубо вооруженный караул и кара». Таким образом, генерал-губернаторы оказывались незаменимы для установления новой модели взаимодействия между администрацией и обществом. С этой целью требовалось наделить их полномочиями ведать всеми провинциальными делами и вообще местными министерскими отраслями, уже зарекомендовавшими себя малоэффективными, склонными к произволу и враждебными в отношении общества[425].

По мысли Лориса, генерал-губернаторы должны были «выступить в роли высшего представителя законности и возобновителя ее в случае нарушения, где бы и в какой бы сфере таковое нарушение ни проявилось». Для решения столь новых политических задач Лорис-Меликов советовал царю отказаться от услуг людей, «склонных употреблять лишь карательные инструменты – военный суд, административную высылку, арест и тюремное заключение». Очевидно, совет был направлен против традиционных моделей бюрократического поведения, распространенного как в центральных, так и в провинциальных министерских учреждениях. Лорис открыто критиковал гражданских губернаторов и местных административных и полицейских служащих, утверждая, что от наращивания губернаторских полномочий правительству нет никакого прока. «Авторитет власти, – полагал он, – зиждется не на одном лишь праве отдавать распоряжения, но на самой манере, с которой представитель власти избирает это право употребить». Что, конечно, не означало, что генерал-губернатору надлежит вмешиваться в повседневные дела местной управы, но, скорее, что следует держать ситуацию под контролем на случай разного рода эксцессов и проявлений некомпетентности[426].

Лорис-Меликов в значительной мере отвергал институциональные и политические рамки, сохранившиеся от Великих реформ и показавшие свою неэффективность в плане тех политических задач, что ставила перед самодержавием наступившая эпоха. Учреждением временных генерал-губернаторских должностей совершался первый шаг к преобразованию административных принципов. Главная же цель преобразований состояла в том, чтобы, восстановив законность, наладить более эффективное сношение с обществом, дабы «и частные лица, и сословия, и учреждения – все бы могли найти в генерал-губернаторе защитника своих интересов в пределах, установленных законом и его соответствующим приложением»[427].

Спустя три дня после утвердительной резолюции Александра на февральском отчете Лориса, 5 февраля, в Зимнем дворце прогремел взрыв. В ответ на произошедшее, с целью восстановить общественный порядок и развернуть борьбу с терроризмом, Александр назначил Лорис-Меликова главным начальником Верховной распорядительной комиссии[428]. Согласно указу о создании комиссии ее функции ограничивались «охранением государственного порядка и общественного спокойствия» и подавлением революционного движения. Ни III отделение, ни регулярные полицейские силы МВД не смогли обеспечить безопасность царя даже в стенах его собственного дворца, так что теперь «прямое ведение и направление следственных дел по государственным преступлениям» в столице и Петербургском военном округе поручалось начальнику комиссии. Также упразднялась должность временного генерал-губернатора в Петербурге, а всем административным и военным учреждениям предписывалось «немедленно исполнять все требования» комиссии «по делам об охранении государственного порядка и общественного спокойствия». Сам же главный начальник комиссии наделялся властью «делать все распоряжения и принимать вообще все меры, которые он признает необходимыми для охранения государственного порядка и общественного спокойствия как в С.-Петербурге, так и в других местностях Империи»[429].

Впрочем, уже с первых дней по издании указа было ясно, что Лорис будет весьма широко толковать вверенные ему должностные полномочия. Так, после беседы с Лорисом, состоявшейся

10 февраля, то есть на другой день после объявления Александра II о его назначении и за два дня до подписания указа, Д. А. Милютин записал в дневнике: «Гр[аф] Лорис-Меликов понял свою новую роль не в значении только председателя следственной комиссии, а в смысле диктатора, которому как бы подчиняются все власти, все министры». Аналогичную запись делает и Валуев после заседания в Комитете министров 18 февраля, на котором «присутствовал граф Лорис-Меликов. Он, очевидно, не входит в свою роль, а видит перед собой другую – устроителя по всем частям государственного управления»[430].

Лорис же, возглавив Верховную распорядительную комиссию, просто в точности следовал изложенному им во всеподданнейшем отчете от 2 февраля[431]. А 15 числа «Правительственный вестник» опубликовал его обращение «К жителям столицы» с призывом ко всемерному содействию и поддержке правительства[432]. Но до обнародования своих планов на социальные, экономические и административные преобразования, да и прежде чем заручиться народной поддержкой, Лорису было необходимо оперативно разрешить несколько застарелых системных проблем, в целом сводящихся к тому, что конкурирующие центры полицейской власти: III отделение, МВД, генерал-губернаторы и прочие – часто преследовали противоположные цели, и ввиду их несогласованности весь ход «политических» дел от следствия до приговора был довольно хаотичным и медленным. Решить подобные проблемы и предстояло – пусть не кардинально и на короткий срок – Верховной распорядительной комиссии.

Лорис не терпел институционального посредства или оппозиции в своих отношениях с царем: он регулярно лично встречался с Александром и в феврале – марте 1880 года добился Высочайшего одобрения идеи подчинить III отделение, корпус жандармов, городскую полицию (т. е. департамент МВД) и генерал-губернаторов его собственной власти[433]. Возглавив комиссию, Лорис еще тогда сформировал костяк команды[434], которая впоследствии переберется с ним в Министерство внутренних дел. Среди ближайших его сподвижников по комиссии был и М. С. Каханов, будущий товарищ министра и автор, среди прочих документов, «конституционного» проекта от 28 января 1881 года.

Из журналов комиссии следует, что главной целью Лорис-Меликова в марте и апреле являлась консолидация всей полицейской деятельности по политическим преступлениям, а также повышение эффективности всей системы в отношении подобных дел – от расследования до вынесения приговора и исполнения наказания. На первом заседании, состоявшемся 4 марта, комиссия определила эти основные цели и поручила членам комиссии П. А. Маркову, сенатору И. И. Шамшину и генералу М. И. Батьянову собрать необходимые данные (ревизовать списки арестованных, заключенных или находящихся под полицейским надзором, вменяемых им преступлений, правовых оснований для административных действий, «зависших» дел и проч.)[435].

На заседаниях 11 и 24 марта комиссия заслушала подробные отчеты по изученным аспектам политического делопроизводства. Было выявлено множество случаев произвола и неправомерного использования закона – в частности, указов от 19 мая 1871 года и 1 сентября 1878 года, дозволявших отправление административного правосудия за политические преступления. Кроме того, обнаружились многочисленные расхождения и проволочки на всех этапах административного правосудия. Комиссия в спешном порядке приступила к изучению неоконченных и сомнительных дел, стремясь развеять установившееся в обществе мнение о том, что «правосудие» сделалось совсем лютым и самочинным. Лорис хотел освободить невиновных или же найденных виновными лишь в мелких проступках, дабы люди знали, что самодержавие с уважением блюдет собственные законы. Здесь важно заметить, что Лорис никоим образом не намеревался ослаблять правомочность административной юстиции или полицейских полномочий; скорее он ставил целью добиться эффективности – минимизировать политические издержки, устранить институциональные разногласия, дублирование функций и все прочее, что препятствовало продуктивному отправлению административного правосудия. В полицейско-судебном споре Лорис с очевидностью принимал сторону полиции и был убежден в незыблемости морально незапятнанного, административного и полицейского авторитета в области следственных дел по политическим преступлениям.

Впрочем, подобная озабоченность комиссии государственными делами отнюдь не означала, что Лорис забросил первоначальные цели. Так, во всеподданнейшем докладе от 11 апреля 1880 года он предложил целый комплекс мер по облегчению социальных, экономических и институциональных причин кризиса. Говоря о деятельности Верховной распорядительной комиссии под его началом и своих обращениях («К жителям столицы») о поддержке, Лорис с удовлетворением отмечал реакцию общественности: множество людей изъявили доверие государю, решениям его правительства, высказываясь и более конкретно в плане борьбы с революционерами и решении прочих проблем. Словом, Лорис был убежден, что «с [подобными чувствами народа] не страшны для Государственной власти в России ни лжеучения Запада, ни доморощенные безумцы»[436].

Далее он подчеркивал необходимость обратиться к причинам первоначальных успехов революционеров, прямо ставя их в вину самодержавным институциям и непосредственно бюрократическому аппарату, которым теперь формально управлял. По словам Лориса, социалистическая мысль проникла в Россию во время Великих реформ; сперва эти идеи завоевали немногих сторонников в силу отсутствия удобного для их распространения земледельческого и фабричного пролетариата, в массе имеющегося в европейских державах. Но социализм был слаб еще и оттого, что имевшие место преобразования удовлетворяли чаяния большей части русского общества. «Никогда и, может быть, нигде сила правительственной власти не выражались блистательнее и торжественнее, как в то время, и никогда составные части русского общества не были одушевлены более сознательною приверженностью к лицу своего монарха». Однако же «прочность такого настроения, – продолжал Лорис, – зависела от хода самих преобразований», от верности и умения непременно достичь заявленных целей – чего, как он полагал, «к несчастию», как раз и не произошло: «…новые порядки создали во многих отраслях управления новое положение для представителей власти, требовавшее других знаний, других приемов деятельности, иных способностей, чем прежде. Истина эта не была достаточно усвоена, и далеко не все органы власти заняли подлежащее им место». Сами же Великие реформы, продолжал Лорис, были чреваты «неизбежными ошибками» – частым результатом неуемного управленческого усердия. Нередко оказывалось, что чиновники попросту не сумели «приноровиться к новым порядкам» или не умели «руководить обстоятельствами и людьми». Полярность установившихся в отношении реформ мнений вылилась во всеобщее нежелание сосредоточиться ни на исправлении недостатков в уже достигнутом, ни на завершении начатого.

Обращаясь к институциональным механизмам, препятствовавшим успешному окончанию реформ и эффективному внутриполитическому развитию, Лорис отмечал, что

…самые умеренные попытки урегулировать действие реформ и пополнить недостатки законодательства по нетронутым отраслям управления встречались с противодействием явным или скрытым и оставались без движения. Такая участь постигла предуказанные Высочайшею волею вопросы первой важности… Бесчисленный ряд комиссий, бесконечные бесплодные переписки раздражали общественное мнение и не удовлетворяли никого. Все тонуло в канцеляриях, и застой этого отражался на деятельности вновь созданных учреждений.

Следом шло перечисление областей, разбитых описанным параличом и нуждавшихся в безотлагательной государственной инициативе. Таковыми значились: 1) «крестьянское дело», вошедшее «после кипучей деятельности» в 1861 году «в общую колею и неподвижно [е] в улучшении слабых его сторон»; 2) «новые суды… изолированные] от общего строя». Здесь Лорис повторил свой выпад против «прокуратуры, далеко не усвоившей себе надлежащего значения», к тому же присовокупив критическое мнение о новоявленной в правоведческом мире профессии адвоката, указывая, что «адвокатура заняла место, непонятное для простого ума», в том смысле, что судебный защитник вдруг мог влиять на общественное мнение, обращая его против государства, ибо в процессе подобной защиты «затрагивались многие [струны], молчавшие до того»; 3) «духовенство, продолжавшее], за редкими исключениями], коснеть в невежестве и мало-помалу лиша[вшееся] и того влияния, какое имело прежде»; 4) «дворянство», чье «значение как сословия стушевалось, мало чем поддерживаемое»; 5) «земства», упадок которых был вызван «недостатком оживляющей правительственной поддержки»; 6) «городское самоуправление», страдавшее от недугов, весьма схожих с земскими; и 7) «учебная система» и в целом политика в области образования, вместо поддержки вызывавшая «раздражение общественного мнения и… враждебное отношение]» со стороны молодых людей.

Лорис винил правительственные органы за «разрозненность и торопливость действий», в результате которых в социалисты и анархисты записывали всех, кто просто выражал критическое, порой даже полезное, но «не соглас[ное] с установленным порядком вещей» мнение. Здесь, настаивал он, «необходима была известная мягкость приемов и форм» со стороны администрации.

Также Лорис указывал, что уже долгое время в обществе раздаются «предположения об образовании народного представительства», описывая далее его варианты от «форм, заимствованных с Запада» до «начал древнерусских», вроде Земских соборов времен Московского царства. Упоминая среди прочего и предложении Валуева и Константина Николаевича привлечь к обсуждениям в Государственном совете депутации земских и дворянских собраний, Лорис, однако, сам пока не был готов встать на их сторону. Он еще не поставил существующим органам власти новые задачи, а значит, и его «система» пока не успела толком укорениться в правительстве. А потому он писал далее:

…по глубокому моему убеждению, никакое преобразование в смысле предложений [о форме представительства] не только не было бы нам полезно, но было бы по совершенной своей несвоевременности, вредно. Народ о них не думает и не понял бы их, [а правительство было бы] не в состоянии опровергнуть [принесенную с собою представителями] критику.

Резюмируя, Лорис предложил следующую пятиступенчатую программу немедленного распространения своей системы на правительство: 1) продолжить «твердую и решительную» борьбу с революционерами, при этом внимательно следя за тем, чтобы не смешивать с ними тех, кто повинен лишь в проступках, не связанных с революционными проявлениями; 2) установить «полное единство действий всех органов правительственной власти, призванных к борьбе с преступными лжеучениями;

3) с достижением успехов в предыдущих пунктах постепенно возвращаться «от чрезвычайных мер к законному течению дел»;

4) «побудить правительственные учреждения и лица к более внимательному отношению к выразившимся насущным потребностям народа и общества и к его представителям» (правительству надлежит стать более чутким к земствам, городам и духовенству, пояснял Лорис, и обратиться к уже давно намеченным к решению вопросам, так и осевшим где-то «в канцеляриях и всякого рода комиссиях», вроде положения духовенства, податной реформы, земельного вопроса, закона о найме, паспортной системы, преобразований в губернском управлении, прав раскольников и правил цензуры); 5) «восстановить утраченное учебным ведомством доверие всех сословий и всех слоев общества» (в качестве первого шага Лорис предлагал сменить руководство образовательной системы).

Лорис понимал, что и в качестве руководителя комиссии он по-прежнему остается в зависимости от министерской бюрократии в части приготовления и проведения столь широкомасштабных внутрисистемных преобразований. Львиная доля упомянутых им проблем находилась в повестке десятилетиями, и та или иная подвижка в их направлении всегда определялась фигурой во главе министерства и внутренним к тому благорасположением министерской бюрократии. По словам Лориса,

направление ведомств зависит преимущественно от лиц, стоящих во главе их. Задача их – быть точными исполнителями благих предначертаний Вашего Величества на счастие России и ее народов. Велика их ответственность перед потомством, и глубоко должно быть сознание их в том, что они слуги своего дела и что одна из существеннейших их целей есть привлечение сердец к источнику власти в России. В тяжкие минуты государственной жизни, подобные переживаемым ныне, они более чем когда-либо должны стоять на высоте своего призвания и по складу способностей, и по любви к управляемым.

(Маргиналия Александра к этому месту гласила: «Справедливо, но не легко их найти».)

Итак, видя, что вне прямого руководства его программа не будет внедрена, Лорис просил Александра закрепить принятие решений и контроль за ходом их выполнения во всех указанных в докладе областях непосредственно за главным начальником Верховной распорядительной комиссии. Вверху первой страницы доклада император собственноручно наложил резолюцию: «Благодарю за откровенное изложение твоих мыслей, которые почти во всем согласны с моими собственными. Вижу с удовольствием, что ты вполне понял тяжелую обузу, которую я на тебя возложил. Да поможет тебе Бог оправдать мое доверие».

Особый акцент на проблемах ведомств и необходимости нового «образа действий» со стороны высших чиновников указывал на то, что Лорис ясно понимал главную проблему, с которой сталкивались реформаторы государственного устройства России.

А именно: возможно ли бюрократическими силами инициировать и осуществить программу преобразований прежде изменения самой природы институций и их бюрократического состава? Сможет ли идеал министерской власти видоизмениться в достаточной мере, чтобы позволить министерской системе содействовать достижению указанных Лорисом целей и может ли быть подобное «позволение» долговечным? Подобные вопросы занимали Лориса в продолжение всех месяцев, предварявших перенесение точки опоры его власти из Верховной распорядительной комиссии в Министерство внутренних дел.

Лорис предпринимал оперативные меры по установлению контроля над министерской бюрократией. В середине апреля он спровоцировал конфликт между возглавлявшим тогда МВД Маковым и консервативным министром просвещения Толстым, по совместительству бывшим еще и обер-прокурором Синода. В результате вспыхнувшей ссоры Толстой был вынужден покинуть оба поста. Толстой был архитектор той учебной системы, что в своем докладе чуть ли не высмеивал Лорис, так что именно граф и символизировал упорство против всего нового. Лорис открыто «торжествовал победу», зная, что увольнение Толстого «произвело всеобщую радость» [Валуев 1919: 83–87; Милютин 1950, 3: 243; Феоктистов 1929: 185–189].

Вместе с тем Лорису все чаще и чаще приходилось работать при посредстве Макова и его МВД, дабы обеспечить равномерное применение своей программы по всей стране[437]. И пусть Маков исполнял все поручения весьма исправно и добросовестно, его внутреннее неприятие новых методов и целей не составляло для Лориса тайны. Маков олицетворял тот тип царских служак-распорядителей, которые просто не умели приспособиться к новой эпохе. Другое важное министерство, финансовое, также пока еще не перешло в распоряжение ближайшего соратника Лориса А. А. Абазы; сам же Лорис считал, что для надлежащей проработки и осуществления своего видения внутриполитического развития критически важным является полный контроль и над Минфином, и над МВД. Словом, присутствие Макова во главе МВД являлось проблемой, и его отставка вряд ли сильно удивила современников. Но что вызвало несомненное удивление – это решение графа Лорис-Меликова самолично занять должность министра внутренних дел[438].

Лорис-Меликов был официально назначен министром внутренних дел 6 августа 1880 года. Одновременно с этим была закрыта Верховная распорядительная комиссия с передачей всех ее функций МВД. Также упразднялось и III отделение С. Е. И. В. К., функции которого препоручались новосозданному Департаменту государственной полиции в составе МВД. Кроме того, в юрисдикцию МВД переходил и бывший «Отдельный» корпус жандармов, что присовокупило к званию министра еще и именование «шефом жандармов»[439].

Манифест 6 августа был рассчитан на то, чтобы произвести благоприятное впечатление как на общественность, так и на высшие чиновные и придворные круги. Так и случилось: ликвидацию Верховной распорядительной комиссии все расценили как проявление исключительного такта, скромности со стороны Лориса, пожертвовавшего вверенными ему надведомственными, по сути, диктаторскими полномочиями ради того, чтобы сделаться лишь одним (пусть и наиболее могущественным) из министров; но наибольший эффект в глазах либерального общества, безусловно, произвело закрытие III отделения. Этот давний символ самодержавного произвола и репрессий искони действовал вне регулярной министерской бюрократии, будучи частью Собственной Его Императорского Величества канцелярии[440].

Аргументация Лориса, посредством которой ему удалось склонить Александра к подобным переменам, была им изложена во всеподданнейшем докладе от 26 июля 1880 года[441]. Лорис подтвердил, что, по его мнению, социалистическую угрозу возможно парализовать «не в короткий срок, а только продолжительным и вполне соответственным условиям данного государства воздействием правительственных и общественных сил». Требовались оперативные, системные, жесткие и решительные действия как со стороны всего правительства, так и со стороны постоянного правительственного органа, противоборствующего смуте и объединяющего общество в соответствии с принципами государственного порядка. При этом Верховная распорядительная комиссия, продолжал Лорис, не могла выступить в роли подобной консолидирующей институции. Он опасался, что зависимая от милости министерской бюрократии комиссия может вскоре утратить всякую дееспособность, и ее постигнет судьба типичной самодержавной комиссии или комитета.

Лорис считал, что «ближайшая цель учреждения Комиссии» – восстановление государственного порядка – была уже вполне достигнута, а также полагал «настоящую минуту наиболее удобным временем» для «сосредоточения в одном из центральных государственных учреждений тех правительственных функций, что в общеустановленном законом порядке уполномочены обеспечивать в широком смысле государственный порядок и общественное спокойствие». Таким учреждением верховной власти являлось Министерство внутренних дел, на которое уже был возложен надзор за основными областями внутригосударственной жизни. К этому Лорис прибавил, что ввиду новых полномочий аппарат МВД сделался чересчур громоздким и потому вполне мог бы обойтись и без ведения Почтами и телеграфами[442], а равно и Иностранными исповеданиями.

Лорис предлагал не что иное, как организацию эдакого «внутреннего» самодержавия вокруг Министерства внутренних дел. При этом он понимал, что лишь Высочайшего одобрения подобного плана недостаточно, – необходимо было институционализировать как собственное его, Лориса, положение, так и предложенные им меры. Министр внутренних дел становился своего рода премьер-министром, а само Министерство получало наконец возможность исполнить столь широкие вверенные ему полицейские полномочия. Назначаемые лично царем лица или комиссии не могли проводить полномасштабную внутреннюю политику, так что министерская бюрократия, особенно бюрократия МВД со всеми структурами, юрисдикциями и огромным штатом сотрудников, оставалась единственным пригодным основанием для переустройства и обновления самодержавия. «Предлагаемое мною изменение, – резюмировал доклад Лорис, – сосредоточить в лице министра внутренних дел заведование всей полицией в государстве, как общей, так и политической, земскими и городскими делами и печатью предоставит ему, по моему убеждению, действительные средства и возможность, при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, к созданию прочного порядка» (что примечательно, Лорис считал, что образование отдельного Министерства полиции неминуемо спровоцирует ситуацию «двоевластия»).

Из всех внутриполитических министерств именно МВД обладало юрисдикцией и аппаратом, позволяющими легче всего претворить в жизнь политическую программу Лориса. Сами же министерства должны были выступить основой для преобразования всей министерской власти. Но прежде того их надлежало «пробудить» и «напитать» новым духом перемен. Кроме этого, требовалось устранить ведомственные проблемы и оперативные изъяны, порождавшие паралич внутриполитического управления и законотворчества. Министерская должность Лорис-Меликова стала явлением уникальным для политической истории России XIX столетия: никогда прежде ни один министр не обладал подобной властью вкупе с подобной же поддержкой монархом столь масштабной программы государственных преобразований.

Уже 1 августа Лорис подал новую докладную записку, в которой прямо изъявил намерение объединить все полицейские органы в провинции под управлением губернатора и МВД[443]. В ответ на предложения поручить провинциальную полицию ведению земских учреждений Лорис заявил, что даже теоретически невозможно, чтобы государство передало полицейскую власть обществу. Подобный акт «означал бы не только ограничение государственной власти, но и ее уничтожение». Кроме того, ссылаясь на Штейна и других немецких теоретиков, Лорис указывал, что сама идея самоуправления ограничена мерой ее соответствия «общегосударственной пользе или благу». Таким образом, передача контроля над полицейской властью органам самоуправления, заключал Лорис, нанесла бы невосполнимый ущерб общему благосостоянию.

В следующем августовском докладе – от 11 числа – Лорис предлагал Александру возобновить практику сенаторских ревизий, причем с проведением таковых одновременно в шести или семи губерниях. С помощью этого механизма, бездействовавшего несколько последних десятилетий министерского господства в правительстве, Лорис пытался вырваться из институциональных оков самодержавной системы. Всю первую половину XIX столетия Сенат оставался куда слабее министерств, которые был призван контролировать. Тем не менее в Николаевскую эпоху сенаторские ревизии или специальные расследования административных и прочих эпизодов губернской жизни нередко выявляли злоупотребления, которые впоследствии устранялись. И центральная, и провинциальная администрации были склонны относиться к ревизиям как к угрожающей форме внешнего вмешательства. Так или иначе, при Александре II – в расцвет министерского могущества – ревизии назначались крайне редко; с 1861 по 1880 год имели место лишь две: сенатора Кайгера в Калужской и Владимирской губерниях (1861–1862) и сенатора Клушина – в Пермской (1870–1871). И обе эти ревизии были назначены в качестве «персональной вендетты» одного министра другому. Словом, в правление Александра министерства и подчиненные им органы были вполне защищены от сенаторских ревизий и любых иных внешних механизмов контроля[444].

Своим предложением о губернских ревизиях Лорис-Меликов указывал на провальное исполнение министерской бюрократией отведенной ей директивной и законодательной роли. Целью сенаторских ревизий 1880–1881 годов являлось преодоление институциональных противоречий и проблем, а также оперативный сбор данных, требовавшихся для проведения намеченной Лорисом программы изменений внутриполитического законодательства. Лорис намеревался при помощи ревизий добиться отчетов от канцелярий центральных министерств и выявить таким образом недостатки в функционировании самих этих ведомств и их провинциальных отраслей; также предполагалось лишить прочие министерства полномочий принимать законодательные и политические решения. При помощи описанных средств Лорис надеялся обеспечить безраздельное главенство в центральном правительстве себе и своему МВД.

Сенаторские ревизии явились первым шагом к внедрению правительственной системы, полностью опиравшейся на МВД. Как мы увидим далее, ревизии были прямо связаны с «конституционным» проектом 28 января 1881 года. Материалы, собранные в результате проверок, планировалось положить в основу всей законодательной программы, и они значились первым пунктом в повестке запланированных на середину следующего, 1881 года совещательных комиссий представителей.

Размах намерений Лорис-Меликова можно наблюдать из всеподданнейшего доклада от 11 августа, а также из весьма примечательных инструкций сенаторам, выбранным для проведения ревизий[445]. Представляя свою идею царю, Лорис подчеркивал, что польза сенаторских ревизий была доказана уже давно и к ним прибегал еще Николай I для

…поверки действий местных властей и изучения потребностей различных частей обширной Российской империи <…> ревизии эти имели всегда весьма благотворные последствия и, содействуя к оживлению местной жизни, доставляли высшему правительству неоценимые материалы как для точного определения действительного положения обревизованных губерний, так и для выяснения необходимых мер к исправлению замеченных неустройств[446].

Лорис утверждал: поручив проведение ревизий доверенным лицам, МВД и полиция получат ценные сведения по общественному мнению за пределами обеих столиц. В качестве нового министра внутренних дел, указывал Лорис, он был «обязан принимать меры к скорейшему движению и разъяснению дел и вопросов», с давних пор находившихся в повестке МВД, так что ревизии шести-семи губерний оказали бы безмерную помощь в работе и ему, и прочим главам ведомств, столкнувшихся с аналогичными проблемами.

Понимая вероятное влияние ревизий на общественное мнение, Лорис замечал, что «самое назначение ревизий не может, по моему убеждению, не произвести весьма успокоительного впечатления на общество, как новое доказательство Высочайшего Вашего Величества попечения о благе народном». Лорис, конечно же, всячески подчеркивал свою подчиненную Александру роль в намеченных ревизиях, но было совершенно ясно, что в образованных кругах все лавры получит именно граф.

Александр план одобрил. Для проведения ревизий были избраны четверо сенаторов: И. И. Шамшину предстояло ревизовать Самарскую и Саратовскую губернии, А. А. Половцову – Киевскую и Черниговскую, С. А. Мордвинову – Воронежскую с Тамбовской, а М. Е. Ковалевскому – Костромскую, Казанскую, а чуть позже – Оренбургскую и Уфимскую губернии. Подробные «наставления» сенаторам были изложены в записке, насчитывавшей 49 пунктов, разбитых по шести ведомственным категориям: 1) внутренних дел; 2) судебному; 3) финансовому; 4) государственных имуществ; 5) народного просвещения; 6) путей сообщения[447]. В инструкциях были кратко обобщены накопившиеся законодательные и политические вопросы. Относившиеся к непосредственной юрисдикции МВД перечислялись прежде всего, за ними следовали прочие, отнесенные к соответствующей министерской рубрике; при этом подразумевалось, что перечисленные проблемы требуют внимания всего правительства в целом. Таким образом, данное сенаторам «наставление» высочайше утверждало понимание Лорисом проблем отдельных министерств как взаимосвязанных и, таким образом, общегосударственных.

Первые 15 пунктов относились к проблемам, формально находящимся в ведении МВД. Итак, сенаторам предлагалось изучить или же исследовать следующие проблемные области:

1. Узнать «степень распространения социально-революционных лжеучений и влияния их на общественную и народную жизнь». Установить возможные меры по противодействию сказанным идеям.

2. Выяснить «влияние на настроение умов… системы административных высылок вообще и в особенности неблагонадежных в политическом отношении личностей, и требует ли система эта каких-либо изменений и каких именно». Также обратить внимание «на положение поднадзорных лиц и… систему наблюдения за ними».

3. «Удостовериться в настроении умов крестьянского населения: были ли… волнения… не замечается ли… ожиданий и толков о новом наделении земли». (В особых «Примечаниях» давались специальные указания по Киевской и Черниговской губерниям.)

4. Узнать об «экономическом положении местного населения, с указанием главнейших причин… упадка благосостояния… и возможных мер к устранению сих причин. [Выяснить] разницу в экономическом положении крестьян, бывших помещичьих и государственных, причины накопления недоимок… [и] средства к облегчению крестьянам приобретать земли в полную собственность [и] способы к облегчению и урегулированию переселений…»

5. «Войти в соображение» о возможных «изменениях некоторых постановлений Положения 27 июня 1874 года об устройстве местных по крестьянским делам учреждений».

6. Выяснить «положение общественного управления крестьян», а также «удовлетворительность… исполнения» сельскими чиновниками и общинами «лежащих на них… обязанностей».

7. Обратить внимание на порядок «удаления [крестьянскими] обществами порочных членов».

8. Изучить целиком ситуацию в земствах: их успехи и неудачи, особенно в отношении местной экономики и народного благосостояния. Следует тщательно выяснить «отношение к земству [местных и] правительственных лиц и учреждений». Также установить, «существует ли… систематическое со стороны [властей] стремление парализовать» земства; «может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по [каким-либо] вопросам [представлявшим взаимный интерес]»; нужна ли «большая степень гласности в опубликовании журналов земских собраний». Кроме того, следует проверить финансовые средства, налогоспособность, сборы повинностей, кадровый состав, выборный процесс, а также выяснить, требуются ли «меры к улучшению… отношений городов к земству».

9. «Удостовериться в степени правильности применения нового Городового Положения» [1870 года].

10. «Ввиду усиливающейся с каждым годом необходимости привести к окончанию Высочайше предуказанное еще в 1856 году улучшение внутреннего управления в губерниях, собрать данные», которые могли бы содействовать: «уменьшению числа отдельных учреждений и присутствий», «объединению действий всех административных учреждений», децентрализации при принятии определенных решений, упрощению процедур, «сокращению стесняющих формальностей», «обеспечению… государственного и общественного порядка, правильного течения дел и интересов общественных и частных».

11. Изучить «влияние [на местах принятых] за последнее время мер к объединению действий полицейских властей различных наименований… [и] войти в обсуждение… практических способов к прочному объединению этих властей» в скорейшем времени.

12. «Обратить внимание на отношения между собою чинов жандармских управлений и общей полиции… на введенных [недавно] полицейских урядников и на положение уездной и городской полиции вообще». Также «выяснить степень необходимости» специальных «жандармских железнодорожных районов».

13. «Обратить внимание на санитарные условия городов… [и] промышленных заведений» и возможных профилактических «мер медико-полицейского надзора».

14. «Вникнуть в положение раскольников» и установить «меры, кои могут быть приняты» к облегчению и улучшению этого положения.

15. «Обратить внимание на характер влияния еврейского элемента и на практическое исполнение действующих о евреях законов».

Взятые в отдельности, эти инструкции, касавшиеся исключительно юрисдикции МВД, имели целью сбор статистических данных и конкретных предложений по ключевым проблемным зонам, образовавшимся еще со времен первых александровских преобразований. Но при рассмотрении в сочетании с инструкциями для прочих ведомств проясняются и подспудные мотивы Лориса: взятые целиком, «наставления» свидетельствуют о стремлении нарушить устоявшуюся институциональную раздробленность, вследствие которой пробуксовывал весь самодержавный законодательный процесс. В наступившую эпоху уже более невозможно было рассматривать жизненно важные политические проблемы с «узкоинституциональной» точки зрения – ее требовалось сменить в пользу «широкоугольного» взгляда, позволявшего на законных и регулярных основаниях обращаться ко мнению и положению общества.

К примеру, первый же пункт в инструкции для Судебного ведомства относился к напряженному противостоянию между судебными и административными учреждениями. Сенаторам предстояло проверить отношения прокуратуры как с судами, так и с губернскими гражданскими и полицейскими властями на соответствие следующим вопросам: «Находят ли все государственные и общественные интересы достаточную поддержку пред судебною властью в деятельности прокурорского надзора?» и «Пользуется ли прокурорский надзор при исполнении этой задачи достаточным авторитетом и необходимым со стороны подлежащих учреждений и губерний содействием?»

Судебные «наставления» обнимали буквально всю систему самодержавной юстиции, включая тюремное содержание. Аналогичным образом, в разделе для финансовых ведомств значились вопросы, касавшиеся губернского налогообложения, фабрик, положения рабочих и ремесленников, кредитных учреждений и банков, взыскания недоимок, паспортной системы и участия евреев в экономической жизни.

«По Ведомству государственных имуществ» подлежали изучению разнообразные агрокультурные вопросы, включая уровень специально-технической подготовки выпускников ведомственных учебных заведений, проблему выселений и переселенцев, регуляцию условий сельскохозяйственного труда и отношений рабочих с работодателями, а также каким образом «возможно было бы с успехом привлечь земские учреждения и частных заинтересованных лиц к совокупной с Министерством государственных имуществ [и в целом с правительством] деятельности» по всем этим и прочим «предметам сельскохозяйственных нужд».

Сенаторам предстояло изучить уровень губернского образования от университетов и гимназий до учительских семинарий, всевозможных училищ и иных начальных заведений, учрежденных Толстым в 70-х годах. Ревизоры должны были определить «степень удовлетворения местных потребностей, в [особенности в среднем] образовании».

Наконец, в области путей сообщения главная цель состояла в «разъясн[ении] недоразумения между» центральным ведомством и городскими властями и земствами. Также упоминалось о необходимости скорейшего устройства подъездных путей к новым железным дорогам и прочим маршрутам внутренней и внешней торговли.

Программа сенаторских ревизий была амбициозной – возможно, даже чересчур амбициозной. Четырем людям (и их подчиненным) поручалось доскональное изучение вопросов, годами обременявших всю систему министерской бюрократии. Вместе с тем подобное предприятие означало некоторую «перезагрузку», указывая на то, что новые лидеры правительства верили, что МВД по силам решить накопившиеся в России проблемы. При известном содействии регулярной министерской бюрократии ревизии вполне могли бы послужить основой обширной законодательной программы.

Сенаторы вполне справились со своей миссией в плане сбора данных. Несмотря на то что собранные материалы так и не удалось изучить в намеченных Лорисом, но еще не учрежденных представительских комиссиях, обсуждение все же состоялось осенью 1881 года – уже после его отставки и утраты им всей власти. Как раз в тот момент Комитет министров учредил комиссию под руководством М. С. Каханова, которой была поручена подготовка нового проекта реформы губернского управления[448]. Материалы ревизий были переданы новосозданной комиссии, однако же новое руководство обратило эти материалы к достижению целей, совершенно отличных от тех, что были намечены Лорисом.

При этом Лорис-Меликов не мог дожидаться для распространения своей «правительственной системы» окончания ревизий или полноценных законодательных преобразований: легитимность собственного его положения требовала немедленных действий с ощутимыми результатами. Глава МВД пользовался небывалым могуществом и при поддержке избранных своих подчиненных (Каханова, Перфильева и прочих), а также в тесном сотрудничестве с Абазой, стоявшим во главе Министерства финансов, в период с августа 1880 по январь 1881 года предпринял целый ряд шагов, направленных на достижение все той же главнейшей его цели – приспособить самодержавие к условиям нового мира [Зайончковский 1964: 235–236].

Трудно оценивать решения, принимавшиеся тогда Лорисом, в силу того, что львиная их доля представляла собой лишь зачатки движения в направлении урегулирования множества вопросов и ни одно из них так и не было вполне испытано на практике. Все прочие политические начинания Лориса затмил поданный 28 января 1881 года проект «конституции», которая так и осталась лишь на бумаге, поскольку 1 марта 1881 года Александр II был убит.

Основные решения Лориса касались структуры МВД, экономики, земств, а также политики в области цензуры и образования. Стремясь обеспечить высочайшее одобрение своих планов, Лорис искусно обходил или вовсе игнорировал коллегиальные процедуры принятия решений и прочие формальности законодательного процесса. Ради достижения успеха Лорису тоже приходилось полагаться на личную власть самодержца, преобразования которой он и чаял. Все принятые тогда решения были рассчитаны на то, чтобы оказать влияние на общественное мнение, что Лорис понимал составной частью того «нового образа» – мысли и действия, – который правительству необходимо было «примерить»; безусловно, подобное намеренное взаимодействие правительства с общественностью распространилось до степени, немыслимой в прежние годы царствования Александра.

С ясностью мотивы Лориса обозначились в сентябре 1880 года, когда он выступил перед приглашенными редакторами крупнейших петербуржских изданий. Как вспоминают участники встречи, хотя министр по-прежнему надеялся на поддержку общественности, он ни в коей мере не потворствовал «либеральному» мнению, как утверждали его недоброжелатели. Напротив, «пресс-конференция» была затеяна Лорисом, в том числе чтобы разбранить журналистов за чрезмерное количество статей о «конституциях», «земских соборах» и прочем; подобные сочинения, говорил Лорис, лишь будоражат общественное чувство, вселяя напрасные надежды[449]. Он пояснял, что как министру внутренних дел ему не было поручено внесение предложения о создании центрально-представительного органа, идею которого он лично в любом случае не поддерживал.

Поддерживал же Лорис усиление уже созданных институций и их «видоизменение, насколько то потребуется» для приведения «в сообразность и гармонию с учреждениями старого порядка» [Там же: 236]. Министр имел в виду, конечно, земские и городские органы самоуправления, а также судебные учреждения. Окончательная их интеграция в структуру самодержавной власти требовала куда больших усилий, нежели простое учреждение формы представительства, как того неустанно требовала общественность. Учреждения же эпохи Великих реформ удастся оживить и интегрировать в продолжение следующих пяти-семи лет[450]. При этом Лорис прекрасно понимал, что любой проект, хотя бы шепотом намекавший на конституционализм или даже самое маломальское ослабление самодержавной власти, будет неминуемо отклонен. Тщетность подобных предложений заранее определялась отношением самого царя, а равно его придворных и высших сановников. Цель заключалась именно в переустройстве самодержавной политики и преображении традиционного идеала министерской власти, не угрожавшем при этом положению Александра. Отсюда следовало, что самодержавный миф требовалось поддерживать настолько долго, сколько будет необходимо для должной институционализации всех нужных для системного обновления элементов.

Главным средством обеспечения устойчивого положения и жизнеспособности самодержавия Лорис-Меликов видел разрешение присущих ему структурных и институциональных проблем. Поэтому он приступил к переустройству ведомственных функций МВД, получив с министерской должностью 6 августа и мандат на объединение полицейского аппарата империи. Так, уже 15 ноября все полицейские силы были окончательно подчинены новому Департаменту государственной полиции[451]. Этим слиянием исполнялась давняя цель Сперанского, которую тот преследовал при распределении министерских функций в 1810–1811 годах: объединение полицейских функций, наряду с отделением полиции, от общего и хозяйственного управления. Вследствие закона от 15 ноября политическая и исполнительная полиция сливались в один департамент с изъятием из его ведения 32 административных функций, распределявшихся между Департаментом общих дел, Хозяйственным департаментом и Земским отделом, лучше подготовленными к их выполнению. В задачи полиции более не входил надзор за губернскими управами, исполнением рекрутских повинностей, старообрядцами, сбором налоговых недоимок, общественными зданиями и прочим.

Новосозданный Департамент государственной полиции подразумевался отнюдь не как очередной узкоспециальный департамент МВД. Напротив, указом 15 ноября полиция превращалась в элитный орган с обширными полномочиями. Лорис открыто продвигал идею элитарности – привлечения лишь наиболее опытных, одаренных и лояльных чиновников, на деле показавших свое «усердие и знание дела». Чтобы привлечь столь компетентные кадры к полицейской службе, Лорис предложил иное штатное расписание, выгодно отличавшее новый департамент от упраздненного III отделения и прочих департаментов МВД. По новому расписанию высшим чинам Департамента государственной полиции причиталось жалованье, значительно превышавшее получаемое на аналогичных должностях в прочих департаментах МВД[452]. Вдобавок к тому в столичном управлении нового департамента была проведена кадровая оптимизация: если в III отделении в Петербурге трудился 71 чиновник, а в Департаменте полиции исполнительной – 57, то в новое объединенное Полицейское ведомство планировалось устроить всего 52 сотрудника. При этом Лорис жестко настаивал на сокращении «штатных» чинов – дело неслыханное для имперской бюрократии! – утверждая, что небольшое количество более одаренных сотрудников, пришедших на хорошие условия, сослужат службу куда исправнее.

С проведенной Лорисом реорганизацией полицейских ведомств правительство ничуть не потеряло в полицейских полномочиях, – собственно, благодаря структурным изменениям полицейская власть даже усилилась. Первой же статьей устава нового департамента утверждался прежний полицейский принцип о «предупреждении и пресечении» преступлений и обеспечении государственной безопасности и общественного спокойствия. Далее перечислялись также: профилактика государственных преступлений, надзор за соблюдением паспортной системы, охрана и возобновление государственных границ, попечение за всеми полицейскими органами и множество прочих функций. В арсенале Полицейского ведомства оставались и излюбленные его орудия: административная высылка и система наблюдения за подозреваемыми. Также именно при Лорис-Меликове были приняты первые шаги по усилению резидентуры ведомства, то есть агентов, командированных за границу с целью внедрения в сообщества русских политических эмигрантов.

Для эффективного поддержания правопорядка Лорис сделал реорганизованную полицию главенствующим органом Министерства внутренних дел. Законы от 6 августа и 15 ноября 1880 года, закрепившие подобное положение, оказали глубокое влияние на российскую историю cl 881 по 1917 год и далее. Лорис добился объединения полицейских органов при МВД, но стремился также обеспечить их подконтрольность министерскому руководству; здесь многое зависело от высших полицейских чинов, в особенности директора департамента и истолкования им ведомственных полномочий. Понимая это, Лорис добился повышения директорского жалованья до 10 000 рублей. Директор, по его мнению, должен был уметь «управлять деятельностью полиции, согласуясь с текущим состоянием общества и высшим правительственным усмотрением».

Кроме того, Лорис, несомненно, рассчитывал, что он, как министр внутренних дел, сохранит за собой контроль над полицией: ведь технически департамент тогда оставался в его распоряжении, а в рамках его «системы» именно на нем лежала основная ответственность за направление этого «высшего правительственного усмотрения». К сожалению, Лорис не мог предвидеть, что созданный им Департамент государственной полиции сам окажется выразителем традиционных идеалов министерской власти и подомнет под себя все МВД, как, собственно, произошло после событий 1881 года, при консерваторе Толстом и его преемниках. Те самые Плеве-Дурново со товарищи, которым суждено было сыграть столь роковую роль в дальнейшей истории самодержавия, явились среди первых руководителей Департамента государственной полиции. Вне всяких сомнений, Лорису было бы крайне горько узнать, что полицейские директора-консерваторы, вроде Плеве или Дурново, когда-то впрямь встанут у руля МВД.

Указом 15 ноября при Министерстве внутренних дел также учреждался Судебный отдел, образованный посредством слияния министерской Юрисконсультской части с такой же жандармской[453]. Учреждение Судебного отдела явилось плодом непрерывных конфликтов между администрацией и судами, длившихся уже с середины 60-х годов, а также необходимости препоручить ведомственному органу функции Судебно-политического отделения, бывшего при ликвидированной Верховной распорядительной комиссии. В ве́дение Судебного отдела поручался надзор и правовое сопровождение всех политических дел, а также посредничество между МВД и судебными учреждениями. Среди прочего в задачи нового отдела также входил надзор за уголовным преследованием по «государственным» преступлениям (по законам от 19 мая 1871 и 1 сентября 1878 годов) и представление правительства перед Сенатом при рассмотрении уголовных вопросов.

Функции нового Судебного отдела были схожи с определенными Валуевым в 1866 году для Юрисконсультской части, однако же к 1880 году объем политического уголовного преследования заметно возрос, и Лорис таким образом подчеркивал необходимость повышения уровня процедурно-юридической экспертизы при МВД. Впрочем, дело было не только в судебной защите фискально-контрактных интересов МВД (в отличие от юрисконсультов прочих министерств), но в отстаивании «высших интересов, касавшихся жизненных принципов самого государства». Глава же нового отдела должен был обладать «не только доскональным знанием юридического предмета и опытом в оном, но к тому же и полной надежностью и беспристрастностью»[454]. Первым главой отдела стал обер-прокурор I департамента Правительствующего сената Н. Д. Рычков, которого вскоре сменил амбициозный П. Н. Дурново, стремящийся к вершинам полицейской иерархии.

Параллельно с учреждением новых внутриминистерских структур для обеспечения, как он надеялся, более эффективной и законной работы административной и полицейской властей Лорис повысил жалованья губернаторам и градоначальникам[455], а также отдал распоряжение, чтобы жалобы в отношении жандармов переправлялись непосредственно губернаторам вместо центрального Департамента государственной полиции. Наконец, уже в январе 1881 года Лорис-Меликов назначил ветерана-реформатора К. К. Грота во главе новоучрежденного Главного тюремного управления [Там же: 247–249].

В области экономической политики Лорис стремился оказать немедленную помощь крестьянству и прочим слоям населения, страдающим от инфляции, роста цен, высоких налогов и голода. В этом ему помогали назначенный в октябре 1880 года министр финансов А. А. Абаза и товарищ министра Н. X. Бунге. Сотрудничество Финансового министерства с МВД в одночасье преодолело функциональные разногласия, существовавшие между ведомствами с 1819 года. Осенью 1880 года Бунге представил царю программу оздоровления экономики России, предусматривавшую земельную реформу, переселение крестьян, отмену ненавистных соляных акцизов и подушной подати с заменой их подоходным налогом[456].

Предложенная Бунге программа в деталях отражала политическую линию, проводимую Лорисом, также 14 октября направившим Александру письмо с прошением об отмене налога на соль. Лорис утверждал, что «независимо [от] денежных интересов [отмена одного] из наиболее ненавистных налогов… удовлетворит стольким ожиданиям и настолько будет соответствовать всенародному желанию, что одно нравственное впечатление, произведенное подобной мерой, с избытком вознаградит временную материальную потерю в государственном бюджете». Лорис прекрасно понимал душевные настроения царя, поэтому в красках живописал будущую народную благодарность. Отмена соляного налога, подчеркивал министр, станет логичным продолжением освобождения и будет сочтена «новой милостью, возвещенной с высоты престола [с] искренн[ей] и неподдельною признательностью со стороны всех сословий и состояний, упрочив союз царя с народом». Закон «об отмене акциза, взимаемого с соли», был подписан Александром 23 ноября[457]. При этом Лорису удалось миновать рассмотрение проекта[458] и в Государственном совете, и даже в Комитете министров – чему возмутились даже столь «либеральные» блюстители самодержавных процедур, как Е. А. Перетц [Перетц 1927: 11–12; Валуев 1919: 129]. Впрочем, невозможность строгого следования букве самодержавного закона была вполне очевидна любому государственному деятелю, стремившемуся избежать правительственного паралича.

В особенности Лориса тревожил разразившийся вследствие неурожая в ряде провинций голод и связанные с этим проблемы с поставками продовольствия и ценами на хлеб и муку в столице. Министр инициировал ревизию хранилищ и средств доставки провизии, предложив ряд мер, включая продовольственную помощь и денежные ссуды пострадавшим, а также организацию общественных работ по строительству железных дорог, шоссе и каналов[459]. Также он созвал крупных столичных торговцев, потребовав немедленного снижения цен на зерно [Зайончковский 1964: 256; Перетц 1923: 9]. Те возражали, ссылаясь на неурожай, голод и, наконец, на то, что цену диктует рынок, а не какой-то особый закон. Лорис в ответ объявил, что тогда будет говорить не как министр, но как полномочный шеф жандармов, пригрозив, что если цены не будут спущены в двадцать четыре часа, то все они будут высланы из столицы административным порядком.

Аналогичным образом Абаза предложил ряд мер для исправления существенных проблем в организации государственного бюджета: 1) любые расходы, выходящие за рамки сметы, выносить на рассмотрение Государственного совета под руководством Министерства финансов; 2) вернуть регулярные сметы для армии и флота, сочетая при этом военные расходы с казенными ресурсами; 3) ввиду тесной взаимосвязи экономики и внешней политики создать прочные рабочие сношения между Министерствами иностранных дел и финансов; 4) установить руководство министра финансов над ключевыми экономическими функциями Министерств государственных имуществ и путей сообщения [Зайончковский 1964: 252–253].

Данные предложения являлись неотъемлемой частью правительственной системы Лорис-Меликова, предвещая грядущие политические возможности консолидированного и прогрессивного центрального правительства, не обремененного институциональными препонами традиционного политического процесса.

В отношении земств Лорис действовал осторожно, с опорой на инициативы, принятые МВД еще в мае, при Макове[460]. Лорис постепенно расширял компетенции земств в обсуждениях местных хозяйственных и административных вопросов, касавшихся крестьянского населения[461]. При этом всю земскую деятельность и их политические ожидания он удерживал под жестким правительственным контролем. Так, Лорис отклонил ходатайство Херсонского земства о созыве Межгубернского земского съезда для обсуждения общих мер по борьбе с хлебным жучком. Несмотря на то что он и сам уже думал о возможности учреждения некоторого общегосударственного совещательного органа с основой из земств, в данном случае он решил не допустить самовольного развития объединительного принципа[462]. Дозволенное законом, подобное объединение, несомненно, имело бы политические последствия, а потому изменения в данном вопросе могли иметь место лишь по государственной инициативе и в то время и в той форме, каковые бы Лорис счел практически достижимыми.

Просвещение с цензурой также являлись областями, в отношении которых Лорис был неизменно деятелен. Образовательные вопросы, скорее, находились в ведении Министерства просвещения и специальных комиссий, но Лорис и его коллеги (Милютин, Сабуров, Абаза и прочие) работали над пересмотром студенческих и университетских уставов, доставшихся от министерства Толстого. Их цель состояла в том, чтобы, восстановив корпоративные права и ограничив бюрократическое вмешательство, привлечь студентов и университетских преподавателей на сторону режима [Там же: 269–283].

Несмотря на то что МВД не контролировало весь цензурный аппарат империи целиком, на Главном управлении по делам печати согласно закону 1865 года с последующими дополнениями лежала существенная доля ответственности за периодические издания и книжную продукцию [Оржеховский 1973]. Цензура всегда являлась чрезвычайно чувствительной областью в отношениях государства с обществом. Посредством этой полицейской функции осуществлялся непосредственный контакт правительства с политическими воззрениями и устремлениями образованного сообщества; режим испытывал страх перед печатным словом и влиянием, которое оно могло оказать на незрелое, как считали в правительстве, общественное мнение.

К 1880 году в цензуре и регулирующих ее предписаниях царил беспорядок; попытки правительства в конце 60-х, а потом и 70-х годов переписать закон 1865 года обернулись чередой разрозненных мер, направленных на усиление административной роли в цензуре. Так или иначе, эти шаги оказались неэффективными, и, встав во главе Верховной распорядительной комиссии, Лорис стал решать и эту проблему. Поскольку же центральное место в его системе отводилось улучшению отношений государства с обществом, более либеральная цензура вполне вписывалась в общую политическую линию, проводившуюся им с февраля по август 1880 года. В октябре министр назначил Валуева председателем особого совещания для пересмотра действующих цензурных законов [Зайончковский 1964:262–269; Валуев 1919:122–125, 146–147].

Свои цели Лорис пояснил Валуеву, так передающему их беседу:

…по мнению министра внутренних дел… столичные газеты изобилуют статьями, которые не могут соответствовать интересам и видам правительства, но… при ныне действующем законодательстве по делам печати правительство не вооружено теми способами действия, которые могли бы если не устранить, то по крайней мере уменьшить это неудобство. С этой целью предложен переход от смешанной системы административных и судебных взысканий к системе более строгих, но исключительно судебных карательных мер»[463].

Лорис вовсе не желал расставаться с главенствующей цензурной ролью МВД, равно как не отстаивал ничего, что напоминало бы свободу печати, установившуюся после 1905 года. Он скорее предпочитал, чтобы ответственность (а значит, и вина) за цензурные «карательные» мероприятия лежала на судах. К концу 1880 года подкомиссия при особом совещании выработала целый перечень изменений в цензурном законодательстве, послуживший в дальнейшем поводом для ожесточенных столкновений между сторонниками Лорис-Меликова и заседателями-консерваторами.

Как и во всех прочих областях, с цензурой Лорис стремился управиться, поместив полицейскую функцию в правовые рамки, которые были бы одновременно и менее произвольны, и более привлекательны в глазах интеллигенции. Сами же цензурные функции оставались прежними, так что Лорис был преисполнен оптимизма в отношении того, что суды защитят государство в необходимой степени. Идея о позитивной роли судов с точки зрения государственных интересов зиждилась на достижении более масштабной цели Лориса, а именно окончательной интеграции традиционных правительственных институций и принципов с появившимися в эпоху Великих реформ ради создания обновленного, политически жизнеспособного самодержавия.

28 января 1881 года Лорис-Меликов представил Александру всеподданнейший доклад, призывавший к «привлечению представителей общественных учреждений» к участию «в законодательных предложениях»[464]. Проект Лориса – который следует рассматривать именно в свете конструируемой им «правительственной системы» – был рассчитан на обновление министерской бюрократии и преобразование самодержавного законотворчества. Лорис (и Каханов, фактический автор проекта) стремился дать выход нарастающему желанию общественности принять участие в политической жизни, и в этом смысле проект означал умеренное движение к расширению политических рамок государства. При внимательном же изучении проекта обнаруживается и ряд дополнительных практических мотивов. Так, предложенные совещательные комиссии и сопутствующие им меры были явно направлены против сложившейся министерской бюрократии и неэффективной законотворческой практики. Подобно сенаторским ревизиям, «конституционный» проект также имел целью политическое преобразование, смену идеалов министерской власти и преодоление конкретных институциональных слабостей самодержавного правительства.

Январский всеподданнейший доклад открывался апологетическим обзором политики, проводимой Лорисом с февраля прошлого года[465]. Министр объявлял об успехе своей системы,

оказа[вшей] и [ныне] оказываю [щей] благотворное влияние на общество в смысле успокоения тревожного состояния оного и возбуждения верноподданнической готовности служить вам, Государь, всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятого вами с первых же дней восшествия вашего на прародительский престол».

Далее Лорис вновь подчеркивал необходимость в завершении начатых Александром Великих реформ, подразумевая под этим необходимость окончания внутриполитического паралича. Успешное же завершение преобразований, продолжал он, потребует: 1) немедленно приступить к проработке огромного свода данных, уже скопленных министерствами, канцеляриями и комиссиями (материалов по «государственной важности вопросам, давно уже предуказанным державною волею [и] оста[вавшим] ся без движения» вследствие неэффективности бюрократического законотворчества); 2) использовать материалы о «настоящем положении провинции», собираемые и анализируемые сенаторскими ревизиями; и 3) заручиться «практическими указаниями людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями».

Лорис был, по обыкновению, осторожен: он сразу отверг западноевропейские формы представительства как «не только чуждые русскому народу», но и потенциально вредные для Русского государства. «Равным образом» далее он отказывается и от «опасного возвращения» к стародавним московским учреждениям, вроде «земской думы или земского собора». Вместо того он прямо связывал свой проект с Редакционными комиссиями 1858–1859 годов, занимавшимися приготовлением освободительного законодательства. Ход был чрезвычайно проницательный, ибо шанс, что царь отклонит форму, которую сам же некогда одобрил, был куда ниже. Как выразился сам Лорис, то был «порядок, испытанный уже по мудрым указаниям Вашего Величества».

В общем, Лорис предлагал трехступенчатый процесс приготовления и рассмотрения законопроектов. Первый этап состоял из двух «временных подготовительных комиссий, наподобие… Редакционных»; члены комиссий назначались самим царем преимущественно из сотрудников центральных министерств и ведомств, но также и «приглашенных… служащих и не служащих лиц, известных своими специальными» познаниями или опытом в данной области. Главной функцией этих комиссий являлось «составление законопроектов в тех пределах, кои будут им указаны Высочайшею волею». В краткосрочной перспективе, предлагал Лорис, одна из комиссий может взять на себя работу по «административно-хозяйственному» направлению, другая же – по финансовому. Административно-хозяйственная комиссия должна была готовить проекты по «нижеследующим предметам ведомства Министерства внутренних дел, одновременно или в последовательном порядке»: 1) «преобразованию местного губернского управления… и приведению административных учреждений в соответствие с судебными и общественными»; 2) «дополнению, по указаниям опыта, положений 1861 года и последующих указаний, соответственно выяснившимся потребностям крестьян»; 3) «изысканию способов к скорейшему прекращению… обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам и к облегчению выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на их обременительность»; 4) «пересмотру положений земского и городового, в видах дополнения и исправления их по указаниям прошедшего времени»; 5) «организации продовольственных запасов и вообще системы народного продовольствия»; и 6) определению «мер по охранению скотоводства».

Задачи финансовой комиссии: налоги, паспортная система и прочие – «подлежали бы определению» самого царя «по всеподданнейшему докладу министра финансов». Последний же согласно проекту Лориса следовало основывать «на предварительном соглашении с министром внутренних дел, тем более что многие из предметов ведомства обоих названных министерств находятся в тесной между собою связи».

Второй этап законодательного процесса предлагался к проведению в «общей комиссии» под председательством доверенного, «особо назначенного Высочайшею волею лица». Составленные подготовительными комиссиями законопроекты должны были быть изучены, исправлены (в случае необходимости) и одобрены общей. В ее состав полагалось войти членам подготовительных комиссий и «выборным» представителям общества. Эти представители должны были избираться в земствах и «некоторых значительнейших» городах. «Причем в видах привлечения действительно полезных и сведущих лиц… избирать [представителей можно было] не только из среды гласных» земских собраний и городских дум. Там, где еще не было ни земских, ни городских учреждений, представителей можно было призвать «по указанию местных властей». Общее количество представителей в проекте не обозначалось, но предполагалось призвать «по два от каждой губернии» с земскими учреждениями и по столько же – от крупных городов.

Наконец, третий этап в целом представлял собой привычные законодательные процедуры в Государственном совете, куда одобренные общей комиссией законопроекты вносились «с заключением по оным министра, к ведомству коего относится предмет». Для содействия Государственному совету в законотворчестве Лорис предлагал по Высочайшему повелению приглашать к работе в сессии «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей от общественных учреждений».

Лорис отмечал, что первые два этапа «должны бы иметь значение исключительно совещательное и ни в чем не изменяющее существующего ныне порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в Государственном совете». Приглашение же «членов, избираемых общественными учреждениями», последует лишь после приготовления проектов законов «чинами правительственными, при участии лишь некоторых, особо известных правительству, посторонних лиц». Кроме того, весь личный состав комиссий подготовительных будет участвовать и в работе общей, дабы «разъяснять и поддерживать выработанные проекты». Таковые процедуры, полагал Лорис, «соприкасались] к интересам народной жизни», а равно «сохрани[ли] всецело и исключительно право возбуждения законодательных вопросов [за Верховной властью] в то время и в тех пределах, какие [она] признает за благо указать».

В резюмирующих параграфах доклада Лорис настаивал на том, что министрам и главам ведомств необходимо принять надлежащие подготовительные меры по обеспечению обновления законодательного процесса. «На наиболее способных и дельных чинов» министр предлагал возложить задачу по сбору, систематизации и группировке «по однородным предметам» накопленных ведомствами материалов. Лорис даже предложил «приглашать для участия в таких приуготовительных работах и посторонних лиц», если их опыт и знания будут содействовать успеху дела; к тому же он предлагал назначить конкретный срок выполнения данной работы, приурочив его к окончанию сенаторских ревизий. Благодаря этому Лорис надеялся, что министры смогут подать в подготовительные комиссии уже «формулированные предложения в форме проектов законоположений», а не собрание «сырых материалов». Все подготовительные работы, по расчетам Лориса, должны были быть окончены в продолжение осени 1881 года, и созыв общей комиссии можно было назначить на начало следующего 1882 года, вскоре после закрытия сессий земских собраний.

Описанные разделы проекта, главным образом направленные на бюрократию, указывают на то, что, помимо удовлетворения чаяний интеллигенции и экономических элит, Лорис стремился мобилизовать бюрократические усилия на решительный штурм назревших внутриполитических проблем России. Частью данного усилия являлось и создание в рамках самодержавного режима квазибюрократического парламента, во многом схожего с имевшимися в современных политических системах Европы и Азии. В заключение доклада Лорис вновь повторил, что в своей «благомыслящей части» общество с нетерпением ожидает «дальнейшего развития великодушно предначертанных… преобразований», отметив, что предлагаемая им конструкция «может дать правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению престолу и отечеству». Правительство лишь выиграет от участия опытных и сведущих местных представителей, но, что еще более важно, при помощи предложенных механизмов удастся оживить общественную жизнь страны, ослабив, если и вовсе не устранив «равнодушие к общественному делу, представляющее… самую удобную почву для успеха анархической пропаганды».

Лорис не мог добиться Высочайшего одобрения своего проекта, не подвергнув его коллегиальному рассмотрению высших государственных сановников и цесаревича Александра Александровича; обсуждение состоялось на особом совещании 5 февраля 1881 года[466]. Журнал совещания был представлен Александру 16 февраля, и уже на следующий день император вынес утвердительную резолюцию[467]. Члены совещания и царь одобрили проект Лориса с незначительными коррективами по числу представителей, продолжительности сессий комиссий и тому подобным моментам. Единственным существенным исправлением был отказ от идеи привлечь «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей» к работе Государственного совета[468]. К концу месяца был выработан окончательный вариант, получивший название «Проекта правительственного сообщения». Утром 1 марта царь пригласил Валуева к себе в Зимний, желая узнать, нет ли у того возражений по тексту проекта. Валуев отвечал, что возражений не имеет, и Александр распорядился созвать Совет министров для окончательного принятия закона. Заседание было назначено на 4 марта. Чуть позже, днем 1 марта, Александр II был убит, и убившие его бомбы сдетонировали также и цепочкой дальнейших событий, приведших к крушению системы Лорис-Меликова. Одобренный проект так никогда и не был узаконен. Апологеты традиционной министерской власти и узкодержавнических понятий о политике восстановили свое влияние и вполне господствовали в самодержавной системе Александра III[469].

Трудно вообразить, как бы видоизменилось русское самодержавие и его министерское правительство, если бы система Лориса-Меликова устояла в 80-е и последующие годы. При этом ощущение, что политика Лориса являла нечто совершенно иное в политической традиции России, пронизывало всю политическую мысль того времени вне зависимости от убеждений. Вся тяжесть реформаторской ноши позднеимперского времени особенно ясно видна на примере враждебной реакции против Лориса как крайне левой, так и большинства правой части русского политикума[470]. Левые считали, что система Лориса со временем снимет остроту назревших социально-экономических кризисов и поможет в достижении общественного консенсуса, необходимого для обновления самодержавной власти[471]. Поборники же традиционного самодержавия, вроде Победоносцева и Каткова, и даже до известной степени приветствующие прогресс Валуев или Б. Н. Чичерин опасались политического образа действий Лориса и последствий его политики.

Победоносцев и Валуев – противники в большинстве политических вопросов – единогласно обвиняли Лориса в стремлении к популярности, жажде власти и раздутом самомнении. Своим поведением, на их взгляд, Лорис попирал главнейшие догматы министерской власти: он нарушал границу, отделявшую правомочную политическую деятельность царских чиновников от политической культуры европейского образца – с партиями, представительствами и постоянным взаимодействием с общественным мнением и заинтересованными группами.

Именно такой стиль ведения политики, с явным вниманием к общественности и так называемым законным интересам социальных групп, был характерен для курса Лорис-Меликова на обновление самодержавия. Останься он при должности, прежний режим, возможно, преобразовался бы в более эффективную, справедливую и политически сознательную самодержавную систему, поддерживаемую формирующимися группами социальных и экономических интересантов, влияющих на процессы посредством квазирепрезентативных институций. Быть может, Лорису удалось бы сформировать более гибкое правительство с известной степенью общественного участия. При этом следует подчеркнуть, что в краткосрочной перспективе по-прежнему превалировала бы административно-полицейская власть, сосредоточенная исключительно в руках правительства.

Лорис-Меликов избрал Министерство внутренних дел в качестве точки политической опоры, позволявшей приступить к строительству его «правительственной системы». Однако же, подобно Сперанскому, Лорис понимал необходимость преобразовать или по крайней мере напитать новым духом бюрократические учреждения и самих чиновников. Кроме того, его система явилась определенной реакцией на назревшие институциональные проблемы. Тот факт, что эта система расценивалась как либеральная диктатура или же правительственно-авторитарный режим, наводит на соображения о связи между событиями 1880–1881 годов и последующими воззрениями Витте и Столыпина[472]. Советские историки клеймили обоих – и Лорис-Меликова, и Столыпина – «бонапартистами», придерживавшихся политики «лавирования» ради завоевания поддержки как «феодального», так и буржуазного элемента[473]. Данный аспект позднеимперской – и, безусловно, общемировой – истории заслуживает отдельного исследования.

Под конец весны 1881 года новый император Александр III вынудил Лорис-Меликова и его сторонников уйти в отставку, препоручив Министерство внутренних дел Н. П. Игнатьеву. МВД по-прежнему оставалось весьма влиятельным ведомством, но его глава более не мог претендовать на статус премьер-министра русского правительства. Министерство вернулось к своему былому положению – одного из многих конкурирующих между собой центров власти и влияния, весьма прибавивших в авторитете за последние десятилетия прежнего режима. Шаги в направлении преобразования самодержавных основ, предпринятые в краткое министерство Лорис-Меликова, институционализированы не были, и после мая 1881 года в правительстве вновь воцарились привычные министерские склоки и слабое руководство. Столь крутой разворот продемонстрировал всю шаткость преобразований, происходящих за счет союза царя с единственным министром.

Единственная институциональная перемена в МВД, которой удалось пережить министерство Лориса, – слияние полицейских учреждений, – оказалась роковой. Полицейская роль, наряду с непосредственной ответственностью за регулирование политической жизни, все более влияли на восприятие министерством социальных и политических проблем. По природе своей более склонный к консерватизму, нежели отец, Александр III к тому же попал под влияние ярых апологетов традиционного самодержавия и идеалов министерской власти. Хотя «бонапартизм» Лориса сулил общественную популярность, новый царь и его окружение сами от нее отвернулись. Они подчеркнуто держались традиций министерской власти, еще более упрочив принцип личной власти царя и максимально сузив область легитимной политической жизни. Бюрократия при Александре III укрылась за толстыми канцелярскими стенами[474].

Глава 7

В заключение

Министерства в Российской империи никогда не были ни монолитны, ни всемогущи. Сильные и слабые стороны ведомств были обусловлены самой их структурой и кадровой политикой, а также наследием управленческих традиций нескольких предыдущих веков. МВД выделялось из ряда прочих министерств благодаря обилию департаментов, управлений, советов и должностных лиц, подотчетных непосредственно главе министерства. Эти структуры имели различные функции и далеко не всегда могли согласовать совместную работу: если прочие министерства, скажем, финансов, просвещения или юстиции, имели четкую и специализированную юрисдикцию в конкретной административной области, то МВД охватывало своей деятельностью области общего управления, полиции, цензуры и множество социально-экономических вопросов. Поэтому управление МВД являлось чрезвычайно трудоемкой задачей. В политическом аспекте функциональное разнообразие способствовало широкому распространению идеалов министерской власти, отчего именно МВД всегда представлялось главной надеждой и опорой самодержавия.

Несмотря на огромное количество подведомственных органов, МВД управлялось сравнительно небольшим количеством высших чинов из министерских департаментов, управлений и советов. Существенная доля ответственности за деятельность департаментов лежала на начальниках отделений и их непосредственном руководстве в лице вице-директоров и директоров. В 60-е годы всем аппаратом МВД управляло менее сотни столичных чиновников, притом что по провинциям было рассеяно в общей сложности около 40 000 их подчиненных. Тот факт, что ответственность за принятие основных решений лежала на небольшой группе высших чиновников в Петербурге, является иллюстрацией того, что идея Сперанского о департаментализме на практике так и не распространилась на существенную иерархическую глубину в ходе Великих реформ.

Высшие чины МВД относились к касте профессиональных государственных деятелей, чье самовосприятие и политические воззрения отделяли их от остальной общественности. Направляемые главой министерства, их административные способности и идеологические взгляды помогли определить магистральную политику и деятельность МВД. К середине 60-х руководство МВД сделалось пристанищем консерваторов широкого профиля, целиком приверженных догматам министерской власти и куда более пригодных для службы в Полицейском, Цензурном или же Общеадминистративном ведомстве, нежели в органе, требовавшем узкоспециальных познаний, вроде Министерства финансов, юстиции или путей сообщения.

К 1855 году МВД и прочие министерства достигли временной «полунезависимости» как от традиционной сословной системы, так и от самого императора. Министерства зарекомендовали себя незаменимым проводником преобразований и иных внутриполитических решений: удачное сочетание данных им полномочий с сильным руководством Перовского и Ланского, развитие внутренней структуры департаментов и появление небольшой, но влиятельной группы молодых, энергичных и прогрессивных бюрократов – все это определило выход МВД на главенствующие роли в правительстве.

Впрочем, то было довольно шаткое главенство. Министерским учреждениям приходилось сталкиваться не только с личной властью царя и распространяемой ею в высших правительственных и придворных кругах враждебностью ко всякой институции, но и с традиционными моделями государственной организации и деятельности. Институциональный фундамент самодержавия был весьма непрочен и оставался таковым даже в разгар Великих реформ. Всегда сохранялась возможность, что в известной ситуации конкретная личность или должностное лицо вне регулярной министерской системы сосредоточит бразды правления в своих руках. Законодательные и директивные полномочия временных комиссий, внезапные вмешательства императора при обсуждении того или иного решения, особые отношения монарха со своими министрами, а также упорная надежда на «чрезвычайные полномочия» – скажем, генерал-губернаторские – все это лишь подрывало эволюционное развитие министерской бюрократии как правомочного основания государства, проводника политической инновации и потенциального медиатора в отношениях царя с обществом. Несмотря на стремительный рост МВД в александровское царствование, роль министерства в качестве консолидирующего правительство лидера неизменно пресекалась: к вышеупомянутым препонам прибавлялись еще и бюджетные ограничения, вызванные практически нескончаемым финансовым кризисом в центральном правительстве и неумелым распределением средств.

Для надлежащего исполнения невероятно централизованной и малочисленной петербуржской верхушкой МВД своих должностных обязанностей – не считая посягательств на доминирующее положение в правительстве – требовалось, чтобы она не испытывала чрезмерных затруднений ни с объемом, ни со сложностью ставившихся перед нею задач. Особенно важно было не допустить сугубо политических вызовов, в силу того что именно на политической арене и министерство, и самодержавие чувствовали себя наименее уверенно и, следовательно, оказывались наиболее уязвимы.

Однако социальные сдвиги и соперничество Великих держав, обострившееся вследствие Крымской войны, бросали России именно такой вызов. В преддверии освобождения крестьян МВД принялось стремительно аккумулировать должностной функционал. Сложность административных и политических решений, которые требовались от министерских чиновников, серьезно возрастала в соответствии с разнообразными социальными, экономическими и идеологическими переменами. Объем делопроизводства все более тяжким бременем ложился на людские и финансовые ресурсы центрального аппарата МВД, затрудняя министерскую деятельность вплоть до уровня принятия решений и законотворчества. Новое поколение гражданских служащих, пришедшее в это время на ключевые министерские посты, состояло преимущественно из узкопрофильных управленцев, знавших, как обслужить существующие административные механизмы, но ни по темпераменту, ни по навыкам не пригодных к тому, чтобы вырваться из привычных моделей поведения и восприятия.

Этим чиновникам недоставало политического видения (ресурс, дефицитный в любой бюрократической системе), притом что образованные и общественно активные люди, не занимая официальных кабинетов, не имели и особых рычагов власти. Несмотря на целый ряд примечательных попыток (Валуева, великого князя Константина Николаевича, Шувалова и Лорис-Меликова) создать отдельный институт для выстраивания более тесных, рабочих взаимоотношений между государством и обществом, никакого рабочего политического механизма ни в 60-х, ни в 70-х так и не было запущено. Царь чересчур ревностно относился к своей власти, в товарищах его согласия также не было и в помине, а идеалы министерской власти уже слишком глубоко укоренились в среде руководителей ведомств, придворных и прочих сановных кругах, чтобы самодержавная система могла решиться на расширение собственных политических оснований.

Будь у МВД меньше департаментов и обязанностей, будь оно частью консолидированного правительства, систематически обращавшегося ко внешним источникам при законодательной и директивной внутриполитической работе, оно вполне могло бы сосредоточить усилия на решении ключевых общеадминистративных и правоприменительных вопросов. Однако и в эпоху преобразований МВД оставалось громоздким, не всегда способным выполнять свои законные обязанности учреждением.

Устаревшая система разделения труда в МВД отражала идеал министерской власти и содействовала его увековечению. Вместо отделения функций полицейских от общеадминистративных, вся деятельность министерства была по-прежнему исполнена идеями полицейской власти, изначально на него возложенной. Традиционная полицейская опека проникла в министерское управление всеми вверенными ему отраслями: экономической, общественной, политической и, конечно, правоохранительной. Более того, не имея строгих границ должностных полномочий, составные части министерского механизма дублировали и нарушали юрисдикции друг друга. В результате в эпоху Великих реформ в России не было профильных министерств наподобие тех, что были в других централизованных европейских державах, вроде французского министерства сельского хозяйства или прусского – торговли и промышленности. Вплоть до 90-х годов подобных ведомств так и не было создано, а в случае с Министерством торговли и промышленности – до октября 1905 года. Эти и прочие проблемы в государственной организации выражали структурную разобщенность, мешавшую проведению решений и преобразований, необходимых для стабилизации режима и создания политического консенсуса после Крымской войны.

Дуализм институций и принципов, подробно проанализированный Валуевым в 1882 году, вполне можно рассматривать как противоборство консервативного обновленчества с министерской властью. В случае МВД триумфатором оказалась последняя: институциональность, легальность – все это нередко жертвовалось в угоду личной власти и личной преданности, сиюминутным административным прихотям и моральному авторитету полицейской власти. Когда же требовались решительные действия, львиная доля чиновничества вполне полагалась на неповоротливый формализм привычного законодательного процесса; вместе с тем, когда приходилось отстаивать ведомственные прерогативы и министерскую власть от прочих ведомств, принципов, особенно общественности, чиновники МВД действовали уверенно, независимо, пользуясь личной властью и принимая решения в административном порядке.

После освобождения крестьян в 1861 году руководители МВД видели нарастающую угрозу самодержавной и бюрократической гегемонии в левых общественных группах, помещичьей олигархии и этнических сепаратистских настроениях. Валуев и пришедшие с ним высокопоставленные чиновники решили утвердить позиции МВД на традиционных основаниях полицейского авторитета и министерской власти. Министерская власть предоставляла членам узкого бюрократического мира своего рода общепринятый язык, с понятным набором символов и установок, для принятия легитимных политических решений. Для бюрократического поколения, пришедшего после Крымской войны, на министерской власти при полицейском попечении, как на фундаменте, выстраивалось здание российской государственности.

Серьезнейшее влияние на движение в этом направлении оказывали и сами министры внутренних дел. Несмотря на остроумные и тонкие идеи Валуева относительно необходимых общественных, экономических и институциональных преобразований, его деятельность привела к возобновлению и дальнейшему усилению министерской власти. Именно он выстроил министерскую машину и привил ее личному составу такие взгляды, которыми в дальнейшем с удовольствием воспользовались его консервативные преемники на посту. Хотя многие валуевские идеи касательно роли государства были весьма схожи с воззрениями его «либеральных» предшественников Ланского и Милютина, общий итог его министерства сводился к тому, что МВД сделалось ключевым противником эволюционного развития, нацеленного на верховенство права, в духе того, что пытались тогда же выстроить прочие европейские державы, проходящие через процесс консервативного обновления.

Преемники Валуева в министерском кабинете, Тимашев и Маков, отражали собой всю хрупкость министерской бюрократии в качестве основания российского правительства. Уже сам факт того, что император мог избирать своими министрами внутренних дел подобных людей, не придававших особого значения ни министерским учреждениям, ни политическим изменениям в плане будущности самодержавия, уменьшал шансы России прийти в хоть сколь-нибудь ограниченной форме к политически сознательной бюрократии в духе Rechtsstaat, как предлагал Валуев, а затем Лорис-Меликов.

Наконец, история МВД в правление Александра II иллюстрирует нелегкую долю реформаторов, зажатых в тиски между враждебным консерватизмом коллег – слепых охранителей самодержавия – и яростными, доходящими порой до насилия проявлениями все более организованной и внутренне согласной общественности. Стремясь претворить в жизнь свои программы, реформаторы – Милютин, Валуев, Лорис-Меликов, Столыпин – были вынуждены работать с наличными правительственными учреждениями и их персоналом, что неизбежно чинило препятствия самой реализации их планов. Вдобавок к этому, несмотря на очевидную необходимость взаимодействия бюрократии с различными «группами влияния», экономическими и общественными элитами и интеллигенцией, новая волна министерской власти чрезвычайно затрудняла движение в данном направлении. Более прочих в проведении подобной политики преуспел Лорис-Меликов, но даже он ради достижения известных целей (скажем, отмены соляного налога) был вынужден обращаться к произволу, выходя из правового поля.

Россия середины и тем более конца XIX столетия все дальше удалялась от Англии, Франции, Пруссии (ставшей после 1871 года Германией) и даже Австрии как в отношении социально-политических институций, так и по уровню экономического развития. Россию нередко помещают в дальнем конце условной шкалы европейского абсолютизма (или же вовсе выделяют ее в абсолютизм иного типа) благодаря неограниченной автократии с вековечными традициями бюрократического управления и уникальной общественной структурой (колоссальным по численности крестьянством, политически слабым служилым дворянством, полуазиатским купечеством и так далее)[475]. Сравнивая Россию 60-х – 70-х с Османской империей, Китаем и Японией – возьмем для примера лишь три эти неевропейские державы, – также столкнувшимися с серьезными вызовами, находим ее более развитой в плане государственности, народного единства, экономической и военной мощи. На данном основании можно провести сравнение исторической роли административных и политических элит середины XIX века с учетом их политических действий и идей, попутно сопоставляя типы институциональных и политических изменений, наблюдаемых в географическом диапазоне от Западной Европы до Азии[476].

То, что Россия много раньше и гораздо теснее соприкоснулась с европейскими державами, нежели Китай с Японией, несколько заслоняет тот факт, что уже в 50-х – 60-х годах структура мировой политики и экономики сблизила Европу с Азией как никогда прежде и в самых различных отношениях – от заимствования и подавления до реакции на культуру, институты власти и технологии более продвинутых европейских народов. Вышеописанные российские события происходили как раз тогда, когда в Европе и остальных регионах мира имели место сопоставимые политические и институциональные перемены, свидетельствовавшие об экономическом и военном проникновении европейцев в традиционные культурные и политические уклады. С 1848 по 1875 год создавалась мировая экономическая система, связавшая разрозненные части света немыслимым доселе образом. Как пишет Эрик Хобсбаум, «усиление международных экономических связей втягивало даже географически очень удаленные области в прямые, а не просто литературные отношения с остальным миром. То, что имело значение, было не просто скоростью… а диапазоном последствий» [Хобсбаум 1999: 87]. В том же диапазоне находятся и общие модели политических и институциональных изменений. Европейские административные и политические элиты сталкивались с аналогичными экономическими, социальными и политическими проблемами; реакции на них, а часто и теоретические обоснования, влияли на программы русских, османских и дальневосточных реформаторов и реноваторов. Возьмем, опять же, лишь три примера: русские Великие реформы и османский Танзимат[477] явились плодом внимательного изучения европейских политических моделей, а источниками Конституции Мэйдзи явно были прусские теории в сочетании с японскими традициями[478].

Во всех подобных случаях задача административных элит и политического руководства (нередко совпадающих друг с другом) заключалась в обновлении традиционных политических институтов и, собственно, в целом политической культуры, столкнувшейся с внутренними социальными и экономическими изменениями или теми же изменениями наряду с агрессивным вмешательством иностранцев. Намеренная адаптация новосозданных или заимствованных политических форм и методик к существующим политическим культурам и институтам как раз и отражает то, что мы именуем здесь консервативным обновлением. Лидеры данных режимов действовали в условиях местной политической культуры и институциональных рамок, даже стремясь к преобразованиям. Общей целью консервативных обновленцев являлось обеспечение необходимых новаций политической, экономической и социальной жизни, избегая при этом краха режима в результате внутренней революции (возглавляемой средним классом, рабочими, крестьянами или этническими движениями) или иностранного завоевания. Эта общеполитическая и административная волна второй половины XIX столетия отражала поиски консервативного синтеза, позволявшего поддержать или кардинально усилить государственную мощь. Демократический торизм Дизраэли, «либеральная империя» Наполеона III, Пруссия при Бисмарке, а затем и Германия, Австрия в годы перед Ausgleich, соглашением с Венгрией 1867 года, Османская империя в эпоху Танзимата, «Реставрация Тунчжи» в Китае и Мэйдзи в Японии – все эти режимы демонстрируют общий политический опыт, превосходящий рамки пестрого культурного разнообразия и различий в степени экономического развития[479].

В центре данного спектра консервативно-реновационных режимов находилась и Россия. Представленная в настоящей работе институциональная и политическая история России может предложить будущим исследователям известную оптику, сфокусированную как в географическом аспекте, так и в плане взаимосвязи бюрократического и (или) политического руководства с форматом политических изменений и консервативного обновления в конце XIX столетия. При власти людей вроде Милютина, Валуева и Лорис-Меликова (а позже Витте и Столыпина) Россия того времени представляет образец традиционного бюрократического режима, пытавшегося обновить или переосмыслить поддерживавшие его политическую культуру и социальные институты.

Характер государственной деятельности и политического руководства в эпоху александровских преобразований предлагает особенно наглядный пример внутренне непротиворечивой и последовательной модели политических изменений, аналоги которой наблюдаются и в современных государствах Европы и Азии, находящихся на совершенно разных ступенях экономического и политического развития. Сосредоточив внимание на манере и механизмах государственного правления, а также на взаимоотношениях между режимом и его политической и электоральной базой, можно уловить общую механику реагирования на аналогичные, в сущности, внутренние и внешние вызовы. Такие, нередко приписываемые, скажем, «бонапартизму», политические приемы, как манипулирование мнением, плебисцит (а равно массовые и все прочие, функционально эквивалентные формы электоральной политики), новый формат расширенного диалога с общественностью, социальные преобразования, государственное вмешательство в торговые дела, установление полу-или просто конституционного режима, – все это вполне укладывается в рамки специальных мер, принимаемых в различных институциональных и культурных обстоятельствах, по переходу от политики традиционного абсолютизма и привычной бюрократической рутины к новым институциональным и политическим механизмам, предусматривающим контролируемое участие экономических и общественных элит[480]. Таким образом, то, что немецкие исследователи именуют борьбой парламентаризма с консервативной революцией в более развитых державах Западной и Центральной Европы (где парламенты уже существовали), в других странах воспроизводится в смысловых формах и функциях борьбы за появление зачатков общественного участия в законодательном процессе [Sturmer 1974: 143–167]. Следуя данной точке зрения, можно наблюдать магистральные параллели, скажем, между постепенным расширением парламентских полномочий во Второй [бонапартистской] империи Франции и попытками молодых, недавно вестернизированных бюрократов расширить легитимную сферу политической деятельности в Османской империи и Японии.

Наличие бюрократии, мобилизуемой политическим руководством в качестве главного двигателя перемен, является весьма примечательной константой (имеющей определяющее значение в политической истории России). Ведь в России, как и в Османской империи, Китае или Японии, само политическое руководство было сконцентрировано в бюрократии как единственном источнике легитимной политической деятельности, не считая коронованной особы. В российской бюрократии особенно заметно было напряжение между желавшими переосмыслить традиционную политическую культуру, преобразовав ее институты и поддерживающие их идеалы, и чаявшими сберечь традиционное самодержавие. Аналогичным образом, в напряжении между бюрократами-обновленцами и царем – другим важнейшим элементом российского политического уравнения – также проявляются продуктивные модели, воспроизводившиеся и в иных национальных условиях.

Некоторые из русских чиновников, обсуждавшихся в этой книге, предпринимали шаги к переосмыслению традиционного самодержавия, экспериментируя с современными им европейскими методами «массовой политики» или взаимодействия с «группами влияния». Что примечательно, подобные попытки бюрократической реновации исходили именно от министерской бюрократии – описанной выше институциональной опоры власти, состоявшей из центральных ведомств и провинциального аппарата. В эпоху Великих реформ и сразу же после нее главные примеры нетривиального, харизматичного политического лидерства подавали либо министерские чиновники, либо лица, пришедшие извне, для которых министерства служили политической платформой. Подобным лидерам приходилось тягаться и с главами конкурирующих ведомств, и с параллельными институциональными центрами власти (вроде Государственного совета), и с самим царем, но все они были преданы общим для министерских обновленцев идеям: верховенству закона, институционализации и расширению политического поля, включая участие общества в контролируемых публичных дебатах, а также внедрению новых моделей политического поведения, в особенности среди самих чиновников. Большая часть русской истории после Крымской войны развивалась вокруг напряженной борьбы между «евангелистами» политического обновленчества и влиятельными апологетами державного традиционализма. Политическая концепция последних коренилась в личном авторитете и полицейской власти, составлявших взаимосцепленную сеть антиинсти-туциональных, клановых политических отношений, возглавляемых самих царем.

Центральное место России среди реновационных режимов обеспечивается явным конфликтом между бюрократией и царем, а также идеологическим раздором внутри самой бюрократии. Дальнейшая судьба России в 1917 году исчерпывающе доказывает ее неспособность к институциональному обновлению, и, как мы пытались показать, изучение опыта конкретного учреждения, в нашем случае Министерства внутренних дел, является весьма продуктивным для понимания описанного институционального и политического крушения, а также для решения вопросов, появляющихся в ходе компаративных исторических исследований.

Институциональная материя министерской бюрократии, наглядным примером которой является и МВД, и идеалы, разделяемые ее уполномоченными лицами, оказали глубокое влияние на весь ход истории России после Крымской войны. Структура и идеология правительства ограничивали способность самодержавия к решительным действиям, несмотря на то что в продолжение всего александровского царствования значительные бюрократические усилия были пущены на решение назревших законодательных вопросов. В рабочем отношении МВД в миниатюре воспроизводило те же проблемы, что были присущи всему центральному правительству. Вскоре после освобождения крестьян в МВД совершился идеологический сдвиг в направлении охранения административной власти, с отходом от принципов, которым предстояло воплотиться в земствах и судебной системе. Судьбоносная борьба, развернувшаяся между министерской властью и противными ей принципами верховенства права, разделения властей и местного самоуправления не проявилась ни в «кризисе самодержавия» в конце правления Александра II, ни, тем более, в исключительной «революционной ситуации». Начиная с самого 1802 года вся история МВД свидетельствует о том, что истоки данного конфликта, как и причины преобладавшей после 1881 года политики и идеологии самого министерства, следует искать не только и не столько в реакции на убийство Александра II. Их корни уходят вглубь истории, и лишь поверхностные их проявления показались особенно отчетливо в царствование Александра II. Даже при проведении Великих реформ идеалы министерской власти и гегемония полицейского авторитета еще более укреплялись в своих законных правах. Попытка Лорис-Меликова воспользоваться МВД в качестве плацдарма для консолидации правительства с дальнейшим переосмыслением административной власти и политической культуры была лишь мимолетным дрейфом в организационно-идеологическом потоке, сформировавшемся в течение двух предыдущих десятилетий. Поражение Лориса обернулось трагедией России; МВД и всему правительству потребовалось еще четверть столетия, прежде чем появился новый, столь же амбициозный лидер – на сей раз в лице Столыпина.

История МВД при Александре II богата иронией: в тот самый период, рассматриваемый зачастую в плане судьбоносных преобразований, как никогда прежде сблизивших Россию с принципами европейского институционального и политического развития, МВД развивало структуру и методы управления, препятствовавшие консолидации и движению Великих реформ. Данная структура и присущие ей идеалы так и продержатся до самого трагического конца Российской империи.

Приложение 1

Расходы на центральный аппарат правительственных учреждений (1864–1866) (руб.)

Валуев, надо полагать, распорядился составить данные выкладки в подкрепление своей позиции о том, что центральные органы МВД получают меньше средств, нежели менее важные министерства. В расчеты включен ряд категорий, не фигурировавших в обсуждавшихся ранее проектах штатного расписания, но и так вполне ясно, что МВД финансировалось хуже в сравнении с Военным ведомством. Более того, Министерство внутренних дел получало значительно меньше средств, чем Министерство финансов и даже Министерство государственных имуществ. То есть несмотря на то, что МВД уже тогда, в сравнении с тем же Министерством финансов, обладало более широким кругом полномочий и большей политической властью, его центральные органы располагали куда меньшим финансовым ресурсом.

Подобная готовность самодержавия тратить колоссальные средства на армию, при этом выкраивая каждый рубль, когда речь шла о жалованье рядовых гражданских служащих и вполне резонных потребностях внутренних институтов, была явлением, присущим всей эпохе Александра II (ЦГИА СССР. Ф. 908. On. 1. Д. 239. Л. 1–9), но проявившимся с особенной остротой к концу его правления вследствие расходов на армию во время Русско-турецкой войны. См. [Татищев, 2: 150–175; Гиндин 1960: 52–53].

Приложение 2

Бюджетные сметы МВД 1855–1881

Ежегодный бюджетный перечень за 1855–1881 годы наглядно подкрепляет финансовые показатели, приведенные в проекте нового штатного расписания. После финансовых реформ 1862 года МВД подало годовую бюджетную смету в Государственный контроль для рассмотрения перед окончательным представлением ее в Государственный совет. Смета была также передана на рассмотрение в Министерство финансов, но в целом с незначительными коррективами и получила одобрение Государственного совета. МВД представило смету как доходов, так и расходов, поскольку до 1862 года каждое центральное правительственное учреждение имело собственный, установленный законом источник дохода, не считая прямых поступлений из казны. В случае МВД таковой доход извлекался в известном смысле «из земли» – в виде особых взносов, земских повинностей и доходов от крупного капитала, уходящих также на содержание государственных благотворительных учреждений, продовольственные запасы и так далее. До централизации государственного финансирования в 1862 году доходы МВД из подобных источников были практически равны расходам ведомства в масштабе всей страны. После же 1862 года МВД было вынуждено спешно перейти на полное казенное обеспечение всех ведомственных расходов.

Так, согласно ежегодным сметам, расходы всех подведомственных МВД учреждений с 1855 по 1881 год в рублях составляли:

В абсолютном выражении представленные цифры свидетельствуют о более чем четырехкратном увеличении расходов МВД с конца 50-х до конца 70-х годов, что следует сопоставлять и с общим укрупнением всего государственного бюджета в 2,3 раза. Постоянный рост министерских расходов при Александре II легко объясняется параллельным увеличением зоны ответственности ведомства. Рост численности населения и ускорение темпов экономического и социального расслоения требовали увеличения государственных расходов в масштабах всей империи. Так, к примеру, интеграция бывших государственных крестьян в регулярную систему губернской администрации в 1866 году или имевшее место уже к концу декады помещение царства Польского под юрисдикцию МВД привели к появлению новых категорий расходов в соответствующих годовых сметах.

При этом остается открытым вопрос о действительном расходовании огромных сумм, фигурирующих в сметах. Между представленным выше итоговым годовым бюджетом МВД и общим расписанием для центральных органов ведомства наблюдается колоссальное расхождение: при любом обсуждении финансирования центрального аппарата значились суммы между 500 000 и 800 000 рублей. Вместе с тем с 1864 по 1872 год, когда обсуждался вопрос о новом штатном расписании, расходы МВД составили 11 793 978 и 25 724 398 рублей соответственно. Очевидно, что на содержание центрального аппарата уходило всего от 3 до 5 % от общего бюджета министерства.

Столь мизерный процент является ключом к пониманию специфики как русского управления, так и самодержавного правительства в целом. Невзирая на репутацию «высокоцентрализованного» государства, а равно и то, что все лучшие кадры сосредотачивались в Санкт-Петербурге, самодержавная власть тратила лишь малую толику от общих ресурсов на поддержание тех самых институтов, что непосредственно отвечали за решение главных социальных, экономических и политических вопросов, встававших перед режимом. Можно наглядно проиллюстрировать это положение, к примеру, взглянув на бюджетное расписание МВД за 1877 год, спустя год после масштабного структурного и функционального роста министерства (ЦГИА СССР. Ф. 1152. Д. 657. Л. 130 об. – 131).

Жалованья: министра внутренних дел, товарища министра, членов Совета Министров, чиновников для особых поручений и прочих, состоящих при министре – 143 987

Жалованье сотрудников центральных органов МВД – 545 153

Цензурный аппарат – 260 398

Ведомственные расходы, центральный аппарат – 123 810

Строительное училище – 72 547

Жалованья: генерал-губернаторов, губернаторов, начальников полицейских управ и прочие расходы на вверенные им учреждения – 2 434 227

Губернские и областные правления – 2 962 662

Городские, уездные и областные администрации – 7 724 860

Медицинская часть – 1 487 195

Карантинные меры и сотрудники – 85 694

Охрана карантина – 43 646

Поддержание духовенства неправославных исповеданий – 1 877 462

Расходы на пенитенциарную систему – 8 921 081

Ремонт и содержание правительственных зданий, тюрем; отопление и освещение – 2 122 038

Пособия, разовая помощь, благотворительные нужды – 1 961 794

Церковное строительство – 1 850 435

Распоряжение Нижегородской ярмаркой – 63 252

Обеспечение военных нужд в областях Царства Польского – 1 495 236

Отсылка военных частей на побывку в Царство Польское – 176 752

Поддержка греко-католического духовенства и смежные расходы – 28 895

Разного рода издержки – 983 416

Безопасность православного священства по девяти западным губерниям – 12 227

Всего – 35 376 767

Таким образом, правительство тратило огромные (в сравнении с выделявшимися центральным органам МВД) суммы на управление удаленными частями империи. Также немалые средства отводились на возведение храмов, поддержку неправославного духовенства и покрытие прочих – «разного рода» – издержек. Но пожалуй, самое удивительное то, что практически девять миллионов рублей было выделено на содержание пенитенциарной системы (включая ссылки и тюрьмы). То есть правительство тратило на систему исполнения наказаний вдевятеро против того, что отводилось на весь центральный аппарат МВД, включая органы цензуры.

Не считая расходов на здравоохранение, благотворительность и разные пособия, ничто не указывает на связь министерского бюджета с какими-либо особыми социальными или экономическими программами вне регулярного ассигнования губернских, городских и областных чиновников, перечисленных в сопровождавшем смету толстом томе штатов и табелей. Получило ли правительство или общество отдачу, адекватную суммам, выделявшимся на этих чиновников или иные расходные статьи, – вопрос, на который ответить трудно. Но с учетом ограниченности финансовых ресурсов и очевидной важности такого института, как МВД, можно заключить, что применявшийся самодержавным правительством способ распределения средств препятствовал исполнению МВД возложенной на него двойной роли – проводника социально-экономических изменений и блюстителя общественного порядка.

Библиографический список

Первоисточники

Архивные фонды:

ЦГИА СССР (Центральный государственный исторический архив)

Ф. 565. Департамент государственного казначейства Министерства финансов

Ф. 776. Главное управление по делам печати

Ф. 777. Петербургский комитет по делам печати

Ф. 821. Департамент духовных дел иностранных исповеданий МВД

Ф. 851. А. В. Головнин

Ф. 866. М. Т. Лорис-Меликов

Ф. 908. П. А. Валуев

Ф. 982. С. С. Ланской

Ф. 1149. Департамент законов Государственного совета

Ф. 1152. Департамент государственной экономии Государственного совета

Ф. 1162. Государственная канцелярия Государственного совета

Ф. 1261. Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии

Ф. 1263. Комитет министров

Ф. 1275. Совет министров

Ф. 1282. Канцелярия МВД

Ф. 1284. Департамент общих дел МВД

Ф. 1286. Департамент полиции исполнительной МВД

Ф. 1287. Хозяйственный департамент МВД

Ф. 1291. Земский отдел МВД

Ф. 1317. Кахановская комиссия

Ф. 1349. Сенат, формулярные списки (коллекция)

Ф. 1405. Министерство юстиции

Ф. 1687. А. Е. Тимашев

ГПБ OP (Государственная публичная библиотека имени Салтыкова-Щедрина, отдел рукописей)

Ф. 531. А. С. Норов

Ф. 126. П. А. Валуев

ЦГАОР (Центральный государственный архив Октябрьской революции):

Ф. 569. М. Т. Лорис-Меликов

Опубликованные законы, документы, материалы государственных комиссий:

Письма, записки, официальные сборники документов

Адрес-календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи. СПб.: Сенат, тип., 1914–1915.

Всеподданнейший доклад гр. П. А. Валуева и документы Верховной Распорядительной комиссии 1880 г. Касательные // Русский архив. 1915. № 11–12. С. 216–248.

Всеподданнейший доклад 11 апреля 1880 г. // Русский архив. 1915. № 11–12. С. 238–248.

Записка императора Павла об устройстве разных частей государственного управления // Сборник Императорскаго Русскаго историческая общества. СПб., 1894. Т. 90. С. 1–4.

Записка неизвестнаго лица о государственном устройстве 5 января 1880 года // Русский архив. 1909. № 3. С. 443–461.

Записка П. А. Валуева Александру II в земских учреждениях (январь 1867 года) // Советский архив. 1971. № 4. С. 79–87.

Материалы Высочайше учрежденной особой комиссии статс-секретаря Каханова для составления проектов местного управления. СПб., 1884.

Материалы для истории упразднения крепостного состояния помещичьих крестьян в России в Царствование императора Александра II: в 3 т. ⁄ сост. Д. П. Хрущов. Берлин, 1860–1862.

Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи: в 4 т. СПб., 1877.

Материалы, собранные для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Ч. 1. Материалы – исторические и законодательные. СПб., 1870.

Общий состав Министерства внутренних дел, н.п., 1858.

Общий состав Министерства внутренних дел, н.п., 1861.

Общий состав Министерства внутренних дел, н.п., 1869.

Переписка Александра III с гр. М. Т. Лорис-Меликовым (1880–1881 гг.) // Красный архив. 1925. Т. 1, № 8. С. 101–131.

Переписка министра внутренних дел П. А. Валуева и государственного секретаря С. Н. Урусова (1866 г.) // История СССР. 1973. № 2 (март – апр.). С. 115–127.

Полное собрание Законов Российской империи с 1649 г. Собрание первое, 1649–1825: в 45 т. Собрание второе, 1825–1881: в 55 т. СПб., 1830–1851.

Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел с учреждения министерства по 1 октября 1853 г. СПб., 1854.

Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1858–1861 гг. ⁄ под ред. Д. Чуковского. СПб., 1873; 1862–1864, 1873; 1865–1866,1873; 1867–1868,1874; 1872–1873,1874; 1874,1875; 1875,1877; 1876, 1877; 1877, 1880; 1878, 1880; 1879, 1880.

Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за 1880–1884 гг. ⁄ под ред. Д. В. Чичинадзе. СПб., 1886.

Свод законов Российской империи. СПб., 1857.

Сенаторские ревизии 1880 года // Русский архив. 1912. № 11. С. 417–429.

Список гражданским чинам первых четырех классов. СПб., 1842–1916.

Список гражданским чинам первых трех классов. СПб., 1855–1916.

Список высшим чинам государственного, губернскаго и епархиальнаго управления. СПб., 1834–1916.

Авторские статьи, монографии, сборники, компендиумы

Берманьский 1881 – Берманьский К. Л. Бюрократическая война 1839-го г. // Русская старина. 1881. Т. 32. С. 890–895.

Берманьский 1894 – Берманьский К. Л. Бумаги Комитета 6 декабря 1826 года, относящиеся к преобразованию губернского управления //Сборник императорского Русского исторического общества. СПб., 1894. Т. 90. С. 212–358.

Берманьский 1905 – Берманьский К. Л. Конституционные проекты царствования Александра II // Вестник права. 1905. Т. 35, № 9 (нояб.). С. 223–291.

Валуев 1891 – Валуев П. А. Дума русскаго (во второй половине 1855 года) // Русская старина. 1891. Т. 49 (март). С. 349–360.

Валуев 1908 – Граф П. А. Валуев о положении России в 1882 году //Минувшие годы. 1908. Т. 1, № 9 (сент.). С. 25–31.

Валуев 1958 – О внутреннем положении России в 1864 г. // Исторический архив. 1958. № 1. С. 145–146.

Воронцов 1881 – Воронцов С. Ф. О внутреннем управлении в России; записка графа С. Р. Воронцова, 1803 // Русский архив. 1881. Кн. 2. С. 155–162.

Воскресенский 1945 – Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I – Акты о высших государственных установлениях. Т. 1. М.; Л., 1945.

Гармиза 1958 – Предложения и проекты П. А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862–1866 гг.) ⁄ под ред. В. В. Гармизы // Исторический архив. 1958. № 3 (январь – февраль). С. 138–153.

Голицын 1917 – Голицын Н. В. Гр. Лорис-Меликов и имп. Александр II. Положение России в сентябре 1880 г. // Былое. 1917. № 4. С. 34–38.

Голицын 1918 – Голицын Н. В. Конституция графа Лорис-Меликова: Материалы для истории // Былое. 1918. № 4–5. С. 125–186.

Городские поселения в Российской империи 1860–1865 – Городские поселения в Российской империи. СПб. Общественная польза. 1860–1865.

Иванова 1964 – Крестьянское движение в России в 1861–1869 гг.: Сборник документов ⁄ под ред. Л. М. Ивановой. М., 1964.

Кавелин 1906 – Кавелин К. Д. Письмо К. Д. Кавелина графу М. Т. Лорис-Меликову: 19 февраля 1880 года ⁄ предисл. и рекомендации Д. А. Корсакова // Русская мысль. 1906. Т. 27, № 5 (март). С. 27–37.

Лорис-Меликов 1925 – Лорис-Меликов М. Т. Исповедь графа Лорис-Меликова // Каторга и ссылка. 1915. № 15. Кн. 2. С. 118–125.

Обухов 1868 – Обухов Б. Русский администратор новейшей школы: записка псковского губернатора и ответ на нее. Берлин, 1868.

Победоносцев 1923 – К. П. Победоносцев и его корреспонденты: письма и записки ⁄ предисл. М. Н. Покровского. Т. 1: Novum regnum. М.; Пг., 1923.

Победоносцев 1925 – Письма Победоносцева Александру III ⁄ предисл. М. Н. Покровского. Т. 1. М., 1925.

Предтеченский 1961 – Крестьянское движение в России в 1825–1849 гг.: Сборник документов ⁄ под ред. А. В. Предтеченского. М., 1961.

Тройницкий 1899 – П. А. Валуев и А. Г. Тройницкий ⁄ под ред. Г. А. Тройницкого // Русская старина. 1899. Т. 99. С. 467–480, 697–706; Т. 100. С. 231–239.

Трощинский 1868 – Трощинский Д. П. Записка Дмитрия Прокофьевича Трощинского о министерствах // Сборник Императорского Русского исторического общества. СПб., 1868. Т. 3. С. 1–162.

Экономическое состояние городских поселений 1863 – Экономическое состояние городских поселений Европейской России в 1861–1862 гг. СПб, 1863.

Дневники и мемуары

Арсеньев 1886 – Арсеньев К. К. Воспоминания К. К. Арсеньева об Училище Правоведения. 1849–1855 гг. // Русская старина. 1886. Т. 50 (апр.). С. 199–220.

Артемьев 1957 – Артемьев А. И. Из дневника 1856–1857 годов //М. Е. Салтыков-Щедрин в воспоминаниях современников. М., 1957. С. 427–440.

Белоголовый 1898 – Белоголовый Н. А. Граф Михаил Тариэлович Лорис-Меликов, 1878–1888 гг. Воспоминания и другие статьи. 3-е изд. М., 1898. С. 156–193.

Богданович 1924 – Богданович А. Б. Три последующих самодержца: Дневник. М.; Л., 1924.

Валуев 1891 – Валуев П. А. Дневник за 1847–1860 гг. // Русская старина. 1891 (апрель – ноябрь). Т. 70. С. 167–182, 339–349, 603–616; Т. 71. С. 71–82, 265–278, 547–602; Т. 72. С. 139–154.

Валуев 1919 – Валуев П. А. Дневник 1877–1884 гг. ⁄ под ред. В. Я. Яковлева-Богучарского и П. Е. Щеголева. Пг., 1919.

Валуев 1961 – Валуев П. А. Дневник П. А. Валуева, министра внутренних дел ⁄ под ред. П. А. Зайончковского. Т. 1. 1861–1864. Т. 2. 1865–1876. М., 1961.

Вигель 1928 – Вигель Ф. Ф. Записки: в 2 т. ⁄ под ред. С. Я. Штрайха. М., 1928.

Державин 1860 – Державин Г. Р. Записки Гавриила Романовича Державина, 1743–1812 гг. М., 1860.

Инсарский 1894–1895 – Инсарский В. А. Записки Василия Антоновича Инсарскаго // Русская старина. 1894. Т. 81 (янв.). С. 1–61; (февр.). С. 1–45; (март). С. 1–38; (апр.). С. 36–59; (май). С. 1–28; (июнь). С. 33–62; Т. 82 (нояб.). С. 27–57; (дек.). С. 28–52; 1895. Т. 83 (янв.). С. 92–124; (февр.). С. 53–91; (март). С. 29–74, (апр.). С. 3–42; (июнь). С. 3–38; Т. 84 (июль). С. 3–56; (авг.). С. 3–39; (сент.). С. 3–40.

Кизеветтер 1929 – Кизеветтер А. А. На рубеже двух столетий. Воспоминания (1881–1914). Прага, 1929.

Кони 1968 – Кони А. Ф. Граф М. Т. Лорис-Меликов // Собрание сочинений. М., 1968. Т. 5. С. 184–216.

Кошелев 1884 – Кошелев А. И. Записки Александра Ивановича Кошелева (1812–1883). Берлин, 1884.

Левшин 1885 – Левшин А. И. Достопамятные минуты в моей жизни: записка Алексея Ираклеевича Левшина // Русский архив. 1885. № 8. Т. 23. С. 475–557.

Луцкий 1904 – Луцкий В. К. Из записок В. К. Луцкого // Русская старина. 1904. Т. 117 (февр.). С. 303–323, 557–575; Т. 118 (март). С. 137–150, 321–336.

Мельников 1873 – Мельников П. И. Воспоминания о В. И. Дале //Русский вестник. 1873. Т. 104. С. 275–340.

Между строками одного формулярного списка 1823–1881 гг. // Русская старина. 1881. Т. 32. С. 817–855.

Мещерский 1897–1898 – Мещерский В. П. Мои воспоминания: в 2 т. СПб., 1897–1898.

Милютин 1950а – Милютин Д. А. Дневник Д. А. Милютина 1878–1880 гг. М., 1950. Т.З.

Милютин 19506 – Дневник Д. А. Милютина 1881–1882 гг. М., 1950. Т. 4.

Милютина М. А. 1899 – Из записок Марии Аггеевны Милютиной //Русская старина. 1899 (январь – апрель). Т. 97. С. 39–65, 265–288, 575–601; Т. 98. С. 105–127.

Никитенко 1955 – Никитенко А. В. Дневник А. В. Никитенко: вЗт. М.; Л., 1955.

Пантелеев 1914 – Пантелеев Л. Мои встречи с гр. М. Т. Лорис-Меликовым // Голос минувшего. 1914. № 8. С. 97–109.

Перетц 1927 – Перетц Е. А. Дневник Е. А. Перетца, государственного секретаря (1880–1883). М.; Л., 1927.

Половцов 1966 – Половцов. А. А. Дневник государственного секретаря А. А. Половцова: в 2 т. Т. 1: 1883–1886; Т. 2: 1887–1892. М., 1966.

Семенов-Тян-Шанский 1911–1916 – Семенов-Тян-Шанский П. П. Эпоха освобождения крестьян в России (1857–1861) в воспоминаниях П. П. Семенова-Тян-Шанского, бывшего члена-эксперта и заведующего делами Редакционных комиссий: в 2 т. СПб., 1911–1916.

Соловьев 1880 – Соловьев Я. С. Крестьянское дело в 1856–1859 гг.: отрывок из записей сенатора, тайного советника Я. А. Соловьева //Русская старина. 1880 (февр.). Т. 27. С. 347–360.

Соловьев 1881–1884 – Соловьев Я. С. Записки сенатора Якова Александровича Соловьева: крестьянское дело в царствование Александра II // Русская старина. 1881–1884. Т. 30. С. 213–246,721-756; Т. 31. С. 1–32; Т. 33. С. 227–258, 561–596; Т. 34. С. 105–154, 389–426; Т. 36. С. 131–154,221-252; Т. 38. С. 259–290,579-614; Т. 41. С. 241–276,575-608.

Стасов 1880 – Стасов В. В. Училище правоведения сорок лет тому назад, 1836–1842 гг. // Русская старина. 1880. Т. 29. С. 1015–1042; 1881. Т. 30. С. 393–422, 573–602; Т. 31. С. 247–282.

Стремоухов 1900 – Стремоухов П. Д. Заметка одного из депутатов первого призыва // Русская старина. 1900. Т. 102, № 4. С. 139–144.

Стремоухов 1903 – Стремоухов П. Д. Из воспоминаний о графе П. А. Валуеве // Русская старина. 1903 (нояб.). Т. 116. С. 273–293.

Толстой 1882 – Толстой Д. Н. В Прибалтийском крае: из записок русского чиновника 1856–1866 гг. // Русская старина. 1882. Т. 35. С. 59–90.

Толстой 1885 – Записки графа Дмитрия Николаевича Толстого //Русский архив. 1885. Т. 23, № 2. С. 5–33.

Тютчев 1885 – Тютчев И. А. В училище правоведения в 1847–1852 гг. Воспоминания по поводу 50-летнего юбилея училища // Русская старина. 1885. Т. 48. С. 436–452, 663–678; 1886. Т. 49. С. 361–376.

Фаресов 1905 – Фаресов А. Две встречи с графом М. Т. Лорис-Меликовым // Исторический вестник. 1905 (февр.). Т. 99. С. 490–500.

Феоктистов 1929 – Феоктистов Е. М. За кулисами политики и литературы 1848–1896 гг.: Воспоминания. Л., 1929.

Чичерин 1932 – Чичерин Б. Н. Воспоминания Бориса Николаевича Чичерина: путешествие за границу. М., 1932.

Чичерин 1934 – Воспоминания Бориса Николаевича Чичерина: земство и московская Дума. М., 1934.

Шумахер 1893 – Шумахер А. Д. Несколько слов о г.-а. Тимашеве и отношении его к общественным учреждениям // Вестник Европы. 1893. Т. 6, № 12. С. 846–857.

Шумахер 1899 – Шумахер А. Д. Поздние воспоминания о давно миновавших временах ⁄ Вестник Европы. 1899. Т. 196, № 3. С. 89–128.

De Vogiie 1891 – De Vogiie Eugene Melchior. “Le General Loris-M61ikof, derniers mois du regne de L’Empereur Alexandre П” //In Spectacles Con-temporains. Paris, 1891.

Jelavich 1962 – The Education of a Russian Statesman: The Memoirs of Nicholas Karlovich Giers I ed. by Ch. Jelavich and B. Jelavich. Berkeley; Los Angeles, 1962.

Официальные издания МВД и прочие печатные источники

Журнал Министерства внутренних дел

Правительственный вестник

Русское богатство

Северная почта

Вестник Европы

Вторичные источники; статьи и исследования

Аврех 1968 – Аврех А. Я. Столыпин и Третья дума. М.: Наука, 1968.

Адрианов 1901 – Адрианов С. А. Министерство внутренних дел.

Исторический очерк: в 3 т. СПб.: Тип. Министерства внутренних дел, 1901.

Александров 1910 – Александров М. С. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. СПб., 1910.

Андреев 1905 – Андреев М. Самодержавие и законность // Русское богатство. 1905. № 11–12 (ноябрь – декабрь). С. 127–147.

Андреевский 1874 – Андреевский И. Е. Полицейское право: в 2 т. СПб., 1874.

Арцимович 1904 – Арцимович В. А. Характеристики; Воспоминания. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1904.

Блинов 1905 – Блинов И. А. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб.: Типолит. К. Л. Пентковского, 1905.

Блиох 1882 – Блиох И. С. Финансы России XIX столетие: История – статистика: в 2 т. СПб., 1882.

Бобринский 1890 – Бобринский А. А. Дворянские роды, внесенные в Общий гербовник Всероссийской империи: в 2 ч. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1890.

Богословский 1902 – Богословский М. Областная реформа Петра Великого: провинция 1719–1727 гг. М., 1902.

Богучарский 1912 – Богучарский (Яковлев) В. Я. Из истории политической борьбы в 70-х и 80-х гг. XIX века. М., 1912.

Вальденберг 1916 – Вальденберг В. Е. Древнеруссюя учешя о предЪлахъ царской власти. Пг.: Тип. А. Бенке, 1916.

Варадинов 1858–1863 – Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел: в 8 кн., 3 ч. СПб.: Тип. Министерства внутренних дел, 1858–1863.

Веселовский 1909–1911 – История земства за сорок лет: в 4 т. СПб.: Изд. т-ва О. Н. Поповой, 1909–1911.

Веселовский 1914 – Децентрализация управления и задачи земства //Юбилейный земский сборник: 1864–1914 ⁄ под ред. Б. Б. Веселовского и 3. Г. Френкеля. СПб.: Изд. т-ва О. Н. Поповой, 1914.

Виленская 1966 – Виленская Е. С. Царь-освободитель и его западные биографии // История СССР. 1966. № 1. С. 221–228.

Виленский 1969 – Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов: Приволжское кн. изд-во, 1969.

Виноградова 1967 – Виноградова Л. В. Основные виды документов Сената и организации его производства // Главное архивное управление СССР. Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX начала XX в.: Сборник статей. Л., 1967. С. 111–133.

Витте 1903 – Витте С. Ю. Самодержавие и земство. 2-е изд. Штутгарт, 1903.

Воскресенский 1945 – Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. Т. 1: Акты высших государственных установлений. М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1945.

Гармиза 1957 – Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М.: Изд-во Московского ун-та, 1957.

Гармиза 1958 – Предложения и проекты П. А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862–1866 гг.) // Исторический архив. 1958 (январь – февраль). № 3.

Гегель 1990 – Гегель Г. В. Ф. Философия права / пер. с нем. Б. Г. Столпнера и М. И. Левиной. М.: Мысль, 1990.

Герасимова 1962 – Герасимова Ю. И. Кризис правительственной политики в годы революционной ситуации и Александр II (по документам личного архива) // Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. ⁄ отв. ред. М. В. Нечкина. Т. II. М.: Наука, 1962.

Герцен 1974–1976 – Герцен А. И., Огарев Н. П. Голоса из России. М.: Наука, 1974–1976.

Гиндин 1960 – Гиндин И. Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства, 1861–1892 годы. М.: Госфиниздат, 1960.

Головачев 1872 – Головачев А. А. Десять лет реформ, 1861–1871. СПб.: Тип. Ф. С. Сущинскаго, 1872.

Горфейн 1967 – Горфейн Г. М. Основные источники по истории высших и центральных государственных учреждений XIX —

начала XX в. // Главное архивное управление СССР. Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX – начала XX в: Сборник статей. Л., 1967. С. 73–110.

Готье 1941 – Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II: в 2 т. М., 1941.

Градовский 1880 – Трудные годы 1876–1880. Очерки и опыты. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1880.

Градовский 1899 – Высшая администрация Poccin XVIII ст. и генералъ-прокуроры // Собр. соч., 1899. Т. 1. С. 37–297.

Градовский 1907 – Градовский А. Д. Начала русскаго государственная права // Собр. соч.: в 9 т. Т. 8. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1907.

Давидович 1975 – Давидович А. М. Самодержавие в эпоху империализма: классовая сущность и эволюция абсолютизма в России. М., 1975.

Дашкевич 1895 – Дашкевич Л. Наше министерство внутренних дел. Берлин, 1895.

Демидова 1964 – Демидова Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII–XVIII вв. // Абсолютизм в России (XVII–XVIII вв.): Сборник статей. М.: Наука, 1964. С. 206–242.

Демидова 1972 – Демидова Н. Ф. Приказные люди XVII в. (Социальный состав и источники формирования) // Исторические записки. 1972. Т. 90. С. 332–354.

Джаншиев 1894 – Джаншиев Г. А. Из эпохи Великих реформ. М.: Тип. А. И. Мамонтова и К°, 1894.

Джаншиев 1905 – Джаншиев Г. А. Эпоха Великих реформ. СПб.: Типолит. Б. М. Вольфа, 1905.

Долгоруков 1854–1857 – Долгоруков П. В. Российская родословная книга, издаваемая князем Петром Долгоруковым: в 4 ч. СПб.: Тип. К. Вингебера, 1854–1857.

Дружинин 1946–1958 – Дружинин Н. М. Государственные крестьяне и реформа П. Д. Киселева. М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1946–1958.

Дружинин 1966 – Дружинин Н. М. Сенаторские ревизии 1860-1870-х годов (К вопросу о реализации реформы 1861 г.) // Исторические записки. 1966. Т. 79. С. 139–175.

Дружинин 1978 – Дружинин Н. М. Русская деревня на переломе 1861–1880 гг. М.: Наука, 1978.

Дякин 1978 – Дякин В. С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907–1911 гг. Л.: Наука, 1978.

Дякин 1972 – Дякин В. С. Столыпин и дворянство (Провал местной реформы) // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Дооктябрьский период. Л.: Наука, 1972. Вып. 13.

Дятлова 1964 – Дятлова Н. П. Отчеты губернаторов как исторический источник» // Главное архивное управление. Проблемы архивоведения и источниковедения. Л., 1964. С. 227–246.

Евреинов 1898 – Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. СПб., 1898.

Ерошкин 1968 – Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

Ерошкин 1975 – Ерошкин Н. П. Самодержавие первой половины XIX века и его политические институты (К вопросу о классовой сущности абсолютизма) // История СССР. 1975 (январь – февраль). № 1. С. 37–59.

Заблоцкий-Десятовский 1882 – Заблоцкий-Десятовский А. П. Граф П. Д. Киселев и его время. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1882.

Зайончковский 1952 – Зайончковский П. А. Военные реформы 1860–1870 гг. в России. Москва: Изд-во Московского ун-та, 1952.

Зайончковский 1954 – Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М.: Госполитиздат, 1954.

Зайончковский 1958 – Зайончковский П. А. Подготовка и принятие закона 24 ноября 1866 г. о государственных крестьянах // История СССР. 1958 (июль – август). № 4. С. 103–113.

Зайончковский 1961 – Зайончковский П. А. П. А. Валуев (Биографический очерк) // Дневник П. А. Валуева. Т. 1. М., 1961. С. 17–54.

Зайончковский 1964 – Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880 годов. М.: Изд-во Московского ун-та, 1964.

Зайончковский 1970 – Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.

Зайончковский 1971 – Справочник по истории дореволюционной России: Библиография ⁄ под ред. П. А. Зайончковского. М., 1971.

Зайончковский 1974 – Зайончковский П. А. Высшая бюрократия накануне Крымской войны // История СССР. 1974 (июль – август). № 4. С. 154–164.

Зайончковский 1975 – Зайончковский П. А. Губернская администрация накануне Крымской войны // Вопросы истории. 1975 (сентябрь). № 9. С. 33–51.

Зайончковский 1978 – Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978.

Захарова 1968 – Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М.: Изд-во Московского ун-та, 1968.

Захарова 1973 – Захарова Л. Г. Дворянство и правительственная программа отмены крепостного права в России // Вопросы истории. 1973. № 9. С. 32.

Захарова 1975 – Захарова Л. Г. Правительственная программа отмены крепостного права в России // История СССР. 1975. № 2. С. 22–47.

Захарова 1979 – Захарова Л. Г. Программа отмены крепостного права Редакционных комиссий и дворянства (Из истории крестьянской реформы 1861 г. в России) // Вестник Московского ун-та. 1979. Серия 8. № 2. С. 22–37.

Ивановский 1895 – Ивановский В. В. Коллегиальное начало в министерской организации // Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском ун-те. 1895. Кн. 7. С. 1–28.

Ивановский 1903 – Ивановский В. В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. Кн. 8. С. 1–23.

Иславин 1908 – Иславин М. В. Обзор трудов Высочайше утвержденной, под председательством статс-секретаря Каханова, Особой Комиссии: в 2 ч. СПб.: Тип. Министерства внутренних дел, 1908.

История 1911 – История Правительствующего сената за двести лет (1711–1911 гг.):в4 т. СПб., 1911.

Карнович 1897 – Карнович Е. П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.

Киняпина 1968 – КиняпинаН. С. Политика русского самодержавия в области промышленности (20-50-е гг. XIX в.). М.: Изд-во Московского ун-та, 1968.

Кистяковский 1912 – Кистяковский Б. Страницы прошлого: к истории конституционного движения в России. М., 1912.

Китаев 1972 – Китаев В. А. От фронды к охранительству: из истории русской либеральной мысли 50-60-х годов XIX века. М., 1972.

Клочков 1916 – Клочков М. В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I. Пг.: Сенат, тип., 1916.

Ключевский 1956–1959 – Ключевский В. О. Сочинения: в 8 т. М.: Гос. изд-во политической литературы, 1956–1959.

Ковалевский 1893 – Ковалевский М. М. Конституция графа Лорис-Меликова. Лондон, 1893.

Кони 1922 – Кони А. Ф. На жизненном пути. Т. III. Ревель; Берлин: Библиофилъ, 1922.

Корелин 1971 – Корелин А. Д. Дворянство в пореформенной России, 1861–1904 // Исторические записки. 1971. № 87. С. 91–173.

Корелин 1978 – Корелин А. Д. Институт предводителей дворянства; о социальном и политическом положении дворян // История СССР. 1978. № 3. С. 31–48.

Коркунов 1894 – Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894.

Коркунов 1899–1901 – Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1899–1901.

Корнилов 1909 – Корнилов А. А. Общественное движение при Александре II (1855–1881): Исторические очерки. М., 1909.

Корф 1861 – Корф М. А. Жизнь графа Сперанскаго: в 2 т. СПб.: Изд. Императорской Публичной библиотеки, 1861.

Корф 1910 – Корф С. А. Административная юстиция в России: в 2 т. СПб.: Тип. Тренке и Фюсно, 1910.

Кошелев 1884 – Кошелев А. И. Записки Александра Ивановича Кошелева (1812–1883 годы). Berlin: В. Behrs Verlag (Е. Bock), 1884.

Крепостное население 1861 – Крепостное население в России по 10-й народной переписи: статистическое исследование. СПб.: Тип. Карла Вульфа, 1861.

Лаверычев 1972 – Лаверычев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861–1917 гг.). М.: Мысль, 1972.

Лаверычев 1974 – Лаверычев В. Я. Крупная буржуазия в пореформенной России. 1861–1900. М.: Мысль, 1974.

Лазаревский 1910 – Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II: Административное право. СПб.: Тип. акц. общ. «Слово», 1910.

Латкин 1909 – Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи XVIII–XIX ст. СПб., 1909.

Левин 1958 – Левин Ш. М. Общественное движение в России в 60-70-е годы XIX века. М., 1958.

Лейкина-Свирская 1971 – Лейкина-Свирская В. Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX века. М.: Мысль, 1971.

Ленин 1959 – Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // В. И. Ленин. Поли. собр. соч. 5-е изд. Т. 5. М., 1959. С. 25–72.

Лохвицкий 1864 – Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.

Макашин 1972 – Макашин С. А. Салтыков-Щедрин на рубеже 1850–1860 годов: Биография. М., 1972.

Маков 1880 – Маков Л. С. Краткий очерк деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 1855–1880 г. СПб.: Тип. Министерства внутренних дел, 1880.

Малкова, Плюхина 1967 – Малкова 3. И., ПлюхинаМ. А. Документы высших и центральных учреждений XIX – начала XX в. как источник биографических сведений // Главное архивное управление СССР. Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX – начала XX в.: Сборник статей. Л., 1967. С. 204–228.

Манхейм 1994 – Манхейм К. Диагноз нашего времени. М.: Юрист, 1994.

Мацкина 1964 – Мацкина Р. Ю. Министерские отчеты и их особенности как исторического источника // Проблемы архивоведения и источниковедения. Л.: Наука, 1964.

Мельников 1897 – Мельников П. И. Поли. собр. соч. П. И. Мельникова (Андрея Печерскаго): в 10 т. СПб.; М., 1897.

Неупокоев 1978 – Неупокоев В. И. Податный вопрос в ходе реформы 1861 г. // Эпоха Чернышевского: Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. ⁄ под ред. М. В. Нечкиной. Т. 7. М., 1978. С. 212–229.

Нечкина 1978 – Революционная ситуация в России в середине XIX века: коллективная монография ⁄ под ред. М. В. Нечкиной. М.: Наука, 1978.

Никитенко 1955 – Никитенко А. В. Дневник А. В. Никитенко: в 3 т. М.; Л.: ГИХЛ, 1955.

Николай Михайлович 1903 – Николай Михайлович, вел. кн. Граф Павел Александрович Строганов (1774–1817): Историческое исследование эпохи императора Александра I: в 3 т. СПб.: Экспедиция заготовления государственных бумаг, 1903.

Оржеховский 1971 – Оржеховский И. В. Реорганизация жандармского управления в связи с правительственной реакцией 60-70-х гг. XIX века // Вопросы истории общественно-политической мысли и внутренней политики России в XIX в. Горький, 1971. С. 42–88.

Оржеховский 1972 – Оржеховский И. В. Третье отделение // Вопросы истории. 1972. № 2. С. 109–122.

Оржеховский 1973а – Оржеховский И. В. Администрация и печать между двумя революционными ситуациями (1866–1878 гг.): Лекции по спецкурсу. Горький, 1973.

Оржеховский 19736 – Оржеховский И. В. Комитет общественного спасения 1866 г. // Общественно-политическая мысль и классовая борьба в России в XVIII–XX вв. Горький, 1973. С. 53–68.

Оржеховский 1974 – Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. Горький, 1974.

Павленко 1973 – Павленко Н. И. Петр I (к изучению социально-политических взглядов) ⁄ под ред. Н. И. Павленко, Л. А. Никифорова, М. Л. Валькова // Россия в период реформ Петра I. М., 1973. С. 40–102.

Пирумова 1977 – Пирумова Н. М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977.

Покровский 1906 – Покровский С. П. Министерская власть в России: Историко-юридическое исследование. Ярославль: Тип. Губернского правления, 1906.

Полиевктов 1918 – Полиевктов М. А. Николай I: Биография и обзор царствования. М.: Изд. М. и С. Сабашниковых, 1918.

Предтеченский 1957 – Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1957.

Пресняков 1923 – Пресняков А. Е. Самодержавие Александра II // Русское прошлое. 1923. № 4. Т. 1. С. 3–20.

Пресняков 1925 – Пресняков А. Е. Апогей самодержавия: Николай I. Л.: Брокгауз-Ефрон, 1925.

Пыпин 1916 – Пыпин А. Н. Русское масонство: XVIII и первая четверть XIX в. Пг.: Изд. ОГНИ, 1916.

Пыпин 1918 – Пыпин А. Н. Общественное движение при Александре I. Пг.: Изд. ОГНИ, 1918.

Романович-Славатинский 1870 – Романович-Славатинский В. Е. Дворянство в России XVIII в. до отмены крепостного права. СПб., 1870.

Рубинштейн 1941 – Рубинштейн Н. Л. Русская историография. М., 1941.

Русская родословная книга. Изд. «Русской старины». СПб.: Тип. Министерства путей сообщения, 1873–1875.

Рындзюнский 1978 – Рындзюнский П. Г. Утверждение капитализма в России 1850–1880 гг. М.: Наука, 1978.

Салтыков-Щедрин 1965 – Салтыков-Щедрин М. Е. Губернские очерки // Собр. соч.: в 20 т. Т. 2. М., 1965.

Семенов-Тян-Шанский 1911–1916 – Семенов-Тян-Шанский П. П. Эпоха освобождения крестьян в России (1857–1861) в воспоминаниях П. П. Семенова-Тян-Шанского, бывшего члена-эксперта и заведующего делами Редакционных комиссий: в 2 т. СПб.: Типография Министерства путей сообщения (Тов. И. Н. Кушнерев и Ко), 1911–1916.

Сергеевич 1910 – Сергеевич В. И. Лекщи и изсл^довашя по древней исторш русская права. 4-е изд. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1910.

Середонин 1902–1903 – Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров: К столетию Комитета министров (1802–1902): в 5 т. СПб.: Канцелярия Ком. министров, 1902–1903.

Скалой 1882 – Скалой В. Ю. Земские вопросы: Очерки и обозрения. М.: Ред. газ. «Земство», 1882.

Скальковский 1890 – Скальковский К. А. Наши государственные и общественные деятели. СПб.: Тип. А. С. Суворина, 1890.

Сладкевич 1962 – Сладкевич Н. Г. Очерки истории общественной мысли России в конце 50-х – начале 60-х годов XIX века (Борьба общественных течений в годы первой революционной ситуации). Л., 1962.

Слиозберг 1933 – Слиозберг Г. Б. Дореволюционный строй России. Париж, 1933.

Соловьев 1960–1966 – Соловьев С. М. История России с древнейших времен: в 15 т. М., 1960–1966.

Соловьев 1973 – Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л.: Наука, 1973.

Сперанский 1961 – Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1961.

Строев 1912 – Строев В. Н. СтолЪпе Собственной Его Императорская Величества канцелярш. СПб.: Государственная типография, 1912.

Татищев 1903 – Татищев С. С. Императоръ Александръ II. Его жизнь и царствование. СПб.: Тип. А. С. Суворина, 1903.

Твардовская 1973 – Твардовская В. А. Идеолог самодержавия в период кризиса «верхов» на рубеже 70-80-х годов XIX в. // Исторические записки. 1973. Т. 91. С. 217–266.

Твардовская 1978 – Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия (М. Н. Катков и его издания). М.: Наука, 1978.

Троицкий 1966 – Троицкий Н. А. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. М.: Наука, 1966.

Троицкий 1974 – Троицкий Н. А. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М.: Наука, 1974.

Троицкий 1976 – Троицкий Н. А. Царские суды против революционной России: политические процессы 1871–1880 гг. Саратов: Изд. Саратовского ун-та, 1976.

Троицкий 1978 – Троицкий Н. А. Безумство храбрых: русские революционеры и карательная политика царизма 1866–1882 гг. М.: Мысль, 1978.

Тройницкий 1899 – П. А. Валуев и А. Г. Тройницкий ⁄ сост. Г. А. Тройницкий // Русская старина. 1899 (июль – октябрь). Вып. 7–9. Т. 99. С. 467–480, 697–706; Вып. 10–12. Т. 100. С. 231–239.

Устюгов 1964 – Устюгов Н. В. Эволюция приказного строя русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России XVII–XVIII вв.: Сборник статей. М., 1964. С. 134–167.

Филиппов 1902 – Филиппов А. Н. Исторический очерк образования министерств в России // Журнал министерства юстиции. 1902. № 9 (ноябрь). С. 39–73; № 10 (декабрь). С. 1–26.

Фукс 1889 – Фукс В. Я. Суд и полиция: в 2 ч. М.: Университетская тип., 1889.

Хейфец 1963 – Хейфец М. И. Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х – начало 80-х годов XIX века): Кризис правительственной политики. М., 1963.

Хобсбаум 1999 – Хобсбаум Э. Век капитала, 1848–1875 ⁄ пер. Т. Горяйновой, В. Белоножко. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999.

Черепнин 1978 – Черепнин Л. В. Земские соборы русского государства в XVI–XVII вв. М.: Наука, 1978.

Черменский 1970 – Черменский Е. Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. 2-е изд. М., 1970.

Чернуха 1969 – Чернуха В. Г. Всеподданнейший доклад комиссии П. А. Валуева от 2 апреля 1872 г. как источник по истории податной реформы в России // Академия наук СССР. Отделение истории. Археографическая комиссия. Ленинградское отделение. Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1969. Т. II. С. 262–269.

Чернуха 1972а – Чернуха В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60-70-е годы XIX в.). Л.: Наука, 1972.

Чернуха 19726 – Чернуха В. Г. Проблема политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х годов XIX в. // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России: дооктябрьский период. Вып. 13. Л.: Наука, 1972. С. 138–191.

Чернуха 1973 – Чернуха В. Г. Совет министров в 1857–1861 гг. //Академия наук СССР. Отделение истории. Археографическая комиссия. Ленинградское отделение. Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1973.Т. V. С. 120–136.

Чернуха 1976 – Чернуха В. Г. Программная записка министра внутренних дел П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г. // Академия наук СССР. Отделение истории. Археографическая комиссия. Ленинградское отделение. Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1976. Т. VII. С. 210–220.

Чернуха 1978 – Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л.: Наука, 1978.

Чижевский 1939 – Чижевский Д. И. Гегель в России. Париж, 1939.

Шепелев 1973 – Шепелев Л. Е. Акционерные компании в России. Л.: Наука, 1973.

Шепелев 1977 – Шепелев Л. Е. Отмененные историей: чины, звания и титулы в Российской империи. Л.: Наука, 1977.

Словари

Русский биографический словарь: в 25 т. (неоконченный). М.; СПб.; Пб., 1896–1918.

Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона ⁄ под ред. Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб.: Тип. Акц. общ. Брокгаузъ-Ефронъ, 1890–1907.

Энциклопедический словарь Гранат. 7-е изд. ⁄ под. ред. проф. В. Я. Железнова, М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, К. А. Тимирязева. М.: Изд. тов. «А. Гранат и Ко», Рус. библиогр. ин-т Гранат, Сов. энцикл., 1910–1940.

Работы на иностранных языках

Abbott 1971 – Abbott Robert James. Police Reform in Russia, 1858–1878. Ph.D. dissertation, Princeton University, 1971.

Almedingen 1962 – Almedingen M. E. The Emperor Alexander II: A Study. London, 1962.

Ambler 1972 – Ambler Effie. Russian Journalism and Politics, 1861–1881: The Careerof Aleksei S. Suvorin. Detroit, 1972.

Amburger 1966 – Amburger Erik. Geschichte der Behordenorganisation Russlands von Peter den Grossen bis 1917. Leiden, 1966.

Anderson 1974 – Anderson Perry. Lineages of the Absolutist State. London, 1974.

Armstrong 1973 – Armstrong John A. The European Administrative Elite. Princeton, 1973.

Armstrong 1972a – Armstrong John A. Old Regime Governors: Bureaucratic and Patrimonial Attributes // Comparative Studies in Society and History 1972. № 14. P. 2–29.

Armstrong 1972b – Armstrong John A. Tsarist and Soviet Elite Administrators II Slavic Review. 1972. № 1 (March). Vol. 31. P. 1–28.

Avineri 1972 – Avineri Shlomo. Hegel’s Theory of the Modem State. Cambridge, England, 1972.

Balazs 1964 – Balazs Etienne. Chinese Civilization and Bureaucracy: Variations on a Theme I transl. by H. M. Wright, ed. by Arthur E Wright. New Haven; London, 1964.

Barker 1944 – Barker Ernest. The Development of Public Services in Western Europe, 1660–1930. London, 1944.

Baron, Heer 1977 – Windows on the Russian Past – Essays on Soviet Historiography since Stalin I ed. by N. W. Heer and S. H. Baron. Columbus, Ohio, 1977.

Bays 1978 – Bays Daniel H. China Enters the Twentieth Century: Chang Chihtung and the Issues of a New Age, 1895–1909. Ann Arbor, 1978.

Beasley 1972 – Beasley W. G. The Meiji Restoration. Stanford, Calif., 1972.

Bendix 1968 – Bendix Reinhard. Bureaucracy // In International Encyclopedia of the Social Sciences. New York, 1968. Vol. 2. P. 206–219.

Bennet 1973 – Bennet Helju Aulik. The Chin System and the Razno-chintsy in the Government of Alexander III, 1881–1894. Ph.D. dissertation, University of California, Berkeley, 1973.

Benson 1968 – Benson Sumner. Boris Chicherin and the Dilemma of Russian Liberalism. Ph.D. dissertation, Harvard University, 1968.

Black 1966 – Black Cyril. The Dynamics of Modernization: A Study in Comparative History. New York; Evanston; London, 1966.

Black et al. 1975 – Black Cyril E., et al. The Modernization of Japan and Russia: A Comparative Study. New York; London, 1975.

Blackwell 1968 – Blackwell William T. The Beginnings of Russian Industrialization, 1800–1860. Princeton, 1968.

Blum 1978 – Blum Jerome. The End of the Old Order in Rural Europe. Princeton, 1978.

Von Borch 1954 – Von Borch Herbert. Obrigkeit und Widerstand, zur politischen Soziologie des Beamtentums. Tubingen, 1954.

Bowen 1947 – Bowen Ralph H. German Theories of the Corporative State with Special Reference to the Period 1870–1919. New York; London, 1947.

Brown 1978 – Brown P. B. Early Modern Russian Bureaucracy: The Evolution of The Chancellery System from Ivan III to Peter the Great, 1478–1717. Ph.D. diss., University of Chicago, 1978.

Butler 1974 – Butler Nancy. Volnoe Slovo and the Zemstvo Union: Was Russian Liberalism Dead in 1881? // Canadian Slavonic Papers. 1974. № 1. Vol. 16. P. 14–37.

Byrnes 1968 – Byrnes Robert E Pobedonostsev, His Life and Thought. Bloomington, 1968.

Christian 1979 – Christian David. The ‘Senatorial Party’ and the Theory of Collegial Government, 1801–1803 // Russian Review. 1979. № 3 (July). Vol. 38. P. 298–322.

Christoff 1961 – Christoff Peter K. An Introduction to Nineteenth-Century Russian Slavophilism. A Study in Ideas. Vol. I: A. S. Xomjakov. The Hague, 1961.

Christoff 1972 – Christoff Peter K.An Introduction to Nineteenth-Century Russian Slavophilism. A Study in Ideas. Vol. II: I. V. Kireevskij. The Hague, 1972.

Cohen 1965 – Cohen Emmeline W. The Growth of the British Civil Service, 1780–1939. London; Hamden, Conn., 1965.

Cohen 1976 – Reform in Nineteenth-Century China I ed. by P. A. Cohen and J. E. Schrecker. Cambridge; London, 1976.

Crozier 1967 – Crozier Michel. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1967.

Crummey 1973 – Crummey Robert O. The Reconstitution of the Boiar Aristocracy, 1613–1645 // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte, 1973. Vol. 18. P. 187–220.

Crummey 1974 – Crummey Robert O. Peter and the Boiar Aristocracy // Canadian-American Slavic Studies. 1974. № 2 (Summer). Vol. 8. P. 274–287.

Czap 1967 – Czap Peter, Jr. P. A. Valuyevs Proposal for a Vyt’ Administration, 1864 II The Slavonic and East European Review. 1967. № 105 (July). Vol. 45. P. 391–410.

Davison 1973 – Davison Roderic H. Reform in the Ottoman Empire, 1856–1876. New York, 1973.

Deutscher 1969 – Deutscher Isaac. Roots of Bureaucracy // Canadian Slavic Studies. 1969. № 3 (Fall). Vol. 3. P. 453–472.

Doctorow 1975a – Doctorow Gilbert S.The Government Program of 17 October 1905 // Russian Review. 1975. № 2 (April). Vol. 34. P. 123–136.

Doctorow 1975b – Doctorow Gilbert S. The Introduction of Parliamentary Institutions in Russia during the Revolution of 1905–1907. Ph.D. dissertation, Columbia University, 1975.

Doctorow 1976 – Doctorow Gilbert S. The Fundamental State Laws of 23 April 1906 II Russian Review. 1976. № 1 (January). Vol. 35. P. 33–52.

Ducroq 1897–1905 – Ducroq Theophile. Cours de droit administratif et de legislation franqaise des finances, avec introduction de droit constitution-nel et les principes du droit public: in 7 vols. Paris, 1897–1905.

Duguit 1918 – Duguit Leon. Manuel de droit constitutionnel. 3rd ed. Paris, 1918.

Edeen 1960 – Edeen Alf. The Civil Service: Its Composition and Status // The Transformation of Russian Society: Aspects of Social Change since 1861 / ed. by С. E. Black. Cambridge, 1960. P. 274–292.

Eisenstadt 1969 – Eisenstadt S. N. The Political Systems of Empires: The Rise and Fall of the Historical Bureaucratic Societies. New York, 1969.

Eisenstadt 1978 – Eisenstadt S. N. Revolution and the Transformation of Societies: A Comparative Study of Civilizations. New York; London, 1978.

Elwitt 1975 – Elwitt Sanford. The Making of the Third Republic: Class and Politics in France, 1868–1884. Baton Rouge, La., 1975.

Emmons 1968 – Emmons Terence. The Russian Landed Gentry and the Peasant Emancipation of 1861. Cambridge, England, 1968.

Engelberg 1956 – Engelberg Ernst. Zur Entstehung und historischen Stellung des Preussisch-Deutschen Bonapartismus // Beitrage zum neuen Geschichtsbild / ed. by F. Klein and J. Streisand. Berlin, 1956. P. 236–251.

Eyck 1958 – Eyck Erich. Bismarck and the German Empire. New York, 1958.

Field 1973 – Field Daniel. Kavelin and Russian Liberalism // Slavic Review. 1973. № 1 (March). Vol. 32. P. 59–78.

Field 1976 – Field Daniel. The End of Serfdom: Nobility and Bureaucracy in Russia, 1855–1861. Cambridge, 1976.

Field 1977 – Field Daniel. The Reforms of the 1860 s // Windows on the Russian Past: Essays on Soviet Historiography since Stalin I ed. by S. N. Baron and N. W. Heer. Columbus, Ohio, 1977. P. 89–104.

Findley 1980 – Findley Carter V. Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire: The Sublime Porte, 1789–1922. Princeton, 1980.

Fischer 1958 – Fischer George. Russian Liberalism: From Gentry to Intelligentsia. Cambridge, 1958.

Flynn 1968 – Flynn James. The Universities, the Gentry and the Russian Imperial Services, 1815–1825 // Canadian Slavic Studies. 1968. № 2 (Winter). P. 486–503.

Freeze 1978a – Freeze Gregory L. Caste and Emancipation: The Changing Status of Clerical Families in the Great Reforms // The Family in Imperial Russia: New Lines of Historical Research I ed. by D. L. RanseL Urbana, 1978. P. 124–150.

Freeze 1978b – Freeze Gregory L. P. A. Valuyev and the Politics of Church Reform (1861–1862) // The Slavonic and East European Review. 1978. № 1 (January). Vol. 56. P. 68–87.

Gantvoort 1971 – Gantvoort John G. Relations between Government and Zemstvos under Valuev and Timashev. 1864–1876. Ph.D. dissertation, University of Illinois, 1971.

Geertz 1973 – Geertz Clifford. Ideology as a Cultural System // The Interpretation of Cultures: Selected Essays. New York, 1973. P. 193–233.

Gernet 1952 – Gernet M. N. Istoriia tsarskoi tiurmy: in 5 vols. 2nd ed. Moscow, 1952.

Gerschenkron 1970 – Gerschenkron Alexander. Europe in the Russian Mirror: Four Lectures in Economic History. Cambridge, England, 1970.

Gerschenkron 1971 – Gerschenkron Alexander. Soviet Marxism and Absolutism // Slavic Review. 1971 (December). Vol. 30. P. 853–869.

Gerstein 1971 – Gerstein Linda. Nikolai Strakhov. Cambridge, 1971.

Gerth 1958 – From Max Weber: Essays in Sociology / ed. by H. H. Gerth, C. W. Mills, C. Wright. New York, 1958.

Gierke 1934 – Gierke Otto. Natural Law and the Theory of Society, 1500–1800: in 2 vols. I trans, by Ernest Barker. Cambridge, England, 1934.

Gleason 1972 – Gleason Abbott. European and Muscovite: Ivan Kireevsky and the Origins of Slavophilism. Cambridge, 1972.

Graham 1935 – Graham S. Tsar of Freedom: The Life and Reign of Alexander II. New Haven, 1935.

Gribowski 1912 – Gribowski Wiatscheslav. Das Staatsrecht des russischen Reiches. Tubingen, 1912.

Grothusen 1962 – Grothusen Klaus-Detlev. Die historische Rechtsschule Russlands: Ein Beitrag zur russischen Geistegeschichte in der zweiten Hiilfte des 19. Jahrhunderts // Giessener Abhandlungen zur Agrar und Wirtschafts-forschung des europaischen Ostens. Giessen. 1962. Vol. 18.

Gurko 1939 – Gurko V. I. Features and Figures of the Past: Government and Opinion in the Reign of Nicholas III trans, by L. Matveev. Stanford, London, 1939.

Hagen 1976 – Hagen Manfred. Der russische ‘Bonapartismus’ nach 1906 // Jahrbucher far Geschichte Osteuropas. 1976. Vol. 24. P. 369–393.

Haimson 1970 – Haimson Leopold H. The Parties and the State: The Evolution of Political Attitudes // The Structure of Russian History: Interpretive Essays I ed. by M. Cherniavsky. New York, 1970. P. 309–340.

Haltzel 1971 – Haltzel Michael H. The Reaction of the Baltic Germans to Russification during the Nineteenth Century. Ph.D. dissertation, Harvard University, 1971.

Harootunian 1970 – Harootunian H. D. Toward Restoration: The Growth of Political Consciousness in Tokugawa Japan. Berkeley; Los Angeles; London, 1970.

Hassell 1967 – Hassell James. The Vicissitudes of Russian Administrative Reform, 1762–1801. Ph.D. dissertation, Cornell University, 1967.

Hassell 1970 – Hassell James. Implementation of the Table of Ranks during the Eighteenth Century // Slavic Review. 1970. № 2 (June). Vol. 29. P. 283–295.

Heilbronner 1954 – Heilbronner Hans. The Administrations of Loris-Melikov and Ignatiev 1880–1882. Ph.D. dissertation, University of Michigan, 1954.

Heilbronner 1961 – Heilbronner Hans. Alexander III and the Reform Plan of Loris-Melikov// Journal of Modern History. 1961. № 4 (December). Vol. 33. P. 384–397.

Heilbronner 1962 – Heilbronner Hans. The Russian Plague of 1878–1879 // Slavic Review. 1962. № 1 (March 1962). Vol. 21. P. 89–112.

Hellie 1971 – Hellie Richard. Enserfment and Military Change in Muscovy. Chicago, 1971.

Hintze 1941 – Hintze Otto. Die Entstehung der modernen Staatsminis-terien. In Staat und Verfassung / ed. by E Hartung. Leipzig, 1941. P. 265–310.

Hobsbawm 1975 – Hobsbawm E. J. The Age of Capital, 1848–1875. New York, 1975.

Hosking 1973 – Hosking Geoffrey, A. The Russian Constitutional Experiment: Government and Duma, 1907–1914. Cambridge, England, 1973.

Hough 1973 – Hough Jerry E The Bureaucratic Model and the Nature of the Soviet System // Journal of Comparative Administration. 1973. № 2 (August). Vol. 5. P. 134–167.

Hough 1971 – Hough Jerry E The Party Apparatchiki // Interest Groups in Soviet Politics I Ed. by H. Gordon Skilling and Franklyn Griffiths. Princeton., 1971. P. 47–92.

Hue de Grais 1906 – Hue de Grais (Graf). Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem Deutschen Reiche. Berlin, 1906.

Hutton 1972 – Hutton Lester Thomas. The Reform of City Government in Russia, 1860–1870. Ph.D. dissertation, University of Illinois, 1972.

James 1913 – James Herman G. Principles of Prussian Administration. New York, 1913.

Jones 1973 – Jones Robert E. The Emancipation of the Russian Nobility, 1762–1785. Princeton, 1973.

Kann 1950 – Kann Robert A. The Multinational Empire: Nationalism and National Reform in the Habsburg Monarchy, 1848–1918: Vol. 2. New York, 1950.

Kann 1968 – Kann Robert A. The Problem of Restoration: A Study in Comparative Political History. Berkeley; Los Angeles, 1968.

Kaiser 1972 – Kaiser Friedhelm Barthold. Die russische Justizreform von 1864: zur Geschichte der russischen Justiz von Katharina II bis 1917 // Stu-dien zur Geschichte Osteuropas. Leiden, 1972. Vol. 14.

Karpovich 1955 – Karpovich Michael. Two Types of Russian Liberalism: Maklakov and Miliukov // Continuity and Change in Russian and Soviet Thought / ed. by E. J. Simmons. Cambridge, 1955. P. 129–143.

Katz 1966 – Katz Martin. Mikhail N. Katkov: A Political Biography, 1818–1887. The Hague, 1966.

Keenan 1976 – Keenan E. Russian Political Culture. Russian Research Center, 1976.

Keep 1970 – Keep John. The Muscovite Elite and the Approach to Pluralism. Slavonic and East European Review. 1970. No Ill (April). Vol. 48. P. 201–231.

Keep 1972 – Keep John. Light and Shade in the History of the Russian Administration // Canadian-American Slavic Studies. 1972. № 1 (Spring). Vol. 6. P. 1–9.

Keep 1973 – Keep John. Paul I and the Militarization of Government // Canadian-American Slavic Studies. 1973. № 1 (Spring). Vol. 7. P. 1–14.

Keep 1974 – Keep John. Programming the Past: Imperial Russian Bureaucracy and Society under the Scrutiny of Mr. George Yaney // Canadian-American Slavic Studies. 1974. № 2 (Winter). Vol. 8. P. 569–580.

Kennan 1891 – Kennan George. Siberia and the Exile System: in 2 vols. London, 1891.

Kipp 1970 – Kipp Jacob Walter. The Grand Duke Konstantin Nikolaevich and the Epoch of the Great Reforms, 1855–1866. Ph.D. dissertation, Pennsylvania State University, 1970.

Kipp 1975 – Kipp Jacob Walter. M. Kh. Reutern on the Russian State and Economy: A Liberal Bureaucrat during the Crimean Era. 1845–1860 // Journal of Modern History. 1975 (September). Vol. 47. P. 437–459.

Kirchheimer 1961 – Kirchheimer Otto. Political Justice: The Use of Legal Procedure for Political Ends. Princeton, 1961.

Knutson 1970 – Knutson Gordon Dale. Peter Valuev: A Conservatives Approach and Reactions to the Reforms of Alexander II. Ph.D. dissertation, University of Kansas, 1970.

Krieger 1965 – Krieger Leonard. The Politics of Discretion: Pufendorf and the Acceptance of Natural Law. Chicago, 1965.

Krieger 1975 – Krieger Leonard. An Essay on the Theory of Enlightened Despotism. Chicago, 1975.

Kucherov 1953 – Kucherov Samuel. Courts, Lawyers and Trials under the Last Three Tsars. New York, 1953.

LaPalombara 1963 – Bureaucracy and Political Development I ed. by J. G. LaPalombra. Princeton, 1963.

Leontovitsch 1957 – Leontovitsch Victor. Geschichte des Liberalismus in Russland. Frankfurt am Main, 1957.

Leroy-Beaulieu 1884 – Leroy-Beaulieu A.Un homme d’etat Russe (Nicolas Milutine): D’ aprps sa correspondance inedite. Paris, 1884.

Leroy-Beaulieu 1898 – Leroy-Beaulieu A. The Empire of the Tsars and the Russians: in 3 vols. I trans, by Z. Ragozin. New York, 1898.

Leslie 1969 – Leslie R. F. Reform and Insurrection in Russian Poland, 1856–1865. Westport, Conn., 1969.

Lewis 1969 – Lewis Bernard. The Emergence of Modern Turkey. 2nd ed. London, 1969.

Liashchenko 1949 – Liashchenko P. I. History of the National Economy of Russia to the 1917 Revolution. New York, 1949.

Lincoln – Lincoln W. Bruce.The Tsar’s Most Loyal Servitors: Russia’s Enlightened Bureaucracy (1825–1881). Unpublished manuscript.

Lincoln 1970a – Lincoln W. Bruce. The Circle of the Grand Duchess Yelena Pavlovna, 1847–1861 // The Slavonic and East European Review. 1970. № 112 (July). Vol. 48. P. 373–387.

Lincoln 1970b – Lincoln W. Bruce. The Daily Life of St. Petersburg Officials in the Mid-Nineteenth Century // Oxford Slavonic Papers, n.s. 1975. № 8 (Oxford). P. 82–100.

Lincoln 1970c – Lincoln W. Bruce. The Makings of a New Polish Policy: N. A. Milyutin and the Polish Question, 1861–1863 // The Polish Review. 1970. № 1 (Winter). Vol. 15. P. 54–66.

Lincoln 1971– Lincoln W. Bruce. Russia’s ‘Enlightened’ Bureaucrats and the Problem of State Reform 1848–1856 // Cahiers du monde russe et sovi-etique. 1971. № 4 (October – December). Vol. 12. P. 410–421.

Lincoln 1972 – Lincoln W. Bruce. The Genesis of an ‘Enlightened’ Bureaucracy in Russia, 1825–1856 // Jahrbilcher fur Geschichte Osteuropas. 1972. Bd. 20. H. 3 (September). S. 321–330.

Lincoln 1974 – Lincoln W. Bruce. N. A. Miliutin and the St. Petersburg Municipal Act of 1846: A Study in Reform under Nicholas I // Slavic Review. 1974. № 1 (March). Vol. 33. P. 55–68.

Lincoln 1975 – Lincoln W. Bruce. The Ministers of Nicholas I: A Brief Inquiry into Their Backgrounds and Service Careers // Russian Review. 1975. № 3 (July). Vol. 34. P. 308–323.

Lincoln 1976 – Lincoln W. Bruce. The Ministers of Alexander II // Cahiers du monde russe et sovietique. 1976. № 4. Vol. 17. P. 467–484.

Lincoln 1978 – Lincoln W. Bruce. Nicholas I, Emperor and Autocrat of All the Russians. London, 1978.

Lincoln 1979 – Lincoln W. Bruce. A Profile of the Russian Bureaucracy on the Eve of the Great Reforms // Jahrbdcher fur Geschichte Osteuropas. 1972. Bd. Th H. 2. S. 181–196.

Luig 1968 – Luig Lucie. Zur Geschichte des russischen Innenministeriums unter Nikolaus I. Wiesbaden, 1968.

Macartney 1969 – Macartney C. A. The Hapsburg Empire, 1790–1918. New York, 1969.

Macey 1976 – Macey David Anthony James. The Russian Bureaucracy and the ‘Peasant Problem’: The Pre-history of the Stolypin Reforms, 1861–1907. Ph.D. dissertation, Columbia University, 1976.

McFarlin 1970 – McFarlin Harold A. Russian Liberalism and the Closing of the 1867 St. Petersburg zemstvo // Canadian Slavic Studies. 1970. № 4. Vol. 4. P. 653–670.

McFarlin 1973 – McFarlin Harold A. Recruitment Norms for the Russian Civil Service in 1833: The Chancery Clerkship // Societias: A Review of Social History. 1973 (Summer). P. 61–73.

McFarlin 1974a – McFarlin Harold A. A Police Assessment of Local Self-Government in Russia: The Third Section Reports on the Early Zemstvo // Jahrbiicher fiir Geschichte Osteuropas. 1976. Bd. 24. H. 4. S. 499–511.

McFarlin 1974b – McFarlin Harold A. The Extension of the Imperial Russian Civil Service to the Lowest Office Workers: The Creation of the Chancery Clerkship, 1827–1833 // Russian History. 1974. № 1. P. 1–17.

McGrew 1965 – McGrew Roderick E. Russia and the Cholera, 1823–1832. Madison, Milwaukee, 1965.

MacMaster 1967 – MacMaster Robert E. Danilevsky: A Russian Totalitarian Philosopher. Cambridge, 1967.

Mannheim 1966 – Mannheim Karl. Ideology and Utopia: An Introduction to the Sociology of Knowledge I trans, by L. Wirth and E. Shils. New York, 1966.

Mannheim 1971 – Mannheim Karl. Conservative Thought // From Karl Mannheim I ed. by Kurt Wolff. New York, 1971. P. 132–222.

Mazour 1961 – Mazour Anatole G. The First Russian Revolution, 1825: The Decembrist Movement, Its Origins, Development, and Significance. Stanford, 1961.

Meehan-Waters 1971a – Meehan-Waters Brenda. The Muscovite Noble Origins of the Russians in the Generalitet of 1730. Cahiers du monde russe et sovietique, 1971. № 1–2 (January – June). Vol. 12. P. 28–75.

Meehan-Waters 1971b – Meehan-Waters Brenda. The Russian Aristocracy and the Reforms of Peter the Great // Canadian-American Slavic Studies. 1971. № 2 (Summer). Vol. 8. P. 288–302.

Mehlinger, Thompson 1972 – Mehlinger Howard D., Thompson John M. Count Witte and the Tsarist Government in the 1905 Revolution. Bloomington, 1972.

Merguerian 1970 – Merguerian Barbara. Political Ideas in Russia during the Time of Peter the Great, 1682–1730. Ph.D. dissertation, Harvard University, 1970.

Merton 1952 – Reader in Bureaucracy / ed. by R. Merton. Glencoe, 1952.

Miller 1968 – Miller Forrest A. Dmitrii Miliutin and the Reform Era in Russia. Nashville, 1968.

Mitchell 1977 – Mitchell Allan. Bonapartism as a Model for Bismarckian Politics II Journal of Modem History. 1977. № 49 (June). P. 181–209.

Mommsen 1974 – Mommsen Wolfgang J. The Age of Bureaucracy: Perspectives on the Political Sociology of Max Weber. New York, 1974.

Monas 1961 – Monas Sidney. The Third Section: Police and Society in Russia under Nicholas I. Cambridge, 1961.

Monas 1970 – Monas Sidney. Bureaucracy in Russia under Nicholas I // The Structure of Russian History: Interpretive Essays I ed. by M. Cherniavsky. New York, 1970. P. 269–281.

Mosse 1979a – Mosse W. E. Alexander II and the Modernization of Russia. New York, 1979.

Mosse 1979b – Mosse W. E. Aspects of Tsarist Bureaucracy: Recruitment to the Imperial State Council 1855–1914 // Slavonic and East European Review. 1979. № 2 (1979). Vol. 57. P. 240–254.

Neumann 1957 – Neumann Franz. The Democratic and the Authoritarian State: Essays in Political and Legal History. Glencoe, 1957.

Orlovsky 1976 – Orlovsky D. T. Recent Studies on the Russian Bureaucracy// Russian Review. 1976. № 4 (October). Vol. 35. P. 448–469.

Payne 1966 – Payne Howard C. The Police State of Louis Napoleon Bonaparte, 1851–1869. Seattle, 1966.

Pelczynski 1971 – Hegel’s Political Philosophy, Problems and Perspectives: A Collection of New Essays I ed. by Z. A. Pelczynski. Cambridge, England, 1971.

Pflanze 1963 – Pflanze Otto. Bismarck and the Development of Germany. Princeton, 1963.

Pintner 1967 – Pintner Walter M. Russian Economic Policy under Nicholas I. Ithaca, 1967.

Pintner 1970 – Pintner Walter M. The Social Characteristics of the Early Nineteenth Century Russian Bureaucracy// Slavic Review. 1970. № 3 (September). Vol. 29. P. 429–443.

Pintner, Rowney 1980 – Russian Officialdom from the Seventeenth through the Twentieth Centuries: The Bureaucratization of Russian Society/ ed. by W. M. Pintner and Don Karl Rowney. Chapel Hill, 1980.

Pipes 1966 – Pipes Richard. Karamzins Memoir on Ancient and Modem Russia: A Translation and Analysis. New York, 1966.

Pipes 1971 – Pipes Richard. Russian Conservatism in the Second Half of the Nineteenth Century. Slavic Review. 1971 (March). Vol. 30. P. 121–128.

Pipes 1974 – Pipes Richard. Russia under the Old Regime. New York, 1974.

Pittau 1967 – Pittau Joseph. Political Thought in Early Meiji Japan, 1868–1889. Cambridge, 1967.

Plavsic 1980 – Borivoj Plavsic, The Russian Bureaucracy in the Seventeenth Century II Russian Officialdom from the Seventeenth to the Twentieth Centuries: The Bureaucratization of Russian Society I ed. by W. M. Pintner and Don Karl Rowney. Chapel Hill, 1980.

Pobedonostsev 1968 – Pobedonostsev К. P. Reflections of a Russian Statesman / transl. by Robert C. Long. Ann Arbor, 1968.

Pocock 1973 – Pocock J. G. A. Languages and Their Implications: The Transformation of the Study of Political Thought // Politics, Language and Time: Essays on Political Thought and History. New York, 1973. P. 3–41.

Przeworski, Teune 1970 – Przeworski Adam, Teune Henry. The Logic of Comparative Social Inquiry. New York, London, Toronto, Sidney, 1970.

Pye 1965 – Political Culture and Political Development // ed. by L. W. Pye and S. Verba. Princeton, 1965.

Raeff 1957a – Raeff Marc. Michael Speransky, Statesman of Imperial Russia, 1772–1839. The Hague, 1957.

Raeff 1957b – Raeff Marc. The Russian Autocracy and Its Officials // Russian Thought and Politics: Harvard Slavic Studies I ed. by H. McLean, M. E. Malia, G. Fisher. Cambridge, 1957. Vol. 4. P. 77–91.

Raeff 1959 – Raeff Marc. Some Reflections on Russian Liberalism // The Russian Review. 1959. № 3 (July). Vol. 18. P. 218–230.

Raeff 1962 – Raeff Marc. Letat, le gouvernement et la tradition politique en Russie imperiale avant 1861 // Revue d’histoire modeme et contemporaine. 1962. № 9 (October – December). P. 295–307.

Raeff 1966a – Raeff Marc. Origins of the Russian Intelligentsia: The Eighteenth Century Nobility. New York, 1966.

Raeff 1966b – Raeff Marc. Plans for Political Reform in Imperial Russia, 1730–1905. Englewood Cliffs, N.J., 1966.

Raeff 1975 – Raeff Marc. The Well-Ordered Police State and the Development of Modernity inSeventeenth and Eighteenth-Century Europe: An Attempt at a Comparative Approach // American Historical Review. 1975. № 5 (December). Vol. 80. P. 1221–1243.

Raeff 1979 – Raeff Marc. The Bureaucratic Phenomena of Imperial Russia, 1700–1905II American Historical Review. 1979. № 2. Vol. 84. P. 399–411.

Ransel 1975 – Ransel David L. The Politics of Catherinian Russia: The Panin Party. New Haven, London, 1975.

Rheinstein 1954 – Max Weber on Law in Economy and Society I ed. by M. Rheinstein. Cambridge, 1954.

Riasanovsky 1969 – Riasanovsky Nicholas V. Nicholas I and Official Nationality in Russia, 1825–1855. Berkeley; Los Angeles, 1969.

Riasanovsky 1976 – Riasanovsky Nicholas V. A Parting of the Ways: Government and the Educated Public in Russia, 1801–1855. Oxford, 1976.

Rieber 1966 – Rieber Alfred J. The Politics of Autocracy: Letters of Alexander II to Prince A. I. Bariatinskii, 1857–1864. Paris; The Hague, 1966.

Rieber 1971 – Rieber Alfred J. Alexander II: A Revisionist View // Journal of Modern History. 1971. № 1 (March). Vol. 43. P. 42–58.

Robbins 1975 – Robbins Richard, Jr. Famine in Russia, 1891–1892: The Imperial Government Responds to a Crisis. New York; London, 1975.

Rosenberg 1958 – Rosenberg Hans. Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy: The Prussian Experience, 1660–1815. Cambridge, 1958.

Rosenberg 1976 – Rosenberg Hans. Political and Social Consequences of the Great Depression of 1873–1896 in Central Europe // Imperial Germany I ed. James J. Sheehan. New York, London, 1976.

Rosenblum 1978 – Rosenblum Nancy L. Benthams Theory of the Modem State. Cambridge, 1978.

Rowney 1971 – Rowney Don Karl. Study of the Imperial Ministry of Internal Affairs in the Light of Organizational Theory // The Behavior Revolution and Communist Studies / ed. by R. E. Kanet. New York, 1971. P. 209–231.

Rowney 1972 – Rowney Don Karl. Higher Civil Servants in the Russian Ministry of Internal Affairs: Some Demographic and Career Characteristics, 1905–1916 II Slavic Review. 1972. № 1 (March). Vol. 31. P. 101–110.

Ruud 1969 – Ruud Charles A. The Russian Empires New Censorship Law of 1865 II Canadian Slavic Studies. 1969. № 2 (Summer). Vol. 3. P. 235–245.

Ruud 1972 – Ruud Charles A. A. V. Golovnin and Liberal Russian Censorship, January – June 1862 // The Slavonic and East European Review. 1972. № 119 (April). Vol. 50. P. 199–219.

Santoni 1968 – Santoni Wayne S. P. N. Durnovo as Minister of Internal Affairs in the Witte Cabinet: A Study in Suppression. Ph.D. dissertation, University of Kansas, 1968.

Schapiro 1967 – Schapiro Leonard. Rationalism and Nationalism in Russian Nineteenth Century Political Thought. New Haven; London, 1967.

Scheibert 1958 – Scheibert Peter. Marginelien zu einer neuen Speranskii-Biographie // Jahrbilcher fur Geschichte Osteuropas. 1958. Bd. 6. H. 4. S. 449–467.

Scheibert 1959 – Scheibert Peter. Uber den Liberalismus in Russland // Jahrbiicher fur Geschichte Osteuropas. 1959. Bd. 7. H. 1. S. 34–48.

Service 1971 – Service Elman R. Primitive Social Organization: An Evolutionary Perspective. New York, 1971.

Shaw 1971 – Shaw Stanford. Between Old and New: The Ottoman Empire under Sultan Selim III, 1789–1807. Cambridge, 1971.

Sheehan 1976 – Imperial Germany / ed. by J. J. Sheehan. New York; London, 1976.

Silberman 1964 – Silberman, Bernard S. Ministers of Modernization: Elite Mobility in the Meiji Restoration, 1863–1873. Tucson, 1964.

Silberman, Harootunian 1966 – Modern Japanese Leadership: Transition and Change // ed. by B. S. Silberman, H. Harootunian. Tucson, 1966.

Sinel 1973 – Sin el Allen. The Classroom and the Chancellery: State Educational Reform in Russia under Count Dmitry Tolstoi. Cambridge, 1973.

Skocpol 1979 – Skocpol Theda. States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China. Cambridge, England, 1979.

Squire 1968 – Squire P. S. The Third Department: The Establishment and Practice of the Political Police in the Russia of Nicholas I. Cambridge, England, 1968.

Starr 1972 – Starr S. Frederick. Decentralization and Self-Government in Russia, 1830–1870. Princeton, 1972.

Stern 1977 – Stern Fritz. Gold and Iron: Bismarck, Bleichroder and the Building of the German Empire. New York, 1977.

Sternheimer 1974 – Sternheimer Stephen. Administration and Political Development: An Inquiry into the Tsarist and Soviet Experiences. Ph.D. dissertation, University of Chicago, 1974.

Sternheimer 1975 – Sternheimer Stephen. Administering Development and Developing Administration: Organizational Conflict in Tsarist Bureaucracy, 1906–1914 II Canadian-American Slavic Studies. 1975. № 3 (October). Vol. 9. P. 277–301.

Steward 1955 – Steward Julian H. Theory of Culture Change – The Methodology of Multilinear Evolution. Urbana; Chicago; London, 1955.

Stites 1978 – Stites Richard. The Womens Liberation Movement in Russia, Feminism, Nihilism, and Bolshevism, 1860–1930. Princeton, 1978.

Stunner 1970 – Das kaiserliche Deutschland: Politik und Gesellschaft, 1870–1918 I ed. by M. Sturmer. Dusseldorf, 1970.

Stunner 1974 – Sturmer Michael. Regierung und Reichstag im Bismar ck-Staat 1871–1880: Casarismus oder Parlamentarismus. Dusseldorf, 1974.

Sumner 1962 – Sumner В. H. Peter the Great and the Emergence of Russia. New York, 1962.

Szeftel 1963 – Szeftel Marc. The Form of Government of the Russian Empire Prior to the Constitutional Reforms of 1905–1906 // Essays in Russian and Soviet History in Honor of Geroid Tanquary Robinson I ed. by J. Sh. Curtiss. New York, 1963. P. 105–119.

Taranovski 1976 – Taranovski Theodore. The Politics of Counter-Reform: Autocracy and Bureaucracy in the Reign of Alexander III, 1881–1894. Ph.D. dissertation, Harvard University, 1976.

Taylor 1970 – Taylor Jackson, Jr. D. A. Tolstoi and the Ministry of Internal Affairs 1882–1889. Ph.D. dissertation, New York University, 1970.

Thaden 1964 – Thaden Edward C. Conservative Nationalism in Nineteenth Century Russia. Seattle, 1964.

Thompson 1955 – Thompson J. M. Louis Napoleon and the Second Empire. New York, 1955.

Torke 1967 – Torke Hans-Joachim. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Ge-schichte. 1967. Vol. 13. P. 7–345.

Torke 1971 – Torke Hans-Joachim. Continuity and Change in the Relations between Bureaucracy and Society in Russia, 1613–1861 // Canadian Slavic Studies. 1971. № 4 (Winter). Vol. 5. P. 457–476.

Torke 1973 – Torke Hans-Joachim. Die neuere Sowjethistoriographie zum Problem der russischen Absolutismus // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. 1973. Vol. 20. P. 113–133.

Torke 1974 – Torke Hans-Joachim. Die staatsbedingte Gesellschaft in Moskauer Reich: Zar und Zemlja in der altrussischen Herschaftsverfassung, 1613–1689. Leiden, 1974.

Twitchett 1978 – The Cambridge History of China I ed. by D. Twitchett, J. K. Fairbank. Cambridge, England, 1978. Vol. 10.

Unger 1976 – Unger Roberto Mangabeira. Law in Modem Society: Toward a Criticism of Social Theory. New York, 1976.

Venturi 1966 – Venturi Franco. Roots of Revolution: A History of the Populist and Socialist Movements in Nineteenth Century Russia I transL by Francis Haskell. New York, 1966.

Von Laue 1969 – Von Laue Theodore H. Sergei Witte and the Industrialization of Russia. New York, 1969.

Walicki 1975 – Walicki Andrzej. The Slavophile Controversy: History of a Conservative Utopia in Nineteenth-Century Russian Thought I transl. by Hilda Andrews-Rusiecka. Oxford, 1975.

Walkin 1962 – Walkin Jacob. The Rise of Democracy in Pre-Revolutionary Russia: Political and Social Institutions under the Last Three Tsars. New York, 1962.

Ward 1964 – Political Modernization in Japan and Turkey I ed. by R. E. Ward and D. A. Rustow. Princeton, 1964.

Weber 1947 – Weber Max. The Theory of Social and Economic Organization I transl. by Talcott Parsons. New York, 1947.

Wehler 1969 – Wehler Hans-Ulrich. Bismarck und der Imperialismus. Cologne, 1969.

Wehler 1973 – Wehler Hans-Ulrich. Das Deutsche Kaiserreich 1871–1918.

Gottingen, 1973.

Wittram 1964 – Wittram Reinhard. Peter I: Czar und Kaiser: in 2 bd.

Gottingen, 1964.

Wortman 1962 – Wortman Richard S. Koshelev, Samarin, and Cherkassky and the Fate of Liberal Slavophilism // Slavic Review. 1962 (June). Vol. 21. P. 261–279.

Wortman 1969 – Wortman Richard S. Judicial Personnel and the Court Reform of 1864 // Canadian Slavic Studies. 1969. № 2 (Summer). Vol. 111. P. 224–234.

Wortman 1976 – Wortman Richard S. The Development of a Russian Legal Consciousness. Chicago; London, 1976.

Yaney 1964 – Yaney George L. Some Aspects of the Imperial Russian Government on the Eve of the First World War // Slavonic and East European Review. 1964 (December). Vol. 42. P. 68–90.

Yaney 1965 – Yaney George L. Law, Society and the Domestic Regime in Russia in Historical Perspective // American Political Science Review. 1965 (June). Vol. 59. P. 379–390.

Yaney 1966 – Yaney George L. Bureaucracy and Freedom: N. M. Korku-nov’s Theory of the State // American Historical Review. 1966 (January). Vol. 71. P. 468–486.

Yaney 1973 – Yaney George L. The Systematization of Russian government: Social Evolution and the Domestic Administration of Imperial Russia, 1711–1905. Urbana, 1973.

Wright 1957 – Wright Mary Clabaugh. The Last Stand of Chinese Conservatism, The T’ung-Chih Restoration, 1862–1864. Stanford, Calif., 1957.

Zeldin 1973 – Zeldin Theodore. France, 1848–1945: Ambition, Love and Politics. Oxford, Vol. 1. 1973.

Zeldin 1958 – Zeldin Theodore. The Political System of Napoleon III. New York, 1958.

Zelnik 1971 – Zelnik Reginald. Labor and Society in Tsarist Russia: The Factory Workers of St. Petersburg, 1855–1870. Stanford, 1971.

Примечания

1

1907–1978 гг. Первое издание книги вышло в 1981 г. – Примеч. пер.

2

Т.е. в Гарвард, находящийся в Кембридже (Массачусетс). – Примеч. пер.

3

См., например, [Hosking 1973; Катков 1967]. О структурных причинах революции см. [Eisenstadt 1978; Skocpol 1976: 175–210; Skocpol 1979].

4

Полное собрание законов Российской империи 1649 г. Собрание первое 1649–1825: в 45 т. NB № 20.406, 20.582 и 24.686. Далее – ПСЗ I.

5

Я разумею здесь чиновников, подпадающих под определение «просвещенных» бюрократов, предложенное У. Брюсом Линкольном, – в МВД таковыми являлись Н. А. Милютин, А. Д. Шумахер, А. В. Головнин и А. К. Гире. См. [Lincoln; Lincoln 1970а; Lincoln 1972: 321–330; Lincoln 1971: 410–421]. Также см. [Зайончковский 1978: 187–191].

6

См. чрезвычайно полезное обсуждение данной точки зрения в [Taranovski 1976: 167–227].

7

О русской политической культуре в целом и ее «московских», – клановобюрократических проявлениях см.: Edward L. Keenan. Russian Political Culture (неопубликованная рукопись). Кинан пользуется определением Люсьена Пая, преобразуя его следующим образом: политическая культура – это такой набор взглядов, практик и настроений, который придает порядок и смысл политическому процессу в сознании членов русской общины – в самом широком смысле, – обеспечивая или же позволяя своим носителям вырабатывать основополагающие допущения и идеи, управляющие поведением внутри политической системы. См. также [Pye, Verba 1965; Geertz 1973; J.G. A. Pocock 1973: 3-41].

8

Два официальных историка МВД, столь видные государственные деятели, как М. М. Сперанский и Н. А. Милютин, придерживались как раз такой точки зрения. См. [Адрианов 1901, I: 1–2, 47–51, 103-112N; Варадинов 1858–1863].

9

ПСЗ I. № 20.406; [Адрианов 1901: 1–2].

10

ПСЗ I. № 20.406.

11

Там же.

12

[Там же; Адрианов 1901: 2–9]. П. А. Валуев (министр внутренних дел в 1861–1868) неоднократно заявлял, что является продолжателем «петровских традиций». См. далее в главе 3.

13

Верного продолжателя (после смерти своего отца Павла I, в заговоре против которого принимал участие и Трощинский) дел бабушки – Екатерины Великой; именно Дмитрий Прокофьевич был автором Манифеста о восшествии на престол Александра, в котором тот и объявил, что при нем «все будет как при бабушке». – Примеч. пер.

14

[Трощинский 1868, 3: 23, 1-162], в Сборнике Императорского Русского исторического общества [далее – СИРИО].

15

[Там же: 40–50]. Джордж Йани принимает идею сенаторского управления в качестве мифа, однако же вместе с тем описывает государственное устройство России XVIII столетия, несколько различая его от прежнего и последующего [Yaney 1973: 51-128]. См. также недавнюю работу Дэвида Кристиана, в которой глубоко анализируется политическая культура России и разбирается полемика начала XIX века вокруг коллежской системы управления, [Christian 1979:298–322].

16

Сочинения XIX века, направленные против министерской бюрократии, чересчур многочисленны, чтобы их все перечислить. Критика раздавалась со всех сторон: и от славянофилов, и от западников, и от радикалов. Множество подобных работ см., например, в «Голосах из России» Герцена и Огарева [Герцен 1974–1976].

17

История Совета министров Александровской эпохи превосходно рассказана В. Г. Чернухой в ее монографии «Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в.» [Чернуха 1978: 136–198].

18

Нелегальная политическая организация, созданная в 1903 году В. И. Вернадским, С. А. Котляревским, Н. А. Бердяевым, П. Б. Струве, С. Л. Франком, С. Н. Булгаковым и другими известными писателями, мыслителями и учеными. К 1905 году насчитывала более полутора тысяч членов и несколько десятков ячеек по всей империи. – Примеч. пер.

19

[Покровский 1906: III-LXXXVII]. Покровский рассматривает здесь институциональную историю Руси вплоть до Манифеста 1802 года об учреждении министерств.

20

Классическое обсуждение европейского абсолютизма на примере Пруссии см. [Rosenberg 1958].

21

Русский абсолютизм горячо обсуждался советскими историками, в частности на страницах «Истории СССР» (с 1968 по 1972 г.). Подборку выдержек с подведением итогов полемики и анализом проблемы абсолютизма см.: Hans-Joachim Torke. Die Entwicklung des Absolutismus – Probleme in der sowetischen Historiographic seit 1917, Jahrbucher fur Geschichte Osteuropas. 1973. Bd. 21. H. 4. S. 493–508; Die neuere Sowjethistoriographie zum Problem der russischen Absolutismus, For-schungen zur Osteuropiiischen Geschichte, 20.1973. 113–133. См. также [Gerschenkron 1971: 853–869; Kriegerl975] и вдумчивый советский взгляд в работе [Соловьев 1973, NB: 9-164].

22

[Anderson 1974: 15–59, 195–235]. В одной из статей на туже тему Александр Гершенкрон метко замечает: «До сих пор нет четкого понимания, что интересы государства есть нечто sui generis [уникальное], а в иную историческую эпоху не просто столь же, но и бесконечно более важное, чем классовые интересы. В отношении подобной эпохи наивное принятие «аксиом» о классовых интересах в качестве основных детерминант может завести исследователя разве что в тупик, загроможденный надуманными проблемами и неадекватными выводами. Что действительно необходимо – это не догматичная общая теория государственной власти, в которой автономия – Eigengesetzlichkeit — этой власти более не отвергается с презрением как «ложное сознание», но откровенно признается важнейшим социологическим феноменом, необходимым для понимания переломных исторических событий и процессов» [Gerschenkron 1971: 868].

23

О системе приказов – этом «позвоночнике» Московского государства, что довольно долгое время историки попросту игнорировали – во многом опередившей свое время по части организации и эффективности, см. [Plavsic 1980; Устюгов 1964:134–167; Демидова 1972: 332–354; Демидова 1964: 206–242]. См. также [Brown 1978].

24

По поводу «попечительства» и понятия «полицейское государство» см. [Сергеевич 1910:247–248; Macey 1976:19–26; Raeff 1975:1221–1243; Taranovs-ki 1976: 167–277].

25

От лат. cooptatio – доел, «довыборы»; введение новых членов, форм и т. п. – Примеч. пер.

26

[Keenan 1976: 35–46; Taranovski 1976: 221]. NB изумительный анализ самодержавной власти у Тарановски. См. также [Lincoln: 25–29; Вальденберг 1916: 432–455; Зайончковский 1978: 182–186; Черепнин 1978].

27

Полный библиографический обзор историографии русской бюрократии, см. [Orlovsky 1976: 448–469]. Также см. [Torke 1967: 7-345].

28

См. официально изданные истории МВД [Варадинов 1858–1863; Адрианов 1901]. Н. В. Варадинов сам был служащим МВД и выпустил весьма неудобный компендий выдержек из министерских архивов и ПСЗ. Адрианов же писал историю, приуроченную к юбилею Министерства; несмотря на важные материалы по структуре и политике ведомства, ясно, что написана работа лишь с целью его – ведомства – самовозвеличивания. Мне удалось обнаружить и третью историю Министерства, написанную А. С. Норовым, в ту пору – юным служащим МВД, а позже – министром народного просвещения. Варадинов утверждает, что работа была утрачена, однако же она хранится в ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 26–37. Исторические сведения о Министерстве внутренних дел от образования до 1830 г.

29

ПСЗ I. № 20.406.

30

Систематического исследования петровских коллегий также пока предпринято не было; см. [Yaney 1973: 63–66].

31

[Sumner 1962: 111–115; Yaney 1973: 63–66, 85–90]. Ключевский, Градовский и Виттрам с большим вниманием подходят к московским институциям и традициям, на которые надстраивались коллегии, подчеркивая при этом, что Петр пытался преобразовать русское правительство; см. [Ключевский 1958, 4: 168–192; Градовский 1899, 1: 108–165; Wittram 1964, 2: 112–118]. Н. Ф. Демидова [Демидова 1964: 222–224] взвешенно замечает, что процесс бюрократизации происходил на протяжении нескольких веков (с XVI и до конца XVIII), но все же именует петровские институции «новыми».

32

ПСЗ I. № 3.718. «Регламент» был написан преимущественно Феофаном Прокоповичем и содержал прямое указание на то, что коллегии европейского образца внедрялись именно из камералистских соображений. Закон гласит, что многими голосами добиться правды проще, нежели единым, а решение, принятое сообща, будет и менее произвольным, и более веским, нежели принятое единолично. К тому же коллегиальный принцип управления обещал быть куда эффективнее и менее подверженным взяточничеству. Как писал в одном из писем Петру Лейбниц, «не может быть иной хорошей системы управления, помимо коллежской; такой механизм подобен часам, чьи шестерни взаимно поддерживают ход друг друга». Камералисты полагали, что коллегиальное управление позволяет правителю включить представителей традиционных сословий в правительственный процесс таким образом, что те, став зависимыми друг от друга, окажутся в еще большей зависимости и от самого правителя; см. [Yaney 1973: 86–90].

33

[Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964, 2: 100–115]. Виттрам утверждает, что административные реформы Петра явились следствием традиционных – практических и теоретических – соображений.

34

Лат. «без чего невозможно», т. е. обязательное условие чего-либо. – Примеч. пер.

35

«Всякий интерес к возрождению принципа коллегиальности в действующих исполнительных функциях проистекает зачастую из заинтересованности в ослаблении полномочий лиц, облеченных властью. Что, в свою очередь, проистекает из недоверия и зависти к монократическому руководству… со стороны служащих административного аппарата» [Weber 1947: 398].

36

Многие местные приказы были упразднены в 1708–1709 годах, когда Петр образовывал новые, более крупные области. Некоторые из них – скажем, «разряды» – были поглощены новосозданным Сенатом, а другие включены в состав более крупных приказов до образования коллегий. Аналогичным образом коллегиальный принцип внедрялся и еще несколько раз прежде «официального» создания коллегий; некоторые историки даже утверждают, что коллегиальность и так уже существовала внутри приказной системы [Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964,2: 101–115].

37

ПСЗI. № 3.532. См. также варианты текста в [Воскресенский 1945,1:411–516].

В Генеральном регламенте подробно изложена структура и полномочные процедуры коллегий. По сути, Регламент был предшественником детально изложенных проектов, подготовленных Сперанским и другими для реформы центрального правительства 1811 года. Необходим тщательный анализ влияния Генерального регламента и других законопроектов на коллегии, чтобы развеять множество окружающих их заблуждений. См. главы XVII, XXVIII, XXIX–XLVII Регламента.

38

Существование «канцелярского элемента» в российских ведомствах уже давно отмечалось учеными как выражение бюрократического принципа. Так, в [Градовский 1899:280] рассмотрено создание в 1802 году министерств именно как триумф этого элемента, а значит, и бюрократизации.

39

[Там же: 126слл; Wittram 1964, 2: 114–118]. Подразумевается, что на работу в коллегии Петр приглашал немецких и шведских военнопленных.

40

О должности генерал-прокурора см. [Градовский 1899: 141–166; Yaney 1973: 56–57, 207–212]. О деятельности и упадке коллегий см. [Троицкий 1966].

41

См. в особ. [Yaney 1973: 207–212; Клочков 1916: 224–270; Градовский 1899: 192–277].

42

Особенно хорошо это описано у Клочкова в его «Очерках» [Клочков 1916: 224–270]. См. также [Филиппов 1902: 41–43].

43

[Троицкий 1966:33; Градовский 1899:251–254; Клочков 1916:154–157,312-313, 330, 341,377].

44

«Очерки» Клочкова по-прежнему остаются лучшей работой, посвященной внутренней политике и государственным институциям в эпоху Павла I. Обзор библиографии по теме – с. 143–160; о центральных исполнительных органах – с. 271–406.

45

ПСЗ I. № 19.554, 19.679, 19.775; [Клочков 1916: 398–399].

46

ПСЗ I. № 17.906; [Клочков 1916: 392–396].

47

Записка Императора Павла I об устройстве разных частей государственного управления: СИРИО, 90: 1–4.

48

«Особого» – как сказано в Манифесте 8 сентября. – Примеч. пер.

49

Манифестом 8 сентября 1802 года учреждалось единое министерство, подразделявшееся далее на 8 независимых ведомств, каждое из которых возглавлял своей министр. Как мы увидим далее, идея единого министерства, т. е. Кабинета министров в европейском понимании, смогла претвориться в жизнь лишь после революции 1905 года. Великолепный анализ исторического развития европейских кабинетов министров см. [Hintze 1941:265–310].

50

Иногда еще «Интимный». Кружок ближайших друзей Александра I, функционировавший параллельно с «гласным» Непременным советом с 1801 по 1803 г. (по некоторым предположениям – 1805 г.). Нередким гостем на комитете был и Лагарп. – Примеч. пер.

51

Гр. П. А. Строганов был другом детства Александра I и вел протокольные записи Комитета на французском языке. – Примеч. пер.

52

В [Предтеченский 1957: 63-130] приводится по этому поводу множество различных точек зрения знатных современников, а также членов Негласного комитета. Конфликт «сенаторской», т. е. олигархической партии с царем и его молодыми сподвижниками весьма тщательно разобран Марком Раеффом. «Конституционализм» Александра и его ближайшего окружения он описывает как «верховенство права и ясное, логичное и иерархически организованное государственное управление. Закон, порядок, четко устроенная политическая машина – вот то, что они подразумевали под «конституцией», «базовыми правами» и прочим. Никоим образом они не имели в виду представительных учреждений, сдержек и противовесов… или отмены самодержавия…» [Raeff 1969: 29–46].

53

ПСЗ I. № 20.406.

54

Различение видов полиции изложено М. М. Сперанским в 1803 году в его «Записке об устройстве судебных и государственных учреждений в России» [Сперанский 1961: 89-101]. См. также [Abbott 1968: 13–29].

55

ПСЗ I. № 20.406. Ст. IV. П. 4; Ст. XIII, XIV

56

ПСЗ I. № 20.582.

57

Т.е. заместителей. – Примеч. пер.

58

ПСЗ I. № 20.582.

59

Более полно структурные аспекты, описываемые в данной главе, исследованы в моей диссертации «Министерская власть и русское самодержавие: Министерство внутренних дел, 1802–1881 гг.» [Orlovsky 1976].

60

Сенатор Трощинский, к примеру, пустился в свою знаменитую атаку на министерства лишь после указа 1811 года, когда система министерских департаментов и монократические принципы были окончательно институционализированы в масштабах всего центрального правительства. Трощинский все так же видел в Манифесте 1802 года попытку Александра I укрепить коллегиальные исполнительные органы, унаследованные от XVIII столетия; министерства образца 1802 года, утверждал он, были созданы ради дальнейшего развития «товарищественного» принципа управления, см.: СИРИО, 3: 34–35. Иные же, оглядываясь назад, негодовали на закон 1802 года из-за размытости формулировок, неприязни к его авторам или же предчувствия, что новая система в итоге приведет к еще худшим злоупотреблениям, нежели прежняя, которые с ее помощью и предполагалось исправить, см. [Вигель 1928, 1: 148–150; Державин 1860: 455–458, 472–474].

61

ПСЗ I. № 20.852.

62

Там же. С. 756–769.

63

Там же. С. 769–770.

64

Там же. С. 770–775.

65

Идея о том, что МВД – главнейшее министерство русского правительства, поддерживалась его официальными историками. Так, по А. С. Норову, «министерство внутренних дел является наиважнейшим в государстве; все прочее берет в МВД свое начало. Оно – основание громадной структуры правительства». См. ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 26. Л. 1. 7. В [Оржеховский 1974:53–82] выражено то же мнение в отношении ситуации в 1860–1870 годов.

66

А после восшествия на престол Александра одно время состоял в помощниках у уже упоминавшегося сенатора Д. П. Трощинского. – Примеч. пер.

67

Питер Шайберт обратил внимание на идею Сперанского, что успех институциональных реформ зависит от предварительного создания «чиновника нового типа» – эффективного, обученного и всецело преданного своему делу; слабость же поздних реформ Сперанского, говорит Шайберт, проистекала как раз из безуспешных попыток обеспечить создание этого нового чиновничества; см. [Scheibert 1958: 449–467; Raeff 1979: 61–66, 381–382].

68

ПСЗ I. № 23.771. Лучший, на наш взгляд, анализ этого закона представлен в [Torke 1957: 58–70].

69

[Адрианов 1901, 1: 23–32]; Доклад министра внутренних дел за 1803 год //Журналы Комитета министров. № 1 (1801–1810). СПб., 1888. Прил. I. 54–79.

70

[Сперанский 1961: 201–216, 228–231]. Двумя главными законами по реорганизации министерств стали указ от 25 июля 1810 года (ПСЗ I. № 24.307) и подробнейший указ от 25 июня 1811 года об «общем учреждении министерств» (ПСЗ I. № 24.686).

71

ПСЗ I. № 24.307; 24.326. См. также [Адрианов 1901, 1: 19–22, 39–45; Squire 1968:23–45]. Сквайр ошибочно утверждает, что главной целью Сперанского и Александра являлось создание мощного Министерства полиции.

72

[Предтеченский 1957: 295–322; Адрианов 1901, 1: 19, 23–32; Blackwell 1968: 130–132, 153, 163, 168].

73

ПСЗ I. № 24.307; 24.326; 24.687; 24.688.

74

ПСЗ I. № 24.687. Предтеченский (С. 301) утверждает, что Козодавлев, еще будучи товарищем министра в 1810 году, составил для князя Куракина конкретные инструкции, а также организационный план всего министерства, согласно которому главнейшими департаментами МВД являлись экономический, а также мануфактур и внутренней торговли. Марк Раефф полагает, что в 1811 году Сперанский написал аналогичные инструкции и план для Финансового и Полицейского ведомств, см. [Raeff 1979: ПО]. Устройство МВД образца 1811 года закреплено следующими законами: ПСЗ I. № 24.686; 24.969; 25.137; 25.392; 26.320. Описание структуры тогдашнего министерства см. [Адрианов 1901, 1: 21].

75

Распределение дел оставалось для русского правительства неразрешимой проблемой на протяжении почти столетия. После 1811 года крупнейшие внутриполитические ведомства, особенно МВД, Министерство финансов и Министерство государственных имуществ (учр. в 1837 г.) постепенно аккумулировали все больше и больше различных административных функций.

Ответственность за ключевые социальные и экономические вопросы распределялась между всеми тремя министерствами, полномочия которых зачастую пересекались и дублировали друг друга. Во Франции или Пруссии, к примеру, уже в начале XIX века появились отдельные министерства, занимавшиеся вопросами сельскохозяйственной промышленности и торговли; в России же Министерство земледелия и государственных имуществ было создано лишь в 90-е годы XIX столетия, а Министерство торговли и промышленности и вовсе лишь в октябре 1905 года. При этом русские купцы и фабриканты ходатайствовали о создании подобного министерства с 20-х годов XIX века. Подобное разделение обязанностей между министерствами Российской империи отражало низкий уровень как экономического развития, так и форм общественной организации и государственности. Так что вместо специального аграрного министерства отвечать на труднейший – земельный – вопрос XIX столетия в России были призваны министерства императорского двора (ведавшее наделами царской фамилии), государственных имуществ (управлявшее, соответственно, землями, принадлежащими государству) и внутренних дел (занимавшееся вопросами дворянских и – после 1861 года – крестьянских земель). О прусских министерствах см. [Hue de Grais (Graf) 1906: 56–64; James 1913: 67–80]; о французских – [Ducroq 1897–1905, 1: 93-100; Duguit 1918: 530–536]. О различных попытках русского правительства создать отдельный орган по управлению торговлей и промышленностью см. [Киняпина 1968:197–246; Лаверичев 1974:88-108,225–228]. О создании в 1905 году Министерства торговли и промышленности см. [Шепелев 1973: 251–261].

76

ПСЗ I. № 24.686. § 205–206.

77

Там же. § 61-205.

78

Там же. § 178–204.

79

Там же. См. § 206–243.

80

ПСЗ I. № 27.964; 28.239. Также см. [Адрианов 1901,1:22]. Причины подобных преобразований доподлинно не известны. Специалист по истории III отделения П. Сквайр говорит о том, что недовольство работой Министерства полиции выражали и царь, и его окружение, и некоторые граждане. К тому времени Сперанский уже утратил все свое влияние в Петербурге и не мог защитить центральные правительственные органы, созданные им в 1811 году. Вполне вероятно, что объединение министерств было связано с возвращением в 1819 году графа Кочубея на пост министра внутренних дел. Вплоть до 1823 года, когда Кочубей оставил пост главы МВД, он открыто оппонировал экономической политике прежнего министра Козодавлева. Сторонник идеи свободного рынка, Кочубей был убежден, что у России свой, особый путь экономического развития: ей надлежит оставаться преимущественно аграрной страной, исполняющей роль «житницы Европы». Государство, соответственно, не должно было вмешиваться в дела промышленности, продолжая поддерживать отечественное сельское хозяйство. Вряд ли совпадение, что с возвращением Кочубея МВД отказалось от надзора за промышленной сферой, забрав данные ведомству еще в 1802 году функции по контролю за сельским хозяйством у Министерства полиции [поглощенного МВД в тот же день, когда граф Кочубей вернулся на пост министра – 4 ноября 1819 года]. – Примеч. пер.

81

ПСЗ I. № 28.205.

82

Там же. № 27.970.

83

Там же. № 28.910; 29.057.

84

[Jenkins 1969: 171–174; Строев 1912: 5-124].

85

Сравнительный анализ личностно-клановой политики с ведомствами XVIII столетия см. [Ransel 1975:73-144,262–289; Yaney 1979:207–212,221-229].

86

[Полиевктов 1918: 209–225; Пресняков 1925: 43; Ключевский 1956–1959, 5: 264, 267; Riasanovsky 1969: 184–234].

87

Полное название – Собственная Его Императорского Величества (сокр. Е. И. В.) канцелярия. – Примеч. пер.

88

ПСЗ II. № 449. Данным указом «Особенная канцелярия Министерства внутренних дел [передавалась в ведение] Собственной Его Величества канцелярии». См. [Squire 1968: 60–63; Monas 1961: 60–74; Адрианов 1901, 1:97-101].

89

Т.е. с воцарения Николая и восстания на Сенатской площади. – Примеч. пер.

90

ПСЗ II. № 2982; 3351; 4969; 7685; 9113.

91

Преемственность министерских изданий, начиная с 1803 года и до «Журнала» (1828–1861), рассматривается в [Варадинов 1858–1863, 1: 673–777].

92

ПСЗ II. № 9113.

93

О неудачной попытке Комитета министров стать единым Кабинетом министром см. [Yaney 1973: 194–220, 249–258; Середонин 1902].

94

Изменение, преимущественно проигнорированное историками, за исключением Ричарда Уортмана [Wortman 1976: 143–234].

95

Первый из секретных комитетов Николая I, символичным образом созванный не только в преддверии годовщины восшествия на престол, но и подавления восстания декабристов – «моих друзей 14 декабря», как иронично выражался Николай. Комитет был посвящен изучению личных бумаг Александра I и в целом рассмотрению вопросов, «касающихся преобразования высшего государственного управления». – Примеч. пер.

96

«Бумаги Комитета 6 декабря 1826 года, относящиеся до преобразования губернского управления» [СИРИО, 90 1894: 212–358; Starr 1972: 31–32].

97

ПСЗ II. № 10304; [Корф 1910, 1: 292–296; Адрианов 1901: 60–62; Starr 1972: 33–34; Yaney 217–218].

98

См., например, описание «бюрократической войны 1839 года» в переписке графа А. Г. Строганова с князем П. Д. Горчаковым (Русская старина. СПб.: Б. и., 1881. Т. 32. С. 890–895).

99

ПСЗ II. № 10303.

100

[Заблоцкий-Десятовский 1882; Дружинин 1946–1958,1: 504–505,510,521–526; Yaney 1973: 164–166, 219–220; Monas 1970: 277–280].

101

К тому моменту Комитет 6 декабря уже несколько лет как прекратил существование, и в 1835 году «для изыскания средств к улучшению состояния крестьян разных званий» Николай созвал новый секретный комитет, в состав которого вошли и Киселев со Сперанским. – Примеч. пер.

102

Первым эта связь отмечена в [Дружинин 1946–1958: 379–623], затем к нему присоединились все крупнейшие специалисты по Крестьянской реформе.

103

ПСЗ II. № 12029. Также см. [Адрианов 1901, 3: 60–64].

104

[Энциклопедический словарь Гранат 1913, 23: 658; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона 1898, 23: 348–349; Адрианов 1901: 80а, Monas 1961:247].

105

Во время которой участвовал в Бородинском и прочих крупных сражениях Отечественной войны, а впоследствии и в заграничном походе русской армии. Уже под Парижем в 1815 году Перовский получил ранение и был вынужден вернуться в Россию. Подобно многим ветеранам Отечественной войны 1812 года, вкусившим «европейского духу», Л. А. Перовский вместе с братом, попавшим в плен еще при оставлении Москвы, состоял в тайных обществах (а кто-то и вовсе упоминает его в числе основателей Союза благоденствия), ряды которых, впрочем, он покинул уже в 1821 году. – Примеч. пер.

106

Т.е. «уделенным» им. – Примеч. пер.

107

ПСЗ II. № 15373; 15634; 16001; 16606. Также см. [Варадинов 1858–1863, III, 2: 81–82; Адрианов 1901: 54–55].

108

ПСЗ II. № 15432. В 1836 году тогдашний глава МВД Блудов также создал при

МВД Комиссию по городскому хозяйству; см. [Адрианов 1901, 1: 73–74].

109

Из коих пятеро «по особым поручениям». – Примеч. пер.

110

[Lincoln 1974: 57–60; Leroy-Bealieu 1884: 1-25]. Послужной список Милютина см. ЦГИА СССР. Ф. 1162 (Государственный совет). Оп. 6. Д. 335.

111

Побывав в общей сложности в 163 городах, см. [Варадинов 1858–1863, III, 3: 258]. – Примеч. пер.

112

К перечисленным выше «юным дарованиям» Временного отделения стоит прибавить будущих славянофилов И. С. Аксакова и Ю. Ф. Самарина, из которых второй принимал самое деятельное участие в проведении Крестьянской реформы 1861 года. В разное время при Перовском служили молодые И. С. Тургенев, граф А. К. Толстой, археолог А. С. Уваров, востоковед П. С. Савельев, почтенные профессора Московского университета Н. И. Надеждин, А. И. Чивилев, П. Г. Редькин и многие другие. – Примеч. пер.

113

[Адрианов 1901,1: 55; Варадинов 1858–1863, III, 3:16–19]; (ПСЗ II. № 23024).

О реформе 1870 года см. [Hutton 1972].

114

Отчеты Перовского описаны в [Адрианов 1901,1: 63–64; Starr 1972: 33; Корф 1910,1: 324–332] и опубликованы в 1870 году в «Материалах, собранных для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений» (Ч. II. § 2-75).

115

Чуть ранее также помогавшим и Милютину с городовой реформой. Даль был близким приятелем братьев Перовских и, когда Льву Алексеевичу был пожалован графский титул, придумал девиз для его герба: «Не слыть, а быть». – Примеч. пер.

116

ПСЗ II. № 18580; [Мельников 1873: 275–340].

117

ПСЗ II. № 18580; [Корф 1910, 1: 328–335].

118

Предложение Перовского цитируется в [Lincoln 1975: 82-100; Варадинов 1858–1863,111,3:20–24].

119

В том же 1851 году одно лишь МВД произвело около 31 000 000 документов. – Примеч. пер.

120

[Варадинов 1858–1863, III, 3: 21–26; 4: 20–25; Starr 1972: 111–122]; ПСЗ II. № 25944. [Адрианов 1901,1: 55–56] также описывает незначительное сокращение штата МВД, имевшее место в тот же период: были упразднены должности вице-директоров двух департаментов, III отделение Департамента общих дел, а также ряд низших чинов. И тем не менее накануне Великих реформ «чиновный вес» министерства был приблизительно тем же, что и полагался ему согласно табелям 1839 года.

121

При помощи, к слову, Ю. Ф. Самарина. – Примеч. пер.

122

И вовсе не в пользу последних, отчего те активно противились проведению в жизнь губернаторских, а потом и министерских решений Бибикова. – Примеч. пер.

123

[Варадинов 1858–1863, III, 4: 20–25; Yaney 1973: 169–175; Field 1976: 41–42].

124

См. [Валуев 1961,1:172–176]; ЦГИА СССР. Ф. 1284 (МВД, Департамент общих дел). Оп. 66. Д. 49. Л. 63–64; Ф. 1275. Оп. 1. Д. 102. Л. 6-10.

125

См. [Там же, 2: 252–254, 289]. О предложении Тимашева о втором товарище министра см. ЦГИА СССР. Ф. 1152 (Государственный совет, Департамент государственной экономии). Оп. 7. Д. 69. Л. 19–20. Граф Валуев и сам прежде ходатайствовал о втором товарище, см. ЦГИА СССР. Ф. 908 (Личный фонд П. А. Валуева). Оп. 1. Д. 312. Л. 1-11 об.

126

Все структурные преобразования, кроме учреждения Юрисконсультской части, описаны Адриановым [1: 103–112]. Также см. ПСЗ II. № 32826.

127

ПСЗ II. № 37290; 37291; 37292; 37293.

128

ПСЗ II. № 39566.

129

ПСЗ II. № 54742.

130

ПСЗ II. № 41990. См. также [Ruud 1969: 235–245].

131

ПСЗ II. № 45574.

132

А точнее – возвращении, поскольку образованное в 1865 году Почтовое министерство было составлено из выделенного из МВД еще в 1830 году Почтового департамента и Телеграфной части при МВД. – Примеч. пер.

133

ПСЗ II. № 61551. Доклад Лорис-Меликова Александру с описанием изменений см. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 81.

134

ПСЗ II. № 61279; 61284; 61550.

135

Изначально было создано две комиссии, соединенные затем Ростовцевым в одну. При этом за учреждением так и сохранилось название во множественном числе. – Примеч. пер.

136

ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 49. Л. 74–77.

137

ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 371. Журналы комиссии хранятся в ЦГИА СССР. Ф. 1275. Оп. 1. Д. 102; Ф. 1275. Оп. 93. Д. 22.

138

ЦГИА СССР. Ф. 1275. Оп. 93. Д. 22. Л. 5-36.

139

Там же. Л. 36, 40–41 об.

140

ЦГИА СССР. Ф. 1282 (Канцелярия МВД). Оп. 3. Д. 14. Л. 3–4.

141

Т.е. статского, коллежского или надворного советника соответственно. – Примеч. пер.

142

Отчет по Министерству внутренних дел за 1861,1862,1863 гг.//ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 11. Л. 169–175, 490–508. Это была последняя подобная ежегодная подборка, поданная главой МВД в XIX столетии, несмотря на то что по закону министр по-прежнему был обязан каждый год их подавать. О значении министерских отчетов см. [Мацкина 1964: 209–226].

Джордж Йани верно усматривает в отсутствии министерских отчетов после начала 1860-х годов проявление властной позиции как со стороны МВД, так и Министерства финансов, равно как и их нежелание подвергать свою деятельность внешней проверке или контролю. Однако же предлагаемое им объяснение того, каким образом удавалось избегать необходимой отчетности, представляется несколько путаным. Поскольку царь был в полном праве потребовать отчет (как Николай II и делал начиная с 1899 года), но предпочитал этого не делать, мы можем лишь заключить, что он ставил свои личные отношения с министрами выше институционализации любого контроля над министерской системой. Также представляется, что нарастающее давление на министерства, в особенности на министров, не оставляло много времени на составление подробного описания проделанных за год операций. Департаменты МВД едва справлялись со всеми возложенными на них административными и законодательными обязанностями. См. [Yaney 1973: 301–305].

143

Эти прошения относились к следующим категориям: 1) крестьянские дела – 5846; 2) городские и земские повинности, продовольствие и общественное попечение – 3570; 3) здравоохранение – 652; 4) общеадминистративные и полицейские вопросы – 9011; 5) все прочие – 394.

144

Штаты и табели выносились в специальные дополнительные полутома ПСЗ.

145

О реформах в Морском министерстве см. [Середонин 1902, 3, 2: 2–4; Kipp 1970].

146

ЦГИА СССР. Ф. 1261. Оп. 2. Д. 170а. Л. 1–7; ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 1981. Л. 1–3.

147

Копия официального обращения Валуева к А. Д. Шумахеру находится в ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 1981. Л. 1–3.

148

См. [Там же: 11–14]. Шумахер предлагал выделить каждому ведомству по 1000 рублей, из которых 600–700 составляли жалованье нанятого сотрудника, а на остаток следовало нанять писчих.

149

Копии проекта находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1261. Оп. 2. Д. 170а. Л. 3-42;

Ф. 1152. Оп. 6. Д. 208. Л. 2-87. Некоторые подготовительные материалы и внутренняя корреспонденция МВД находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 133. Д. 1.Л. 5-67.

150

Начальники отделений и подчиненные им столоначальники Морского министерства были заменены единой должностью делопроизводителя, получившего, в свою очередь, в подчинение старшего и младшего помощников. Целью подобной рокировки являлось увеличение количества должностных инстанций, которые проходило дело, прежде чем попасть на стол к вицедиректору. Таким образом, вместо четырех отделений департамент теперь мог иметь шесть или восемь делопроизводств. В сравнении с начальником отделения жалованье и льготы делопроизводителя были выше, притом что последний обладал полномочиями принимать те же решения, что и первый.

151

ЦГИА СССР. Ф. 1152. Оп. 6. Д. 208. Л. 108–109.

152

Мансуров – Шумахеру, 9 февраля 1867 г. См. ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46.

Д. 2074. Л. 67. См. также новые проекты: ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 133. Д. 15. Л. 31–50; Ф. 1282. Оп. 3. Д. 18, Л. 50–92.

153

Из «Записки о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношении»: «…а дела пойдут, как должно, если вы найдете в России пятьдесят мужей умных, добросовестных, которые ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо… россиян».

154

Мансуров – Шумахеру, 3 июня 1871 г. См. ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2074. Л. ПО.

155

Есть, впрочем, определенные архивные намеки на то, что в 1880 году в рамках созванной годом ранее правительственной комиссии по сокращению казенных расходов МВД вновь занялось сбором материалов для реформы штатного расписания. См. ЦГИА СССР. Ф. 565. Оп. 5. Д. 19863. Л. 4. Также см. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2074; присутствует упоминание о докладе действительного статского советника Поливанова об улучшении разделения труда и процедур в департаментах МВД (1881). Однако обнаружить сам доклад в архивах не удалось.

156

См. записку М. С. Каханова, составленную весной 1880 года: ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д.416.Л. 1–7.

157

Действовавший и при Александре II Министерский устав Александра I 1811 года, см.: Свод законов Российской империи: в 16 т. Т. 1. СПб., 1857. § 189–268 (далее – Свод законов).

158

Как тогда выражались в официальных документах; см., например, ПСЗ II.

№ 18580. § 37. – Примеч. пер.

159

А по временном занятии министерского кресла в 1851 году сделавшись и действительным тайным советником («генеральский» чин II класса). – Примеч. пер.

160

Биографические сведения об С. С. Ланском довольно скудны; его послужной список хранится в ЦГИА СССР. Ф. 982 (Личный фонд С. С. Ланского). On. 1; подробно изложен в Русском биографическом словаре (1896–1918. Т. 10. С. 70–74; далее – РБС).

161

Александр обратился к дворянству 30 марта 1856 года, заявив в той же речи, что «лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу»; см. изданные Хрущовым «Материалы для истории упразднения крепостного состояния…» (1860–1862: в 3 т. Т. 1. С. 103–104,114). См. также [Field 1976: 62; Emmons 1968: 51].

162

Мнение, что МВД и его высшие чины, занятые в Редакционных комиссиях подготовкой реформы, весьма жестко относились к дворянству, пронизывает огромное количество литературы вокруг процесса освобождения. Начиная с Высочайшего рескрипта Назимову от 20 ноября 1857 года и вплоть до окончательного указа 1861 года Ланскому и его подчиненным неизменно отводилась роль уполномоченных социальных уравнителей, посягающих на корпоративные интересы и частную собственность дворянства. См., например, [Field 1976: 102–172, 324–358; Emmons 1968: 209–318].

163

Это понятие мы применяем здесь в общем смысле для описания идеального типа прусского просвещенного бюрократа, то есть чиновника, относящегося к тому роду бюрократической системы, что описана в «Философии права». Гегель в [Гегель 1990: 274–275; § 303: 343] указывает, что «сословие, к которому принадлежат государственные чиновники, представляет собой средоточие государственного сознания и выдающейся образованности. Поэтому оно и является главной опорой государства в отношении законности и интеллигентности». Примечательно, что тут же он вспоминает и о русских крепостных: «…государство, в котором нет этого сословия, еще стоит поэтому не на высокой ступени. Такова, например, Россия, в которой есть крепостная масса и та, которая правит» [Там же. § 297: 336]. – Примеч. пер.

164

«Наследник» одного из николаевских секретных комитетов, после обращения Александра к дворянству и рескрипта Назимову уже официально занимавшийся рассмотрением проектов отмены крепостного права. – Примеч. пер.

165

Как было, к примеру, с упомянутым ранее Высочайшим рескриптом литовскому генерал-губернатору В. И. Назимову: изначальная записка Левшина была исправлена Ланским совместно с министром государственных имуществ графом Муравьевым. – Примеч. пер.

166

В виде революционной волны 20-х годов, захлестнувшей Испанию, Португалию, Грецию и Италию. – Примеч. пер.

167

«Союза доблести», закрытого, стоит заметить, по требованию Наполеона в 1809 году. К слову, двумя годами ранее под давлением общественности Фридрих Вильгельм III отменил и крепостную зависимость крестьян. – Примеч. пер.

168

Вполне известный к тому же лично Александру I. – Примеч. пер.

169

И судя по всему, не принятые единогласно (в отличие от «первой части»), а потому если где-то и записанные – что и по сей день является вопросом, – то не распространявшиеся и не скрепленные печатью с пчелами вокруг улья. – Примеч. пер.

170

Родным братом посвятившего Ланского в масоны А. Н. Муравьева. – Примеч. пер.

171

Оригинал и копия записки с собственноручными пометами Александра на полях хранятся в ЦГИА СССР. Ф. 982. Оп. 1. Д. 97. Л. 25–45. Именно Ланской считался автором документа, опубликованного сперва в выдержках в «Записках сенатора Якова Александровича Соловьева: Крестьянское дело в 1858 г.»; см. [Соловьев 1882: 587–592], а затем и самостоятельно под его именем; см.: Русская старина. СПб.: Б. и., 1881. Т. 35. Сентябрь. С. 641–642. Замечания Александра см. в «Записках» Соловьева. Впрочем, по поводу авторства записки существуют и иные мнения: М. А. Милютина считала автором записки своего мужа [покойного Н. А. Милютина] и опубликовала ее без замечаний Александра под заглавием «Из записок Марии Аггеевны Милютиной» [Милютина 1899: 272–281]; А. А. Корнилов, один из составителей сборника материалов и исследований памяти Арцимовича, утверждал, что именно Виктор Антонович был автором изначального варианта; см. [Арцимович 1904: 159, прим.]. Впрочем, куда важнее то, что все трое обсуждали уже составленный документ, который был затем подан Ланским и от своего имени, и в качестве позиции МВД на Высочайшее рассмотрение, и в последовавшем объяснении с царем Ланской отстаивал изложенные в записке тезисы как свои собственные.

172

[Starr 1972: 144–148]; см. также [Соловьев 1880: 561–579].

173

Цит. по: Русская старина. СПб.: Б. и., 1882. Т. 35. С. 641–644.

174

Там же. Т. 33. С. 592.

175

Там же. С. 588–590.

176

Цит. по: Русская старина. СПб.: Б. и., 1882. Т. 35. С. 651.

177

Вероятно, более всего Ланского задел следующий пассаж: «…не понимаю, как такая мысль может войти в голову человеку, знающему мой образ мыслей и мои желания» [подчеркнуто Александром II]; см.: Русская старина. СПб.: Б. и., 1882. Т. 33. С. 591; [Джаншиев 1905: 44]. – Примеч. пер.

178

[Starr 1972: 145–148; Джаншиев 1905: 44–46].

179

[Field 1976: 173–232, 265–323, 614; Emmons 1968: 209–318].

180

«Секретное мнение министра внутренних дел, по поводу врученной ему государем записки В. Апраксина, 31-го августа 1859 года» хранится в ЦГИА СССР. Ф. 982. Оп. 1. Д. 97. Л 47–59. Также см. «Из записок» (Русская старина. СПб.: Б. и., 1899. Т. 98, С. 106–108).

181

Тамже. С. 107.

182

Там же. С. 108–113.

183

Воспоминания Д. А. Милютина цитирует Зайончковский в биографическом очерке о Валуеве в его дневнике [Валуев 1961, 1: 28].

184

Александр с неохотой согласился назначить Милютина товарищем министра в 1858 году, поскольку того уже считали радикалом как при дворе, так и в среде высшего чиновничества. Так что Ланскому пришлось немало потрудиться, чтобы убедить царя в необходимости Милютина для выработки освободительного законодательства. Александр одобрил кандидатуру Милютина, но лишь в качестве «временно исправляющего должность» товарища министра. См. [Leroy-Beaulieu 1884: 52–54; Милютина 1899: 56–64].

185

РБС, 10: 72–73.

186

Подробнее о его карьере см. биографический очерк Зайончковского [Валуев 1961, 1: 1754]. Также см. [Knutson 1970]. Вместе с тем, обе работы довольно поверхностно трактуют мысли и поступки Валуева. Его послужной список находится в ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 28а. Д. 66; Ф. 1284. Оп. 76. Д. 70. Наиболее важным источником о жизни и карьере Валуева является его многотомный дневник, охватывающий период с 1845 по 1884 год; см. [Валуев 1891:70; Валуев 1919:167–182,339-349,603–616; 71:71–82,265–278,547-602; 72: 139–154, 393–459; Валуев 1961]. Также в архивах находится множество дополнительных и до сих пор не опубликованных материалов.

187

О важности «валуевских комиссий» см. [Чернуха 1972а; Чернуха 19726].

188

[Татищев 1903, 2: 544–573; Зайончковский 1964: 58-147]. См. журналы ряда совещаний за 1878–1880 годы (ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 395).

189

Зайончковский П. А. Валуев. Биографический очерк, см. [Валуев 1961,1:28].

190

К примеру, в 1866 году Валуев добился закрытия и роспуска Петербуржского губернского земского собрания ввиду излишне активных политических притязаний; см. [Татищев 1903, 2: 17–18].

191

Вполне вероятно, что Валуев рассматривал данную идею уже в конце 50-х. См. [Валуев 1961: 34–37; Knutson 1970: 272–290; Захарова 1968: 44–55]. Текст проекта см. [Берманьский 1905: 225–233].

192

Создание земств Валуев связывал с описанными преобразованиями в Государственном совете. Он утверждал, что, несмотря на чрезвычайную важность земской реформы, ограничиваться ею нельзя, поскольку в одиночку земствам не под силу решить проблемы, встававшие перед режимом, – таким образом, чтобы самодержавие устояло, правительство должно предвидеть проблемы и заранее принимать надлежащие меры для их решения. См.: Валуев П. А. О внутреннем состоянии России (26 июня 1862) – опубликовано в [Гармиза 1958:3].

193

Биографические данные мы даем по биографическому очерку Зайончковского (см. [Валуев, 1961,1:17–54]) и служебной сводке, хранящейся в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 76. Д. 70.

194

Одним из (а вполне возможно, и зачинщиком) этих Les seize – 16 был М. Ю. Лермонтов. – Примеч. пер.

195

О «своем месте» сам Валуев замечал в [Валуев 1961, 2: 415], что таковое было «по обыкновению вдали от почетной массы». – Примеч. пер.

196

В одной из недавних работ Валуев все же оказался приписан к аристократической партии министров эпохи Великих реформ, противопоставляемых группе более бедных и менее значимых карьеристов. Это утверждение основано на ошибочном представлении о реальном социальном и экономическом положении Валуева, а также на некритическом принятии на веру обвинений современников о том, что он якобы кичился социальным положением; см. [Bennet 1973: 126–127].

197

К тому времени Валуев уже написал записку «Дума русского», которую отправил в том числе и Константину Николаевичу. – Примеч. пер.

198

[Валуев 1961, 1: 104].

199

Которого ко времени отставки за глаза титуловали «старцем». – Примеч. пер.

200

Их переписка содержит множество ценнейших сведений о той эпохе, см.: П. А. Валуев и А. Г. Тройницкий Ц Русская старина. 1899. Т. 99. Июль. С. 225–240; Август. С. 467–480; Сентябрь. С. 697–706; Октябрь. Т. 100. С. 231–239. Служебная сводка Тройницкого хранится в ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 555. Также см. [Никитенко 1955, 3: 76].

201

Валуев утверждает, что прямо заявлял о том же Александру II в августе 1861 года. См.: Граф П. А. Валуев о положении России в 1882 году // Минувшие годы. 1908. № 10. Сентябрь. С. 25–31.

202

Выражение «просвещенный консерватизм» принадлежит, вероятно, Д. А. Милютину; см. в биографическом очерке Зайончковского [Валуев 1961,1:42].

203

[Там же: 354].

204

См.: Материалы, собранные для Высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный (Ч. I. Отд. 4. С. 197–206); [Валуев 1891: 355–356; Starr 1972: 179].

205

Валуев неоднозначно относился к министерской децентрализации, поскольку чиновникам среднего и низшего звена недоставало компетенции. Существующая система централизации не удовлетворяла его главным образом тем, что была неэффективной: на непосредственное рассмотрение министру передавалось такое количество важных вопросов, что он был просто не в состоянии принять все необходимые решения, которые тогда принимались директорами департаментов или столоначальниками (в чьих способностях принимать подобные решения Валуев, очевидно, сомневался). Предполагалось, что министр должен принимать все важные политические решения, – и именно в таком духе Валуев пытался руководить МВД во время своего семилетнего пребывания на министерском посту. См. [Валуев 1891: 355; 1961,1: 100,120–121].

206

[Валуев 1908: 29–30]. См. также [Валуев 1961, 1: 74, 98-102, 144; 2: 48].

207

См., например, [Никитенко 1955, 3: 1-17, 48, 90–92; Милютин 1950, 3].

208

[Валуев 1908:28; Валуев 1961,1:71,206–211; 2:102,363–364; Валуев 1891: 5-22].

209

См. [Валуев 1958: 145–146; 1961, 2: 416–417]. Валуев был внимательным читателем и почитателем самых разных европейский мыслителей: от Лоренца фон Штейна до Алексиса де Токвиля – см. [Маркузе 2000: 471–488]. См. также обсуждение консерватизма в одноименной работе («Что такое консерватизм») у современника Валуева – А. Д. Градовского [Градовский 1907, 3: 313–346]. Градовский проводит определение «творческого консерватизма», приводя в пример Роберта Пиля.

210

[Валуев 1961, 2: 416–417]. См. в особ. [Czap 1967: 391–410]. Валуев последовательно настаивал на проведении политики, способствовавшей созданию инфраструктуры для экономического развития. Он стремился ослабить многочисленные правовые ограничения, препятствовавшие различным социальным группам и сословиям реализовать производительный потенциал страны. С 1861 по 1881 год Валуев постоянно указывал на то, что финансовые и экономические вопросы, или же, как он говорил, «кризисы», включая и вопросы о земле, являлись проблемами, наиболее важными из всех, стоящих перед правительством.

211

Хранящаяся в ЦГИА СССР. Ф. 1093 (Фонд П. Е. Щеголева). Оп. 1. Д. 338. Записка была обнаружена и опубликована в выдержках и с комментарием советским исследователем В. Г. Чернухой в [Чернуха 1976: 210–220].

212

Валуев П. А. О внутреннем состоянии России. 26 июня 1862 г. Цит. по: [Гармиза 1958: 141].

213

[Валуев 1958: 148, 151].

214

[Чернуха 1978:25–69]. В 1861–1863 годах Валуев считал, что мировые посредники действовали чересчур независимо в переговорах с помещиками и крестьянами о подготовке земельных уставов. В 1862 году он распорядился провести в Калужской губернии сенаторскую ревизию, направленную против губернатора В. Арцимовича, известного сторонника милютинской группы, открыто отстаивавшего интересы крестьян против дворянства. Параллельно с тем Валуев вступил в конфронтацию и с мировыми Тверской губернии, связанными с группой либерально настроенных дворян во главе с уездным предводителем А. М. Унковским. Мировые посредники, напрямую зависевшие как от Сената (которым утверждались), так и от МВД (поскольку назначались подконтрольными ведомству губернаторами), представляли собой очевидную брешь в строгом иерархическом устройстве, над которым столь усердно трудился Валуев. Пусть при своем министерском сроке ему было не суждено окончательно разобраться с мировыми посредниками, многих из них удалось отстранить от должности и в целом существенно уменьшить их влияние в крестьянской среде.

215

Валуев – Урусову, 1 мая 1866 г. // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 198. Л. 52–53.

216

Валуев П.А. О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908.

Оп. 1. Д. 277. Л.95.

217

ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 116–117.

218

См. весьма познавательное обсуждение идеологического и символического измерений политических идей в периоды стремительных социально-экономических изменений [Geertz 1973: 216–220]. Гирц говорит: «Когда традиционные и сакральные установки и жизненные правила ставятся под сомнение, расцветают изыскания систематических идеологических формул либо для усиления существующих, либо же для нахождения им замены. Функция идеологии заключается в обеспечении автономности [самозаконности] политики через нахождение для нее авторитетных представлений, придающих ей смысл, и убедительных образов, посредством которых ее можно будет разумно понять… Идеологии предоставляют символические рамки, при помощи которых можно сопоставить незнакомое… порожденное тем или иным преобразованием политической жизни» [Там же: 216–220]. См. также [Манхейм 1994: 570–650; Рососк 1973: 3-41].

219

Как уже упоминалось, в 1865 году, к разочарованию Никитенко, горячо приветствовавшего прежние либеральные реформы, при МВД было учреждено Главное управление по делам печати, сменившее Министерство просвещения во главе цензурного надзора. – Примеч. пер.

220

ЦГИА СССР. Ф. 851 (Фонд А. В. Головнина). Оп. 1. Д. 8. Л. 9 об. – 18.

221

Там же. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 11. Л. 86.

222

См. особ.: О мерах к усилению административной власти // ЦГИА СССР.

Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 40–59; О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 60–95.

223

См. [Середонин 1902–1903, 3, 1: 130–143]. Еще прежде всех обсуждений авторы записки просили дать свое мнение министра юстиции Замятнина и финансов – Рейтерна – оба выступили категорически против какого-либо расширения губернских полномочий МВД, высказавшись в том ключе, что с такой властью губернатор оказался бы даже могущественнее стародавних княжеских воевод.

224

Именовавшихся тогда собирательно «нигилизмом». – Примеч. пер.

225

Валуев П. А. О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 60–95.

226

Валуев П. А. О мерах к усилению административной власти // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 40–41.

227

О создании Юрисконсультской части в 1866 году см. ЦГИА СССР. Ф. 1149 (Департамент законов Государственного совета). Оп. 6. Д. 48. Л. 12–17; о слиянии 1880 года см. ПСЗ II. № 61551 (от 15 ноября 1880 г.); ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 233. Д. 6 (Об учреждении юрисконсультской части при МВД). Материалы по комиссиям Адлерберга и Буткова 1865–1867 гг. см. в ЦГИА СССР. Ф. 1190. Оп. 16. Д. 15; записки и журналы заседаний комиссии 1867 г. под председательством Тизенгаузена см. в ЦГИА СССР. Ф. 908. On. 1. Д. 274; журналы комиссии 1870 г., посвященной полицейско-судебным отношениям, см. в Ф. 908. Оп. 1. Д. 274; материалы комиссии 1876 г. под председательством юрисконсульта МВД П. Т. Китицына см. в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 233. Д. 3. Также обширные материалы параллельных комиссий, посвященных административно-судебным взаимоотношениям, см. в ЦГИА СССР. Ф. 1405 (Министерство юстиции). Оп. 64. Д. 7614а, 76146; Ф. 1405. Оп. 76. Д. 7185,7186. См., например, законы от 19 мая 1871 г. (ПСЗ II. № 49615), 7 июня 1872 г. (ПСЗ II. № 50956), 9 августа 1878 г. (ПСЗ II. № 58778) и установления от 1 сентября 1878 г. (нет в ПСЗ). Все подобные меры способствовали усилению административно-полицейской власти в отношении судов и судейских чиновников, особенно в сфере т. н. политических преступлений. См. обсуждение этих и других законов и мер [Виленский 1969: 308–310, 322–323; Зайончковский 1964: 76–79].

228

ЦГИА СССР. Ф. 1190. Оп. 16. Д. 15; Ф. 1149. Оп. 6. Д. 48. Л. 12–17.

229

Юрисконсульту, по мысли Валуева, полагались «помощник с правами вицедиректора, секретарь и известная сумма на наем писцов и на канцелярские потребности» (см. «Об учреждении юрисконсультской…». Л. 39). – Примеч. пер.

230

Послужной список Китицына см. в ЦГИА СССР. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 102. Л. 42–59.

231

ЦГИА СССР. Ф. 1149. Оп. 6. Д. 48. Л. Т1.

232

Записки и прочие документы по этому поводу см. в «Бумагах П. А. Валуева, касающихся администрации, полиции и судебных реформ в России» (ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277).

233

О жизни Тимашева известно довольно мало, что весьма удивительно, учитывая, что он пробыл министром целое десятилетие. Подобно современникам, не слишком увлекались его персоной и историки, отчего исследовательская литература не много прибавляет к воспоминаниям. Основную биографическую информацию о Тимашеве можно найти в ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 5 (послужной список), а также в ЭСБЕ. Т. 33 (65). С. 180.

234

Через месяц после того назначенным министром. – Примеч. пер.

235

ГБЛ. Отдел рукописей. Фонд Д. А. Милютина (№ 169. К. 11. П. 9. Л. 8). Цит. по: [Валуев 1961, 1: 44, 89–90].

236

См., например, [Abbott 1971: 182–236; Чернуха 19726: 138–191; Чернуха 1972а; Корф 1910, 1: 306–320; Gantvoort 1971; Оржеховский 1973: 65–92, 1974: 57-134].

237

ГБЛ. Отдел рукописей Фонд Д. А. Милютина (№ 169. К. 11. П. 9. Л. 8). Цит. по: [Валуев 1961, 1: 44].

238

[Чернуха 19726: 146–147; Оржеховский 1974: 57-134]. Другой пример безразличия Тимашева в отношении министерских вопросов приводит Н. Г. Залесов, явившийся к министру в 1870 году по поручению оренбургского генерал-губернатора: на все вопросы Тимашев только и отвечал: «Не помню, справьтесь в департаменте, не знаю, на чем остановилось дело» и т. п., см. [Чернуха 19726:147]. ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 629. Л. 1 об.; Ф. 1642. On. 1. Д. 193. Л. 44. Цит. по: [Чернуха 1978: 79].

239

Из записок В. К. Луцкого // Русская старина. СПб.: Б. и., 1904. Т. 118.

С.333–335.

240

Множество различных документов, относящихся к прессе, цензуре и планам создания государственной газеты, находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1687. On. 1. Д. 23, 24, 25, 26. Цензурная политика Тимашева во время его министерства подробно проанализирована в [Оржеховский 1973: 65–92].

241

И вполне вероятной: майское назначение генерал-губернатора было связано с мартовским раскрытием так называемого казанского заговора, совместно организованного поляками и революционерами «Земли и воли». – Примеч. пер.

242

Данные о генерал-губернаторстве Тимашева, включая и газетные отзывы о его деятельности, находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 30. Письма Тимашева от 31 мая и 28 июня 1863 года, адресованные шефу III отделения князю В. А. Долгорукову, см. ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 45. Л. 32–35 об.

243

Письмо Шувалова Тимашеву датировано 2/14 октября 1867 года, см. ЦГИА

СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 45. Л. 32–35 об.

244

Тимашев – Валуеву, 16 июля 1863 г. См. ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 44.

Л. 1.

245

Записка о причинах необходимости создания V отделения Его И. В. канцелярии для наблюдения за направлением литературы // ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 25.

246

По этому поводу в 70-е годы ходила анонимная эпиграмма на министра:

Для внутренних французских дел

Летит по воздуху Гамбетта,

Для внутренних российских дел

Была б полезна штука эта,

Когда б Тимашев улетел.

Или, к примеру, Тургенев со смехом писал Анненкову о «’’баденском генерале” Тимашеве, читавшем нотацию Тьеру», на что его корреспондент в том же духе отвечал, что министр, «слышно, изумил и собственное свое отечество, не только Европу, моралью, прочитанною им Тьеру, которого он, вероятно, принял за самарского или другого какого вице-губернатора», продолжая далее: «…у нас начинают спрашивать самих себя: полно, не дурак ли это полосатый, но еще не убеждены, исключая, впрочем, [коллег министра] положительно [в том уверенных], ибо принуждены [поправлять дело]». См. переписку в «Русском обозрении» (1898. Т. 51. С. 12, 13). – Примеч. пер.

247

ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 37. Л. 35–40.

248

Тимашев – Александру II, 4 января 1874 г. См.: ЦГИА СССР. Ф. 1687. On. 1. Д. 40. Л. 7–7 об.

249

Докладная записка министра внутренних дел Александру II о подчинении дворян рекрутской повинности // ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 39. Л. 7-12.

250

ЦГИА СССР. Ф. 1687. Оп. 1. Д. 39. Л. 7-12.

251

О политике МВД в Прибалтике см. [Haltzel 1971: 132–219].

252

Биографические сведения о Макове перечислены в его служебном деле в ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 309. Л. 40–67. См. также: ЭСБЕ. Т. 18 (35). С. 430; [Скальковский 1890:220–231]. Из общественной хроники – 1 апреля 1883 г. // Вестник Европы. 1883. Т. 4, № 2. С. 892–901.

253

См. источники в предыдущей сноске. Также см. [Феоктистов 1929: 185–186;

Половцов 1966,1: 55–57,64]. Причины самоубийства до сих пор с точностью не известны. Подозрение в коррупции пало на Макова в связи с тем, что подчиненный ему С. С. Перфильев, директор Почтового департамента, присвоил крупную денежную сумму. Автор очерка о Макове в «Наших государственных… деятелях» уверен, что Маков был слишком религиозен и честен, чтобы пойти на кражу. Кроме того, были также обвинения в получении министром взяток от старообрядцев.

254

Министр внутренних дел отнюдь не на высоте (англ.). См. [Валуев 1919: 33–34,51,78].

255

Капгеровская ревизия была инициирована Валуевым с целью смещения либерального губернатора Калужской губернии В. А. Арцимовича, за энергичное проведение освободительных положений считавшегося враждебным к местным помещикам.

256

Маков был назначен исправляющим должность министра 27 ноября 1878 года. Вполне возможно, Александр II был тогда еще слишком поглощен недавней войной с турками и ее дипломатическими последствиями и решил на время отставить вопрос о ключевой министерской должности. Стоит тут же отметить, что князь Мещерский был шокирован назначением Макова, увидев в том печальные знамения времени, и вспоминал впоследствии, что и в Петербурге эта новость также «была встречена с недоумением». Макова, продолжает мемуарист, «знали все за любезного человека, за отличного начальника канцелярии, за хорошего составителя деловой бумаги и [следовательно] хорошего товарища министра, но быть министром… он и во сне не думал и не мог быть». Должность главы МВД, по словам Мещерского, являлась наиболее трудной во всей империи, а ее носитель получал «значение первенствующей и важнейшей политической роли». Примечательно, что Мещерский, резко критикуя Тимашева, пишет, что «со вступлением в должность министра внутренних дел Макова, престиж этого поста поблек, и политическая роль Министерства внутренних дел сведена была до бледнейшего и пассивнейшего из государственных учреждений» [Мещерский 1897–1898, 2: 412–413].

257

[Маков 1880: 73]. Министр хвалился, что если во все прошедшие годы в уездах был лишь чиновники, то теперь там образовалась «полиция, в самом строгом смысле этого слова». См. также [Зайончковский 1964: 68, прим.].

258

Цит. по: [Зайончковский 1964: 68, прим.].

259

После убийства террористами шефа жандармов и главы III отделения генерала Мезенцева. – Примеч. пер.

260

Правительственный вестник. 1978. 19 августа [Зайончковский 1964: 80–81].

261

Слова министра приводятся в статье «Из общественной хроники. 1 апреля 1883» в «Вестнике Европы» (1883. Т. 4, № 2. С. 900). Судя по всему, Маков на краткий миг даже вышел из себя. Он схватил лежавший на столе номер либерального «Голоса» и стал читать оттуда вслух какую-то заметку. По мере чтения он все более ожесточался и наконец приказал незамедлительно вынести «Голосу» строгое предупреждение и закрыть на полгода. Когда же он кончил, кто-то из присутствующих – к величайшему смущению Макова – заметил, что прочитанная министром заметка – это телеграмма, прошедшая специальную цензуру и опубликованная во всех изданиях, включая и «Правительственный вестник».

262

См., например, переписку в ЦГИА СССР. Ф. 1282. Оп. 1. Д. 640. Привычная схема зачастую начиналась с секретного послания Лорис-Меликова Макову с просьбой предоставить те или иные сведения или сообщить надлежащие распоряжения губернаторам, полицейским чиновникам и проч. Далее министр переправлял вопрос директору соответствующего департамента. Также через Макова Лорис мог порой влиять и на кадровую политику, как было с увольнением графа Толстого с поста министра народного просвещения и обер-прокурора Святейшего синода. Лорис спровоцировал ссору между министрами, в ходе которой Толстой задел честь Макова (обвинив его в том, что он брал со старообрядцев взятки за протекцию). В результате Толстой был вынужден подать в отставку. См. [Феоктистов 1929: 185–186; Валуев 1919: 82–87]. Лорис-Меликов, не скрывая, праздновал победу, горячо приветствуемый всей либеральной общественностью [Милютин 1950,3:243].

263

[Перетц 1927: 1–2]. Ежедневно в 11 утра Маков, как и его предшественник

[в Почтовом министерстве] Тимашев, представлял царю доклад об обнаруженных во вскрытых письмах сведениях.

264

Маков – Лорис-Меликову, 21 июля 1880 г. См.: ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 59.

Л. 5–9; Маков – Победоносцеву, 8 марта 1881, см. [Победоносцев 1923, 1: 160–162].

265

Именно так Маков и поступил, получив Высочайшее дозволение от Александра обсудить возможные изменения в цензурном законодательстве, что отчасти способствовало созыву осеннего совещания 1880 года под председательством Валуева. Лорис с подозрением относился к подобным инициативам и еще более утвердился в решении самолично занять пост министра внутренних дел.

266

О выступлении Макова на том судьбоносном мартовском совещании см.

[Перетц 1927: 32–47; Валуев 1919:151–154; Милютин 1950: 35–37; Бильбасов 1918, 4–5: 185–193]. Также см. [Heilbronner 1961: 384–397].

267

ЦГИА СССР. Ф. 866 (Фонд М. Т. Лорис-Меликова). Оп. 1. Д. 1; РБС, 10: 694–700; [Скальковский 1890: 201–214]; «Исповедь» графа Лорис-Меликова (Лорис-Меликов – А. А. Скальковскому, 14 октября 1881 г.) // Каторга и ссылка. 1925. Вып. 2, № 15. С 118–125.

268

Т. е. невизантийской, «монофизитствующей» Армянской апостольской церкви, в подчинении которой среди прочих была и грузинская (позже – Тифлисская) епархия. – Примеч. пер.

269

Об этом инциденте вспоминает Н. А. Белоголовый в очерке «Граф Михаил Тариэлович Лорис-Меликов, 1878–1888 гг.» [Белоголовый 1898: 176–177]. Едва перебравшись в Петербург, Лорис близко сошелся с поэтом Некрасовым; см. [Там же: 177–178]. Также Лорис-Меликов выведен одним из ключевых персонажей «Хаджи-Мурата» Л. Н. Толстого.

270

Лучше всего общая картина описана в [Зайончковский 1964: 148–230].

271

РБС, 19: 694–695; ЦГИА СССР. Ф. 866. Оп. 1. Д. 1. Л. 64.

272

ЦГИА СССР. Ф. 866. Оп. 1. Д. 1; [Heilbronner 1962: 89-112].

273

За месяц до того в Харькове был убит недавно назначенный губернатор Д. Н. Кропоткин. – Примеч. пер.

274

А к тому же еще «вице-император» и «второй Аракчеев». – Примеч. пер.

275

Что подтверждает и Линкольн в [Lincoln 1976].

276

Из «министерского» Манифеста 8 сентября 1802 года, см. ПСЗ I. № 20.406. § IV. – Примеч. пер.

277

Т. е. делегирования части полномочий. – Примеч. пер.

278

См., например, работы в сборнике Пинтнера и Рони о русской бюрократии [Pintner, Rowney 1980]. При изучении этой скромной группы чиновников, служащих в центральном министерском управлении, я использовал демографические данные не только с целью рассмотреть русскую правящую элиту как социальную группу, но также и для того, чтобы исследовать взаимосвязь между происхождением и опытом в правящих кругах, с одной стороны, и идеологией и эффективностью на посту, с другой.

279

Главным образом наш анализ базируется на формулярных списках, хранящихся в советских архивах. Из опубликованных источников был почерпнут целый ряд дополнительных сведений, проливающих свет на продвижения по службе и личные оценки карьерных перспектив. Несмотря на многочисленные изъяны списков, они позволяют гораздо полнее описать занимающих интересующие нас должности чиновников (биографические сведения были доступны лишь для трети из 87 человек). В нашей выборке представлено около 80 % всех директоров департаментов и товарищей министров в царствование Александра II (архивистам не удалось обнаружить записей об оставшихся 20 %). Для высоких постов, вроде товарища министра или директора Департамента государственной полиции, мы располагаем полными данными; в случае же нижестоящих должностей (скажем, вице-директора или члена коллегиального органа) – 50–70 %, в зависимости от должности.

Все формулярные списки находятся в Центральном государственном историческом архиве Советского Союза в Ленинграде (ЦГИА СССР). Большая часть материалов хранится в фонде Департамента общих дел МВД, в чьем ведении находились кадровые вопросы; также целый ряд материалов находится в фондах тех департаментов, в которых служили рассматриваемые нами чиновники. Всего мы использовали материалы следующих фондов: Ф. 1284, Департамент общих дел МВД; Ф. 776, Главное управление по делам печати; Ф. 821, Департамент духовных дел и иностранных исповеданий; Ф. 1162, Государственный совет; Ф. 1349, формулярные списки, собранные для Департамента герольдии Правительствующего сената. После 1857 года ответственность за ведение формулярных списков для всех гражданских чиновников была снята с Сената и передана непосредственно министерствам. МВД плохо справлялось с выполнением данной задачи. Так, в описи Департамента общих дел формулярные списки не были включены вовсе. См. превосходное обсуждение истории и значения формулярных списков в статье 3. И. Малковой и М. А. Плюхиной «Документы высших и центральных учреждений XIX – начала XX в. как источник биографических сведений» (Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX – начала XX: Сборник статей), см. [Малкова, Плюхина 1967: 204–208]. Помимо воспоминаний и дневников современников, лучшим источником сведений о карьере того или иного чиновника является неоконченный Русский биографический словарь, данные которого нередко взяты из формулярных списков.

280

[Raeff 1957b: 87–88].

281

Ibid., 68.

282

[Torke 1967: 7-48, 285–309].

283

См. в особенности работу Уолтера Пинтнера в сборнике, посвященном русскому чиновничеству, «The Social Characteristics of the Early Nineteenth Century Russian Bureaucracy» (Slavic Review, 29, No. 3), cm. [Pintner 1970: 429–443]. Также важно обратить внимание на анализ бюрократического аппарата середины XIX столетия П. А. Зайончковского – «Высшая бюрократия накануне Крымской войны» // История СССР. 1974. № 4 (июль – август), см. [Зайончковский 1974:154–165]. Наиболее полно вопрос разобран Линкольном, см. [Lincoln 1979:181–196]. Аналогичный материал по XVIII столетию см. [Троицкий 1974: 155–295]. О второй половине XIX века, см. [Лейкина-Свирская 1971: 71–91]; также см. [Оржеховский 1974: 26–56; Зайончковский 1978: 179–220]. О начале XX века, см.: Don Karl Rowney. Higher Civil Servants in the Russian Ministry of Internal Affairs: Some Demographic and Career Characteristics, 1905–1916. Slavic Review, 31, No., [Rowney 1972: 101–110]. Также базовой просопографической методологии следует ряд более поздних работ, см.: Lincoln W. В. The Ministers of Alexander II. Cahiers du monde russe et sovietique, 17, No. 4, [Lincoln 1976: 467–484]; The Editing Commissions of 1859–1860, II. Slavonic and East European Review, 56, No. 3, [Там же 1979]; The Composition of the Imperial Russian State Council under Nicholas I. Canadian-American Slavic Studies, 10, No. 3, [Там же 1976: 369–381]; Mosse W. E. Aspects of Tsarist Bureaucracy: Recruitment to the Imperial State Council, 1855–1914. Slavonic and East European Review, 57, No. 2, [Mosse 1979]. Среди иностранных и советских исследований атрибутов царской службы наиболее полным на данный момент является работа Л. Е. Шепелева «Отмененные историей чины, звания и титулы в Российской империи» [Шепелев 1977]. Более полную библиографию по русской бюрократии см. [Orlovsky 1976].

284

[Зайончковский 1978:164]. Также Зайончковский обнаружил в архивах I отделения С. Е. И. В. К. достоверные данные о росте бюрократии во время Крымской войны. Следующие цифры отражают количество служащих, произведенных в чин (С. 155): 1847-61548; 1850-71819; 1856-82352.

285

[Lincoln 1970а: 373–387; Lincoln 1970b; Wortman 1969:224–234; Wortman 1976].

286

[Гегель 1990: 203–209]. См. также [Pelczynski 1971; Rosenberg 1958].

287

См., например, [Emmons 1968; Field 1976; Зайончковский 1954; Гармиза 1957; Starr 1972; Friedhelm Barthold Kaiser 1972; Wortman 1976].

288

[Шумахер 1899: 89-128; Lincoln 1975: 82-100; Lincoln 1974]; см. также [Monas 1970: 269–281].

289

[Kipp 1970; Середонин 1902, 1]

290

Здесь можно привести великое множество примеров как из мемуаристики, так и из служебных и публицистических произведений чиновников из нашей выборки. Классическое изложение данной точки зрения см. [Обухов 1868; Толстой 1885: 5-33].

291

Мишель Крозье подчеркивает важность изучения «бюрократического опыта» в рамках историко-институционального контекста, в котором жили и работали чиновники. Я разделяю его понимание бюрократии в качестве прежде всего национального опыта – исторического продукта конкретной культуры и общества, но вместе с тем и опыта институционального. См. [Crozier 1967: 1–9, 145–269].

292

Все таблицы составлены по формулярным спискам (см. прим, ранее), РБС и воспоминаниям современников.

293

Эта впечатляющая цифра к тому же выгодно отличается от предлагаемого Джоном Армстронгом обычного возрастного диапазона между 43 и 52 годами при занятии высоких должностей в европейских правительствах. См. [Armstrong 1973: 239].

294

См., например, [Долгоруков 1854–1857; Бобринский 1890]; «Русская родословная книга». Издание «Русской старины» за 1873, 1875 гг.

295

Об истории и развитии служилого дворянства в XVIII веке см. в особ. [Троицкий 1974]. Также см. [Meehan-Waters 1974: 288–302; Jones 1973].

296

[Инсарский 1894: 4-20; Толстой 1885: 5-10]; Между строками одного формулярного списка 1823–1881 (подписано А. К.) // Русская старина. СПб.: Б. и., 1881. Т. 32. С. 817–855; [Чичерин 1929].

297

Около 5,5 км^2. – Примеч. пер.

298

С уверенностью оценить указанную в списках собственность представляется довольно проблематичным ввиду отсутствия единых критериев: так, в некоторых случаях указано лишь наличие крестьян, а в некоторых – лишь земли. Совершенно не ясно, имели ли такие землевладельцы собственных крепостных. В противном случае это бы означало, что гражданские служащие были еще менее состоятельны, нежели указано в таблице.

299

Зайончковский дает следующую статистику по лютеранам в высших правительственных органах на 1853 год: Государственный совет – 16,3 %; Сенат – 10,8 %; Комитет министров – 1,1 %; среди товарищей министров и директоров департаментов – 15,2 %. Таким образом, в эпоху Великих реформ количество лютеран на уровне директоров и министерских замов сократилось. К 1905 году, согласно данным Рони, лютеран среди функционеров МВД осталось лишь 5 %. См. [Зайончковский 1964:157,159,161–162; Rowney 1972: 103].

300

[Flynn 1968:486–503]. См. также [Alston 1969; Torke 1967:137–173; Sinel 1973: 1-33; Wortman 1976: 35–50].

301

[Троицкий 1966: 267–295]. О XVII в. см. подробное обсуждение в работе Б. Плавшича о канцелярском персонале [Pintner, Rowney 1980: 19–45].

302

Технически образовательные реформы начала XIX века сыграли ту же роль, что и преобразования в той же сфере предыдущего столетия. В обоих случаях государство рассматривало образовательный опыт в качестве ступени карьерной лестницы. Таким образом, юнкерские школы XVIII века вполне можно понимать в качестве более примитивной версии позднейших университетов – как кузницу будущих чиновников.

303

Свод законов Российской империи: в 16 т. СПб., 1857. Т. 3. Ч. 1: Устав о Службе гражданской по определению от правительства (далее [Свод законов 1857]), статьи 1-87 (о принятии в гражданскую службу и определении к должностям). В статьях 88-351 устанавливаются права на службу, относящиеся ко всем учебным заведениям страны, а также правила поступления на службу и получения чина по окончании обучения. См. также [Torke 1967: 97-102].

304

Правового государства (нем.); см. [Torke 1967:1-48,102–173; Rosenberg 1958:

46-74,137–228]. Наши взгляды отличаются от изложенных Уортманом в его «Развитии русского правового сознания»: он полагает, что по крайней мере в юридических органах подобный класс появился к эпохе Великих реформ благодаря высшим образовательным заведениям (в особенности Императорскому училищу правоведения). Подобная разность в трактовках лишний раз подчеркивает трудности, присущие любой генерализации, основанной на переносе опыта одной институции на другую или даже на всю бюрократическую систему в целом.

305

[Чичерин 1929:1-70; Арсеньев 1886:199–220; Стасов 29,1880:1015–1042; 30, 1880: 393–422, 573–602; 31,1881: 247–262; Jelavich 1962]. Конечно, можно заметить, что карьеризм среди студентов-правоведов – явление, едва ли выходящее из общего ряда. Уортман убедительно показывает, что к концу 50-х в судебных органах наблюдался значительный рост служащих с высшим юридическим образованием. В плане профессионального этоса они, по-видимому, сильно отличались от своих коллег (также с высшим образованием) из иных бюрократических областей. Лейкина-Свирская [Wortman 1976: 77] приводит данные, согласно которым к 1869 году 50,7 % студентов восьми российских университетов были юристами.

306

В некотором отношении Россию середины XIX столетия можно сравнить с Великобританией, исторически полагавшейся на чиновников с общим образованием. См. чрезвычайно содержательное обсуждение образования административных элит Великобритании, Франции и Германии в работе [Armstrong 1973: 127–251].

307

Так, Инсарский рассказывает довольно комичную историю о том, как ему, «с трудом отличавшему яблоню от груши», пришлось, обложившись садоводческой литературой, составить специальную ведомственную инструкцию. Дело ему удалось: Ученый комитет нашел документ «вполне удовлетворительным и соответственным цели». – Примеч. пер.

308

[Инсарский 1894: 10–11; Шумахер 1899: 109–122; Lincoln 1970а].

309

Валуев П. А. Отрывки из замечаний о порядке гражданской службы в России // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 24. Л. 26–31.

310

Превосходное обсуждение системы чинов см. в работе [Torke 1967: 48–96], а также [Pipes 1974: 135–137]. Ричард Пайпс в целом верно анализирует ситуацию, однако уделяет чрезмерное внимание идее автоматического чинопроизводства за выслугу в звании, недооценивая при этом – по крайней мере для некоторых ведомств – возможностей быстрого карьерного роста. Аналогичный акцент сделан и в работе [Bennet 1971: 50–80]

311

[Свод законов 1857, 3: 664–669]. Не стоит забывать, что требуемый стаж службы разнился в зависимости от социального класса и уровня образования. В нашем случае речь идет лишь о выпущенных «по высшему разряду», то есть только об окончивших высшее учебное заведение. Дворяне и прочие, получившие лишь начальное или среднее образование теоретически должны были иметь еще большую выслугу для производства.

312

То есть даже с учетом полной выслуги русский чиновник вполне мог достичь высокого поста в примерно том же диапазоне 43–52 лет, что, по оценкам Армстронга, и европейский бюрократ. При этом сам факт выслуги в звании не означал автоматического повышения, – безусловно, было великое множество «никудышных» чиновников, так и остававшихся «вечными титулярными советниками». С другой стороны, источники свидетельствуют о том, что на высшем уровне всегда ощущалась острая нехватка тех самых «способных людей», и министры просто имели возможность ждать всех требуемых лет стажа для повышения их на необходимую должность.

313

[Лазаревский 1910: 65-137]. Очевидно, вопрос об эффективности Табели о рангах неоднократно поднимался на разных совещаниях и комиссиях второй половины XIX века. Так или иначе, система так и осталась без изменений. См. также [Соловьев 1973].

314

Что, конечно, ничуть не означает, что МВД и в целом бюрократический аппарат избавились от своих «хронических заболеваний». Скорее, напротив: МВД и после 1861 года с трудом справлялось со своими обязанностями, так и не преуспев в решении извечных структурно-процедурных проблем.

315

ЦГИА СССР. Ф. 851 (Фонд А. В. Головнина). Оп. 1. Д. 8. Л. 9-16.

316

[Инсарский 1895: 13–16; Шумахер 1899: 112–115, 820–825]. Послужной список Писарского находится в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 50. Д. 260.

317

Помимо Милютина и Шумахера, к этому же типу можно отнести, к примеру, и Ф. Л. Барыкова, целых 13 лет – с 1869 по 1882 год – управлявшего Земским отделом. См. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 67. Д. 186. Л. 19 об. – 38. Биография Милютина хорошо известна. Шумахер же был классический функционер, тихо и исправно трудившийся за министерскими кулисами, оказывая серьезное влияние на министерскую политику. См. его «Несколько слов…» в защиту Тимашева и проводимого им курса в «Вестнике Европы» (1893. Т. 6. № 12. С. 846–857).

318

Н. П. Мансуров служил директором Департамента общих дел с 1866 по 1880 год, см. ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 313. Л. 193–220. Л. С. Маков (Д. 309. Л. 40–67) был правителем канцелярии при министре Тимашеве, а В. Д. Заика (Ф. 1284. Оп. 67. Д. 174. Л. 122 об. – 140) возглавил тот же Департамент общих дел с приходом Лорис-Меликова. Среди товарищей министров примечательны примеры А. Г. Тройницкого (ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 555. Л. 51–80), товарища Валуева с 1861 по 1867 год, и М. С. Каханова (Д. 230. Л. 78–98 об.), весь недолгий министерский срок бывшего при Лорис-Меликове. Тройницкий занимался вопросами статистики и цензуры, а в 1861 году издал труд под названием «Крепостное население в России по 10-й народной переписи». Каханов был одним из наиболее доверенных людей Лориса: он разработал целый ряд законодательных инициатив, включая и провалившийся конституционный проект, поданный министром Александру II 28 января 1881 года.

319

Покидая в 1868 году МВД, Валуев составил Тимашеву четыре записки по ключевым проблемам, среди которых значилась и цензура; см. [Валуев 1961, 2:496–499].

320

Исключение составляли А. Г. Лазаревский, служивший вице-директором Департамента общих дел (1863–1866) и М. Н. Похвиснев, бывший директором Департамента полиции исполнительной (1863–1866). См. о первом в ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 4. Д. 419. Л. 1-36; и о втором ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 76. Д. 47. Л. 5 об. – 34.

321

Возможными некоторыми исключениями были Д. И. Каменский, в ранние годы служивший цензором в Киеве (ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 4. Д. 213. Л. 92-101), В. В. Григорьев, профессор-востоковед Санкт-Петербургского университета (ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 11. Д. 105. Л. 5 об. – 32) и Н. В. Варадинов, автор официальной истории МВД (ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 2. Д. 134. Л. 39–56).

322

Многие цензоры, вроде Е. М. Феоктистова или Ф. П. Еленева, оставались при должности и в 80-е, и в 90-е годы. См. [Феоктистов 1929]; о Еленеве см.: ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 4. Д. 209. Л. 106–108 и Ф. 777 (Петербургский цензурный комитет). Оп. 2. Д. 134. Л. 39–56.

323

Типичными цензорскими назначенцами Валуева и Тимашева являлись В. Я. Фукс, назначенный в 1865 году и Д. П. Скуратов, получивший должность в 1878. (Сюда же можно присовокупить П. Д. Стремоухова и М. Р. Шидловского, коль скоро оба они были цензороми. Однако в связи с предыдущим служебным опытом они уже оказались в иной категории.) Фукс несколько лет проработал с Валуевым в Министерстве государственных имуществ, после чего в 1861 году по его приглашению перешел в МВД в качестве чиновника для особых поручений. Фукс был уполномоченным представителем министра в комиссии, разрабатывавшей новое цензурное законодательство, по принятии которого в 1865 году был назначен министром в первоначальный состав Главного управления по делам печати. За свою долгую министерскую службу Фуксу довелось поработать над множеством различных вопросов, начиная от казенного крестьянства, реформы штатного расписания и бюджетного финансирования и до призорной системы, реформы петербуржских полицейских и тюремных учреждений и введения цензуры в Польше. В 1883 году он издал двухтомный труд, в котором изложил проправительственный взгляд на разделение властей и противоборство полицейской и пореформенной судебной системами; см. [Фукс 1889]. Тесная связь между цензорскими назначениями и политическими воззрениями Валуева и Тимашева с отчетливостью проявлялась и в недолгое руководство министерством Лорис-Меликова. Он стремился сойти с намеченного предшественниками курса и употребить цензуру к примирению общества и содействию процессу реформ. С этой целью в 1880 году он назначил Н. С. Абаза (ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 2. Л. 70–80) сперва членом Верховной распорядительной комиссии, а затем и начальником Главного управления по делам печати. Абаза зарекомендовал себя одаренным администратором и человеком прогрессивных политических взглядов. К тому же его двоюродным братом был А. А. Абаза – тогдашний министр финансов, входивший в группу «либеральных» министров, собравшуюся вокруг Лориса. Об использовании цензуры Лорис-Меликовым и враждебной реакции высшей власти на его действия в этой области см. [Зайончковский 1969: 262–269; Валуев 1919: 146–147].

324

Назначив множество видных господ, весьма лояльных и не обремененных особым талантом, Валуев все же привел в министерство несколько дарований из этой категории, лучшими примерами которых будут Б. П. Обухов (ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 67. Д. 72. Л. 5 об. – 25) и П. Д. Стремоухов (ЦГИА СССР. Ф. 776. Оп. 4. Д. 224. Л. 119–133), успевшие послужить и с Валуевым, и с Тимашевым (Обухов – как псковский губернатор и товарищ министра внутренних дел, а Стремоухов – как член Совета министров и Главного управления по делам печати). Оба оставили публицистические свидетельства о своих этатистских воззрениях во время службы. См., например, [Обухов 1868; Стремоухов 1903: 273–293].

325

При Александре II до августа 1880 года в Департаменте полиции исполнительной сменилось пятеро директоров: С. Р. Жданов (1855–1861), см. ЦГИА СССР. Ф. 1349. Оп. 3. Д. 786. Л. 77–86 и Ф. 1405. Оп. 63. Д. 5733. Л. 23 об. – 40; граф Д. Н. Толстой (1861–1863), см. его «Записки» (С. 5-33); М. Н. Похвиснев (1863–1866), см. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 76. Д. 47; барон И. О. Велио (1866–1868 и 1800–1881), см. ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 77. Л. 55 об. – 80; и П. П. Косаговский (1868–1880), см. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 67. Д. 139. Л. 101 об. – 118. Еще одной ключевой фигурой являлся первый юрисконсульт МВД П. Т. Китицын (1867–1880), см. ЦГИА СССР. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 102. Л. 42–59. Назначенный Валуевым, он прослужил в МВД вплоть до прихода Лорис-Меликова в 1880 году. Китицын занимался множеством правовых вопросов, писал меморандумы, составлял законопроекты административных и полицейских реформ; кроме того, он заседал в ряде комиссий, посвященных поиску решения нарастающего конфликта между судами и администрацией (и особенно полицией). Он был неколебимым поборником принципа административной власти, а также интересов правительства и государства в целом. О его проектах реформ конца 60-х см. [Корф 1910, 1: 312–321]. Также см. «Краткие соображения по проекту об устройстве уездной полиции» в ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277 и проекты в делах № 274, 371 и 375.

326

Так, своим назначением Толстой был обязан личным отношениям с Валуевым, знавшим его по прежней службе.

327

Дело Плеве находится в ЦГИА СССР. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 419. Л. 163-167слл; Дурново – ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 51. Д. 261. Л. 110 об. – 122,188 об. – 189.

328

И привнесли подобный взгляд уже в 1881 году, когда Плеве был назначен директором Департамента государственной полиции, а Дурново – главой нового Судебного отдела (получившегося в результате слияния прежней Юрисконсультской части с корпусом жандармов).

329

См., например, [Gurko 1939: 107–249, 438–458; Mehlinger, Thompson 1972; Santoni 1968].

330

Есть указания на то, что после ухода Лорис-Меликова в 1881 году новый министр внутренних дел Игнатьев провел среди чиновников среднего звена чистку, удалив из ведомства всех сочтенных политически неблагонадежными. См. [Зайончковский 1969: 300–378]

331

До сих пор еще не было предпринято всестороннего анализа правления Александра II. Наиболее ценным общим исследованием остается труд Татищева (1911). См. также [Джаншиев 1894; Головачев 1872; Корнилов 1909], а также ряд более поверхностных биографий [Mosse 1962; Almedingen 1962; Graham 1935].

332

См. обсуждение историографии вопроса о решении относительно реформы сверху в [Rieber 1966: 15–58; Emmons 1968: 47–52; Field 1976: 50–64].

333

См., например, язвительные обличения Валуева из «Думы русского» [Валуев 1891: 349–360], затем распространенные в правительственных кругах великим князем Константином Николаевичем. Валуев сетует на чрезмерную централизацию, формализм и отсутствие надлежащего контроля, что вылилось в систему официальной лжи, а само правительство довело до бессилия.

334

Альфред Рибер в недавнем исследовании отклоняется от традиционной трактовки, утверждая, что на протяжении всего своего царствования Александр II стремился утвердить примат самодержавия над бюрократией. Кроме того, он считает, что лейтмотивом Александровской эпохи являлось желание царя и правительства удовлетворить фискальные и военные нужды государства. См. [Rieber 1971:42–58]. О покушении Каракозова и его последствиях см. [Татищев 1903, 2: 4-11; Mosse 1962: 113–117; Оржеховский 1973: 7-25]. См. также [Герасимова 1962: 93-106].

335

Более подробное обсуждение группировок внутри самодержавной системы при Александре II см. [Пресняков 1923: 3-20].

336

Считается, что Александр вынудил Ланского и Милютина покинуть МВД, желая умиротворить помещиков и сочувствующих им консерваторов в правительстве. См. Зайочковский в [Валуев 1961, 1: 28].

337

Первый взгляд разделяла преимущественно либеральная общественность, второго же придерживалась большая часть самой просвещенной бюрократии. См. [Корнилов 1909: 107, 178–182, 188–189].

338

[Hutton 1972] О военной реформе 1874 года см. [Miller 1968: 182–230; Зайончковский 1952: 254–339].

339

См. в особ. [Чернуха 1978 и 1972; Оржеховский 1973а; Оржеховский 19736; Оржеховский 1974; Троицкий 1978; 1976; Твардовская 1978; Нечкина 1978; Дружинин 1978; Gantvoort 1971; Виленский 1969]. См. также обсуждение в работе [Field 1977: 89-104].

340

Так, уже были подробнейшим образом показаны связи государственных программ эпохи Витте и Столыпина, а также планов, которые частично или полностью так и не были осуществлены в правление Александра II. См., например, [Дякин 1972: 231–274; 1978]; также [Doctorow 1975; Mehlinger, Thompson 1972; Аврех 1968; Macey 1976].

341

В работах, посвященных МВД и освобождению крестьян, одни ученые делают акцент на роли ключевых чиновников министерства, игнорируя при этом институциональный вклад, другие же склонны чересчур упрощать лидерство МВД в трудоемком законодательном процессе. См. [Field 1976; Emmons 1968; Зайончковский 1954; Захарова 1973: 32–51; Захарова 1975: 22–47; Захарова 1979: 22–37].

342

[Левшин 1885: 475–557; Field 1976: 50–64, 76–77, 92–98]. Львиная доля представленной здесь аналитики основывается на выводах Филда, с поразительной тщательностью реконструировавшего ход реформы.

343

Эммонс утверждает, что МВД могло проявить любую инициативу, поскольку полностью контролировало секретный комитет [Emmons 1968: 51–52, 61–62]. Также см. [Дружинин 1978].

344

В том смысле, что политическая борьба в России была по своей форме и функциям подобна атмосфере, окружавшей отношения между парламентскими институциями и политическими режимами во Франции и Пруссии.

345

Примерно тогда же в связи с гласностью в отношении готовящейся реформы «Секретный» комитет стал «Главным». – Примеч. пер.

346

ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 49; Ф. 1275. Оп. 1. Д. 102; Ф. 1275. Оп. 93. Д. 22.

См. в особ. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 11. Л. 1-508.

347

См.: Доклад Товарища Тихомирова – Об организации аппарата местного административного управления (отделы управления) // Вестник НКВД. 1918. № 21–22. 26 сентября. С. 17–19.

348

Официально Кахановская комиссия именовалась «Особой комиссией для составления проектов местного управления». О ее учреждении см. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 241. Л. 211–213,275-277. Большая часть материалов была опубликована в «Материалах Высочайше учрежденной Особой комиссии статс-секретаря Каханова для составления проектов местного управления» в 1884 году. Оригинальные рукописи хранятся в ЦГИА СССР. Ф. 1317 и примечательны рядом неопубликованных деталей, а также собственноручными пометами царя.

349

Как в личностном, так и в профессиональном смысле. См. отзыв Ланского об уездных чиновниках в главе 3. – Примеч. пер.

350

Валуев П. А. О преобразовании губернских учреждений МВД // ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 834.

351

См. ПСЗ II. № 18580. Там же (§ 6) устанавливалось, что советников при губернаторе должно было быть трое, и с вице-губернатором они образовывали присутствие, вместе с канцелярией составлявшее губернское правление. – Примеч. пер.

352

Изучая отношения МВД с губернскими управами, мы пользовались в числе прочих таким малоисследованным и обширным источником, как собрание ведомственных циркуляров МВД губернаторам, рассылавшихся в 60-х – 70-х годах. Несмотря на то что зачастую министерство ежегодно (за исключением нескольких лет Русско-турецкой войны) рассылало довольно внушительное количество циркуляров, весьма удивительна как тривиальность содержания многих из них, так и общая слабость центрального руководства в плане разъяснения ключевых правовых моментов, имевших затем самые разнообразные политические последствия. В циркулярах отражена озабоченность местных властей довольно малозначительными административными вопросами, совершенно не связанными с деятельностью провинциальных учреждений других министерств. Когда же в Петербурге издавали какой-либо важный указ, вроде закона 1866 года об усилении губернаторской должности или 1874 года – о преобразовании крестьянского управления, министерство действительно пыталось разъяснить значение принятых нововведений, но акцент при этом делался на надзорнополицейских функциях, вверенных местным властям. Так в очередной раз проявлялся взятый центральным министерством курс на «сдерживание» независимой деятельности провинциальных администраций. См., например, изданный в Петербурге в 1875 году «Сборник циркуляров МВД за 1874 год».

353

ПСЗ II. № 42180. Обсуждение проекта в Государственном совете см. ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 834. Л. 132–132 об.

354

О провале «временных преобразований» см. весьма красноречивые доклады губернаторов: ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 834. Л. 143 слл., а также ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 31. Д. 2. Л. 19–31. Более подробные сведения о реформе канцелярского аппарата губернатора см. ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 835 (О преобразовании губернских правлений и губернаторских канцелярий).

355

ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 297. Л. 1-19 об.

356

Т.е. с губернской реформы Екатерины Великой. – Примеч. пер.

357

ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 297. Л. 1 об. – 2.

358

Подобную «чужеродность» мировых посредников – в смысле МВД – ярко иллюстрирует Лев Толстой, уже с 1861 года ставший одним из 59 посредников в Тульской губернии, где находилась его Ясная Поляна. – Примеч. пер.

359

Там же. Л. 19.

360

ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 24. Д. 835.

361

Вестник Европы. 1870. № 5. Май. С. 374–381.

362

Вестник Европы. 1874. № 10. Октябрь. С. 819–833.

363

См., например, [Keep 1976; Ferro 1976].

364

Вестник Европы. 1873. № 4. Апрель. С. 844–850; № 6. Июнь. С. 812–813.

365

По старому названию нормы крестьянского участка в 15 десятин, отчего, вероятно, и население одной выти, по плану Валуева, не должно было превышать пятнадцати тысяч. Помимо «вытного головы» министр также предлагал учредить и «вытный сход». – Примеч. пер.

366

В этом отношении мы опираемся преимущественно на [Czap 1967: 391–410].

367

Здесь можно вспомнить и муравьевский план 1859 года о «волостных попечителях», хотя то был бы чиновник не от МВД, но от дворянства.

368

Проект был, как видно, ко времени даже не читан государем, будучи послан ему в заграничной поездке. Валуев, впрочем, отмечает, что хоть и следовало повременить с отправкой, но к такому отношению он даже несколько привык. С другой стороны, в одном письме Каткову он говорит о своем вытном проекте как о «фасаде» архитектурного здания, разумея всю земскую систему, иначе же его «крыша» сама окажется «противоцензурною», что, как показало время, было замечено верно. См. [Валуев, 1: 296, 356] и в «Русской старине» (1916. Июнь. С. 352). – Примеч. пер.

369

Вестник Европы. 1876. № 9. Сентябрь. С. 341–351; № 11. Ноябрь. С. 423–429.

370

Стоит заметить, что чиновники низших звеньев провинциальной иерархии МВД обладали заметно более низким уровнем образования и компетентности.

371

После событий 1905 года МВД вновь подступилось к проблеме провинциальных администраций, и одним из сотрудников Столыпина был подготовлен превосходный обзор 20 томов материалов Кахановской комиссии. См. [Иславин 1908].

372

ЦГИА СССР. Ф. 1317 (Кахановская комиссия). Оп. 1. Д. 3. Л. 1–3 об., 6–8;

Ф. 1317. Оп. 1. Д. 18. Л. 2–2 об., 18 об.; Ф. 1317. Оп. 1. Д. 7. Л. 231–249.

373

Вестник НКВД. 1918. № 21–22. 26 сентября. С. 17–19.

374

Подробнее о Д. А. Толстом см. [Taranovski 1976: 373–574].

375

ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 271; [Маков 1880: 73; Зайончковский 1964:68].

376

[Там же: 88]. Промежуточную программу Соловьева, принятую Главным комитетом 16 мая 1858 года, см. ПСЗ II. № 33139а, 33156а.

377

[Там же: 110–113]; ПСЗ II. № 35890, 35891, 35892.

378

[Там же: 119, 129–143]. См. также «Записки…» Толстого; ПСЗ II. № 39,087.

379

«За» высказались лишь предшественник Тимашева Валуев и тогдашний шеф жандармов граф Шувалов. – Примеч. пер.

380

[Оржеховский 1974: 57–87]; ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 310. Л. 215–220.

381

[Abbott 1971: 230–233]. См. также материалы в ЦГИА СССР. Ф. 1286. Оп. 53. д. 271.

382

[Оржеховский 1974: 83-107; Веселовский 1911, 3; Starr 1972: 185–354; Gant-voort 1971; Гармиза 1957; Скалой 1882].

383

Видного британского консерватора, в 30-е годы основавшего нынешнюю партию «Тори». – Примеч. пер.

384

Валуев П. А. О внутреннем состоянии России… Цит. по: [Гармиза 1957:143].

385

ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 175. Л. 130.

386

[Пирумова 1977: 44–52]. Полемику относительно земских законов 1889 и 1890 годов см. [Захарова 1968: 91-165; Taranovski 1976: 371–574].

387

Петербуржские земства поплатились за демарш на январском губернском собрании против принятых правил обложения торговли и промышленности. С Зеленым же казус произошел еще при назначении: он активно критиковал прежнего голову Елисаветградской земской управы, что возбудило против него херсонского губернатора Клушина; последний не пожелал утвердить новоизбранного, а собрание отказалось переизбирать нового председателя, так что не утвержденный в должности Зеленый все же приступил к исполнению обязанностей, несмотря на попытки губернатора самолично назначить на его место другого. Через какое-то время губернатора все же отозвали с назначением в Сенат, и отношения земства с правительственными учреждениями выправились. Отставка же Зеленого явилась результатом провокации местного дворянства: по сговору была избрана новая управа, состоявшая из семи неграмотных крестьян. – Примеч. пер.

388

Двойственность валуевского отношения к земствам – искреннее желание следовать духу реформы, при этом политически сдерживая ее результат, – хорошо видна из январской записки 1867 года Александру II «Очерк нынешнего состояния вопроса о введении земских учреждений и деятельности сказанных учреждений в губерниях, где они были учреждены». См. ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 283. Л. 2-35. Записка опубликована в «Советских архивах» (1971. № 4. С. 79–87). См. также [Malloy 1976: 499–511; Malloy 1970: 635–670].

389

[Городские поселения в Российской империи 1860–1865; Экономическое состояние городских поселений 1863].

390

[Материалы, относящиеся… 1: 1–2; Hutton 1972: 15].

391

[Материалы, относящиеся… 1: 3-30]. Комитеты требовали прекращения произвола и удушающего вмешательства в городские вопросы центрального правительства, а также учреждения всесословного представительства.

392

[Lincoln: 534–538].

393

[Hutton 1972: 46–65; Материалы, относящиеся… 1: 273–280; 2: 1-20; 3:5-58].

394

[Материалы… 2: 387–459, 3: П-40, 328–515]. Последняя специальная комиссия направила законопроект в Государственный совет 21 марта 1870 года, а 16 июня Александр окончательно утвердил закон.

395

Предложения МВД раскритиковали либералы-западники за излишне бюрократическую направленность. Так, в сентябре 1870 года «Вестник Европы» опубликовал отзыв о городских преобразованиях. В целом высоко оценив решения правительства и МВД, автор очерка высказал ряд серьезных критических замечаний. Во-первых, законодательство вводилось лишь в 45 городах, но не в западных провинциях. Во-вторых, рамки губернаторских и в целом административных полномочий в отношении новых органов самоуправления были по-прежнему недопустимо и угрожающе размыты. Словом, надзор и полицейская власть, оставшиеся за МВД, были чересчур велики. В-третьих, новые коллегиальные органы – губернские по городским делам присутствия, – предназначенные для посредничества между администрацией и самоуправлением, не слишком зарекомендовали себя в этой роли, хотя с ними были связаны определенные надежды на улучшения. В-четвертых, правительство совершенно пренебрегло преобразованиями в податном устройстве городов и не перестроило устаревшие общественные структуры. Наконец, избирательное законодательство, регулирующее городскую думу, благоприятствовало дворянам-собственникам и иным влиятельным горожанам за счет образованных квартиронанимателей (т. е. профильных специалистов и интеллигенции). См.: Вестник Европы. 1870. № 9 (сент.). С. 370–374.

396

См. в особ. [Freeze 1978: 124–150; Slavonic and East European Review 56. 1978.

№ 1. P. 68–87; Лаверычев 1974: 13-108; Рындзюнский 1978: 229–283].

397

Теория авторства графа Уварова, видного консерватора и николаевского министра народного просвещения. Три идеологических кита теории составляли известный ряд «православия, самодержавия, народности» в противовес западно-революционным «свободе, равенству, братству». – Примеч. пер.

398

Нижеследующее описание работы комиссии Штакельберга основывается на работах [Zelnik 1971: 123–199, 330–336; Лаверычев 1972: 18–38].

399

К примеру, в 1870 году, после Невской стачки, губернаторы получили право высылать рабочих в административном порядке. Зельник совершенно верно указывает на это решение как на удар по «правовой целостности Судебной реформы». То было очередным проявлением возрождения министерской власти с полицейскими полномочиями в МВД 70-х годов. См. [Zelnik 1971: 352–369].

400

[Там же: 58-171]. См. также [Sablinsky 1976: 3-33; Schneiderman 1976:15–68].

401

[Чернуха 1972а: 25–69; Macey 1977: 14–80].

402

В. Г. Чернуха предлагает весьма подробный разбор аграрной и фискальной политики Тимашева и в целом МВД с 1868 по 1878 год. См. [Чернуха 1972а: 61-204; Macey 1977: 29–36].

403

ПСЗ II. № 41988.

404

Основанный Пушкиным «Современник» уже два десятилетия возглавлялся Некрасовым, к которому в середине 50-х присоединились Чернышевский и Добролюбов. Главным же радикальным рупором более молодого «Русского слова» стал Писарев. Оба издания ранее уже приостанавливались, и оба были обнаружены на квартире Дмитрия Каракозова. – Примеч. пер.

405

Оправдание покушавшейся (два выстрела в упор при свидетелях) на градоначальника Трепова Засулич вызвало общественное ликование и бурную демонстрацию у здания суда. Приговор был опротестован на следующий же день, но Засулич уже успела скрыться и в скором времени покинула страну. – Примеч. пер.

406

Тогдашнего (и последнего) главноуправляющего II отделением С. Е. И. В. К. – Примеч. пер.

407

Оржеховский [Оржеховский 1973: 69–79] подробно рассматривает множество законов и распоряжений, принятых как при Валуеве, так и при Тимашеве.

408

См. законы от: мая 19,1871 (ПСЗ II. № 49615); июня 7,1872 (ПСЗ II. № 50956); сентября 1,1878 – не включен в ПСЗ; августа 9,1878 (ПСЗ II. № 58778). См. также [Виленский 1969: 308–310, 322–323; Зайончковский 1964: 76–79; Троицкий 1976].

409

Об акционерных обществах см. [Шепелев 1973: 58-133].

410

[Гармиза 1957: 155–163; Берманьский 1905: 229–230; Захарова 1968: 46–47; Валуев 1961, 1: 148, 149].

411

Валуев П. А. О внутреннем состоянии России (26 июня 1862 г.). Цит. по: [Гармиза 1958: 143].

412

Переписка министра внутренних дел П. А. Валуева и государственного секретаря С. Н. Урусова в 1866 г. // История СССР. 1973. № 2 (март – апр.). С. 115–127.

413

Все нижеследующее основано главным образом на статье В. Г. Чернухи «Проблема политической реформы…» [Чернуха 1972а: 138–191] и на ее же работе «Внутренняя политика царизма…» [Чернуха 1978: 96-135].

414

После участия в Крымской войне. – Примеч. пер.

415

К примеру, тогда же слушалось прогремевшее на всю Россию дело Сергея Нечаева, заинтересовавшись которым Достоевский принялся за «Бесов». – Примеч. пер.

416

Как между собой их и называли чиновники правительства. – Примеч. пер.

417

По свидетельству Валуева [Валуев 1961, 2: 312], при последней встрече император задал Шувалову лишь один (обличающий) вопрос: «Вы предпочитаете Лондон?» – на который последовал утвердительный (и самоизобличающий) ответ. Более объяснений не требовалось. – Примеч. пер.

418

Всеподданнейший отчет о своей деятельности в должности временного Харьковского генерал-губернатора с апр. 1879 по янв. 1880. См. ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 402. Л. 26. Крупнейшими работами, посвященными эпохе Лорис-Меликова, являются «Кризис самодержавия» П. А. Зайончковского [1964] и «Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х – начало 80-х годов XIX века): Кризис правительственной политики» М. И. Хейфеца [1963]; последнее – исследование весьма ценное, однако проигрывающее из-за авторских попыток вместить факты в грубую марксистскую рамку. Огромный свод опубликованных материалов по теме собран в работе Ханса Хейлброннера «The Administations of Loris-Melikov and Ignatiev 1880–1882» [Heilbronner 1954].

419

РБС 10: 696. Архивные материалы о губернаторстве Лорис-Меликова в Терской области хранятся в ЦГИА СССР. Ф. 866. Оп. 1. Д. 32, 34, 41, 140.

420

О деятельности Лорис-Меликова на посту харьковского генерал-губернатора см. [Зайончковский 1978: 96–98]. Воззрения Лориса на политику в сфере образования обсуждались в Петербурге на специальном совещании под председательством Валуева; отчет о совещании от 28 июля 1879 года см. в ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 395. Л. 37. Согласно А. Ф. Кони [Кони 1922,

421

Лорис-Меликов М. Т. Всеподданнейший отчет о своей деятельности… //ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 402. Л. 1–7.

422

Там же. Л. 10–14. За время пребывания Лорис-Меликова в должности харьковского генерал-губернатора не было проведено ни единой казни. 15 раз он передавал дело в военный суд и инициировал административную высылку в 67 случаях, 37 из которых были политическими.

423

Там же. Л. 24–25. На полях Александр II приписал карандашом: «сообразить».

424

Там же. Л. 26. Царская помета: «да».

425

Там же. Л. 24–29.

426

Там же. Л. 31–32.

427

Там же. Л. 35.

428

См. прим. 504. Также см.: Валуев – Александру II, февраля 11,1880 // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 395. Л. 46–47 об.

429

ПСЗ II. № 60492. Копия хранится в ЦГИА СССР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 31. Л. 1–5. Прочие генерал-губернаторы оставались при должностях, но были подчинены начальнику комиссии.

430

[Милютин 1950, 3: 217; Валуев 1919: 67].

431

Зайончковский изображает диктатуру в виде централизации власти после неудачной попытки ее децентрализовать при помощи генерал-губернаторов [Зайончковский 1962: 156]. Реакцию чиновников и общественности на учреждение Верховной распорядительной комиссии и назначение Лорис-Меликова ее начальником см. [Там же: 157–164]. За полгода существования комиссия, судя по всему, успела провести лишь пять пленарных заседаний; журналы первых трех (от 4, 11 и 24 марта 1880 года) были опубликованы в «Русском архиве» (1915. Кн. 12. С. 220–238); журналы четвертого и пятого заседаний (15 апреля и 1 мая того же года) хранятся в ЦГАОР. Ф. 569. On. 1. Д. 37. Л. 29–33; Ф. 569. Оп. 1. Д. 36. Л. 68–69. Подробнее о деятельности Верховной распорядительной комиссии см. [Зайончковский 1962:165–189].

432

Правительственный вестник. 1880. 15 февр.

433

ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 33. Л. 1–4. Указ от 3 марта 1880 года, согласно которому III отделение временно подчинялось главному начальнику Верховной распорядительной комиссии; см.: ПСЗ II. № 60609.

434

Членом той команды (пусть и не «перебравшимся» в МВД) был и видный правовед той поры К. П. Победоносцев; уже в скором будущем он сделался обер-прокурором Святейшего синода и ближайшим советником своего бывшего ученика и нового императора – Александра III. – Примеч. пер.

435

Журналы Верховной распорядительной комиссии // Русский архив. 1915. Кн. 12. С. 220–238.

436

Там же. С. 238–248. Также см. [Н. В. Голицын 1918: 154–161].

437

Материалы об отношениях Лорис-Меликова с провинциальными и городскими чиновниками, де-юре подчиненными Макову и МВД, находятся в Фонде Канцелярии МВД в ЦГИА СССР. Ф. 1282. Оп. 1. Д. 640, 647. Лорис пытался скоординировать деятельность чиновников в области политических дел согласно плану намеченному на заседаниях Верховной распорядительной комиссии. Проект Лорис-Меликова о деятельности в отношении земств см. ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 54. Л. 1-12. По сути, он вынудил Макова и в целом МВД последовать своему примеру и ослабить привычное министерско-правительственное давление на земства. См. также [Зайончковский 1964: 221].

438

[Валуев 1919: 104–107; Зайончковский 1964: 226–227].

439

ПСЗ II. № 61279. То были первые шаги на пути консолидации органов полицейской власти; структурные преобразования, вылившиеся в создание Департамента государственной полиции, произошли лишь 15 ноября.

440

[Валуев 1919: 109; Зайончковский 1964: 226–227; Хейфец 1963: 138]. См.: Вестник Европы. 1880. № 3. С. 388.

441

ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 64. Л. 2-14. [Валуев 1919:107] утверждал, что неожиданные инициативы Макова в области земств и закона о печати ускорили действия Лорис-Меликова в конце июля.

442

Что было, очевидно, продолжением той же интриги, нацеленной на смещение Макова из МВД в выделенное Почтовое ведомство. – Примеч. пер.

443

Докладная записка о преобразовании полиции от 1 августа 1880 г. // ЦГАОР.

Ф. 569. Оп. 1. Д. 65. Л. 6–8. В записке Лорис настаивал на централизации полицейских и жандармских органов вплоть до низового, провинциального уровня. Он желал поставить начальников губернских жандармских управ вторыми вице-губернаторами, чтобы глубже ознакомить их с надлежащим порядком гражданского управления, а также улучшить правительственный контроль за деятельностью полиции.

444

Всеподданнейший доклад министра внутренних дел от 11 августа 1880 года //Русский архив. 1912. № 11. С. 417–419 (рукописная копия хранится в ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 87. Л. 1–6). Об истории сенаторских ревизий см. [Пайна 1967: 147–175; История 1911, 4: 180–214; Дружинин 1966: 139–175]. С 1863 по 1865 год Валуев несколько раз пресекал попытки Министерства финансов ревизовать Орловскую губернию, по которой имелись серьезные доказательства многократного «перетекания» средств из бюджета в карманы местных полицейских чиновников. См. [История 1911,4:187–188]. Кроме того, законы, регулировавшие сенаторские ревизии, были изъяты из Свода законов издания 1876 года.

445

Особое наставление сенаторам, назначенным по Высочайшему повелению для производства общей ревизии в губерниях: Казанской, Костромской, Воронежской, Тамбовской, Киевской, Черниговской, Саратовской и Самарской // Русский архив. 1912. № 11. С. 419–429.

446

Всеподданнейший доклад министра внутренних дел. 11 августа 1880 года //Там же. С. 417–418.

447

Особое наставление сенаторам… // Там же. С. 419–424.

448

См., например: Особый журнал Комитета министров 20 окт. 1881 по внесенным Министром внутренних дел всеподданнейшим запискам Сенатора Шамшина о произведенной им ревизии Саратовской и Самарской губерний // ЦГИА СССР. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4189. Л. 298–307.

449

Выступление Лорис-Меликова наиболее полно было освещено «Отечественными записками» за сентябрь 1880 г. (С. 140–142).

Ярый критик власти, возлагавший тем не менее, на Лориса как раз подобные надежды, редактор «Отечественных записок» М. Е. Салтыков-Щедрин с разочарованием резюмировал: «Вот, значит, и либерализм выяснен: о конституции и думать нечего, и распространять конституционные идеи – значит производить в обществе смуту». – Примеч. пер.

450

См. мнение С. А. Муромцева, цит. по [Зайончковский 1964: 237].

451

В указе от 15 ноября, опубликованном в «Собрании узаконений Российской империи 1880 г.» (№ 112, 802), отразился пространный доклад, поданный Лорис-Меликовым Александру 10 ноября – «О полном слиянии высшего заведования полицией в одно учреждение – Министерство внутренних дел» (ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 81. Л. 414–430, 543–549.

452

По новым штатам полицейскому директору полагалось 10 000 рублей против 7000 у директоров других департаментов, вице-директору – 5000 вместо 4000 и так далее. В общей сложности Лорис запросил для Департамента государственной полиции 104 200 рублей, экономя при этом 40 370 рублей по сравнению с объединенным бюджетом III Отделения (91 699 рублей) и Департамента полиции исполнительной (52 871). Гигантские 558 957 рублей, прежде выделявшиеся III отделению на секретные расходы, теперь также должны были перейти в распоряжение МВД. Первым директором Департамента государственной полиции стал барон И. О. Велио, бывший директор Департамента почт и телеграфов, в 1866–1868 руководивший Департаментом полиции исполнительной, а первым вице-директором – В. М. Юзефович.

453

ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 81. Л. 425–430.

454

Лорис желал, чтобы начатая Верховной распорядительной комиссией работа в отношении политических преступлений продолжалась в новом Судебном отделе. Директору отдела полагался чин IV класса и жалованье в 6000 рублей. Кроме того, в его распоряжение поступали два делопроизводителя, получавшие по 3000 рублей каждый, и два помощника, которым причиталось по 1500. В общей сложности на отдел выделялось 18 600 рублей.

455

Ходатайства об этом были поданы отдельным докладом 10 ноября, его также одобрил Александр. В зависимости от губернии губернаторское жалованье с 1 января 1881 года составляло до 9900 рублей.

456

Анализ экономической политики Лорис-Меликова см. [Зайончковский 1964: 249–258; Хейфец 1963: 142–151]. О конфликте МВД с Минфином см. [Yaney 1964:68–90].

457

ПСЗ II. № 61578.

458

Поданного Абазой непосредственно Александру. – Примеч. пер.

459

См. [Зайончковский 1964: 254–258]. Лорис поставил вопрос о голоде в Комитете министров, по рассмотрении которого было принято решение о создании Особого совещания по продовольственной части, которому предстояло решать вопросы распределения помощи пострадавшим и принятия прочих необходимых мер. Десять лет спустя аналогичные проблемы окажутся для МВД практически непосильной задачей. См. [Robbins 1975].

460

См. наброски проекта в майском письме Лорис-Меликова Макову (ЦГАОР.

Ф. 569. Оп. 1. Д. 54.Л. 1-12).

461

[Зайончковский 1964: 259]. См. также письмо Каханова Лорис-Меликову от 27 июля 1880 года, в котором ставится вопрос о допущении подобного рода обсуждений в рамках закона 27 июня 1874 года об учреждении местных по крестьянским делам присутствий (ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 63. Л. 1–5).

462

Об обращении Херсонского земства см. [Зайончковский 1964: 260–261]. О соображениях Лориса в отношении общеземского совещательного органа см. [Кошелев 1884: 253].

463

Письмо Валуева начальнику Главного управления по делам печати Н. С. Аба-зе от 8 декабря 1880 года; цит. по: [Зайончковский 1964: 264–265].

464

Впоследствии как крайне правая, так и левая критика ошибочно именовала проект Лориса «конституционным». Подобное мнение распространилось с подачи Александра III и его консервативного окружения, опасавшихся любого ослабления принципа самодержавия. Несколько вариантов проекта хранится в ЦГАОР. Ф. 569. Оп. 1. Д. 96. Л. 1-30. Редакции разнятся в незначительных формулировках: вероятно, Лорис старался сделать текст более приемлемым для Александра II. К примеру, вместо вычеркнутых «депутатов» в одном варианте вписаны «выборные», а в другом – «избранные». Окончательная редакция также была опубликована Голицыным [1918: 162–166].

465

Всеподданнейший доклад министра внутренних дел графа М. Т. Лорис-Меликова от 28 января 1881 г.; см. [Голицын 1918: 162–166].

466

Лорис-Меликов – Д. М. Сольскому, 5 февраля 1881 г. [Голицын 1918: 167].

Также см. [Валуев 1919: 142 143].

467

«Журнал особого совещания, созванного для обсуждения докладной записки министра внутренних дел»; см. [Голицын 1918: 167–173]; см. также «Проект правительственного сообщения» [Там же: 173–177].

468

На полях доклада Лориса от 28 января, против места о «10–15 представителях», Александр поставил вопросительный знак. Весьма вероятно, что данный аспект был сознательно оставлен Лорисом для дальнейшего снятия на совещании, чтобы обеспечить высочайшее одобрение всей остальной части проекта. См. также [Валуев 1919: 144–147].

469

О последствиях цареубийства см. [Зайончковский 1964: 300–378]. О судьбоносном заседании Совета министров 8 марта, на котором принятие проекта Лорис-Меликова было отсрочено, знаменуя серьезные перемены в его политической будущности, см. [Heilbronner 1961:384–397]. Воспоминания об этом заседании основываются на беседе Лорис-Меликова с В. А. Бильбасовым (редактором либерального «Голоса»); см. [Голицын 1918:188–193]; см. также [Перетц 1923: 24–27; Валуев 1919: 150–154].

470

Либеральная реакция лучше всего отражалась во внутреннем обозрении «Вестника Европы» с февраля 1880 по июнь 1881 года. Журнал в целом поддерживал политику Лорис-Меликова, но конкретные вопросы предпочитал обсуждать с осторожностью в силу крайней ограниченности открытых источников информации. В журнале понимали, что действия Лориса связаны единым намерением и, вероятно, составляют некоторую систему, что они призваны преобразовать политическое пространство и что с самого начала они стояли в тесной связи с насущными экономическими (в особенности аграрными) проблемами, а также стремлением общественности добиться права голоса в политической жизни страны. При этом «Вестник» был настроен скептически. К примеру, приветствуя упразднение III отделения в августе 1880 года, в журнале не скрывали опасений, что МВД продолжит исполнять функции закрытого отделения под иной вывеской. Или, скажем, летом 1880 года, после объявления Лорисом о сенаторских ревизиях, последовала сдержанно-одобрительная реакция с напоминанием о провале не менее грандиозных планов Валуевской сельскохозяйственной комиссии в начале 70-х годов. Однако вместе с тем в «Вестнике» прекрасно поняли, что Манифест 29 апреля 1881 года с последующей отставкой Лориса и его ближайших соратников означал кардинальное изменение политического курса, с нешуточной угрозой давшимся с таким трудом либеральным завоеваниям.

471

К примеру, в отделе «Хроники внутренней жизни» политического ежемесячника «Русское богатство» (1881. № 1–2) либерализм подвергался критике за акцент на формализованных личностных свободах и пренебрежение страшными экономическими бедствиями народа.

472

См. в особ. [Дякин 1978; Аврех 1968; Hosking 1973; Mehlinger, Thompson 1972; Doctorow 1975b].

473

См., например, [Хейфец 1963].

474

Хотя стоит тут же заметить, что политическая борьба велась и за этими стенами, внутри самой бюрократии. См. [Taranovski 1976: 303–574].

475

См. сравнение русского и европейского абсолютизма в работе Андерсона [Anderson 1974: 15–59, 195–235, 328–360.]

476

[Там же: 361–394,435-461]. См. также [Harootunian 1970; Davison 1973; Shaw 1971; Wright 1967; Findley 1980].

477

«Упорядочение», «уложение» в переводе с османского. – Примеч. пер.

478

См. в особ. [Pittau 1967: 131–195].

479

О проблемах периодизации в компаративной социологии см. [Armstrong 1973: 27–45]. Армстронг решительно утверждает принцип асинхронного сравнения административных элит согласно стадиям экономического роста по соответствующим странам и отношению в них к экономическому развитию. Мы же здесь придерживаемся приоритетности политического и институционального обновления в синхронном сравнительном методе.

480

О часто неверно понимаемой концепции «бонапартизма» см. [Manfred Hagen 1976: 368–393; Allan Mitchell 1977:181–209; Sturmer 1974; Wehler 1969; Zeldin 1971; Zeldin 1973: 504–569]. Также см. превосходную работу В. С. Дякина [Дякин 1978] о Столыпинской эпохе, в которой «бонапартизм» рассматривается как аналитическая категория, производная от политики и программы, реализуемой Столыпиным. Дякин весьма успешно и нетривиально аргументирует свою позицию; вместе с тем, выбор термина «бонапартизм» для описываемого им явления представляется нам спорным в силу многочисленных коннотаций, чреватых превратными трактовками.

Content

Даниэль Орловский
Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802–1881 годах

Слова благодарности

Глава 1 Министерская власть в дореволюционной России

Глава 2 Структура Министерства внутренних дел, 1802–1881 гг

Глава 3 Роль лидера в истории

Сергей Степанович Ланской (1855–1861)

Петр Александрович Валуев (1861–1868)

Александр Егорович Тимашев (1868–1878)

Лев Саввич Маков (1878–1880)

Михаил Тариэлович Лорис-Меликов (1880–1881)

Глава 4 Высшие сановники и их карьерный путь, 1855-1881

Глава 5 Политика охранителей

Глава 6 Диктатура сердца

Глава 7 В заключение

Приложение 1 Расходы на центральный аппарат правительственных учреждений (1864–1866) (руб.)

Приложение 2 Бюджетные сметы МВД 1855–1881

Библиографический список

Первоисточники

Словари

Работы на иностранных языках

Примечания