Александр Сунгуров

Российское гражданское общество и власть. Монография

Исследование проведено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект № 19-011-00573

Рецензенты:

доктор политических наук А. И. Соловьев

доктор философских наук Г. Л. Тулъчинский

@biblioclub: Издание зарегистрировано ИД «Директ-Медиа» в российских и международных сервисах книгоиздательской продукции: РИНЦ, DataCite (DOI), Книжной палате РФ

© А. Ю. Сунгуров, 2022

© Издательство «Алетейя» (СПб.), 2022

Введение

Представляемая читателю книга посвящена эволюции форм, практик и моделей взаимодействия российской власти и структур гражданского общества. По сути, она начинается с событий первых лет нашего века, что совпадает с первыми годами президентства В. В. Путина. В отдельных случаях я обращаюсь и к событиям 1990-х гг., но системный интерес российской власти и ее президента к структурам российского гражданского общества проявился именно в это время. Сначала это были поиски моделей взаимодействия, и, как показано в книге, одной из возможных моделей такого взаимодействия была партнерская модель. Именно поэтому так много внимания уделяется обстоятельствам подготовки и проведения четырех российских гражданских форумов – с 2001 по 2004 г.

Осенью 2003 г. было принято решение по изменению формата такого взаимодействия, и я здесь солидаризируюсь с мнением А. А. Аузана, что знаковым событием такого решения было задержание и последующий арест М. Б. Ходорковского[1]. Вторым толчком к началу восприятия независимых гражданских структур стали так называемые цветные революции в Грузии и в Украине в 2003–2004 гг. Как результат, главенствующей стала патерналистская модель – с лояльными власти организациями – и начинающая набирать вес модель «борьбы с противником». В период президентства Д. А. Медведева тренд поменялся – не случайно одним из первых его президентских указов стал указ о возвращении контроля за НКО от специального агентства Росрегистрация к традиционной форме – Министерства юстиции – с отменой ряда чрезмерных форм контроля. Вместе с тем именно в его президентский срок, с введением статуса «социально ориентированных НКО», было положено начало к разделению всех общественных организаций на более или менее уважаемые государственной властью организации.

Вскоре после возвращения В. В. Путина на президентский срок это разделение было продолжено «с другой стороны», путем введения статуса «НКО – иностранный агент». И тренд усиления модели «борьбы с противником» по отношению к нелояльным НКО продолжался уже все оставшееся время.

Глава 6 книги посвящена опыту, накопленному в первое десятилетие, – опыту взаимодействия гражданских организаций с силовыми структурами – системой исполнения наказаний, полицией и прокуратурой. Надеюсь, что этот опыт окажется полезным в будущем развитии нашей страны.

В главах 7, 8 и 9 анализируется опыт эволюции двух наиболее известных институтов – посредников между властью и общественными организациями на федеральном уровне – Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека, начиная с деятельности Комиссии по правам человека при Президенте, а также Общественной палаты РФ и ее непослушного поначалу регионального партнера – Общественной палаты СПб в процессе ее трансформации из Общественного совета при губернаторе СПб.

В главе ю внимание концентрируется на практике имитации как таковой и ее использовании в рамках различных форм взаимодействия власти и общественных организаций, так как эти имитационные практики усиливаются год от года. Последняя, глава 11, написанная в соавторстве с Д. А. Аркатовым, посвящена цифровым формам общественного участия и их развития в Санкт-Петербурге.

В заключение хочу выразить благодарность своим коллегам по департаменту политологии и международных отношений (до 2019 г. – департаменту прикладной политологии) факультета «Школа социальных наук и востоковедения» СПб филиала национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», в дискуссиях с которыми и в ходе совместных исследований рождались многие идеи и концепции этой книги, – прежде всего А. А. Балаяну, безвременно ушедшему от нас М. Б. Горному, Ю. А. Кабанову, А. Л. Нездюрову, Д. К. Тинякову и аспиранту Д. А. Аркатову. Моя благодарность также студентам-волонтерам НИУ ВШЭ – СПб (М. Беляевой, К. Богдановой, Б. Бутчеру, А. Вайсберг, И. Вяткину, А. Гвоздецкой, С. Гречишниковой, И. Делову, В. Денисовой, А. Дмитриевой, А. Ершовой, И. Жидкову, А. Карсакову, А. Кволек, П. Копотилову, Е. Коростелевой, М. Костылеву, Т. Краснолобовой, С. Кукарцеву, А. Кутлуюловой, Ю. Лазаревой, К. Леонтьевой, И. Лезиной, В. Лемешко, И. Лозан, Г. Лычеву, А. Максимову, К. Матыциной, А. Мельничук, К. Михайловой, Е. Наумовой, С. Несговоровой, В. Никифорову, Е. Николаевой, М. Носкову, Н. Олефиру, Е. Панковой, А. Савченко, А. Сахарной, Д. Семичеву, Е. Сидоровой, А. Торгуд, А. Цыпиной, С. Чернову, Д. Чернышовой, М. Шаталкину, В. Шейниной) и НИУ ВШЭ – Москва (С. Атабегашвили, К. Бояковой, А. Сухоруковой), которые помогали мне с расшифровкой интервью В 2020–2021 ГГ.

Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и другим заинтересованным людям, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие действительно публичной политики в современной России, почему с таким трудом приживается партнерская модель взаимодействия власти и общества и столь устойчивы имитационные практики такого взаимодействия и что можно было бы сделать для реального участия общества в принятии политико-управленческих решений.

Глава 1

Исследования взаимодействия структур гражданского общества и власти в современной России и предлагаемые модели такого взаимодействия

1.1. Основные исследовательские коллективы в начале нулевых годов

Начало первого президентского срока В. В. Путина, наряду с другими трендами, ознаменовалось и ростом внимания российской власти к структурам гражданского общества, что проявилось, в частности, в проведении Гражданских форумов различного масштаба и направленности, о которых пойдет речь в следующих главах. Вместе с тем стоит отметить, что еще за год до Московского гражданского форума СПбГУ был организован форум под названием «Формирование гражданского общества в России: перспективы XXI века»[2], и тематика развития гражданского общества стала все больше привлекать внимание исследователей[3].

Одним из центральных направлений такого внимания был реальный опыт взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций. Исследования таких взаимодействий велись исходя из различных концептуальных подходов. Одним из них являлась предложенная автором этих строк концепция институтов-посредников, выполняющих медиаторские функции между органами власти, структурами гражданского общества и научным сообществом (примером таких институтов-посредников являются различные общественно-консультативные советы и общественные палаты различного типа)[4].

Вторым концептуальным подходом было представление о межсекторном социальном партнерстве, включающем власть, общественные организации и бизнес-структуры. Этот подход зародился в рамках проведения во второй половине 1990-х гг. серии семинаров-тренингов для представителей НКО, совместной рефлексии, касающейся их результатов, а затем в ходе участия в сетевом проекте подготовки сборника «Гражданские инициативы и будущее России»[5]. В рамках этой концепции узкое, «тред-юнионистское» понимание, связанное с разрешением конфликтов в сфере трудовых отношений и реализуемое через работу трехсторонних комиссий (представители работодателей, профсоюзов и исполнительной власти), существенно расширялось. Суть межсекторного социального партнерства понималась как налаживание конструктивного взаимодействия между тремя силами, действующими в трех секторах публичной арены страны, республики, города, – государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями.

Позже концепция межсекторного социального партнерства была обоснована и развита В. Н. Якимцом и защищена им в рамках докторской диссертации[6]. Затем она получила свое развитие и в работах других исследователей[7]. Согласно определению В. Н. Якимца, межсекторное социальное партнерство – это взаимовыгодное взаимодействие различных секторов общества, направленное на решение социальных проблем, обеспечение устойчивого развития социальных отношений и повышение качества жизни, осуществляемое в рамках действующего законодательства.

Исследовательский коллектив, много сделавший для развития российских исследований в области публичной политики, а также для инкорпорации данного термина в российское политологическое сообщество, – это учредители и сотрудники Международного фонда политико-правовых исследований «Интер-лигал» во главе с его президентом Н. Ю. Беляевой. В 1990-е гг. работа этой команды была нацелена в основном на законодательное обеспечение деятельности российских общественных организаций и анализ опыта их взаимодействия с властью[8]. В 2000 г. Н. Ю. Беляева возглавила в Высшей школе экономики созданную по ее инициативе первую в России кафедру публичной политики, что произошло не без сопротивления части политологов, которым данное название тогда казалось неудачным. В буклете этой кафедры содержалось такое определение: «Публичная политика – политика диалога между разными социальными и политическими группами, открытая для учета мнений граждан, ответственная со стороны государственных и общественных лидеров»[9]. В своих работах Н. Ю. Беляева и ее коллеги исследовали развитие публичной политики в нашей стране[10], а также анализировали становление в России изучения публичной политики как отдельного направления политической науки[11].

Концепция публичной политики получила свое развитие и в деятельности Санкт-Петербургской общественной организации «Гуманитарно-политологический центр ’’Стратегия’’», сотрудники которого в начале 2000-х гг. осознали, что их организация действует именно как центр публичной политики («фабрика мысли», нацеленная на развитие демократических практик общественного участия в деятельности власти).

В рамках деятельности первого, начиная с 2002 г., проводились семинары и конференции, посвященные такой разновидности «фабрик мысли», как центры публичной политики[12], реализовывался российско-датский исследовательской проект по публичной безопасности в Балтийском регионе[13], анализировались антикоррупционные возможности публичной политики[14].

В это же время получила свое развитие и такая большая программа центра, как «Общественное участие в бюджетном процессе», включавшая в себя ознакомительные семинары для лидеров НКО по технологии бюджетного процесса, вовлечение ученых-экономистов в тематику бюджетного анализа, что привело к созданию в российских регионах сообщества бюджетных аналитиков и проведению реальных общественных слушаний по проектам бюджетов. Опорные методические пункты для реализации этой формы общественного участия были созданы на Сахалине, в Новосибирской и Самарской областях и в Санкт-Петербурге.

За прошедшие годы силами СПб центра «Стратегия» разработано и внедрено несколько социальных, или гражданских, технологий. Прежде всего, это технология гражданского участия в бюджетном процессе «Прозрачный бюджет» (руководитель программы – Т. И. Виноградова). Важно отметить, что уже в ходе реализации этой программы она рассматривалась как процесс создания конкретной социальной технологии[15]. Силами этой организации и при участии сначала Центра гражданского образования и прав человека СПбГУ, а с 2006 г. – кафедры прикладной политологии СПб филиала Высшей школы экономики, с 2004 по 2015 г. выходил ежегодный альманах «Публичная политика».

Наконец необходимо отметить важную роль в процессе развития исследований в области публичной политики, которую сыграла деятельность творческого коллектива под руководством Ю. А. Красина, действовавшего в рамках российско-канадского проекта – партнерского проекта Фонда Горбачева и университета Калигари (Канада), участниками которого были также представители Санкт-Петербургского академического сообщества[16].

В это же время под руководством Ю. А. Красина в рамках РАПН был создан Исследовательский комитет по публичной политике и публичной сфере.

1.2. Модели взаимодействия власти и гражданского общества

Многие из российских исследователей в то время предлагали свои модели взаимодействия власти и общества. Так, по мнению В. Н. Якимца, для современной России было характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия «НКО – власть»:

A). Квазисоветские – традиционно сложившиеся в советский период – способы взаимоотношений граждан и власти, перенесенные в современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

Б). Инновационные – новые или крайне редко применявшиеся в доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможно в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

B). Мутантные – взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные, социально-технологические, организационно-структурные, процедурные, а также комплексные (или комбинированные) механизмы[17].

Л. И. Якобсон и его соавторы выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО:

• взаимное информирование и координация деятельности;

• участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

• стимулирование государством развития деятельности НКО[18].

Интересные подходы к формулированию моделей взаимодействия власти и НКО в России содержатся в работах Е. В. Белокуровой с соавторами – выпускниками Европейского университета в СПб (ЕУСПб). Исследователи этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в своей кандидатской диссертации, защищенной в 2000 г. в ИМЭМО РАН[19], Е. В. Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО – государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.

Первая модель соответствует, по-видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В. Н. Якимцом, либерально-корпоратисткая – инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л. И. Якобсоном – «стимулирование государством развития деятельности НКО» – не укладывается, по сути, ни в одну из предложенных в работе Е. В. Белокуровой моделей.

Спустя три года после завершения своей диссертационной работы Е. В. Белокурова вместе с коллегами по ЕУСПб – Н. Б. Яргомской и М. В. Ноженко – предприняла по заказу СПб гуманитарно-политологического центра «Стратегия» исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д. Истона и развитого затем Г. Алмондом и С. Вербой[20], в рамках которого НКО выполняют важные функции на «входе» политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставится инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия[21].

1.3. Предложенные модели взаимодействия органов власти и структур гражданского общества

Исходя из рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений и представлений конфликтологии, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействие, построенное на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.

А). Партнерское взаимодействие

1. Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

2. Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытаются ими управлять, а участвуют в различных формах диалога с НКО в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

3. «Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур.

Б). Взаимодействие, основанное на доминировании власти

4. Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций путем предоставления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказания преференций при распределении грантов и иными способами.

5. «Модель приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е гг., когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности и говорить не приходилось. Так называемые общественные организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системе.

В). Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

6. Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержки деятельности НКО, с одной стороны, и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах – с другой.

Г). Конфронтация

7. «Модель борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастания в «модель приводных ремней»), опасность для собственной власти и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

8. «Модель гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновение в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав[22]. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель. Рассмотрим, как изменялся тип преобладающей модели и представленность других моделей на протяжении истории постсоветской России.

1.4. Модели взаимодействия: советский период

В начале 1920-х гг., на наш взгляд, в СССР параллельно существовало несколько моделей взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций: модель игнорирования (краткий период начала НЭПа), модель патернализма, и по отношению к «непослушным» организациям все большую силу, по мере свертывания НЭПа, набирала «модель борьбы с противником». В итоге в начале 1930-х гг. уже не осталось «непонятливых» организаций, а по отношению к остальным модель патернализма плавно переросла в «модель приводных ремней».

Эта модель и оставалась доминирующей вплоть до начала Перестройки, однако начиная с 1950-х гг. стала проявляться и патерналистская модель, в рамках которой появлялись и существовали такие самодеятельные и частично автономные организации и движения, как клубы самодеятельной песни, коммунарское движение, некоторые экологические группы и т. д. С другой стороны, правозащитники предложили государству партнерскую модель, которая была отвергнута, и в отношении них со стороны власти реализовывалась «модель борьбы с противником». Модель гражданского сопротивления практически не существовала в советское время, что объясняется, по-видимому, катками сначала большевистских, а затем сталинских репрессий ко всем несогласным.

В период Перестройки (1985–1989 гг.) «модель приводных ремней» уже показывала свою неэффективность, и власти пытались переключиться на патерналистскую модель. Однако их уступки постоянно запаздывали, к партнерской модели подавляющее большинство представителей власти были не готовы, и фактически реализовывалась модель игнорирования. В этот период наблюдался бурный рост «неформальных» организаций, которые действительно существовали как бы «не замечая власти». Другой особенностью этого периода являлась быстрая политизация структур гражданского общества, их активное участие в выборах, приносивших в крупных городах победу реформаторским силам, в митингах и в сопротивлении августовскому путчу 1991 г. (пример гражданского сопротивления), которое и стало реальной российской «цветной революцией».

1.5. Модели взаимодействия: Россия в 1990-е гг

В первые годы этого период в крупных городах России на короткое время доминирующей стала «модель садовника» – модель поддержки развития независимых общественных организаций как основы гражданского общества. Движущей силой ее реализации оказались представители демократического движения страны, ставшие в 1989–1990 гг. депутатами союзного, федерального и региональных парламентов. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась ими как важная составная часть демократической политической реформы. В ряде случаев эту деятельность поддерживали и наиболее «продвинутые» представители власти исполнительной. Иногда, в случае успешного организационного развития НКО, между ними и властными структурами начинали устанавливаться и партнерские отношения (партнерская модель). При этом в отношении старых, «доперестроечных» НКО во многих властных структурах развивалась по обоюдному согласию патерналистская модель. Остальные три варианта модели в этот период практически отсутствовали.

После начала 1990-х гг., когда «демократы первой волны» во властных структурах (прежде всего, в структурах представительной власти) принимали законы, облегчающие регистрацию общественных организаций, а также поддерживали их развитие как важной части гражданского общества[23], внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. На федеральном уровне власть была озабочена в основном формами взаимодействия с политическими партиями, сильной тогда КПРФ, на региональном и местном уровнях у власти также были иные интересы, и сообщество некоммерческих организаций существовало достаточно автономно.

Основными движущими силами развития организаций некоммерческого сектора становились международные, прежде всего, американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие развитию гражданского общества.

В Санкт-Петербурге, например, развитию некоммерческих организаций, организаций третьего сектора были посвящены различные семинары и тренинги, широко проводившиеся в 1994–1996 гг. рядом зарубежных организаций, таких как Национальный демократический институт, Международный республиканский институт и др. В ряде случаев партнерами этих организаций были и петербургские некоммерческие организации, видевшие в качестве своей миссии развитие гражданского общества: например, СПб отделение Международного фонда правовых исследований «Интерлигал» (председатель правления – О. В. Старовойтова), а также СПб гуманитарно-политологический центр «Стратегия».

Во второй половине 1990-х гг. начался и выход активности ряда московских и петербургских организаций за пределы собственно обеих столиц. В качестве показательного примера можно привести проект «Эффективное управление НКО и сбор средств», который реализовали совместно Феминистский ориентационный центр и «Айрекс» при финансовой поддержке Агентства международного развития (США). В рамках этого проекта было проведено по два семинара-тренинга для лидеров НКО в ряде городов Урала, Сибири и Дальнего Востока. Опыт этого проекта был развит в следующем проекте этих же партнеров, уже носящем название «Социальное партнерство»[24].

В этот период диалог НКО и власти в той или иной мере происходил в основном на местном уровне и иногда на региональном. Федеральная власть, как правило, игнорировала НКО, за исключением отдельных случаев. Когда такое взаимодействие происходило, в отличие от ситуации начала 1990-х гг., оно имело место прежде всего с властью исполнительной, так как от нее зависели предоставление помещений для офиса и размер арендной платы. С другой стороны, многие НКО социальной направленности реально участвовали в решении социальных проблем, их представители входили в различные профильные советы, а сами они иногда выполняли проекты по заказам местных и (или) региональных властей. По мере развития опыта систематических встреч представителей власти и лидеров НКО естественным образом возникала и проблема легитимного (законного, общепринятого) представления интересов сообщества НКО перед властными структурами. В качестве способа решения этой проблемы многими рассматривается создание городских и региональных ассоциаций некоммерческих организаций. Однако в российской практике так и не сложился опыт создания таких ассоциаций[25]. Вместо этого имели место попытки создания подобных ассоциаций «сверху», со стороны властных структур, в виде Общественных палат при представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказывались неудачными. Вместе с тем профильные региональные или местные коалиции НКО были более успешными.

В целом, начиная с середины 1990-х гг., неправительственные организации испытывали существенно большее внимание от иностранных благотворительных фондов, чем со стороны российских властных структур. Во-первых, это был Фонд Сороса, российское отделение которого носило название «Институт "Открытое общество"», осуществлявший разнообразные программы в культурной, образовательной и благотворительной сферах. Во-вторых, это фонд «Евразия», работавший за счет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от ю до 35 тыс. американских долларов. Далее созданные в процессе реализации программы вышеупомянутого консорциума ресурсные центры НКО в Краснодаре (Южный региональный ресурсные центр) и Новосибирске (Сибирский центр поддержки общественных инициатив) получали поддержку непосредственно от USAID и сами организовывали грантовые конкурсы для НКО своих регионов. Аналогичный ресурсный центр работал и в Санкт-Петербурге (Центр развития некоммерческих организаций), но в этом случае основным был ресурс европейских организаций. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.

Во второй половине 1990-х гг. ряд российский некоммерческих организаций не только действовали независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие – прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр «Судебно-правовая реформа»), разработка программ предотвращения коррупции («Траспаренси-Интернешнл – Россия», фонд ИН ДЕМ), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр «Стратегия»).

В этот период, наряду с ориентированными на либеральные ценности и на западные фонды (за неимением иных) НКО, стали возникать и НКО других типов – изначально ориентированные на содействие власти, а иногда и созданные по инициативе самой власти. Однако чаще власть вспоминала о существующих еще с советских времен организациях и начинала материально поддерживать всегда послушные ей организации, такие как Федерация мира и согласия, ряд женских организаций, различные ветеранские организации и т. д. В западных странах подобные организации получили название GANGO – government administrated NGO – «управляемые властью НКО».

Следует отметить, что, наряду с подобными организациями, вблизи властных структур возникали и другие НКО, инициаторами создания которых часто были бывшие комсомольские работники, изначально мыслящие свою общественную деятельность в тесной связке с властными структурами. Примером такой инициативы может служить создание в 1997–1998 гг. двух организаций – НКО «Независимая ассоциация в поддержку развития гражданского общества» и Национальный фонд «Общественное признание», – а также общественно-политического журнала «Признание» (первый номер был выпущен в июне 1999 г. бывшим комсомольским работником, успевшим уже поработать и в бизнесе, – С. А. Абакумовым)[26].

В этот период, преобладала модель игнорирования, что стало возможным, с одной стороны, благодаря массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой – концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. «Модель садовника» была выражена уже существенно слабее, зато в некоторых направлениях стала проявляться «модель архитектора» Остальные три типа моделей также, как и в предыдущий период, практически отсутствовали.

Глава 2

Начало нулевых годов. Московский гражданский форум 2001 г. и его предыстория

2.1. Предыстория форума: начало 2000 гг. и встреча В. В. Путина с представителями гражданского общества 12 июня 2001 г

Можно с уверенностью утверждать, что системное взаимодействие властных структур России с организациями гражданского общества началось уже в XXI в., с избранием на пост Президента РФ В. В. Путина. С одной стороны, сама процедура смены верховной власти в Кремле (операция «Преемник»), начавшаяся одновременно со сменой власти, ход второй чеченской войны, а также последующее закрытие «старого» НТВ с его остро публицистической манерой обсуждения российской политики, равно как и опыт работы Путина в КГБ СССР, вызвали серьезное недоверие к новому Президенту РФ со стороны правозащитных и ряда других сетевых организаций. Следствием этого недоверия у них появилась потребность в определенной форме общей организации, потребность, которая ранее, при президентстве Б. Н. Ельцина, не давала о себе знать. Поэтому уже в январе 2000 г. состоялся Правозащитный съезд, на котором была образована коалиция правозащитников «Общее дело».

В конце 2000 г. в Москве состоялось учреждение уже более широкой коалиции под названием «Народная ассамблея», учредителями которой стали ряд влиятельных правозащитных организаций – Международное добровольное историко-просветительское и правозащитное общество «Мемориал»[27], Московская Хельсинкская группа (МХГ) и Центр развития демократии и прав человека, – а также такие организации, как Международный социально-экологический союз (МСоЭС), Международная конфедерация обществ потребителей (КонфОП), Общероссийское общественное движение «За здоровую Россию», и некоторые организации журналистов, среди которых – Союз журналистов России и Фонд защиты гласности. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.

Вскоре после своего создания (первая публичная встреча состоялась 23 декабря 2000 г.), «Народная ассамблея» заявила о себе, организовав переговорную площадку с исполнительной и законодательной властью для внесения изменений во 2-ю часть Налогового кодекса, создатели которого забыли о существовании в России НКО.

Со стороны властных структур между тем шли «сигналы разного направления»: наряду с попытками игнорировать реально независимые неправительственные организации либо создавать параллельные, более послушные организации (опыт создания «Медиасоюза» как альтернативы непокорному Российскому союзу журналистов), были и примеры желания реального сотрудничества. Так, например, при подготовке Центром стратегических разработок «Стратегической программы развития России» осенью 1999 г, ее командой во главе с Г. Грефом было сделано предложение группе лидеров неправительственных организаций и связанных с ними экспертов подготовить раздел плана, посвященный социальной политике. Это поручение было выполнено, причем к его подготовке было привлечено достаточно широкое сообщество лидеров НКО. Раздел плана был подготовлен и впоследствии опубликован[28], – правда, его авторы так и не получили информации о его практическом использовании.

Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Этому, вероятно, способствовало и активное участие в президентской команде таких людей с диссидентским прошлым, как Глеб Павловский, Симон Кордонский и др. Итогом стала встреча Президента РФ В. В. Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г.[29] Инициаторами ее стали руководящие сотрудники Администрации Президента РФ С. А. Абрамов и В. Ю. Сурков, они и формировали в основном список участников[30], однако на этот процесс активно влиял и Г. О. Павловский[31].

Состав участников встречи (27 человек) был довольно широк, среди них были «представители обществ и ассоциаций семей военнослужащих, помощи детям Чернобыля, инвалидов, вынужденных переселенцев, ветеранов»[32], однако среди них не было не только правозащитников, но и экологов и представителей других крупных сетевых организаций, входящих в «Народную ассамблею». Это привело, в частности, к тому, что прозвучавшая на этой встрече идея созыва осенью 2001 г. форума представителей гражданского общества (Гражданского форума) была встречена многими российскими НКО с большим скепсисом.

Подготовка Московского гражданского форума и изменение его формата само по себе было достаточно интересным процессом, который достаточно подробно описан в ряде публикаций «по горячим следам»[33]. Здесь мы будем использовать непосредственные впечатления автора этих строк, который был одним из внимательных наблюдателей процесса его подготовки, а затем и одним из активных его участников, а также на материалы экспертного интервью, которое я взял в ноябре 2012 г. у Л. М. Алексеевой. В первом приближении этот процесс можно разделить на два этапа – подготовка форума «Оргкомитетом-1», состоящим из участников встречи с В. В. Путиным 12 июня. Второй этап – с момента включения в процесс подготовки форума участников «Народной ассамблеи».

2.2. Подготовка форума

Первый этап подготовки: июль-август 2001 г. О первом этапе и о его участниках мы коротко уже упомянули ранее. Вот как о первоначальных планах по проведению форума рассказывала Л. М. Алексеева: «До этого [форума] была предыстория, с приглашением представителей гражданского общества к Путину, в число которых не попали ни Московская Хельсинкская группа, ни "Мемориал”… сначала он назывался Конгресс, потому что там должны были голосованием выбрать – тогда это называлась Гражданская палата, потом это превратилось в Общественную палату… И мы спрашивали: а что будет делать эта палата? А она будет представлять гражданское общество, и президент будет встречаться с ним как с его представителями – вот в таком советском стиле»[34].

В июле-августе 2001 г. в российских регионах уже началась подготовка к этому Конгрессу силами Администрации Президента и тесно связанных с ней ряда общественных организаций. Велось создание оргкомитетов, тесно связанных либо с администрациями субъектов РФ, либо с представителями Президента РФ в федеральных округах. Примером таких оргкомитетов может служить созданный в начале сентября 2001 г. в Санкт-Петербурге оргкомитет Гражданского форума в Северо-Западном федеральном округе. Из известных в городе и на Северо-Западе России неправительственных организаций в него вошли Центр развития некоммерческих организаций (ЦРНО), Фонд возрождения Санкт-Петербурга и Благотворительный фонд «Невский ангел», при этом «Невский ангел» попал в этот оргкомитет только потому, что приглашенные в него представители ЦРНО, без которых этот оргкомитет выглядел бы крайне экстравагантно, заявили, что без включения в него «Невского ангела» они на приглашение ответят отказом.

Одновременно с этой тенденцией создания региональных оргкомитетов, тесно связанных с местной властью и фактически ей подконтрольных, уже в первый период подготовки Конгресса (форума) в ряде регионов стали создаваться и собственно инициативные оргкомитеты, а там, где уже существовали «официальные» – альтернативные оргкомитеты. Одним из основных, если не единственным, инициатором создания таких «самодеятельных» оргкомитетов стала лидер фонда «Интерлигал» и коалиции «Мы – граждане» Нина Беляева, участница встречи 12 июня с Президентом РФ. При встрече с автором этих строк летом 2001 г. она горячо убеждала участвовать в подготовке форума и, невзирая ни на какое начальство, создавать свои собственные оргкомитеты. В этот период она была, вероятно, одним из немногих активистов третьего сектора, веривших в возможность проведения форума как реальной площадки для переговоров, а не как большого шоу, имеющего единственную главную цель – «продемонстрировать единодушную поддержку российской общественности Президента России В. В. Путина».

В Санкт-Петербурге шаги по созданию такого «инициативного оргкомитета» предприняла лидер «Лиги избирательниц» Татьяна Дорутина. Появление этой инициативы вызвало замешательство в «официальном» оргкомитете, и, чтобы не вызывать ненужной конкуренции, его представители запросили центральный (московский) оргкомитет о своих полномочиях, о том, кто же именно наделен правом формировать региональные делегации на форум.

Второй этап подготовки: сентябрь-ноябрь 2001 г. В начале сентября ситуация начала меняться на федеральном уровне. По мнению Л. М. Алексеевой, существенную роль в изменении формата предполагаемого форума и состава его участников сыграло зарубежное общественное мнение: «Тогда какие-то уважаемые Путиным германские политики объяснили ему, что это туфта. Что если этих двух организаций [МХГ и "Мемориала”] не будет, то никто в это не поверит. И тогда, по-видимому, возникла идея, что на этом конгрессе эти организации должны быть обязательно. Так как мы уперлись, а было такое задание, чтобы мы были, то В. Сурков нам сказал: "Ну хорошо, на каких условиях вы согласны?" Мы сказали: "Мы согласны, чтобы не было голосования". – "Ну тогда это будет не конгресс, а форум”. – "Переживем!” – "Ну хорошо: если не голосовать, то тогда Президент будет выступать (а зачем иначе собираться-то?) – "А зачем собираться?" – "Чтобы наладить контакты между властью и обществом. Давайте обозначим тематические переговорные площадки, чтобы представители организаций, приехавшие на форум, смогли выбрать себе соответствующую переговорную площадку, могли переговариваться с властями на конкретные темы. Скажем, если это «Солдатские матери», пусть разговаривают с министром обороны, Те, кто ведет общественные приемные, пусть разговаривают с Министерством юстиции, с Генеральным прокурором и т. д.” Ну вот, все это было принято. После этого мы сказали, что мы готовы, – и более того, мы сказали, что мы готовы войти в рабочую группу и в организационный комитет по подготовке этого форума. Причем получилось так. Они предложили треть от представителей власти – в оргкомитет, треть – от ГОНГО (они их так не называли, но…) и треть – от таких нехороших, как мы. То есть мы были в заведомом меньшинстве. Мы согласились, но сказали: во-первых, условия принимаются консенсусом, а не голосованием (а сами между собой – и это было очень интересно – мы каждый раз, прежде чем встречаться с ними, встречались сами). Нас было восемь человек – и вырабатывали общую позицию. Предположим, мы в этом будем уступать до такой-то степени, а в этом мы вообще не будем уступать. И выходили уже с согласованной позицией, шли единым строем. И в общем, поскольку, по-видимому, было такое условие, что мы необходимы, то нам удавалось добиваться своего. Хотя были случаи – переговорщиком основным был Александр Аузан, – он с нашим наказом идет. А потом он нас собирает и рассказывает: «Так, они сказали "нет", это нам не годится – мы кончаем переговоры». Мы отвечаем: "Ну, кончаем так кончаем”. Но так как у них было твердое указание этот форум провести, а для нас проведение форума было не обязательно, то в конце концов через некоторое время они опять звонили и говорили "Ну давайте поговорим…”

Мы почему пошли на эту треть. Мы решили: мы знаем этих людей, и поэтому, хотя нас треть, организуем этот форум практически мы. Я должна сказать, мы три месяца готовили форум, это был кошмар, я полностью забросила свою работу… мы сидели там, всякие рабочие группы, – какая-то по повестке дня, какая-то по приглашениям, кого приглашать… и так далее… Но я сидела в группе, кого приглашать. Пробивала, чтобы прошло как можно больше правозащитников, экологов. Надо сказать, что в общем удалось провести всех своих, и, к сожалению, их было человек 500 на 5000 человек. Ну, юоо там были всякие губернаторы и прочие важные приглашенные, а на 4000 нас было 500 – опять мы были в меньшинстве. Но это и отражало ситуацию в стране. По мере всего этого они увидели, во-первых, что мы договороспособны, что мы много уступаем: если мы не уступаем – то понятно, почему не уступаем. Мы не упираемся, мы ведем себя нормально»[35].

Вернемся к ситуации в российских регионах. Так, запрос из Петербурга в центральный оргкомитет о том, как относиться к альтернативному региональному оргкомитету, был послан уже в сентябре, когда формат подготовки стал стремительно меняться и постепенно стала побеждать новая концепция форума именно как системы площадок для диалога общества и власти. При этом идея «выборов на форуме какого-то руководящего органа» стала терять своих сторонников даже в «старом оргкомитете». Таким образом, съезд действительно превращался в форум и понятие делегатов исчезало – оставались только участники. Функцию же отбора участников взял на себя сам центральный оргкомитет. В этой ситуации победила концепция о равной легитимности всех региональных оргкомитетов – точнее, о том, что приветствуются любые региональные инициативные группы, стимулирующие выдвижение участников форума. В такой ситуации и смысл существование регионального оргкомитета или оргкомитетов сводился лишь к проведению различных круглых столов и семинаров в преддверии форума и, возможно, в рекомендации центральному оргкомитету по спискам участников.

Вопрос об оправданности такого решения остается открытым. С одной стороны, при принятом окончательно дизайне существенно снижалась роль регионов за счет возрастания роли центрального оргкомитета, что противоречит принципу субсидиарности – максимальной передаче полномочий в регионы, в провинции, непосредственно живущим там людям. С другой стороны, тем самым снижалось значение «регионального административного ресурса», который в большинстве случаев развернулся в областях и республиках на первом этапе подготовки форума. Этому способствовало и крайне скептическое отношение большинства правозащитных, экологических и иных подлинно самодеятельных организаций к самому форуму как к чисто пиаровскому мероприятию или как к попытке «выстроить гражданское общество». (В это время ходила шутка о таком понимании концепции построения гражданского общества у некоторых представителей президентской администрации, особенно с большим опытом работы в силовых структурах: «Гражданское общество, равняйсь! Смирно! Товарищ Президент! Гражданское общество во дворе Кремля построено!») В целом, на взгляд автора этого текста, принятое центральным оргкомитетом решение было оправданным, хотя в ряде случаев оно и снизило роль реальной гражданской инициативы на уровне регионов.

Ярким примером использования административного ресурса (или ресурса проадминистративных НКО) стало проведение 4 октября 2001 г. в Санкт-Петербурге, в Таврическом дворце, конференции «На пути к Гражданскому форуму. Гражданское общество и власть: пути углубления диалога и сотрудничества. Роль общественных и некоммерческих организаций в подготовке празднования 300-летия Санкт-Петербурга», о которой один из лидеров экологического движения города Александр Карпов написал, что она «напоминала карикатуру на партийно-комсомольско-профсоюзные мероприятия советского времени». Интересно отметить, что главным организатором этой конференции была недавно зарегистрированная общественная организация под характерным названием «Гражданское общество». Вот от множества таких мероприятий и уберегло нас решение оргкомитета, взявшего на себя полноту полномочий по отбору участников форума. Стоит отметить, что из 26 членов оргкомитета, сформированного в сентябре 2001 г. в Санкт-Петербургский список участников форума, утвержденный центральным оргкомитетов и состоящий из 57 человек (каждый представлял свою организацию), попали только пятеро.

За неделю до форума во время беседы со мной начальник отдела по связям с общественными организациями администрации одного из краев, обсуждая подготовку к форуму, обронил: «Да, похоже, не удалось нам обеспечить участие в форуме нужных нам организаций». А в другом регионе руководитель соответствующего подразделения администрации даже поплатился своим местом за то, что не обеспечил участия в форуме надлежащих неправительственных организаций. Можно хорошо представить себе дальнейшее развитие событий, если бы форум состоялся по первоначальному варианту…

Следует отметить, что вначале среди новых участников подготовки форума называли как членов «Народной ассамблеи», так и «Общего дела» – уже более узкой коалиции, включавшей только правозащитные неправительственные организации, участвовавшие в подготовке и проведении Правозащитного съезда в январе 2000 г. Однако затем мнения членов «Общего дела» о целесообразности участия в форуме разделились, и как коалиция «Общее дело» в организации форума участия не принимало.

Решение об участии в форуме, которое приняли правозащитные организации – участники «Народной ассамблеи», – было для них непростым решением. И решение это принималось не в одиночку, а в совете со своими региональными партнерами. Так, например, Московская Хельсинкская группа уже в сентябре разослала в регионы анкету с вопросом об отношении организаций-партнеров к участию в Гражданском форуме. А з ноября в Сочи состоялась конференция, на которой этот вопрос обсуждался уже очно. Важно, что на эту конференцию были приглашены и те правозащитники, которые решили не участвовать в форуме, – в частности, Лев Пономарев и Глеб Якунин. И им также было предоставлено слово для аргументации своей позиции. Одним из наиболее «ярких» аргументов Льва Пономарева был следующий: «Участвуя в Гражданском форуме, вы льете воду на мельницу Глеба Павловского». Большинство участников встречи, однако, высказались за участие, об этом же свидетельствовали и результаты сентябрьского анкетирования – 8о% заполнивших анкеты высказались в пользу участия. В то же время на встрече в Сочи было подчеркнуто, что различие в позициях правозащитников по поводу участия в форуме не означает раскола в правозащитном движении – и та и другая сторона с уважением относится к позиции друг друга.

Завершение подготовки: как формировался состав

По-видимому, лучше всего о событиях в регионах и процедурах формирования состава Московского гражданского форума может дать представление личный опыт автора этих строк, который являлся президентом петербургской общественной организации «СПб гуманитарно-политологической центр ’’Стратегия’’».

Моя личная позиция и позиция нашей организации – СПб центра «Стратегия» – заключалась в том, что на форум не рваться, но если пригласят – участвовать. Несмотря на активные советы Нины Беляевой создавать самим петербургский оргкомитет, мы решили не торопиться, так как на первом этапе наиболее вероятным был вариант чисто пропагандистского форума. Однако мы отслеживали процесс создания оргкомитета в Петербурге и благодаря участию в нем дружественных нам организаций – ЦРНО и «Невского ангела» – могли оперативно получать всю необходимую информацию. Уже с сентября к нам по интернету стали приходить анкеты для участия в форуме – мы их аккуратно заполняли и отсылали обратно. Наш представитель – Денис Торхов – участвовал в работе уже упомянутой выше конференции в Таврическом дворце, и его оценка была близка к оценке Александра Карпова. Вслед за этим в Петербурге состоялась подготовленная СПб оргкомитетом округа конференция, на которую представители нашего центра уже были приглашены в качестве экспертов. Таким экспертом, сделавшим сообщение на этой уже более деловой конференции, стал Александр Нездюров.

Начиная со второго этапа подготовки форума, когда в центральный оргкомитет вошли МХГ и другие «сетевые» организации, наше участие в подготовке стало более активным. Так, автор этих строк и эксперт центра Антуан Аракелян приняли участие в уже упоминавшейся выше правозащитной конференции в Сочи, при этом я выступил на конференции в поддержку позиции конструктивного участия, предложив ряд тем для обсуждения на круглых столах форума – тем, соответствующих проектам нашего центра.

За неделю до форума мы получили официальное приглашение оргкомитета, то есть наша организация оказалась в составе тех 57 петербургских НКО – участников форума, список которых был размещен на интернет-странице форума (данные на 17 ноября 2001 г.).

В последние дни перед открытием форума, когда уже определился его формат – сочетание двух пленарных заседаний с рабочими встречами и круглыми столами, – к нашей неправительственной организации стали поступать предложения об участии в качестве экспертов в работе различных круглых столов. Таким образом, кроме автора этих строк как участника форума от нашей НКО, в качестве экспертов участвовали также М. Горный (круглый стол по вопросам предотвращения коррупции) и М. Замятина («Развитие МСУ и прозрачность бюджетного процесса»). Получил также приглашение для участия в форуме и эксперт центра А. Аракелян, являющийся также вице-президентом Конгресса национальных организаций России, он же организовал и приглашение в адрес менеджера центра Н. Цымбаловой. Таким образом, в итоге в работе форума участвовало пять представителей нашей организации.

2.3. Московский гражданский форум: два дня в ноябре 2001 г

Открытие форума, взгляд участника. Приехав в Москву утром 21 ноября, я благополучно разместился в гостинице «Россия» и успел на последний автобус, отправлявшийся от подъезда гостиницы прямо в Кремль. Наш автобус минут десять постоял у Боровицких ворот, ожидая кортежа Президента, и сразу после него въехал в Кремль и подрулил к Большому Кремлевскому дворцу. Как я понял позднее, нам здорово повезло, так как пришедшим в Кремль пешком пришлось преодолевать три кордона охраны, причем в каждом из них сверяли фамилию участника со своим списком, а списки отличались друг от друга. Кроме того, сумки и портфели надо было сдавать в камеру хранения у входа в Кремль, что также заняло определенное время (приехавшие на автобусе смогли взять портфели с собой). В итоге многие не успели к самому началу.

А начало форума было достаточно символическим. Дело в том, что форум открыла Л. М. Алексеева, председатель Московской Хельсинкской группы. В своем кратком выступлении она подчеркнула, что участники форума собрались именно для ведения диалога, а не для выборов каких-либо представительных органов и не для принятия каких-либо резолюций. А на сцене сидит не Президиум, а просто те участники форума, которым предстоит выступить сегодня до обеда. И первым из них она представляет слово Президенту России В. В. Путину.

В. В. Путин, в свою очередь, высказал несколько вполне приемлемых позиций – о том, что в России сейчас сотни тысяч самодеятельных организаций, которые родились по инициативе снизу, и о том, что государство не должно и пытаться ими как-то управлять. О том, что некоторые из них достаточно жестко оппонируют государству по конкретным вопросам государственной политики и что это нормальное явление для демократического государства, которым мы хотим видеть нашу страну. И о том, что российское государство нуждается как в тех инициативах, которые возникают внутри гражданского общества, так и в самих лидерах этих организаций, которые могли бы стать важным резервом для самих властных структур. В. Путин также подчеркнул, что никто не собирается выбирать на форуме какой-то представительный орган или создавать «Министерство гражданского общества». Словом, ни одно из положений его выступления не вызвало у меня чувства неприятия.

Последние штрихи подготовки и открытие форума. Взгляд соорганизатора (из интервью с Л. М. Алексеевой: «И вот под конец поступило предложение той стороны, что открывает форум Алексеева как председатель старейшей правозащитной организации. Я выступаю с кратким вступительным словом и далее передаю слово президенту. Он выступает. А потом мы говорим так: выступает представитель общества – за ним власти и так далее. Они согласились. Составили список выступающих. Договорились, что я говорю пять минут, Президент – десять и выступающие – десять. Я веду и строго слежу за регламентом. Далее появилась проблема президиума. Мы говорим – никакого президиума. На сцене сидят выступающие, у нас не Политбюро, и это приняли.

В день открытия форума пришла я пораньше, меня провели в такой предбанник; перед тем как выйти на подиум, является какой-то человек в сопровождении целой свиты и говорит, что он из протокольного отдела. Ну хорошо… "Вы будете вести?" – "Да, я буду вести!” (А у меня с собой список напечатан, чтобы я что не перепутала.) "У вас список выступающих есть?” – "Да". – "Покажите". Я ему этот список даю. "Вы что! Сначала должны выступать чиновники, потом должны общественники!" Я ему: "Вообще-то это решение организационного комитета, и я ему подчиняюсь. Если вы считаете, что я что-то нарушаю и это не по протоколу – пожалуйста, я подчиняюсь, возьмите этот лист и ведите вместо меня”. – "Ой-ей-ей, нет! Оставьте у себя”.

Ну потом я должна сказать, что мне было очень страшно, потому что я знала, что из 4000 собравшихся в зале наших, таких понятных мне людей 500 человек, а остальные, как Н. Слободская любовно о них говорила, – тетки с авоськами – ну это там социалка всякая, и какие-то там казачий хор, досуговые организации – хрен знает кто такие. Мы очень боялись, что они нас во время этого форума обманут, что в какой-то момент они скажут: "Давайте проголосуем", и зал радостно ответит: "Давайте голосовать”. Поэтому мы, обсуждая это между собой, заранее договорились, и предупредили их, что если вы такой финт сделаете, то те, кто на сцене, встанут и уйдут и призовут тех, кто в зале, тоже уйти. И человек 500 уйдет вместе с нами. Они дали слово и его выдержали. Они нам сказали и вели себя очень честно.

Наконец уже в самый последний момент, ну прямо накануне этого форума, кто-то из правительства говорит: "Да, будет Президент, значит нужен гимн!”Я говорю: "Ребята, вы знаете, я вас хочу предупредить: когда ввели этот гимн, я дала себе слово, что не буду вставать при нем, и я не встану. А ведь я на сцене сижу. И я не встану”. Они так между собой переглянулись: "Вообще, Президент может войти и под фанфары". Гимна не было, были фанфары. Фанфары – пожалуйста.

Я очень боялась, я написала на три минуточки такую реплику, и потом еще побежала в "Мемориал” к Рогинскому и Даниэлю: "Ребята, я нарочно не на пять, а на три минуты написала. Чего тут у меня не хватает, что надо сменить – задавайте, один ум хорошо, а три лучше”. И мы вместе редактировали. Это было обращение к этому вот непонятному залу, который надо было предупредить, потому что мы все же боялись, чтобы не голосовали. Поэтому я сказала что-то вроде: "Вот мы на заседании во Дворце съездов. Он был специально построен для того, чтобы в нем заседали съезды КПСС. КПСС – это была партия с Президиумом, Политбюро, с единой дисциплиной. А теперь – мы гражданское общество. В отличие от них мы разные. Мы не можем быть одного и того же мнения по разным вопросам. В этом наше отличие! Мы – гражданское общество. Мы разные, и поэтому мы не можем голосовать ни на что, потому что мы по определению разные и у нас не может быть согласия…” Ну вот что-то в этом духе.

Пять минут говорила и передала слово Президенту. Надо сказать, что Президент был пунктуален. Я сладострастно смотрела на часы и предвкушала, как скажу: "Господин Президент, у вас осталась одна минута!” Но он мне не доставил этого удовольствия, он уложился в девять минут. Наверное, там тоже не идиоты готовили эту речь. Потом меня спрашивал Саня Даниэль: "Вы сидели рядом, вы не видели там вычеркнутой фразы?" Кто-то из доброжелателей показал им вечером заготовленный текст, и там была фраза, что нужно создать гражданский совет и за него надо будет проголосовать. Но Президент этой фразы не произнес. И они не знали: ее вычеркнул кто-то другой или он сам после моего выступления ее не произнес. Но он ее не сказал, и, может быть, именно из-за этого он уложился в девять, а не в десять минут»[36].

Первое пленарное заседание. Взгляд участника. А далее выступали обозначенные в программе и сидящие на сцене участники форума, при этом после выступления представителя власти следовало выступление представителя общественных организаций и наоборот. Так, после В. В. Путина выступила Элла Памфилова, затем – спикер Государственной Думы Г. Н. Селезнев, после него – Глеб Павловский, далее выступили: председатель Конституционного суда М. В. Баглай, Президент Ассоциации потребительских союзов А А. Аузан, Уполномоченный по правам человека в РФ О. О. Миронов, сопредседатель социально-экологического союза А. А. Каюмов (Нижний Новгород), сопредседатель Потребительского союза РФ А. А. Голов, президент Конгресса национальных организаций России 3. А. Гаджаев и координатор оргкомитета С. А. Марков.

Из ораторов первого пленарного заседания я бы отметил эмоциональное выступление Эллы Памфиловой, которая выделила необходимость защиты здоровья нации, и предложила, в частности, приравнять рекламу пива к рекламе алкоголя, что вызвало одобрительную реакцию зала, а также концептуальное выступление Александра Аузана, который фактически изложил концепцию развития конструктивного партнерства между властью и структурами гражданского общества в современной России. Запомнился и тезис в выступлении М. В. Баглая об опасности предложений о ликвидации Конституционного суда с передачей его полномочий, например, в Верховный суд.

В заключение первого пленарного заседания координатор оргкомитета Сергей Марков отметил, что Кремлевский дворец у него ассоциируется не только со съездами КПСС, но и с Первым съездом народных депутатов СССР, за которым следила вся страна. Он также зачитал окончательный список проблемных дискуссий секций и места их проведения и пригласил всех присутствующих на обед.

Продолжение форума в различных форматах. Взгляд участника. После обеда форум продолжался уже в формате проблемных дискуссий на различных площадках в Москве. Так, проблемная дискуссия по теме «Гражданский контроль и гражданская экспертиза» состоялась в Лекционном зале МИЭР (проспект Сахарова, д. 12). Ее организаторами были Л. М. Алексеева (МХГ) и Н. А. Беляева (фонд «Интерлигал»). Вели заседание я и известный правозащитник, депутат Моссовета 1990–1993 гг. и депутат Государственной Думы 1993–1999 гг. Валерий Борщев.

После кратких выступлений организаторов дискуссии и ведущих в соответствии с программой было предоставлено слово запланированным экспертам по обеих темам дискуссии – «Гражданский контроль» и «Гражданская экспертиза», а затем состоялась открытая дискуссия, в которой выступили около десяти человек. Всего в работе этой секции приняли участие примерно сто участников форума.

Среди выступивших экспертов были: председатель правозащитной организации «Гражданский контроль» (СПб) Б. П. Пустынцев, председатель «Гринпис-Россия» И. П. Блоков, директор Липецкого общества прав человека М. С. Гольдма, представитель Женской ассоциации «Эко-Социология» И. А. Халий, председатель Центра судебно-правовой реформы Р. Р. Максудов, А. С. Карпов, сейчас представляющий программу «Экма», а в недалеком прошлом – Московскую экологическую службу, а также Д. С. Шмерлинг – фонд ИНДЕМ и Российская экспертная лига.

От властных структур выступили: заместитель начальника ГУИН Минюста О. В. Филимонов, руководитель аппарата экспертного совета при Совете Министров РФ В. И. Волков, а также представляющий экспертные структуры Государственной Думы А. П. Любимов. Далее в дискуссии выступили: руководитель Московского отделения коалиции «Экология и права человека» Э. И. Черный, представитель Московского экологического центра С. А. Васильев, депутат Государственного собрания Республики Марий Эл и председатель республиканского правозащитного центра В. А. Пайдоверов, президент Лиги защитников пациентов А. В. Саверский, представитель общественного фонда «Международный стандарт» К. П. Потнин (Уфа) и др.

Всего желающих выступить в дискуссии было более двадцати человек, и я как ведущий собирался дать слово всем, однако в начале восьмого вечера выяснилось, что «караул устал» – обслуживающий персонал, в основном гардеробщицы, был ориентирован на работу до восемнадцати часов. Поэтому заседание закрылось в половине восьмого.

В своем вступительном слове я выделил два возможных пути перехода от авторитарного общества, ведущих к двум видам демократии – демократии голосований и демократии участия, а также остановился на высказанной уже ранее гипотезе об аналогии между известным законом физики и гипотетическим законом развития демократии. Как известно, второй закон термодинамики гласит, что в закрытых системах возможно только увеличение энтропии, или беспорядка, а для роста упорядоченности необходимо совершение работы, то есть затраты свободной энергии. Предполагается, что и в социуме в процессе перехода от авторитаризма к демократии возможно установление только демократии голосований, а для развития демократии участия необходимо развитие практик участия, а это развитие возможно только силами и структурами гражданского общества, организациями гражданских инициатив. Я коротко очертил также основные программы, которые реализует в этом направлении СПб центр «Стратегия»: программу «Развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ», программу «Прозрачный бюджет» и программу «Гражданские инициативы по предотвращению коррупции».

В заключение этого заседания были объявлены темы и места проведения четырех круглых столов, на которых на следующий день утром уже в более камерной обстановке предполагалось рассмотреть пути решения выявленных в ходе работы дискуссионной секции проблем. Таким образом, работу этой секции логически продолжали круглые столы на следующие темы:

– Гражданский контроль над закрытыми государственными структурами.

– Гражданский наказ исполнительной власти как форма экспертизы.

– Референдум как форма непосредственного участия граждан в управлении государством.

– Гражданский контроль над избирательным процессом.

Я принял участие в первом из этих круглых столов, который состоялся в помещении флигеля Сахаровского центра, в котором в это время проходила экспозиция выставки, посвященной проблеме смертной казни. Таким образом, обсуждение проблемы гражданского контроля проходило внутри помещения, стилизованного под тюремный дворик, на который выходили открытые двери камер, в каждой из которых в той или иной позе была безликая фигура, символизирующая собой смертника, ожидающего казни или помилования.

Работу этой встречи открыла Л. М. Алексеева. Она подчеркнула важность формулировок конкретных предложений для «Переговорной площадки», которая должна состояться во второй половине этого же дня в Министерстве юстиции РФ. Ведущими этого круглого стола, в котором участвовало около двадцати человек, были, как и накануне, я и В. Борщев, предложивший ряд мер, направленных на скорейшее принятие закона «Об общественном контроле в местах лишения свободы».

Тему общественного контроля развил в своем выступлении А. В. Саверский, президент Лиги защитников пациентов, который сделал упор на необходимости общественного контроля в медицинских учреждениях – в частности, в психиатрических клиниках. Игорь Аверкиев, председатель Правозащитного центра из Перми, предложил рассматривать проблему еще шире – говорить о необходимости общественного контроля во всех местах, где люди оказываются «за проходной», включая дома для престарелых и т. д. Это предложение нашло поддержку большинства участников круглого стола. Я подчеркнул важность развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, так как уполномоченные могут стать важным звеном в эффективном контроле деятельности власти со стороны общества.

Всех заинтересовали два участника круглого стола, которые выглядели нетипично для обычных встреч правозащитников. Эти участники представляли зарегистрированную не так давно организацию «Межрегиональное общественное учреждение "Объединенная общественная приемная"», которую основали как уволенные с государственной службы, так и действующие сотрудники силовых министерств – ФСБ, МВД и прокуратуры. О деятельности этой организации рассказал А. А. Божков, председатель правления. По его словам, основной ее целью является «борьба законными способами с произволом отдельных представителей правоохранительных органов и государственных властных структур и противодействие криминальным элементам». Одна из задач – защита прав своих членов, например подвергающихся гонениям со стороны коррупционеров внутри этих структур. Появление такой организации может свидетельствовать о достаточно далеко зашедших процессах обретения сотрудниками силовых структур чувства собственного достоинства.

Очень скоро общая дискуссия переросла в выработку конкретных предложений в «повестку дня» для предстоящей «переговорной площадки», которые явились хорошим результатом круглого стола.

Переговорная площадка в Министерстве юстиции. Как уже отмечалось, важным элементом Гражданского форума должны были стать «переговорные площадки», на которых представители структур гражданского общества могли бы обсудить пути решения выявленных проблем с ведущими представителями властных структур. Я принял участие в работе такой «площадки», которая состоялась в зале заседаний коллегии Министерства юстиции. Сторону общественных организаций представляли Л. М. Алексеева, В. В. Борщев, Б. Л. Альтшулер, И. В. Аверкиев, Э. И. Черный и автор этих строк. Сторону властных структур – первый заместитель министра юстиции А. Б. Карлин, начальник Управления по работе с обращениями граждан Администрации Президента РФ М. А. Миронов, начальник отдела жалоб Совета Министров РФ и две представительницы Центральной избирательной комиссии. Должен был присутствовать также один из заместителей Генерального прокурора, но его не было.

В процессе дискуссии сначала каждый из участников диалога со стороны общественных организаций высказал наиболее важные для него тезисы, дополняя друг друга. Главной темой была необходимость создания эффективной системы общественного контроля всех закрытых государственных учреждений, всех организаций, где люди оказываются «за проходной» в положении пациентов или поднадзорных. Автор этих строк, обращаясь в основном к представителю Администрации Президента, предложил необходимость четкой позиции Администрации и представителей Президента в федеральных округах относительно развития института Уполномоченного по правам человека, а также о недопустимости недоверия к действиям общественных организаций в регионах, приведя в качестве примера перенос симпозиума «Защита прав человека на Кавказе» из Пятигорска весной 2001 г. из-за отрицательной позиции сотрудников представителя Президента в Южном федеральном округе.

В свою очередь, заместитель министра юстиции и его коллеги по властным структурам прокомментировали положения, высказанные представителями гражданских организаций, при этом было выражено согласие с большинством этих положений, а также готовность к продолжению начатого диалога. Участники встречи сошлись на том, что это только начало поиска взаимоприемлемых решений стоящих перед обществом и властью проблем.

Второе пленарное заседание и закрытие форума. Около шести часов вечера 22 ноября в Кремлевском дворце, который уже меньше напоминал о проходивших в нем партийных съездах, началось второе пленарное заседание форума, которое на этот раз вела вице-премьер российского правительства Валентина Матвиенко. На сцене вместе с ней сидели 21 человек, которые в трехминутном режиме доложили участникам форума об основных положениях, наработанных в ходе дискуссионных групп и круглых столов, и о результатах обсуждений на соответствующих «переговорных площадках». Некоторые из выступающих говорили конкретные вещи и сообщали о конкретных результатах диалога на «переговорных площадках», некоторые, к сожалению, произносили скорее общие слова о «состоявшемся плодотворном обсуждении». Среди выступлений я бы выделил выступление дальневосточного военного журналиста Григория Пасько, который доложил участникам форума об итогах обсуждения на секции, посвященной доступности для граждан правительственной информации, то есть, по сути, гласности работы российской власти. Само выступление на трибуне Кремлевского дворца человека, с которого еще не снято обвинение в шпионаже (напомню, что поводом для этого обвинения стали съемки им телесюжета о сбросе радиоактивных отходов в море) явилось знаковым на этом форуме.

В ходе второго пленарного заседания состоялось выступление председателя Совета Министров М. М. Касьянова, который заверил участников в твердой решимости федеральной власти развивать диалог с организациями гражданской инициативы, а также говорил о понимании российским руководством того, что властная вертикаль должна дополняться гражданской горизонталью.

Запомнилась эмоциональная реплика одного из немногих инвалидов-колясочников – участника форума, – который указал на полную неприспособленность Дворца для работы в нем инвалидов-опорников. В. Матвиенко от имени правительства признала полную правоту этого человека и попросила прощения за неприспособленность здания. Она также попросила прощения у всех участников форума за различные организационные накладки, заметив при этом, что по их количеству форум никак не похож на съезды КПСС, аналогий с которым так опасались многие участники.

После закрытия форума многие его участники двинулись на сцену, где продолжали уже неформально общаться с В. Матвиенко и друг с другом, а также по очереди фотографировали друг друга на трибуне Кремлевского дворца.

О переговорных площадках и о втором пленарном заседании. Взгляд соорганизатора (из интервью с Л. М. Алексеевой: «Надо сказать, я считаю, что этот форум был очень успешный, хотя… начало диалога не получилось, переговорные площадки не получились, наши власти к этому были совершенно не готовы. Во-первых, готовила это Администрация Президента, они устроили эти площадки в разных местах Москвы. Люди-то из провинции приехали, они добираться не могли, они по снегу, они лезут куда-то, путаются. Некоторые просто не нашли. Во-вторых, на нашей переговорной площадке мы хотели, чтобы был министр юстиции, генеральный прокурор и кто-то еще. Но не один не явился – были заместители, хотя обещали, что будут первые лица. Но все-таки это были какие-то встречи, однако, к сожалению, это все оборвалось, мы-то надеялись, что будет продолжение и развитие… Второй день мы договорились так: мы договорись, что первый день веду я, второй – пленарку – ведет Матвиенко. Она была тогда вице-премьером. И во второй должны были выступать представители площадок и говорить, как все прошло. Они все сели на подиуме, и у одного не оказалось распечатки, он там что-то забыл, и я с ним что-то быстро там правила, а потом говорю, я сейчас все это быстренько отпечатаю и вам отдам, чтобы вы прочли. Побежала в бюро, где компьютеры, чтобы успеть отпечатать. За мной оттуда прибегают: "К Матвиенке, Матвиенко просила вас прийти и сесть на сцену!” – "Я не должна, я не выступаю”. Я отсидела свое и продолжаю там печатать. Опять бежит: "Матвиенко просит прийти". Приходим вместе. Я становлюсь на крае сцены и говорю: "Валентина Ивановна, в чем дело? Я не должна…” – "Идите сюда, весь зал требует!”

Оказывается, вот этот самый зал, эти самые тетки с авоськами и казачий хор так прониклись, что они представляют общество: что вел Касьянов, теперь надо снова от гражданского общества – требуем Алексееву. Мы с Матвиенко переговариваемся через всю сцену. Она мне: "Ну идите, народ хочет”. Я поднялась как идиотка и села, чтобы не устраивать скандала. И была очень довольна, как повели себя люди»[37].

2.4. Итоги Московского гражданского форума и последующие события

Главным итогом состоявшегося в ноябре 2001 г. Гражданского форума было, во-первых, то, что не реализовались опасения многих лидеров неправительственных организаций о превращении форума в чисто пропагандистское шоу или о выборах какого-либо совета, претендующего на представительские функции. И не реализовались эти опасения исключительно благодаря активному участию этих лидеров в процессе подготовки форума.

Во-вторых, удалось выработать и реализовать достаточно эффективный формат проведения форума, включающий модель подготовленных в процессе дискуссий и круглых столов «переговорных площадок», которая вполне может стать основой для развития социального партнерства.

В-третьих, форум продемонстрировал большое разнообразие российских неправительственных организаций, при этом готовность многих из них «встать под крыло» действующей власти даже превышала желание самой власти. Наконец сам процесс подготовки форума, особенно события в российских регионах, продемонстрировали, с одной стороны, готовность региональных властей «выстроить» неправительственные организации любым указанным сверху способом, а с другой – на важную роль сетевых общероссийских коалиций НКО.

Период после форума был полон событиями, отражающими различные тенденции. С одной стороны, началось реальное воплощение в жизнь многих договоренностей, достигнутых на переговорных площадках, на заседании Правительства России был принят план соответствующих мероприятий. В частности, был создан Общественный совет при Министерстве юстиции РФ. Самое важное, изменилось общее отношение к неправительственным организациям, на уровне субъектов РФ был воспринят «сигнал из Кремля» о налаживании партнерских отношений с НКО, стали готовиться региональные гражданские форумы с использованием технологии переговорных площадок. С другой стороны, вскоре после форума состоялся обвинительный приговор владивостокскому журналисту Григорию Пасько, выступавшему на заключительном пленарном заседании форума от имени секции по СМИ, раскручивалось «шпионское дело» ученого Сутягина…

Гражданский форум показал эффективность консолидации сильных независимых гражданских организаций, продемонстрированный «Народной ассамблеей». Этот опыт попытались использовать и в некоторых регионах. Так, в Пермской области упомянутые выше Пермский региональный правозащитный центр и Пермская гражданская палата стали в 2002 г. одними из учредителей более широкой коалиции – Открытого партнерства «Пермская ассамблея». Другими участниками «Пермской ассамблеи» стали: киностудия «Новый курс», Общество развития предпринимательских инициатив, Пермская областная общественная организация «Всероссийское общество инвалидов», Пермский медицинский правозащитный центр, Пермский общественный фонд культуры «Юрятин», Пермское областное отделение общества «Мемориал», Фонд ЦЭС «Защита» и Центр поддержки демократических молодежных инициатив.

Основной целью «Пермской ассамблеи», действующей затем около десяти лет, являлось проведение систематических консультаций гражданских организаций по проблемам развития и укрепления гражданского общества, конструктивного взаимодействия с властью и бизнесом[38].

События в Санкт-Петербурге были менее удачными. Здесь ряд НКО – участников Гражданского форума в Москве (СПб центр «Стратегия», ЦРНО, «Невский ангел», ряд экологических и феминистских организаций) – выступили с инициативой создания круглого стола НКО Санкт-Петербурга. И хотя были уже подготовлены и согласованы ряд общих документов, деятельность по созданию круглого стола была затем заморожена. Основной причиной этого было нежелание его инициаторов создавать параллельную структуру и вступать в противоречие с замыслами лидеров московской «Народной ассамблеи», которые видели в качестве своих партнеров в Санкт-Петербурге «Петербургскую ассамблею» в виде процедурно неоформленного, либерально ориентированного сообщества лидеров НКО и отдельных личностей во главе с лидерами «Гражданского контроля». К сожалению, деятельность «Петербургской ассамблеи» фактически исчерпалась принятием декларации о ее создании.

Если же применить к рассматриваемому периоду и процессу предложенный в первой главе набор моделей взаимодействия, то мы наблюдаем здесь конкуренцию патерналистской модели (первоначальный план проведения не форума, а конгресса после встречи В. В. Путина с лидерами НКО 12 июня 2001 г.), которая сменилась на реально партнерскую модель в процессе непосредственной подготовки и проведения Московского гражданского форума. И такие выработанные в его ходе технологии как «переговорные площадки» могли бы стать основой для развития партнерской модели и в будущем. Напомним, что, закрывая Гражданский форум, М. М. Касьянов сказал от имени российской власти, что мы начинаем понимать, что властная вертикаль должна дополняться гражданской горизонталью.

Ситуация в разных регионах России, однако, существенно отличалась. В части из них сохранялась модель игнорирования, на смену которой постепенно приходила патерналистская модель и пока еще небольшими вкраплениями модель партнерская (в столичных городах, в таких крупных областных центрах, как Пермь, Нижний Новгород, Екатеринбург). Наибольшее развитие партнерская модель получила в Приволжском федеральном округе, который возглавлял С. В. Кириенко, здесь получила развития и модель садовника, поддержки развития разнообразных НКО, включая и конкурсы грантов. Наконец в некоторых случаях развивалась и «модель архитектора» – например, в усилиях СПб центра «Стратегия» по развитию института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ[39].

Глава 3

Государство и гражданское общество: поиски диалога (2002–2004 гг.)

3.1. Реорганизация Комиссии по правам человека при Президенте РФ и инициативы Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе

Тенденции поиска форм диалога и методов межсекторного партнерства, которые были озвучены на Московском гражданском форуме 2001 г., существовали и далее как на федеральном, так и на региональном уровнях. Так, важным примером такой тенденции стало утверждение в октябре 2002 г. нового состава Комиссии по правам человека при Президенте РФ, которая стала, по сути, реальной «переговорной площадкой» лидеров сетевых гражданских организаций с Президентом России. Председателем комиссии стала известный политик, тесно связанный с гражданскими активистами, Э. А. Памфилова, председатель Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество – детям России». В состав комиссии вошли известные правозащитники, лидеры других некоммерческих организаций, многие из которых были также участниками «Народной ассамблеи», а также представители науки, культуры и средств массовой информации. Деятельность Комиссии осуществлялась по следующим основным направлениям: 1) экспертиза законопроектов и правоприменительной практики, подготовка законопроектов, поправок и дополнений в действующее законодательство; 2) содействие совершенствованию механизма обеспечения прав человека и консолидации гражданского общества; з) международное сотрудничество; 4) работа по рассмотрению индивидуальных и коллективных обращений граждан; 5) информационно-аналитическая деятельность, взаимодействие со СМИ. Члены комиссии также ежегодно встречались с Президентом, причем встречи, на которых обсуждались самые острые вопросы развития государства и общества, продолжались по 4–5 часов, а стенограммы этих встреч размещались затем на веб-сайте Комиссии.

Наибольшее развитие тенденция конструктивного диалога с общественными организациями, а также содействия развития самих институтов гражданского общества проявилась в этот период в Приволжском федеральном округе, что было во многом связано с самой личностью полномочного представителя президента в ПФО С. В. Кириенко, понимавшего важность подобного диалога. Так, например, именно при нем была создана окружная Комиссия по правам человека (ставшая, к сожалению, единственной такой окружной комиссией).

Кроме того, он выступил инициатором проведения ежегодных окружных Ярмарок социальных и культурных проектов, в ходе которых обычно подводились итоги Конкурса гражданских инициатив в рамках Приволжского федерального округа. Средства для поддержки гражданских инициатив аккумулировались как из бюджетов областей и республик округа, так и из взносов бизнеса, а менеджмент грантового конкурса осуществлялся специалистами «КАФ-Россия». Таким образом, опыт грантовой поддержки НКО, наработанный международными организациями и их филиалами в Москве, переносился теперь на реальную российскую почву. Первая Ярмарка социальных и культурных проектов состоялась в 2000 г. в Перми при поддержке пермского губернатора[40], вторая – в 2001 г. в Саратове, третья – в Тольятти, четвертая, в 2003 г. – в Нижнем Новгороде. Опыт грантовой поддержки деятельности НКО, развитие практики социального заказа, при активной поддержке полномочного представителя Президента, начали быстро распространяться в регионах Поволжья, подобные конкурсы стали проводиться как на уровне областей и республик, так и на местном уровне, в крупных и не очень крупных городах.

3.2. Тольяттинский диалог: подготовка и экспертная конференция

22-24 ноября 2002 г. в Тольятти состоялось достаточно незаурядное событие в общественной жизни России – «Тольяттинский диалог». Под этим названием соединились три проекта: Общероссийская экспертная конференция «Гражданский форум: год спустя. Что дальше?», Ярмарка социальных и культурных проектов, а также переговорные площадки «Общество и партнеры». Точнее сказать, третий формат форума – переговорные площадки – были скорее заявлены, а на самом деле состоялись достаточно важные круглые столы для обсуждения актуальных проблем социальной политики и межсекторного социального партнерства. И появился этот третий формат на пересечении двух первых. С другой стороны, к этому времени уже прошел год с момента проведения в Москве Гражданского форума, который стал важным этапом на пути российской власти и зарождающегося гражданского общества. По-видимому, настало время подвести промежуточные итоги тем процессам, которые получили достаточно важный импульс после встречи в Москве. Таким образом, естественным стало совмещение двух проектов в рамках одного события и одной площадки – тольяттинского спортивного комплекса «Олимп». Важную роль в подготовке «Тольяттинского диалога» сыграли три организации: Благотворительный фонд «КАФ-Россия», который отвечает за проведение конкурсов проектов в Приволжском округе, а также активно участвовал в Гражданском форуме, Институт экономики города (Москва) и Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО).

Стоит отметить, что окончательное решение о формате «Тольяттинского диалога» было, по-видимому, принято уже в ноябре – об этом можно судить по тому, что автор этих строк получил приглашение на участие в нем от ЦСИ ПФО меньше чем за две недели до его начала. Однако затем приглашения пришли и из иных структур – из фонда КАФ и из Института экономики города.

Всероссийская экспертная конференция «Гражданский форум: год спустя. Что дальше?» состояла из трех пленарных встреч и нескольких рабочих групп. На первом пленарном заседании, утром 22 ноября, выступили Е. Тополева (Агентство социальной информации) и начальник департамента социального развития аппарата правительства РФ и представитель «КАФ-Россия» Е. Ш. Гонтмахер.

Среди выступивших далее в дискуссии необходимо выделить первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ М. Э. Дмитриева, изложившего основные положения концепции реформы государственной службы в России, в соответствии с которой предполагалось достаточно широкое участие представителей гражданского общества в этой реформе. Так, например, половину состава конкурсных комиссий по приему на госслужбу и комиссии по случаям конфликта интересов планировалось формировать из представителей российского гражданского общества. Отмечу, что сами представители гражданского общества – участники экспертной конференции – оказались не готовы обсуждать конкретные формы выдвижения своих представителей в планируемые комиссии.

Далее конференция действовала в формате рабочих групп, посвященных различным аспектам итогов Гражданского форума, результаты которых были доложены на вечернем пленарном заседании. С 9 утра 23 ноября, еще в почти пустом зале, также действовали рабочие группы, но уже в режиме определения перспектив на будущее, а затем состоялось заключительное заседание, к которому на основе материалов рабочих групп был подготовлен итоговый документ.

В целом работу экспертной конференции характеризовал минимальный уровень ее политизированности и, напротив, большое внимание к технологиям конкретных действий[41].

3.3. Общие события на Центральной площадке и другие форматы Тольяттинского диалога

Уже в середине первого дня работы состоялось официальное открытие «Тольяттинского диалога», проходившее на Центральной сцене – точнее, площадке. Открыл встречу полномочный представитель Президента РФ в ПФО С. В. Кириенко, зачитавший приветствие Президента РФ В. В. Путина. Следует отметить активное участие С. В. Кириенко в течение двух первых дней «Тольяттинского диалога» – и как ведущего дискуссий, и как просто слушателя, и как участника живых диалогов в свободном пространстве дискуссий. Далее прозвучали приветствия от председателя комиссии по правам человека при президенте РФ Э. А. Памфиловой, от члена этой же комиссии А. А. Аузана, от губернатора области К. А. Титова и т. д.

Затем начался процесс награждения победителей конкурсов социальных и культурных проектов в рамках Приволжского округа. Этот процесс продолжался в виде небольших «врезок» в течение всех трех дней форума, при этом в одном случае награждали победителей проектов – лидеров некоммерческих организаций, в другом случае на этом же подиуме С. В. Кириенко вручал государственные награды сотрудникам региональной власти или местных самоуправлений округа, в третьем – представителям «социально-ответственного» бизнеса.

Кроме того, на том же подиуме выступали и артисты: по всему пространству спортивного комплекса «Олимп», как по ярмарке, расхаживали и ряженые, ходили процессии с громадными декоративными флагами, сверху висели разноцветные надувные шарики и т. д. Так как тематические события проходили в шести павильонах, выгороженных громадными полотнами материи, то «звуковая прозрачность» всех событий была полная, что привело, частности, к жалобе С. В. Кириенко, представлявшего деятельность ЦСИ ПФО на одной из дискуссий: «Я не могу перекричать большую сцену». На это в зале пошутили: «Что же вы хотите от ярмарки?» Впрочем, из этой ситуации нашли выход, предоставляя микрофоны в каждую дискуссионную группу.

В целом атмосфера напоминала уже не Съезд КПСС (или Съезд народных депутатов), как это было на Гражданском форуме в Московском кремле год назад, а скорее съезды американских партий.

Одними из главных событий Тольяттинского диалога были, по-видимому, презентации социальных и культурных проектов и круглые столы по социально-культурной тематике. Существенную роль в реализации этого формата сыграл Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа. Презентация ЦСИ ПФО под названием «Стратегическое партнерство: государство и гражданское общество. Новое измерение России» состоялась в одном из павильонов сразу после официального открытия форума.

В ходе этой презентации, которую вел руководитель ЦСИ П. Г. Щедровицкий, С. В. Кириенко рассказал о том, почему ему важно сотрудничество с ЦСИ, а далее руководители проектов ЦСИ в течение пяти минут кратко представили их собравшимся. Среди проектов были «Кадровый конкурс», «Культурная столица округа», «Тематические доклады ЦСИ» и др. Всем из них впоследствии были посвящены отдельные круглые столы.

Кроме того, ЦСИ ПФО была организована серия круглых столов по региональной социальной политике (практики, проблемы, инновации, стратегии). Так как именно для участия в этой серии я и был приглашен на форум в качестве эксперта, то остановлюсь на них подробнее.

Как отмечалось в розданной участниками «Тольяттинского диалога» аннотации, идея, которая красной нитью пронизывает данное мероприятие, состоит в том, что на возникающий в эпоху глобализации стратегический вызов, связанный с угрозой социальной дезинтеграции и проявляющийся в постановке «нового социального вопроса», должен быть дан ответ, основанный на стратегии «новой социальной интеграции»: укрепления солидарности между поколениями людей, социальными группами, этнокультурными общностями и т. д. В социальной политике эта стратегия задает принципиально новый угол зрения на такие традиционные области социальной сферы, как образовательная и семейная политика, поддержка национальных культур, практики социального обслуживания и социальной работы.

Выступающими в большинстве из этих круглых столов были ведущие сотрудники региональных администраций и МСУ, работающие над решением конкретных социальных проблем – например, проблемы детской бездомности. А экспертами, задававшими вопросы и дававшими комментарии, выступали приглашенные специалисты, в том числе лидеры некоммерческих организаций. Среди выступавших следует выделить заместителя губернатора по социальной политике Пермской области Т. И. Марголину, которая не только хорошо понимает важность развития межсекторного социального партнерства, но и реализует его на практике. Последний из этих круглых столов, днем в воскресенье, 24 июня, проходил с участием вице-премьера Правительства России В. И. Матвиенко.

В рамках форума состоялись четыре тематические «переговорные площадки»: «Общество и местное самоуправление», «Общество и бизнес», «Общество и доноры» и «Общество и выборы».

Автор этих строк был только на одной из них – «Общество и доноры». По форме это был скорее круглый стол, участники которого – представители работающих в России иностранных и первых отечественных фондов и доноров, а также лидеры НКО и эксперты их общественного сектора – обсуждали в первую очередь проблему эффективности донорской помощи. Выступивший первым В. И. Бахмин, директор программы Института «Открытое общество», использовал материалы недавней статьи Сары Фергюссон, посвященной недостаткам работы зарубежных фондов в странах с переходной экономикой, а также проблемам в развитии стран, вызванным этими фондами.

* * *

В целом три дня активного участия в работе «Тольяттинского диалога» оставило у меня чувство развития реального диалога и сотрудничества между секторами российского общества, при этом некоторые инициативы либеральной части нашего правительства в направлении участия активистов гражданского общества в реформе работы государственного аппарата даже опережали, на мой взгляд, готовность сообщества НКО. Однако этот вызов должен найти достойный ответ среди российских общественных организаций.

3.4. Российский форум в Нижнем Новгорода 23–25 октября 2003 г. Подготовка и «переговорные площадки»

Если итоги встречи в Тольятти внушали определенные надежды на развитие партнерских отношений между структурами гражданского общества и власти в России, переход от деклараций к конкретным технологиям сотрудничества, то следующая ежегодная встреча, Российский форум в Нижнем Новгороде, стала точкой существенного поворота в формате такого взаимодействия. Предложение о проведении встречи в Нижнем Новгороде было озвучено весной 2003 г. на заседании Комиссии по правам человека при Президенте РФ и получило поддержку Президента России. Подготовка форума осуществлялась преимущественно силами полпредства Президента в Поволжском федеральном округе и велась, надо отметить, достаточно закрытым, традиционным для российской власти методом.

За пару месяцев до его открытия в интернете появилось даже обращение нижегородских правозащитных организаций, в котором они заявляли о безуспешности своих попыток подключиться к подготовке столь важного для гражданского общества события, которое планируется провести в их родном городе.

Автор этих строк еще весной 2003 г. в ответ на обращение Комиссии по правам человека сразу направил по указанным ею адресам предложения по трем круглым столам, которые могли бы быть организованы на форуме силами СПб центра «Стратегия»:

1. Круглый стол «Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ как мост между обществом и властью».

2. Круглый стол «Опыт общественного участия в бюджетном процессе».

3. Круглый стол по проблемам гражданского образования. В этом случае предполагалось осветить уже деятельность не только СПб центра «Стратегия» и его партнеров, но и Общественного экспертного совета по гражданскому образованию и образованию в области прав человека, действующего с начала 2003 г. при Комитете по образованию и науке Государственной Думы РФ.

На первые два предложения я не получил вообще никакого ответа, а по третьему – уже за месяц до намеченных дат форума было получено предложение М. А. Слободской, директора Института проблем развития гражданского общества, о совместном проведении круглого стола по гражданскому образованию. Это предложение было принято, и список участников данной «переговорной площадки» мы формировали уже с М. А. Слободской совместно.

Уже за пару недель до форума я, как эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ, получил предложение от ее председателя Э. А. Памфиловой представить кандидатуры, которых следовало бы пригласить для участия в форуме, что и было сделано.

Стоит также отметить, что, в отличие от «Тольяттинского диалога», «КАФ-Россия» не принимал никакого участия в подготовке встречи в Нижнем Новгороде и какой-либо специальной экспертной конференции здесь не планировалось. Достаточно сильная «аппаратность» в подготовке форума в Нижнем Новгороде привела к тому, что ряд правозащитных и иных организаций России объявили о проведении непосредственно вслед за Российским форумом Конференции организаций гражданского общества в Москве, которая и состоялась там 27–28 октября. Однако это было именно не альтернативное, а дополняющее событие, и, многие участники Российского форума участвовали затем в конференции в гостинице «Космос» в Москве.

По своему дизайну Российский форум достаточно сильно напоминал «Тольяттинский диалог» – здесь также экспертная работа и дискуссионные площадки сочетались с ярмарочной атмосферой «Ярмарки социальных проектов», на форуме проходили награждения победителей конкурсов социальных проектов Приволжского федерального округа, играли оркестры, и все действие проходило в большом павильоне постоянно действующей Нижегородской ярмарки. При этом площадки для обсуждений и дискуссий акустически были практически не отделены от всего пространства форума (или ярмарки), и чтобы выступающие были услышаны, они должны были почти кричать в микрофон. Существенным отличием Российского форума в Нижнем Новгороде от «Тольяттинского диалога» было более активное участие в дискуссиях и переговорных площадках представителей бизнес-сообщества, включая руководство Российской ассоциации промышленников и предпринимателей, а также представителей силовых структур – Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, причем на уровне членов коллегий и руководителей главков.

Так, в течение двух дней на форуме действовала «переговорная площадка» «Взаимодействие гражданских и государственных институтов в обеспечении национальной безопасности России», ведущим которой был председатель правления Национального гражданского комитета по взаимодействию с правоохранительными, законодательными и судебными органами Сергей Абакумов. Как сказал мне в ходе этой дискуссии известный правозащитник А. Бабушкин, этот Комитет является, по-видимому, единственной организацией, в которую входит и правозащитник Бабушкин, и руководитель ФСБ Патрушев. Во время дискуссии представители силовых структур высказывали иногда достаточно жесткие позиции, но это был именно обмен мнениями, в ходе которых участники встречи лучше узнавали мнения друг друга.

Важной характеристикой форума была также хорошая возможность для общения с коллегами, деловые встречи, в ходе которых можно было решить много конкретных вопросов. Так, например, во время моей беседы с руководителем отдела Института государства и права РАН, заместителем председателя Комиссии по правам человека при Президенте РФ В. В. Смирновым была достигнута договоренность о создании в рамках Российской ассоциации политических наук Исследовательского комитета по правам человека.

3.5. Круглый стол по гражданскому образованию, планы «Общественного договора» и неожиданный финал форума

Как уже отмечалось, автор этих строк участвовал в подготовке круглого стола по проблемам гражданского образования. Соответственно, он был и соведущим этого круглого стола, вместе с директором Института проблем гражданского общества М. А. Слободской. В качестве выступающих в программе были заявлены такие представители власти, как заместители министра образования РФ, которые, однако, так и не прибыли в Нижний Новгород. Это не помешало нам достаточно эффективно поработать в течение отведенных полутора часов. Существенным фактором было также освещение ряда направлений этой темы в двух выпусках газеты «Гражданский диалог», издаваемой М. Слободской и распространяемой среди участников форума.

Участниками круглого стола были 55 человек из 23 субъектов Российской Федерации. Наиболее полно был представлен Поволжский федеральный округ – девять субъектов РФ (Республики Удмуртия, Марий Эл, Мордовия и Чувашия; Кировская, Костромская, Нижегородская, Пермская и Самарская области), четыре федеральных округа были представлены поровну – по три региона: Центральный (Белгородская и Воронежская области и Москва); Северо-Западный (Архангельская и Псковская области и Санкт-Петербург); Уральский (Оренбургская, Тюменская и Челябинская области) и Сибирский (Иркутская, Новосибирская и Омская области), Южный федеральный округ был представлен двумя субъектами РФ (Волгоградская и Ростовская области).

После кратких выступлений соведуших, осветивших свое видение вопросов гражданского образования и проблем, стоящих перед его развитием в России, выступили президент Конгресса национальных объединений России 3. А. Годжаев и научный руководитель Центра стратегических исследований Поволжского федерального округа профессор В. Л. Глазычев. Основной темой моего выступления была необходимость комплексного подхода к гражданскому образованию различных возрастных и социальных групп населения на основе приоритета прав человека, а также уже имеющемуся в этом направлении опыту Общественного экспертного совета по гражданскому образованию и образованию в области прав человека при Комитете по образованию и науке Государственной Думы РФ.

Далее получили возможность поделиться своим видением проблем развития гражданского образования практически все желающие участники этой тематической встречи. Так, например, в. н. с. ИНИОН РАН, и. о. вице-президента РАПН О. Ю. Малинова рассказала о возможной роли в развитии гражданского образования профессиональных ассоциаций ученых в области общественных наук; президент фонда «Нет алкоголизму и наркотикам» Олег Зыков представил участникам встречи только что изданный фондом учебник «Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России». (М.: Фонд НАН, 2003. 416 с.). Автору этих строк особенно приятно отметить факт появления этого первого в нашей стране учебника на указанную тему, так как двое из четырех его авторов – Т. И. Виноградова и М. Ф. Замятина – являются сотрудниками СПб центра «Стратегия».

Участники дискуссии рассказали также о конкретных направлениях развития гражданского образования в России – в частности, о развитии экологического образования, о деятельности Центров гражданского образования и Всероссийской ассоциации «За гражданское образование» и о других направлениях.

По итогам дискуссии было решено внести в проект решений форума положения о необходимости создания Федеральной целевой программы развития гражданского образования, а также принятия Национального плана действий в области воспитания демократической гражданственности на основе приоритета прав человека. Позже оба эти положения вошли в Итоговый документ форума.

Одним из центральных пунктов повестки дня Нижегородского форума была идея подписания нового «Общественного договора» между властью, бизнесом и гражданскими организациями, закреплявшего бы достигнутые за последние годы формы и методы партнерства межсекторного партнерства[42]. Этот Договор был представлен в форме документа, включающего конкретные планы действий и предложения от Российского союза промышленников и предпринимателей, «Деловой России», «Опоры России» и др. Идейными вдохновителями со стороны гражданского общества стали Институт «Национальный проект "Общественный договор"», «Народная ассамблея», Конфедерация обществ потребителей, Московская Хельсинкская группа и др.

О том, что произошло в реальности, лучше всего сказал А. А. Аузан, президент Института «Национальный проект "Общественный договор"» и один из главных инициаторов самой идеи договора, в своей публичной лекции в клубе «Bilingva» 23 декабря 2004 г.: «Окончилось все в Нижнем Новгороде 24 октября 2003 г. Как и предполагалось по договоренности с президентом, там мы должны были обсудить с министрами экономического и силового блока эту самую программу законопроектных работ, конвенций и так далее. Министры экономического блока обсуждали эту программу, а силовой блок нет, потому что представители силового блока знали то, что не знали остальные, – что Ходорковский на следующий день на пути с форума будет арестован и что кризис будет решен другим способом»[43].

Как известно, участником форума был и президент компании ЮКОС М. Ходорковский, который, хотя и с опозданием из-за метеоусловий, прилетел на первый день форума. Кроме того, социальные программы, поддерживаемые ЮКОСом, в частности в области гражданского образования, также находились в фокусе дискуссий как реальный пример деятельности социально ответственных предпринимательских структур, как пример для всего российского бизнеса.

Тем больший резонанс произвело утром последнего, третьего, дня форума известие о силовом задержании в аэропорту Новосибирска В. Ходорковского. Информация об обстоятельствах фактического штурма ОМОНом самолета главы нефтяной компании была распространена среди участников форума. Это известие широко обсуждалось в его кулуарах как тенденция, ставящая под удар сам диалог общества и власти, которому был посвящен форум. Вскоре стала распространяться информация о том, что вырабатывается текст заявления участников форума по этой ситуации. Несколько ироничными были слова, с которыми распространялась эта информация: «Желающие принять участие в доработке текста заявления могут это сделать в ВНП-зале». Ироничным было то, что вход в ВИП-зал был возможен по специальным удостоверениям, которыми обладали далеко не все участники Российского форума.

В 14 часов в пресс-центре форума состоялась инициативная пресс-конференция авторов заявления, которую вел Г. Павловский. Кроме него, на пресс-конференции выступили правозащитники, члены комиссии по правам человека при Президенте РФ Л. Алексеева и С. Ганнушкина, политолог С. Марков и директор Института проблем гражданского общества М. Слободская.

Общей темой их выступлений была озабоченность силовым решением проблемы, а также необходимость четкой позиции Президента РФ как гаранта соблюдения прав человека. Был зачитан текст заявления, которое после пресс-конференции могли подписать все желающие (уже не только посетители ВИП-зала).

Последующие события – превращение В. Ходорковского из свидетеля в обвиняемого и его арест, требования бизнес-сообщества встречи с Президентом РФ по поводу ареста В. Ходорковского и отказ В. Путина «идти на какие-то сделки», отставка главы президентской администрации, наложение прокуратурой РФ ареста на часть акций компании и снятие этого ареста после заявления нового главы Администрации Президента РФ Д. Медведева подтвердили знаковость обсуждаемого события не только для развития диалога общества и власти, но и для продолжения самих демократических и правовых реформ в России. По мнению А. А. Аузана, высказанному в уже цитированной публичной лекции год спустя, именно в конце 2003 г. Россия прошла через точку бифуркации в своем развития, когда было возможно избрать путь построения общественного договора.

3.6. Социальный форум в Перми, 10–12 ноября 2004 г. Подготовка и общий дизайн

Социальный форум в Перми стал как бы продолжением «Тольяттинского диалога» (Тольятти, ноябрь 2002 г.) и Российского форума (Нижний Новгород, ноябрь 2003) – встреч представителей власти и гражданского общества, а также итоговых мероприятий конкурсов социальных проектов ПФО. В отличие от предыдущих форумов Комиссия по правам человека при Президенте РФ не имела отношения к подготовке этого форума, зато он проходил при поддержке партии «Единая Россия». Этот форум проходил также в ноябре, но уже в ноябре 2004 г. – то есть вскоре после событий в Беслане и последующих инициатив В. В. Путина о фактическом назначении глав субъектов федерации и создания Общественной палаты. Все это привело к отсутствию участия практически всех правозащитных организаций в его подготовке и проведении.

Подготовка форума велась преимущественно силами полпредства Президента в Поволжском федеральном округе, и методы подготовки были еще более закрытыми, чем при подготовке Нижегородского форума 2003 г. Вместе с тем активное участие в подготовке форума принимала Администрация Пермской области, имеющая большой и положительный опыт в развитии конкретных форм сотрудничества со структурами гражданского общества.

Где-то за полтора месяца до начала форума мы с моим коллегой А. Л. Нездюровым получили от начальника отдела социальной политики аппарата администрации Пермской области П. А. Блуся приглашение принять участие в процессе формирования программы всероссийского социального форума, который состоится в Перми 10–12 ноября. В ответ нами были направлены конкретные предложения, включающие круглые столы по темам «Прозрачный бюджет», «Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ» и «Мягкая безопасность», а также обсуждение темы развития Центров публичной политики. Эти предложения были П. А. Блусем направлены в адрес рабочей группы по подготовке форума, откуда мы не получили никакого ответа.

Последующие переговоры с П. А. Блусем подтвердили возможность моего участия как эксперта «Пермского блока» программы конференции. Уже за неделю до форума приглашение участвовать в круглом столе по вовлечению общественности в деятельность местного самоуправления было получено директором программ СПб центра «Стратегия» Т. И. Виноградовой, которая в связи с занятостью попросила меня поехать вместо нее. Таким образом я и стал участником форума.

Стоит также отметить, что в форуме решили не принимать участия не только правозащитные организации, но и другие сильные сетевые российские организации – такие как Ассоциация союзов потребителей, экологические и многие другие организации, входящие, в частности, в «Народную ассамблею». На этот раз ими было решено провести действительно альтернативную конференцию – Гражданский конгресс в декабре 2004 г. в Москве.

По своему дизайну Социальный форум достаточно сильно напоминал Нижегородский форум и «Тольяттинский диалог» – здесь также экспертная работа и дискуссионные площадки сочетались с ярмарочной атмосферой «Ярмарки социальных проектов», на форуме проходили награждения победителей конкурсов социальных проектов Приволжского федерального округа, а все действие проходило в двух больших выставочных павильонах. Оркестров, правда, в отличие от Нижнего Новгорода, не было. Площадки для обсуждений и дискуссий акустически также были практически не отделены от всего пространства форума. Существенным отличием Российского форума в Нижнем Новгороде от «Тольяттинского диалога» было практически полное отсутствие, с одной стороны, представителей правозащитных и экологических организаций, а с другой – представителей силовых структур – Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, солидно представленных на Нижегородском форуме. Практически отсутствовали представители бизнес-ассоциаций: арест Ходорковского, произошедший год назад, сразу после посещения им Нижегородского форума, и последующий разгром ЮКОСа, по-видимому, отбили у них желание участвовать в подобных мероприятиях. Не участвовали в работе форума и такие яркие личности, как А. Аузан и Г. Павловский, бывшие своеобразными «центрами кристаллизации» на двух предыдущих встречах.

С другой стороны, существенно больше было среди участников форума социальных работников и сотрудников администраций разного уровня, отвечающих за социальную работу. Участвовали в форуме также московские организации, реализующие различные социальные проекты в Пермской области. Более весомо была представлена система образования и отчасти академическое сообщество. Словом, Социальный форум оправдывал свое название.

3.7. Социальный форум в Перми. Круглые столы, творческая мастерская и обсуждение законопроекта об Общественной палате

Круглый стол под названием «Технологии вовлечения населения в местное самоуправление» состоялся утром в первый день форума. Из аннотации к круглому столу: «Современный этап проведения структурных реформ в России: реформы ЖКХ, соцзащиты, системы образования, здравоохранения, местного самоуправления, государственных финансов и др. может быть охарактеризован как этап реформирования систем жизнеобеспечения на пользовательском уровне. Для продвижения реформ необходимо обеспечить как массовое понимание и принятие пользователями предполагаемых изменений, так и принятие их сотрудниками местных органов власти и реформируемых организаций. На круглом столе предполагается обсудить, какие существуют технологии в этой области и каким образом их можно использовать?»[44]

Ведущим круглого стола был Кирилл Зендриков, руководитель сектора «Социальное партнерство» фонда «Институт экономики города», однако основной тон на нем задал председатель «Народного фонда» И. Е. Кокарев, который основное внимание направил на деятельность территориального общественного самоуправления. На круглом столе выступили профессор кафедры публичной политики Высшей школы экономики Е. С. Шомина и автор этих строк, рассказавший об опыте СПб центра «Стратегия» по развитию общественного участия в бюджетном процессе. Ведущий консультант аналитического центра «Концепт» В. И. Редюхин попытался вовлечь участников встречи к реальной попытке участия местного сообщества в местных делах – к пикету жителей Перми у входа на форум, – но особой поддержки участников он не встретил.

Следующим событием форума, в котором я принял участие, была так называемая творческая мастерская на тему «Построение системы мониторинга гражданского общества в регионах», эту мастерскую вели сотрудники Московского центра Карнеги Н. Петров и А. Титков. Как отмечалось в аннотированной программе, целью творческой мастерской была «отработка унифицированной методики описания и анализа современного состояния и проблем развития гражданского общества в регионе с помощью графов состояния гражданского общества, структуры организаций гражданского общества, порогов развития и сетевого анализа». Фактически же Н. Петров изложил схему оценки состояния гражданского общества, принятую Международной организацией «Сивикус», а также рассказал о начале исследований Центра Карнеги в этом направлении. Его дополнила заведующая кафедрой публичной политики Высшей школы экономики Н. Беляева, студенты которой тоже проводят аналогичные исследования.

Этот проект, по сути, развивается в рамках проекта «Индекс гражданского общества в России», инициированного СПб центром «Стратегия» весной 2003 г. К сожалению, на эту творческую мастерскую не пришли заявленные в программе председатель Пермской гражданской палаты И. Аверкиев, Т. Ворожейкина (МВШСЭН, Москва), В. Ковалев (Коми-Пермяцкий автономный округ) и Л. Смирнягин (МГУ, Москва). По непонятным для меня причинам не была приглашена для участия в творческой мастерской координатор проекта «Индекс гражданского общества в России» Лилиана Проскурякова (СПб центр «Стратегия»).

Вернувшись домой, я прочел в аннотированной программе, что результатом творческой мастерской должно было стать «составление участниками мастерской ядра электронного форума (почтовой дискуссионной группы) по проблемам развития гражданского общества в регионах, создаваемого на базе сайта Московского центра Карнеги». В реальной дискуссии я ничего об этом не услышал. Не последовало каких-либо действий в этом направлении и в дальнейшем.

После перерыва на обед, во время которого проходило награждение победителей конкурса социальных проектов, я планировал принять участие в «Ролевой игре + экспертном обсуждении» – разговоре о благотворительности, налогообложении некоммерческого сектора. Однако ведущая вовремя не прибыла, и мероприятие состоялось уже в следующие дни. Поэтому остаток дня я посвятил общению с коллегами в кулуарах форума, а также работе в интернете, из которого узнал, в частности, о преобразовании Комиссии по правам человека при Президенте РФ в Совет по проблемам развития гражданского общества и правам человека, а также о включении меня в состав этого совета.

Утром второго дня форума, 11 ноября, состоялся интересный круглый стол, который почему-то назывался «Гражданские дебаты» «Роль гражданского общества в модернизации образования», действительно посвященный развитию участию гражданского общества в развитии образования. Его особенностью было участие в нем министра образования и науки А. А. Фурсенко. Вел этот круглый стол ректор Института образовательной политики «Эврика» и научный руководитель форума А. И. Адамский.

Для обсуждения были вынесены следующие вопросы:

А) создание региональной системы управления качеством образования;

Б) основная школа как центральное звено модернизации общего образования;

В) организация профильного обучения в различных социокультурных условиях;

Г) оптимизация региональной системы начального и среднего профессионального образования.

После вступительного слова А. Адамского последовал ряд выступлений директоров школ, председателей попечительских советов, бизнесменов, помогающих школе. Выступили также проректор ВШЭ Л. Л. Любимов и кто-то из академиков РАН. Основной темой выступлений были примеры влияния сообщества на учебный процесс, формы взаимодействия педагогов и представителей местного сообщества. Список был достаточно жесткий, так как автору этих строк, несмотря на первоначальное обещание ведущего, времени на выступление не хватило.

В завершение выступил министр образования и науки РФ А. А. Фурсенко, который говорил о невозможности дальнейшего развития российской системы образования без ее открытия по отношению к реальному заказчику – обществу и его отдельным группам, в том числе бизнесу. Он привел в пример, в частности, встречу предпринимателей с директорами школ, на которой бизнесмены пытались объяснить, какие именно выпускники школ им нужны, в ответ же педагоги объясняли бизнесменам, почему те не правы и почему они должны принимать тех выпускников, которых они готовят. А. Фурсенко привел еще один пример – как после его выступления перед педагогами в одном из регионов страны один из его помощников сказал: «Вы пытаетесь объяснить им свою позицию, а она их не интересует. Они слушают ваши ответы на их вопросы и ставят вам оценки. В основном двойки. И задают новые вопросы, чтобы вас хотя бы на троечку вытянуть».

Обсуждение законопроекта продолжалось в течение всего второго дня форума, я же принял участие только в послеобеденном заседании. Дискуссия была организована Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, и ее вел председатель комитета С. Попов. Основным докладчиком был председатель рабочей группы по разработке обсуждаемого законопроекта В. А. Фадеев, главный редактор журнала «Эксперт» и директор Института общественного проектирования. Представление о характере обсуждения, которое началось уже утром, дает тот факт, что текст обсуждаемого законопроекта был роздан участникам примерно через полчаса после начала послеобеденного заседания.

Основная дискуссия шла по концепции формирования Общественной палаты. По замыслу разработчиков, она должна состоять из трех третей, каждой по 42 человека. Первую назначает Президент РФ. Вторая треть, состоящая из представителей общероссийских общественных организаций, формируется на основе предложений этих организаций и утверждается «президентской» третью. Далее представители региональных общественных организаций предлагают кандидатуры для последней трети, которые утверждаются членами двух уже сформированных третей.

В альтернативном варианте, который доложили президент фонда «Герои Отечества», руководитель Центра изучения проблем гражданского общества, Герой Советского Союза В. А. Бурков и председатель Координационного совета Международной ассоциации общественных объединений «Коалиция "Мы – граждане!"» Н. Ю. Беляева, по сути, предлагалось от региональных организаций формировать не треть, а половину палаты, а также снизить утверждающие возможности первой части палаты.

На вопросы участников обсуждения о целесообразности назначения Президентом РФ трети общественной палаты, в функции которой входит и контроль работы органов государственной власти, внятного ответа не было. На вопрос автора этих строк о том, как соотносится только что сформированный Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ и обсуждаемая концепция, один из докладчиков, председатель Общественного комитета по проблемам качества жизни Российской Федерации и депутат Государственной Думы В. В. Гальченко, ответил: «А может, этот Совет и станет той самой президентской частью Общественной палаты».

На третий день форума с утра мне по полученному накануне предложению А. Гордеевой пришлось выступить в качестве эксперта вместе с В. Редюхиным на презентации проекта ЦРНО (СПб) «Общественная экспертиза социально значимых проблем», а затем выступить на двух организованных представителями политической науки площадках. Первая из них, обозначенная «Публичная экспертная дискуссия» на тему «Взаимодействие власти и общества в социальной сфере», была, по сути, презентацией российско-канадского проекта изучения мнения жителей Пермской области по поводу ряда социальных проблем, реализуемого кафедрой политических наук Пермского государственного университета (руководитель проекта и ведущая дискуссии – заведующая кафедрой Л. А. Фадеева). При этом многие участники встречи не понимали академического формата проекта и требовали от докладчиков конкретных рекомендаций по решению насущных для них социальных проблем.

Вторая площадка, заявленная как «Экспертный клуб» на тему «Гражданское общество в России», прошла под руководством директора Института политических исследований С. А. Маркова. В дискуссии приняли участие генеральный директор Института региональных проблем М. А. Дианов, сопредседатель Совета по национальной стратегии И. Е. Дискин, главный консультант фонда «Институт экономики города» Л. В. Смирнягин, автор этих строк и другие. В своем выступлении я остановился на теме гражданской ответственности ученых и о том, что профессиональные ассоциации политологов и социологов также являются структурами гражданского общества. Вместе с тем вряд ли результатом этого обсуждения мог стать, как это было заявлено в программе, «Проект результирующего материала: проработанная рекомендация, готовая к распространению модель».

В целом Социальный форум в Перми прошел более спокойно, чем нижегородский Российский форум, так как в его ходе никого из его участников не арестовывали. По-видимому, детальнее были обсуждены некоторые социальные проекты. Более заметно было присутствие академического сообщества. Не хватало активности и твердости позиций представителей правозащитных организаций. Словом, это был социальный форум в период укрепления вертикали власти.

3.8. Формирование политического и академического крыльев российского гражданского общества

К середине 2000-х гг. отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться от участия в мероприятиях типа гражданских форумов и проводить совместно с оппозиционными партиями как правого, так и левого толка свои форумы, получившие название «Всероссийский гражданский конгресс» (ВГК). Первый ВГК «Россия за демократию, против диктатуры» состоялся в Москве 12 декабря 2004 г., последующие второй и третий Конгрессы состоялись в этот же день, соответственно, один или два года спустя.

Необходимость объединения в рамках подобной сетевой структуры один из трех сопредседателей ВГК, президент фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров так объясняет в тексте под названием «Кто мы и зачем», размещенном на веб-сайте ВГК: «Когда в стране нет оппозиции, когда парламент стал ручным, а суды осуществляют "диктатуру закона" под диктовку исполнительной власти, у общества не остается другого выхода, как политизироваться. Тем самым власть добивается именно того эффекта, которого хотела бы избежать. Но она не оставляет нам выбора: либо идти ко дну, либо искать пути спасения»[45]. В качестве «политического крыла» ВГК существует также объединение оппозиционных партий и организаций «Другая Россия», которое планирует выдвинуть на выборах Президента России 2008 г. общего единого кандидата. Само появление «Другой России» связано с тенденцией ВГК не оставлять без внимания никаких инициатив российской власти, связанных с гражданским обществом. Так, когда летом 2006 г. в Санкт Петербурге проходила встреча «Большой восьмерки», а в Москве проходили сопровождающие встречу лидеров восьми государств мероприятия «Гражданской восьмерки», включающие в себя встречи гражданских организаций многих стран мира, лидерами ВГК было принято решение о проведении конференции «Другая Россия», одной из целей которой было дезавуирование встреч «Гражданской восьмерки» и демонстрация мировой общественности наличия «другой России», несогласной участвовать в мероприятиях под эгидой российского Президента.

В заключение этой главы отметим, что первые годы XXI столетия в России ознаменовались не только усилением внимания государственной власти к организациям и структурам гражданского общества, но и ростом интереса к ним со стороны академического и университетского сообщества, часть которого, по-видимому, осознала и себя как важный элемент гражданского общества. Поэтому интерес был не только академический, исследовательский, но и активистский. Ярким примером этой тенденции могут служить три форума, организованные Санкт-Петербургским университетом под общим названием «Формирование гражданского общества в России». Первый из них состоялся в декабре 2000 г. в Санкт-Петербурге (то есть почти за год до Московского гражданского форума) и прошел под названием «Общественно-политический форум "Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века"». Два вторых назывались уже Научно-общественными форумами и состоялись также в Санкт-Петербурге в феврале 2002 г. («Гражданское общество в России как демократический проект») и в апреле 2003 г. («Гражданское общество и реформа МСУ»). На этих встречах в понятие «гражданское общество» включались и политические партии и движения, в них принимали активное участие, наряду с учеными и преподавателями, также лидеры политических партий, губернаторы субъектов РФ, другие политики[46].

В это же время или несколько позже подобные университетские форумы или конгрессы стали проводиться и в других регионах России. Так, например, в апреле 2000 г. в Екатеринбурге Уральским госуниверситетом была организована Всероссийская конференция «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России»[47], а в сентябре 2004 г. в Иркутске состоялся Международный гуманитарный конгресс «Построение гражданского общества», организаторами которого были Администрация Иркутской области и иркутские педагогический и технический университеты[48].

Подводя итоги, мы видим, как в этот период произошла смена основной модели взаимодействия власти и общества – с набиравшей силу в 2002 г. – первой половине 2003 г. партнерской модели на патерналистскую, и точкой перелома стал, на наш взгляд, арест М. Ходорковского как раз в дни Нижегородского российского форума. И арест этот был важен еще и тем, что сам М. Ходорковский поддерживал не только различные политические партии, но и интересные инициативы гражданского общества, включая школьные проекты, информатизацию образования и т. д. Именно летом 2003 г. была создана региональная общественная организация «Открытая Россия», учрежденная акционерами ЮКОСа и группой частных лиц. В ее рамках и при ее поддержке осуществлялись такие проекты, как «Школы публичной политики», молодежное движение «Новая цивилизация», просветительская организация «Федерация интернет-образования», клуб региональной журналистики «Из первых уст» и программа «Законотворчество», реализуемая совместно с Фондом развития парламентаризма[49]. Одним из наиболее важных проектов был проект развития Школ публичной политики, которые открывались во многих городах России[50]. В отдельных регионах еще продолжались практики партнерской модели и «модели садовника», СПб центр «Стратегия» продолжал, совместно с Советом Европы и рядом фондов усилия по развитию института Уполномоченного по правам человека, но основной тренд все же изменился.

Глава 4

Взаимодействие власти и общества во второй президентский срок В. В. Путина

4.1. Ужесточение законодательства о НКО и проблемы финансирования некоммерческих общественных организаций

Для понимания изменений отношения к неправительственным организациям и появления в конце 2005 г. изменений в законодательстве об НКО, существенно усиливавших государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России – прежде всего в странах СНГ, – а также возможную роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.

Речь идет о феномене «цветных революций», которые случились в Грузии осенью 2003 г., в Украине – зимой 2004 г. и в меньшей степени в Киргизии – весной 2005 г. Во всех этих странах произошла смена политического режима в процессе выборов: официальные результаты голосований были оспорены оппозицией, которую поддержали лидеры части НКО, проходили массовые многодневные митинги и пикеты, их результатом стала отмена итогов предыдущих выборов и проведение новых – теперь уже под контролем оппозиции, увенчивающихся ее победой[51].

Таким образом оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Выяснилось также, что большинство организаций, сыгравших важную роль в этих процессах, получали финансовую поддержку от международных фондов – и прежде всего от Фонда Сороса. Именно Фонд Сороса поддерживал поездки грузинской молодежи в Сербию в качестве «обмена опытом», где сходные выступления молодежи привели к уходу С. Милошевича с руководящих постов годом раньше аналогичных событий в Грузии, приведших к отставке Э. Шеварднадзе.

Эти обстоятельства обусловили, на наш взгляд, своеобразный «цветочный синдром» участи российского руководства[52], боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе «выдавливания» из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.

Подготовленные в спешном порядке законопроекты, позволяющие государству существенно большие возможности для контроля деятельности НКО, стали объектом жесткой критики как внутри страны, так и за ее пределами – в частности, в Совете Европы. Так, вопросы регистрации и контроля деятельности НКО были переданы новой структуре – Госрегистрации. Часть наиболее одиозных положений законопроекта была удалена, однако и в принятом виде законодательство дает много возможностей для произвола местных властей, а главное, заставляет неправительственные организации уделять непропорционально большое время составлению необходимой отчетности.

Выполненный в статье М. Б. Горного анализ этих изменений позволил ему сделать следующие выводы:

• Законодательство ставит НКО под жесткий контроль государства.

• Затруднен процесс создания и регистрации НКО, особенно с участием иностранных граждан.

• Усложнены процедура отчетности и сама отчетность НКО, особенно филиалов международных НКО и НКО, в состав учредителей которых входят иностранцы.

• Ограничены возможности получения финансирования из иностранных источников[53].

Эти изменения стали предметом обсуждений и на заседаниях Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, и в дискуссиях на Гражданских конгрессах, и в обсуждениях в процессе «Гражданской восьмерки» летом 2006 г., а также нашли отражение и в первом докладе Общественной палаты о состоянии гражданского общества в России. Итогом стала просьба-поручение Президента РФ, высказанная на встрече с членами Совета по содействию развитию гражданского общества 11 января 2007 г., вести постоянный мониторинг применения принятого законодательства и эффективности соответствующих подзаконных актов с обещанием внести необходимые изменения в соответствующие нормативные акты по результатам этого мониторинга.

Следует подчеркнуть, что в ситуации с новым законодательством о НКО существенную роль играло и играет международное общественное мнение. Ужесточение обсуждаемого законодательства было воспринято как очередной шаг к сворачиванию демократических процедур и принципов и подверглось достаточно жесткой критике, которую было невозможно отвергнуть «с порога». Тема применения законодательства для НКО обсуждается в процессе всех иностранных визитов в Россию и на международном уровне. Обязательство вести мониторинг ситуации с применением этого законодательства и внести по его итогам изменения стало в том числе и адекватной формой ответа на обеспокоенность международной общественности.

Второе обстоятельство, осложняющее деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России, – это существенное снижение источников финансирования по сравнению с 1990-ми гг. и даже началом 2000-х гг., связанное прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Одной из причин этого ухода являются естественные надежды иностранных доноров на появление доноров отечественных по мере восстановления и развития экономики новой России. Именно с этой причиной было связано постепенное прекращение Американским агентством международного развития (USAID) финансирования московского офиса фонда «Евразия», который вместе со своими филиалами в Саратове и Владивостоке поддерживал деятельность многих некоммерческих организаций. Фонд Сороса – Институт «Открытое общество» – также постепенно свернул свои программы и прекратил деятельность в России к 2005 г. В этом случае одной из причин стала явная холодность к фонду российского руководства[54], особенно усилившаяся после активного участия Фонда Сороса в подготовке так называемых цветных революций в Сербии и Грузии. Далее, особенно после развития в России «шпионских дел» ряда журналистов и ученых, подозрение стало падать и на грантодающие программы посольств европейских стран. Ярким примером может служить разразившийся в начале 2006 г. «шпионский скандал» с «разоблачением» сотрудника посольства Великобритании в Москве, якобы получавшего сведения через «говорящие булыжники» и одновременно ответственного за выдачу грантов ряду московских правозащитных организаций.

Заменой иностранных источников финансирования могли бы стать отечественные предприниматели, и опыт создания М. Ходорковским фонда «Открытая Россия» мог бы стать хорошим примером. Однако арест и последующее осуждение Ходорковского в ноябре 2003 г. сделали его пример не столь привлекательным для остальных бизнесменов, хотя сам фонд продолжал свою работу вплоть до марта 2006 г. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, пионером здесь оставались регионы Поволжского федерального округа.

В 2006 г. из федерального бюджета было впервые выделено 500 млн рублей на поддержку проектов российских НКО, а распределяла гранты Общественная палата при активном участии Администрации Президента РФ. И хотя процесс был не полностью прозрачен, все же был положен некий старт в направлении создания отечественных фондов поддержки социальных инициатив.

4.2. Создание Общественной палаты РФ и первые шаги ее деятельности

Закон «Об Общественной палате РФ» вскоре был принят Федеральным Собранием РФ и утвержден Президентом (естественно, в той редакции, которую и предложила рабочая группа), и в течение основной части 2005 г. состоялось формирование Общественной палаты. Здесь снова большая часть независимых сетевых гражданских организаций, как входивших во Всероссийский гражданский конгресс, так и не входивших, принципиально отказалась от участия в процедуре его формирования, которая происходила при достаточно сильном использовании административного ресурса.

С другой стороны, в процессе обсуждения законопроекта «Об Общественной палате РФ» приняли участие многие профессиональные ассоциации и общественные организации, которые ранее не участвовали в обсуждении каких-либо законопроектов. Так, например, обсуждению законопроекта было посвящено специальное заседание правления Российской ассоциации политической науки в декабре 2004 г., обсуждался он и в рамках других научных сообществ России, которые постепенно стали осознавать себя частью российского гражданского общества.

Важно отметить, что в соответствии с описанной выше процедурой формирования Общественной палаты в ее состав вошли не только представители реально работающих неправительственных организаций, но и представители так называемой общественности, то есть известные деятели искусства, спортсмены, за которыми не стояли вообще никакие общественные организации – например, членом Общественной палаты стала Алла Пугачева (тем самым возрождалось уже порядком подзабытое советское понятие «общественность»[55]).

Вошли в состав Общественной палаты все же и некоторые известные лидеры НКО – например, президент фонда «Нет алкоголизму и наркомании» (фонд НАН) Олег Зыков, а также такой яркий правозащитник-адвокат, как член Московской Хельсинкской группы Генри Резник. Ответственным секретарем и фактическим руководителем Общественной палаты стал вице-президент Российской академии наук Евгений Велихов, который тридцать лет тому назад уже имел опыт руководства схожей по своим функциям общественно-консультативной структуре при власти – во второй половине 1970-х гг. он был председателем Совета молодых ученых и специалистов при ЦК ВЛКСМ.

Стоит сразу же отметить, что главное опасение, которое было по поводу Общественной палаты у ее оппонентов, опасение о возможной монополизации ею представления интересов всего гражданского общества, все же не оправдалось. Более того, уже в конце 2005 г. члены Общественной палаты выступили с обращением к Государственной Думе РФ с призывом не торопиться принимать, по сути, новое законодательство о некоммерческих организациях как способное нанести ущерб развитию гражданского общества в России. Это обращение, правда, было проигнорировано российскими законодателями, что показало реальное значение новой структуры в процессе принятия политико-управленческих решений в России.

Одним из реальных дел, которые были выполнены Общественной палатой в 2006 г. стал Доклад о состоянии гражданского общества в РФ, подготовленный в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот доклад, в подготовке которого участвовали многие эксперты и специалисты, явился достаточно серьезным документом, выявившим как определенные достижения, так и существенные проблемы в развитии гражданского общества в России[56].

Общественная палата привлекала также внимание СМИ к ряду острых моментов, связанных с нарушениями прав человека, в частности, в процессе сноса частных домов в Бутово, на окраине Москвы. С другой стороны, далеко не все рекомендации Общественной палаты принимались во внимание властными структурами – так, предложения Общественной палаты по конкретным кандидатурам в состав Общественного совета при министре обороны РФ были фактически проигнорированы этим министерством. Анализу процесса создания и начала деятельности Общественной палаты РФ вскоре был посвящен целый ряд работ российских юристов и политологов, причем в большинстве из них преобладал скепсис по отношению к этой новой структуре[57].

В целом можно сказать, что Общественная палата стала реальной «переговорной площадкой» определенной части российского гражданского общества с властью – не более, но и не менее.

4.3. Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека: возникновение и начало работы

Характерной чертой общественно-политической жизни России периода второго президентства В. В. Путина является не только наличие двух сегментов гражданского общества, по-разному строящих свои отношения с государством, но и существование определенной структуры, в рамках которой те и другие имеют возможность встречаться вместе, а также раз в год общаться с Президентом РФ. Именно такой структурой является Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, созданный на основе Комиссии по правам человека при Президенте РФ в ноябре 2004 г. Интересно подчеркнуть, что Указ Президента РФ о создании этого Совета появился именно в те дни, когда в Перми проходил Социальный форум, на котором, в частности, обсуждался законопроект «Об Общественной палате РФ»[58].

В соответствии с Положением о Совете, его основными задачами являются:

• оказание содействия Президенту РФ в реализации организации проведения экспертиз конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

• подготовка предложений Президенту РФ по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации;

• систематическое информирование Президента РФ о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом;

• организация проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование вопросов обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту РФ; и др.

В состав Совета вошли около половины из состава Комиссии по правам человека, утвержденного в 2002 г., включая и ее председателя – Э. А. Памфилову, при этом остались практически все лидеры правозащитных, экологических и иных сильных сетевых организаций, составлявших ранее основу «Народной ассамблеи», а спустя месяц, в декабре 2004 г., – вошедшие во Всероссийский гражданский конгресс[59]. Более того, в состав Совета вошли и председатель правления общества «Мемориал» Юрий Орлов, и председатель петербургской организации «Гражданский контроль» Борис Пустынцев, ранее не входившие в состав Комиссии по правам человека.

С другой стороны, в состав Совета вошли и такие активные участники создания Общественной палаты, ставшие затем ее членами, как политолог Сергей Марков и журналист Валерий Фадеев[60]. Были представлены в Совете и телеведущие основных телеканалов страны, и лидеры ассоциаций малого и среднего бизнеса – «Опоры России» и «Деловой России», представители научной общественности. Таким образом, Совет при Президенте РФ стал достаточно уникальной, с учетом прочих внешних факторов, «переговорной площадкой», включающей представителей гражданского общества и общественности в целом, представляющих действительно основную часть спектра позиций на взаимодействие власти и структур гражданского общества и включающих как лидеров Всероссийского гражданского конгресса, так и Общественной палаты РФ.

Совет проводил свои заседания примерно раз в два месяца, на которых обсуждались многие острые проблемы соблюдения прав человека и развития гражданского общества в России, а также готовились конкретные предложения по их решению. Часть этих предложений выносилась на регулярные встречи членов Совета с Президентом РФ. Такие встречи в период деятельности первого состава этого Совета состоялись 20 июля 2005 г. и 11 июля 2007 г. в Георгиевском зале Кремля, на каждой из них имел место серьезный, детальный, иногда нелицеприятный обмен мнениями, по их итогам принимались специальные поручения Президента сотрудникам его Администрации и Правительства РФ. Все материалы Совета, включая стенограммы встреч с Президентом РФ, были представлены на его веб-сайте www.sovetpamfilova.ru. Такой веб-адрес Совета отражал реальную роль Э. А. Памфиловой в его деятельности и действовал весь период, пока она была его председателем (то есть до 2010 г.). Затем он был заменен на другой, в котором уже не фигурировала фамилия его председателя.

Одним из фокусов внимания членов Совета в 2005–2006 гг. стали изменения в законодательстве о некоммерческих организациях, а также мониторинг применения нового законодательства с целью последующего устранения тех его сторон, которые мешают развитию организаций гражданского общества в России. Вторым примером деятельности Совета может служить обеспечение международной программы встреч и дискуссий «Гражданская восьмерка», проходившей в год саммита «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в 2006 г. Интересно подчеркнуть, что в подготовке и реализации мероприятий «Гражданской восьмерки» принимали активное участие и те члены Совета, которые одновременно участвовали и в «альтернативном» форуме «Другой России».

Опыт Совета при Президенте РФ стал, по-видимому, хорошей основой для распространения его опыта на другие структуры федеральной исполнительной власти. Так, летом 2006 г. появился Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», в соответствии с которым подобные советы стали создаваться и при соответствующих структурах.

Таким образом, мы видим наличие весьма разнообразных институционализированных форм взаимодействия структур гражданского общества и государственной власти на федеральном российском уровне. В целом второй президентский срок В. В. Путина может быть охарактеризован как период усиления патерналистской модели взаимодействия власти и общества, при этом впервые за весь постсоветский период появились и черты «модели борьбы с противником».

Глава 5

Взаимодействие общественных организаций с российскими силовыми структурами (опыт середины нулевых годов)

5.1. Органы системы исполнения наказаний и общественные организации

Практически для всех правоохранительных органов преобладающей моделью взаимодействия с неправительственными организациями в 1990-е гг. была модель игнорирования. Ситуация изменилась и достаточно быстро в начале 2000 гг. – точнее, после Московского гражданского форума 2001 г., в рамках которого была успешно реализована система «переговорных площадок», на которых встречались, обсуждали проблемы и пути их решения как представители властных структур, так и общественники. Наиболее открытым из всех силовых структур в этой ситуации оказалось Министерство юстиции, в которое незадолго до этого, в 1998 г., была передана из МВД вся громадная система исполнения наказаний. Сначала она носила название Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции (ГУИН Минюста РФ), а в 2004 г. в ходе реализации административной реформы она была преобразована в Федеральную службу исполнения наказаний (ФМИН) Минюста РФ.

Одной из причин, по которой система исполнения наказаний оказалась хотя бы относительно открытой по сравнению с другими правоохранительными органами, является, на наш взгляд, понимание руководством многих учреждений ФСИН потенциальной полезности деятельности общественных и особенно благотворительных организаций как источника дополнительных ресурсов. Действительно, гуманитарная помощь (и другие благотворительные акции), которую многие организации оказывают заключенным, помогает решать достаточно острые социальные проблемы в колониях, а благотворители оказываются реальными помощниками руководства ФСИН.

Существенно более напряженным является отношение руководящих сотрудников ФСИН к попыткам общественников контролировать соблюдение прав осужденных, а также вносить предложения по реформированию системы исполнения наказаний в сторону ее гуманизации. Эти инициативы не только не облегчают их работу, но, наоборот, ее усложняют, поэтому доброжелательности по отношению к непрошеным контролерам обычно проявляется мало.

Наиболее институциализированной формой взаимодействия органов ФСИН и общественных организаций являются Общественные советы, деятельность которых мы рассмотрим подробнее.

В июле 2003 г. был создан Общественный совет при министре юстиции РФ по вопросам развития уголовно-исполнительной системы. В его задачи входило содействие учреждениям и территориальным органам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ в создании гуманных условий отбывания наказаний; соблюдение прав и законных интересов сотрудников ГУИС Минюста РФ, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в том числе оказание помощи в их трудовом и бытовом устройстве; получение юридической консультационной и иной помощи осужденным и сотрудникам уголовно-исполнительной системы; защита прав человека в местах лишения свободы; оказание юридической помощи в совершенствовании нормативной правовой базы в части защиты прав и законных интересов сотрудников ГУИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение взаимодействия с органами власти по отстаиванию гражданских прав и законных интересов осужденных и сотрудников ГУИС Минюста РФ.

В состав Совета вошли: председатель Московской Хельсинкской группы Людмила Алексеева, директор Общественного центра содействия реформе уголовного правосудия Валерий Абрамкин, председатель Комитета «За гражданские права» Андрей Бабушкин, общественный инспектор уголовно-исполнительной инспекции № 8 УИН Минюста РФ по Москве Иван Буданцев и директор московского представительства Международной неправительственной организации «Международная тюремная реформа» Виктория Сергеева. Также членами этого Совета 1-го созыва являлись представители благотворительных и религиозных организаций, СМИ: председатель Центрального совета Общероссийского общественного движения «Россия православная» Александр Буркин, заместитель директора отдела политической информации ИА «Интерфакс» Борис Геворкян, президент Российского благотворительного фонда «Нет алкоголизму и наркомании» Олег Зыков[61], президент Межрегионального благотворительного фонда помощи заключенным Мария Каннабих, менеджер проекта программы ВОЗ по борьбе с туберкулезом в России Ханс Клюге, председатель синодального отдела Московского патриархата Русской православной церкви по взаимодействию с Вооруженными силами и правоохранительными учреждениями Дмитрий Смирнов.

Председателем Совета был утвержден известный правозащитник, председатель правления Московского регионального общественного благотворительного фонда «Социальное партнерство» Валерий Борщев. Как он рассказывал в интервью Агентству социальной информации: «Совет собирается по регламенту и вырабатывает рекомендации министру. И то, что с ним мы собирались один раз, еще раз с его заместителем и с заместителем начальника ГУИН Сергеем Болтковым, который курировал Совет, нам не мешало. Главное, в министерстве не побоялись и пригласили к сотрудничеству правозащитников. Мы сами выбираем приоритетные направления работы – реализацию поправок в Уголовный кодекс РФ, проверку условий содержания ВИЧ-инфицированных, пожизненно заключенных и др. Особое внимание мы уделяем воспитательным колониям. У подростка в колонии большая вероятность стать законченным преступником. Рецидивов много, вопрос в том, чтобы снизить их количество. Достаточно активно мы занимаемся женскими колониями: выезжаем с контрольными проверками на места…»[62]

Эффективность работы этого Совета подтверждает и его член Олег Зыков: «Совет был создан по инициативе Юрия Чайки. В тот момент он был более открыт для сотрудничества, чем подчиненный ему ГУИН. В основном мы общались с заместителем начальника ГУИН генерал-майором Сергеем Болтковым. Он был способен услышать мнения, не совпадающие с идеологией его ведомства, благодаря этому происходил диалог и принимались полезные решения»[63]. Приведем здесь еще одно высказывание Валерия Борщева: «Чайка не побоялся включить в состав Совета людей, по определению, неудобных. По его примеру стали создаваться территориальные советы при начальниках ГУИН: так, они действуют в Перми, Нижнем Новгороде, Казани, Вологде, Карелии, Краснодаре… Другая задача подобных органов – обратить внимание власти на проблемы, которые она не замечает или не хочет решать, скажем, из-за отсутствия времени. Нам удалось добиться пересмотра многих уголовных дел. В декабре 2003 г. были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, смягчающие наказания осужденным. В связи с этим должны были быть пересмотрены тысячи дел. Эту роль взял на себя Общественный совет. Вместе с министерством были подготовлены рекомендации по пересмотру дел»[64].

Вместе с тем активная работа этого Совета с регулярными его заседаниями продолжалась немногим более года. В феврале 2006 г. в беседе с корреспондентом АСИ Валерий Борщев отмечал: «Мы не проводили ежемесячных заседаний с осени 2004 г., когда изменился статус ГУИН и начались дискуссии: передать совет ФСИН или оставить при министре юстиции»[65]. Однако и в это время сущностная работа под эгидой Совета продолжалась: проводились выездные заседания, семинары в рамках Школы общественных инспекторов, созданной с целью реализации положений закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности», который вот уже несколько лет находится в Государственной Думе.

В августе 2006 г. появился Указ Президента РФ (№ 842 от 02.08.2006) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим министерствам», который создавал правовую основу для создания общественных советов при правоохранительных органах. Можно предположить, что одним из оснований для появления подобного указа был положительный опыт деятельности Общественного совета при министре юстиции.

Полгода спустя, 26 января 2007 г., появился приказ о создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы. В соответствии с Положением о совете, утвержденном этим приказом, «основной целью совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой (далее – УИС), защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах». Уже в этих строках мы видим определенный сдвиг в приоритетах задач по сравнению с Общественным советом при Минюсте в сторону переноса внимания от заключенных к сотрудникам системы ФСИН.

Еще показательнее изменение состава Общественного совета. По доступной нам информации, этот Совет увеличился практически вдвое – с 11 до 21 человека, при этом из прежнего состава в новый Совет вошли только трое – О. Зыков, М. Каннабих и священник Д. Смирнов. Ни одного правозащитника, включая и бывшего председателя Совета Валерия Борщева в составе нового Совета уже не оказалось. Зато в него вошли четыре бизнесмена, четыре представителя СМИ, несколько докторов юридических наук и т. д. Совет, конечно, работает, однако «неудобных» для руководства мнений теперь уже вряд ли услышишь.

Чем же было вызвано столь радикальное изменение состава Совета? По одной из версий, причиной (или поводом) мог быть «шпионский скандал с "говорящими камнями"», когда были названы организации, получавшие гранты от британского посольства, при этом сотрудник, отвечавший за эту работу, был якобы замечен в шпионских действиях. Соответственно, тень пала на правозащитные организации, получавшие гранты. С другой стороны, сам «шпионский скандал» мог иметь цель подставить под сомнение деятельность правозащитников.

В регионах летом в течение 2007 г. проходил активный процесс создания аналогичных общественных советов при территориальных управлениях ФСИН. Такие советы были созданы при в Архангельске, Пензе, Дагестане, Москве и Московской области, в Алтайском и Хабаровском краях, в республиках Карелия и Мордовия и т. д. Там же, где такие советы уже существовали ранее, они были значительно переформатированы.

Примером может служить судьба Общественного совета в Республике Коми. Приведем здесь выдержку из информационного сообщения на сайте «Бюро Новостей Коми» (bnkomi.ru): «Вчера при региональном управлении Федеральной службы исполнения наказаний (УФСИН) было проведено организационное заседание по созданию нового общественного совета при ведомстве. Старый состав совета был обречен после конфликта руководства ведомства Владимира Урявина с одним из участников совета – Женской палатой Коми. Конфликт, напомним, вылился в громкие судебные разбирательства по иску г-на Урявина к ряду СМИ, осветившим пресс-конференцию Женской палаты. В ходе пресс-мероприятия общественники заявили ряд жестких претензий к условиям содержания женщин-заключенных.

– После начала суда общественный совет был явно не жилец, – пояснил БНКоми источник в старом составе совета. – К концу его работы интерес к конструктивному сотрудничеству с УФСИН проявляли только лидер пенсионеров Тамара Кузьминых и правозащитник Игорь Сажин (являвшийся председателем совета – БНКоми). К слову, свою вину в развале работы общественного совета видит и г-н Сажин.

– Честно говоря, организацию работы сначала завалил я, – признался в разговоре с корреспондентом БНКоми Игорь Сажин. – А уж потом был этот памятный скандал.

В итоге руководство УФСИН решило просто переформатировать совет при ведомстве»[66].

При подготовке этого текста к печати я попросил Игоря Сажина прокомментировать вышеприведенный пассаж из сообщения БНКоми. Как мне кажется, для лучшего понимания ситуации имеет смысл привести позицию самого правозащитника Игоря Сажина: «Да, я считаю, что в большей степени я виноват в том, что УФСИН не смог работать. То есть была создана определенная среда сопротивления как со стороны УФСИН, так и со стороны самой общественности. Со стороны УФСИН – нежелание работать с нашими рекомендациями и невозможность войти в учреждения. Если бы я усилил давление на ФСИН, то они бы пустили нас. Я не был сильно настойчив. Что касается общественных организаций – они не очень хотели работать в этой области. Нужно было их толкать, и здесь я не проявил должной настойчивости. Но здесь и были свои проблемы. Дело в том, что УФСИН готов был держать в совете руководителей общественных организаций – свадебных генералов, а вот работяг он никак не мог переварить. Предложенные разными общественными организациями волонтеры для работы в совете УФСИНом отвергались. Чаще всего получалось так, что те люди, которых НПО предлагали, уже в данной области работали и имели конфликт с УФСИНом. Но еще раз повторяю, что если бы я приложил настойчивость, то мне бы удалось это добиться.

При этом я продолжал ретранслировать жалобы заключенных УФСИН и постоянно ставил вопрос о системных изменениях, что также было очень тяжело для восприятия УФСИН. В конце концов вместе с Женской палатой РК после нескольких заявлений и требований, касающихся положения женщин, находящихся в заключении, мы вышли на публичное письмо начальнику УФСИН, что привело к иску против СМИ, которые опубликовали наше письмо. УФСИН проиграл этот иск и в конце 2007 г. подал второй иск против Женской палаты и КПК «Мемориал». В марте 2008 г. они и этот иск проиграли»[67].

Мы видим, что, так или иначе, уже в 2007–2008 гг. в обновленные составы советов при ФСИН не попадали люди с четкой правозащитной позицией.

В целом, анализируя изменения в составе и в стиле работы советов при УИН и ФСИН, мы видим, как партнерская модель взаимодействия, которая наметилась в 2002–2003 гг. постепенно замещается патерналистской моделью, для которой характерно допущение властью общественников для выполнения определенных благотворительных или образовательных миссий при исключении реального общественного контроля или тем более выдвижения альтернативных программ для государственных органов или предложений по их реформированию. Тем не менее подобные предложения все же продолжались разрабатываться некоторыми НКО, а входящие в общественные советы лидеры НКО пытались их продвигать. Так, немного позже, по инициативе О. В. Зыкова, СПб центром «Стратегия» были подготовлены предложения по введению служб пробации в деятельность ФСИН[68].

5.2. Органы Министерства внутренних дел и общественные организации

В сфере компетенции деятельности органов МВД, ГУВД и УВД по сравнению с деятельностью системы исполнения наказаний существенно меньше тех сфер, в которых общественность могла бы оказывать помощь. Действительно, ответственность за содержание подозреваемых и обвиняемых несут не сотрудники МВД, а ФСИН, поэтому гуманитарная помощь арестованным проходит помимо МВД. Что же касается оказания материальной помощи самим сотрудникам милиции или органам внутренних дел – например, покупка какими-то бизнесменами автомобилей для нужд сотрудников МВД, то подобная помощь может рассматриваться как своеобразный подкуп и категорически не приветствуется сегодня.

В этих условиях можно говорить о реальной практике взаимодействия с организациями, объединяющими самих сотрудников МВД, а также ветеранов МВД, вышедших на пенсию. Это, прежде всего, различные спортивные клубы – традиционное «Динамо», а также новые спортклубы, возникшие уже в постсоветское время. Такие клубы и секции в первую очередь называли среди НКО, с которыми есть постоянное сотрудничество, сотрудники МВД в ходе семинаров, которые СПб центр «Стратегия» проводил в областях и республиках Северо-Запада России в рамках проекта «Властная вертикаль и гражданская горизонталь»[69]. На втором месте были общества охотников и рыболовов, в которых также участвует много сотрудников МВД. Среди «дружественных» организаций постоянно назывались также организации ветеранов МВД и благотворительные фонды, созданные специально для поддержки ветеранов МВД, членов семей погибших сотрудников милиции и т. д.

Значительно сложнее обстоит дело с НКО, которые пытаются защищать права задержанных и подозреваемых, то есть правозащитных организаций. Здесь понимания со стороны сотрудников МВД намного меньше, и правозащитные организации, как правило, относятся к разряду тех, деятельность которых малопонятна, с которыми контакта практически нет, либо попросту опасных организаций. В первой половине первого десятилетия нового века, правда, проявилась тенденция налаживания партнерского взаимодействия и с этими организациями, особенно когда руководство МВД озвучило тезис, что главным критерием эффективности работы органов внутренних дел должен быть не процент раскрываемости, а отношение населения к деятельности этого ведомства. Стали создаваться отделы связей с общественностью внутри УВД и ГУВД, в которые трансформировались бывшие пресс-службы. Эти отделы уже сами стали искать контакты с общественными организациями, включая и правозащитные, устанавливать с ними именно партнерские связи. Ярким примером может служить деятельность Отдела по взаимодействию с общественностью Главного управления внутренних дел по Северо-Западному федеральному округу, руководитель которой подполковник Ю. Н. Герман, участвуя в деятельности различных конференций общественности Санкт-Петербурга, сам предложил сотрудничество представителям СПб центра «Стратегия», итогом которого стал проект семинаров по правам человека для сотрудников УВД и ГУВД Северо-Западного федерального округа.

Подобные семинары, инициаторами и исполнителями которых были неправительственные организации, но которые были бы невозможны без заинтересованного соучастия многих ответственных сотрудников системы МВД, стали в первой половине 2000-х гг. (а в некоторых регионах, например, в Республике Карелия – и во второй половине 1990-х гг.) одним из важных направлений взаимодействия общественных организаций и сотрудников МВД. В резкльтате у многих сотрудников милиции исчезало предубеждение перед независимыми неправительственными организациями, а также нарабатывались навыки конструктивного диалога с прежде столь непонятными и потенциально опасными НКО. В ряде случаев опыт такого взаимодействия, опыт проведения разовых круглых столов трансформировался уже в более устойчивые формы – например, в общественные советы или общественные комиссии при УВД и ГУВД. Ярким примером такого процесса стал опыт создания Общественной комиссии при МВД Республики Карелия как один из итогов упомянутой выше серии семинаров-тренингов СПб центра «Стратегия»[70].

В качестве достаточно интересного опыта создания и деятельности подобных советов можно привести опыт Общественного совета при ГУВД Красноярского края, положение о котором и состав которого были утверждены в феврале 2006 г. В соответствии с этим положением:

«2. Общественный совет при ГУВД создается с целью оказания содействия ГУВД края в вопросах формирования государственной политики в области внутренних дел и укрепления законности, повышения правовой культуры среди сотрудников органов внутренних дел Красноярского края…

4. Основными задачами Общественного совета являются:

4.1. Разработка и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью ГУВД края.

4.2. Содействие организации взаимодействия ГУВД края с общественными, правозащитными, научными, творческими, религиозными организациями и общественными объединениями.

4.3. Экспертиза программ, инициатив, отдельных направлений деятельности ГУВД края, рекомендуемых ГУВД края для рассмотрения на Общественном совете.

4.4. Консультирование руководства ГУВД края по наиболее сложным вопросам текущей политики, экономики, социологии и другим вопросам, относящимся к компетенции ГУВД края»[71].

Мы видим, что в положении очень точно выделены такие основные цели Общественного совета, как участие в выработке политики в области внутренних дел и законности, а также повышение правовой культуры самих сотрудников ГУВД. Таким образом, при подготовке этого положения был учтен упомянутый выше опыт обучения сотрудников ГУВД правам человека, толерантности и культуре пиара, а также артикулировано желание привлечь представителей общественности к формированию самой политики в области укрепления законности в крае. Среди основных задач, расшифровывающих цели создания совета, отмечаются в числе наиболее важных такие, как разработка и обсуждение общественных инициатив, связанных с деятельностью ГУВД края, а также содействие организации взаимодействия ГУВД края с общественными, правозащитными, научными, творческими, религиозными организациями и общественными объединениями.

Рассмотрим теперь, каков же персональный состав Общественного совета, который должен обеспечить реализацию этих очень важных задач. В Приложении 2 к Приказу о создании общественного совета приводится и его персональный состав. Мы видим, что более одной трети – 13 человек из 34 – составляют кадровые сотрудники ГУВД, включая его начальника и пятерых заместителей. Еще трое представляют ветеранов МВД, и двое – пенсионеров МВД, то есть 18 человек, или более половины состава – сами настоящие или бывшие сотрудники МВД. Кто же составляет оставшуюся половину? Трое – это представители государственных профильных структур – помощник начальника УФСИН по правам человека, заведующий отделом общественных организаций краевой администрации, Уполномоченный по правам человека в крае. Еще трое – депутаты краевого и городского парламентов. То есть 24 человека из 34, или 71 % от состава общественного совета, – это представители государственной власти. Из оставшихся десяти – два главных редактора СМИ, два представителя бизнес-структур, два спортивных тренера и по одному ректор вуза, священник, профсоюзный лидер и казачий атаман.

Мы видим таким образом, что составленный совет назвать общественным очень сложно – скорее это межведомственный совет с приглашением отдельных представителей экспертного сообщества и общественности. Примечательно, что в этот совет не вошел ни один представитель правозащитных организаций и ни один представитель национально-культурных объединений и землячеств. Из церковных конфессий представлена лишь одна церковь – православная.

Сформированный таким образом Общественный совет вряд ли может стать «переговорной площадкой», местом обмена мнениями и формирования политики в области законности. Наиболее вероятно, что он станет скорее способом привлечения общественности к решению стоящих перед ГУВД задач, причем именно в тех формулировках задач, которые видит само руководство ГУВД. Это предположение подтверждается и тематикой (повесткой дня) заседаний Общественного совета. Приведем здесь для примера основные вопросы повестки дня третьего заседания Общественного совета при ГУВД Красноярского края:

• «Организация работы органов внутренних дел во взаимодействии с администрацией Красноярского края по возрождению общественных формирований правоохранительной направленности (опыт Татарстана). Имеющиеся проблемы, пути их решения.

• Организация совместной деятельности с частными охранными предприятиями, службами безопасности предприятий и организаций по предупреждению, пресечению и раскрытию уличных преступлений, охране общественного порядка и обеспечения безопасности граждан. Формы и методы взаимодействия, в том числе на договорной основе.

• Участие органов внутренних дел края в реализации краевой программы по предоставлению сотрудникам ОВД субсидий для оплаты процентной ставки по кредитам на улучшение жилищных условий.

• Проведение УФМС РФ по Красноярскому краю совместно с органами внутренних дел, органами государственной, исполнительной власти Красноярского края и другими федеральными структурами мероприятий, направленных на реализацию государственной миграционной политики»[72].

Другим примером создания Общественного совета (комиссии) является создание Общественной комиссии при МВД Республики Карелия. В этом случае, как отмечается в статье Т. П. Гарибашвили и Л. В. Прохоровой, созданию Общественной комиссии предшествовало обсуждение ее задач и возможного состава на нескольких круглых столах с представителями правозащитных, национально-культурных и других общественных организаций, церковных конфессий, действующих в Карелии[73]. В состав комиссии вошли многие из представителей этих организаций, участвовавших в таких обсуждениях. В результате эта Общественная комиссия стала эффективной формой обсуждения различных проблем, возникающих в процессе деятельности органов МВД либо в решении которых должна по закону участвовать милиция. Автор этих строк в декабре 2006 г. участвовал в одном из ее заседаний и увидел, что реальная работа по решению различных проблем происходит постоянно, в результате практических взаимодействий членов Общественной комиссии с ведущими сотрудниками МВД, и лишь в тех случаях, когда в рабочем порядке прийти к взаимоприемлемому решению не удается, проблема выносится на заседание комиссии.

На федеральном уровне Общественный совет при МВД РФ впервые был создан приказом министра МВД РФ от 13 сентября 2001 г., однако каких-либо ощутимых признаков его деятельности нам обнаружить не удалось. Новый формат Общественного совета при МВД был реализован после уже упомянутого Указа Президента РФ от 04.08.2006, в соответствии с которым министерствам и ведомствам, руководство которыми осуществляет Президент РФ, было рекомендовано создавать подобные общественные советы. 14 декабря этого же года министр внутренних дел РФ утвердил Положение об Общественном совете. 11 мая 2007 г. состоялось первое заседание Общественного совета, а 3 сентября этого же года – второе и пока последнее (на 15 марта 2008 г.). Информация о деятельности этого совета хорошо представлена на сайте МВД – точнее, там можно найти Положение о совете и его состав, протоколы двух заседаний, а также информацию о заседаниях Общественных советов, создаваемых сегодня во многих регионах России.

Приведем здесь формулировки содержание раздела II положения – «Цели и задачи Общественного совета»:

«4. Общественный совет призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных, правозащитных, религиозных и иных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов в области внутренних дел, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации, демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.

5. Основными направлениями деятельности Совета являются:

5.1. Привлечение граждан, общественных, правозащитных, научных, творческих, религиозных и иных организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел.

5.2. Участие в пределах компетенции в разработке и рассмотрении концепций, программ, гражданских и общественных инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности Министерства в области борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан, обеспечения безопасности общества и государства.

5.3. Выработка рекомендаций Министерству при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных и иных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

5.4. Содействие в решении вопросов социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих внутренних войск МВД России, федеральных государственных служащих, работников и пенсионеров МВД России.

5.5. Проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов, разрабатываемых МВД России.

5.6. Привлечение представителей средств массовой информации в интересах всестороннего и объективного информирования населения об актуальных вопросах деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»[74].

Мы видим, что цели и задачи федерального Общественного совета достаточно сильно отличны от аналогичных целей и задач краевого Общественного совета. Так, если Общественный совет при ГУВД Красноярского края создавался «с целью оказания содействия ГУВД края в вопросах формирования государственной политики в области внутренних дел и укрепления законности», то на уровне МВД РФ такого содействия в формировании государственной политики уже не требуется, – напротив, одной из задач Совета является «Привлечение граждан и… организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел». Уже в этих формулировках ясно видно усиление патерналистского подхода к взаимодействию с общественными организациями по сравнению с более партнерским подходом, зафиксированным в Положении об Общественном совете при ГУВД Красноярского края.

Обратимся теперь к составу Общественного совета при МВД РФ. В отличие от Общественного совета при Красноярском ГУВД, здесь нет ни одного сотрудника МВД вообще. Наибольшую группу в нем представляют служители церкви – восемь человек, или 19 % от общего числа членов совета (43); далее – по шесть журналистов и известных артистов (по 14 %). Отметим, что в сумме эти три группы составляют почти половину (47 %) от всех членов общественного совета. Далее – пять представителей бизнес-структур (12 %), три политконсультанта, два ректора, два директора концертных комплексов, два врача, один космонавт и т. д. Три члена Общественного совета обозначены как лидеры правозащитных организаций. Одна женщина из них возглавляет недавно созданное движение «Сопротивление», а в прошлом возглавляла Управление общественных связей г. Москвы и вряд ли может быть отнесена к реальным правозащитникам. В то же время два человека – Андрей Бабушкин и Владимир Химаныч – действительно известны в стране как активные защитники прав человека.

Мы видим таким образом, что вместо сотрудников МВД в составе Общественного совета активно присутствуют так называемые представители общественности, не связанные непосредственно ни с какими общественными организациями, и представляющие в основном сами себя – например, пародист Максим Галкин или певец Олег Газманов. Один из них – поэт-песенник Илья Резник – был утвержден на первом заседании председателем Общественного совета. Трудно представить, чтобы он реально руководил его деятельностью, – скорее, он будет чисто представительской фигурой, а всю организационную деятельность будут вести сотрудники Министерства.

Несмотря на столь разнородный состав, Общественный совет, похоже, оказался способен выполнять по крайней мере одну важную для партнерского взаимодействия функцию – служить «переговорной площадкой», местом дискуссий и представлений разных точек зрения и позиций. Такой вывод можно сделать, в частности, из анализа текста протокола второго заседания Общественного совета, представленного на сайте МВД.

В целом мы видим, что для системы МВД исходно была характерна скорее патерналистская модель взаимодействия с «социально близкими» НКО в сочетании с моделью игнорирования по отношению ко всем остальным общественным организациям. В середине текущего десятилетия стала просматриваться партнерская модель, которая начала реализовываться в некоторых регионах – например, в Республике Карелия. Затем, однако, снова стала набирать силу патерналистская модель. В последнее же время, в связи с частичной реализацией исполнительной властью в целом модели «борьбы с противником» по отношению к слишком самостоятельным НКО, органы МВД оказались инструментом реализации этой модели (силовые методы при разгоне «маршей несогласных»), что еще сильней затруднило реализацию партнерской модели.

5.3. Органы прокуратуры и общественные организации

Специфика работы органов прокуратуры, функции которой заключаются в расследовании тяжких преступлений, поддержки государственного обвинения в суде и в реализации функции общего надзора, прежде всего по отношению к другим правоохранительным органам, приводит к тому, что общественные организации лишь в редких случаях могут быть ей полезны. В большинстве же случаев они либо просто действуют в иной плоскости, либо конкурируют с прокуратурой при реализации функции общественного контроля, часто ставя под сомнение правомерность ее действий (или бездействия). Существует тем не менее одна область, в которой уже сложились устойчивые формы сотрудничества. Такой областью является экспертиза текстов или других материалов, позволяющая идентифицировать, например, случаи реального разжигания межнациональной вражды, что дает основание привлекать экстремистов к уголовной ответственности.

При этом, как показал опыт, наиболее эффективным становится сотрудничество прокуратуры не столько с отдельными экспертами, сколько с экспертами, представляющими те или иные правозащитные организации или активно с ними сотрудничающими. Опора на такие действительно независимые НКО позволяет и самим экспертам быть более независимыми в своих выводах и заключениях. С другой стороны, многие ученые-эксперты с выраженной гражданской позицией и сами активно участвуют в создании НКО как академического, так и правозащитного характера. Примером может служить, экспертная деятельность ленинградского и петербургского ученого-этнографа Н. М. Гиренко, который в 1989 г. был одним из учредителей Ленинградского союза ученых и бессменным руководителем группы по правам меньшинств Союза. В 1990–1993 гг. Н. М. Гиренко был депутатом Ленсовета, а позже активно сотрудничал с петербургской прокуратурой в качестве эксперта по вопросам экстремизма в межнациональных отношениях.

Второе направление, в котором достаточно легко складывается взаимодействие общественных организаций и прокуратуры, – это правовое просвещение и гражданское образование населения. И хотя сотрудники прокуратуры делают упор именно на правовом просвещении, а активисты правозащитных НКО – скорее на обучении правам человека, все же и те и другие понимают общность задач и имеют опыт эффективного сотрудничества. Опыт сотрудничества прокуратуры и НКО как в этой, так и в иных сферах уже несколько лет назад стал предметом обсуждения в рамках научно-практических конференций и круглых столов, причем ведущую роль здесь играли ученые и преподаватели вузов и институтов Генеральной прокуратуры РФ. Так, например, в октябре 2002 г. в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по инициативе Ассоциации общественных объединений помощи женщинам, пострадавшим от насилия, и других независимых общественных организаций состоялось заседание круглого стола, на котором были обсуждены теоретические и практические проблемы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. В работе круглого стола приняли участие ответственные сотрудники Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры г. Москвы, межрайонных прокуратур г. Москвы, представители различных неправительственных организаций и общественных объединений.

Сотрудники НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и другие выступавшие отмечали наличие необходимых нормативных основ для развития сотрудничества прокуратуры и общественных организаций. Такими основами являлись, в частности, Приказ Генерального прокурора РФ № 45–98 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей» и Указание Генерального прокурора РФ № 74 от 17.12.2002 «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями».

В частности, доктор юридических наук, заведующий отделом юридической психологии НИИ Генеральной прокуратуры РФ Г. X Ефремова в своем выступлении сообщила: «Опрос городских и районных прокуроров и руководящего звена в прокуратурах субъектов Российской Федерации показал, что проблема взаимодействия с общественностью и СМИ относится к числу "болевых” и наименее успешных. Опрошенным прокурорам предлагалось указать, какие направления деятельности требуют от них наибольших усилий, что им удается, а что – нет. Оценивая свои успехи и неуспехи по 15 позициям, отражающим основные направления деятельности прокуратуры, сами прокурорские работники отметили, что наименьших успехов им удается достичь во взаимодействии с общественностью и со СМИ. Иными словами, сотрудники прокуратуры не удовлетворены тем, как складываются и развиваются эти отношения»[75].

Среди причин такого неудовлетворительного положения Г. X. Ефремова выделила следующие:

• недооценка этого направления деятельности со стороны как прокуратуры, так и общественности;

• неразвитость структур гражданского общества;

• устоявшиеся стереотипы взаимодействия государственных структур и общественности, многие представители прокуратуры пытаются строить отношения по устаревшим принципам, что чрезвычайно усложняет процесс взаимодействия. Сейчас эти отношения должны строиться на добровольной основе, на принципах равноправия, это должна быть взаимная и доверительная связь уважающих друг друга партнеров.

Мы видим, таким образом, что и по мнению специалистов НИИ прокуратуры одной из причин слабого взаимодействия прокуратуры с общественностью является неготовность части ее сотрудников к партнерской модели взаимодействия, отягощенность их сознания предшествующей «моделью приводных ремней» и патерналистской моделью. В качестве возможных направлений сотрудничества прокуратуры и НКО Г. X. Ефремова выделила следующие:

• различные формы и методы предупреждения и пресечения правонарушений;

• предупреждение и пресечение злоупотреблений властью;

• правовое просвещение различных категорий, групп, слоев населения;

• совершенствование работы прокуратуры с обращениями граждан и организаций;

• информирование общественности о состоянии законности и правопорядка в стране;

• информирование общественности о деятельности прокуратуры, о принимаемых мерах по установлению законности, проблемах, с которыми сталкивается прокуратура при осуществлении прокурорского надзора[76].

В Приложении к сборнику материалов круглого стола в НИИ прокуратуры приведена Информационная справка о формах и методах взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями, в которой в качестве новых дополнительных форм взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями рекомендуется:

• предварительное и текущее согласование в вопросах планирования и совместного осуществления некоторых профилактических мероприятий по предотвращению правонарушений в бытовой сфере, в отношении несовершеннолетних и отдельных категорий потерпевших;

• заключение долгосрочных соглашений о взаимодействии в обмене статистической и текущей информацией о правонарушениях в бытовой сфере, в отношении журналистов и иной тематике по специальным запросам НКО;

• участие сотрудников общественных объединений в качестве примирителей при рассмотрении административных материалов, материалов проверки на предмет наличия оснований для возбуждения уголовных дел некоторых категорий;

• привлечение сотрудников общественных объединений на стадии расследования некоторых категорий уголовных дел в качестве общественного помощника прокурора, эксперта, социального адвоката, психолога-консультанта, примирителя или специалиста;

• подготовка, публикация и широкое распространение брошюр, листовок, информационных материалов о способах предотвращения конкретных правонарушений, роли прокуратуры и общественности в защите прав граждан;

• совместная разработка планов и участие в качестве правовых консультантов и лекторов в рекламно-информационных кампаниях, проводимых НКО с целью привлечения внимания общества к проблеме правового просвещения и предотвращения различных форм экстремизма, наркомании, детской беспризорности, домашнего насилия, коррупции и т. п.[77]

Мы видим в этом тексте реальное желание развивать подлинно партнерские отношения прокуратуры и НКО. Об этих и ряде других перспективных направлений для взаимодействия прокуратуры и общественных организаций пишут также и сотрудники СПб филиала Юридического института Генеральной прокуратуры РФ[78]. Отметим, что круглый стол, материалы которого мы здесь проводили, проходил в октябре 2002 г., то есть в период преобладания тенденций к развитию партнерской модели взаимодействия власти и общественных организаций. Важно подчеркнуть, что один из авторов этих рекомендаций и далее являлся активным участником обсуждений форм взаимодействия прокуратуры и общественных организаций, последовательно отстаивая эффективность партнерской модели[79]. В последующие годы более востребованной со стороны российской власти оказалась все же патерналистская модель, что не могло не сказаться и на формах сотрудничества НКО и прокуратуры.

Обоюдное желание развивать сотрудничество, выявленное в период 2002–2003 гг., не привело, однако, к созданию каких-либо институциональных форм подобного сотрудничества на федеральном уровне, что было, возможно, связано с личными качествами Генерального прокурора В. Устинова. Такие формы были все же найдены на уровне российской столицы – г. Москвы, где летом 2004 г. был создан Общественный совет по взаимодействию прокуратуры г. Москвы с общественными организациями. Его презентация состоялась 20 июля 2004 г. на совместной пресс-конференции правозащитников и работников московской прокуратуры. В него вошли представители десяти общественных организаций, таких как комитет «За гражданские права», «Институт прав человека», общество содействия повышению правовой культуры «Щит» и др.

«По словам заместителя прокурора города Москвы Михаила Никонова, учреждение Общественного совета является показателем того, что "прокуратура столицы использует все больше открытых форм в своей работе". Руководитель отдела прокуратуры Москвы по надзору за исполнением уголовного наказания Владимир Овчинников высказался более конкретно. "Мы постоянно работаем с общественными организациями и решаем все возникающие вопросы, – сказал он. – Для меня это реальная помощь: я не могу знать все, и те сигналы, которые мне дают правозащитники, я использую в своей работе".

Руководитель комитета "За гражданские права" Андрей Бабушкин высоко оценил значимость создания Совета: "Нельзя сказать, что до создания Общественного совета не велось сотрудничества между прокуратурой и общественными организациями. Но потенциал общественных организаций использовался прокуратурой не полностью. Можно сказать, что теперь мы вышли на новый этап конструктивного сотрудничества".

"Причиной для создания нового консультативного органа стало наше стремление содействовать налаживанию диалога власти и общества. Общественный совет будет не только и не столько выразителем нашего мнения, хотя наши объединения тоже являются элементами гражданского общества, а тем инструментом, через который самые разные общественные организации смогут более тесно и продуктивно работать с органами прокуратуры", – заметил президент общественной организации по содействию повышению правовой культуры "Щит" Герман Иванцов»[80]. Герман Иванцов был утвержден председателем этого Общественного совета.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что этот эксперимент оказался достаточно успешен. Совет работал, обсуждая острые вопросы взаимодействия прокуратуры и общества. Одной из первых инициатив Совета было предложение мэру и Правительству Москвы для предупреждения нарушений законов ускорить рассмотрение ранее направленных обращений членов Общественного совета по организации диалога с объединениями жителей Москвы через формирование при префектах и департаментах Правительства Москвы (прежде всего связанных с имущественно-земельным комплексом столицы) Общественных советов из представителей общественных объединений граждан, давно вносящих предложения об устранении нарушений законов[81].

По крайней мере в некоторых московских округах подобные Советы были созданы. Так, например, в интернете имеется сообщение о том, что «Общественный совет по взаимодействию прокуратуры 103АО г. Москвы с общественными организациями открывает 14 сентября 2005 г. на территории района консультационно-правовой пункт в целях оказания бесплатной юридической помощи жителям и организациям района. Консультации по гражданским, административным, трудовым, семейным, наследственным, жилищным, налоговым, земельным и иным правовым вопросам осуществляют представители Студенческого консультативного Бюро юридического факультета Российского университета дружбы народов, являющегося членом Консультативной группы Совета»[82].

В качестве примеров последующей работы этого общественного совета можно привести круглый стол «Причины и последствия нарушений законов при застройке Москвы», состоявшийся в феврале 2006 г.[83], а также заседание совета на тему: «Нарушения прав граждан при развитии самоуправления (местного и жилищного)», которое состоялось в июне 2006 г.[84]

Перспективы создания на федеральном уровне подобного Совета появились в 2006 г., после прихода на пост Генерального прокурора Ю. Я. Чайки. Так, по сообщению ИТАР-ТАСС, выступая в Совете Федерации, он отметил целесообразность создания при Генпрокуратуре Совета из представителей правозащитных и общественных «широко известных» организаций. Он также отметил положительный опыт участия представителей таких организаций в обсуждении концептуальных вопросов.

Прозрачность и открытость работы прокуратуры Ю. Я. Чайка назвал одним из основных направлений в ее деятельности. «Считаю, что прозрачность и открытость в нашей работе, понимание обществом принимаемых решений, своевременное разъяснение позиций позволит не допустить ненужное, а порой и искусственно нагнетаемое напряжение», – заметил он[85]. В августе 2006 г. в СМИ появилось сообщение о начале сотрудничества с прокуратурой Общественной палаты РФ: «Общественная палата РФ и Генеральная прокуратура России договорились о создании общественно-консультационного совета, в состав которого войдут представители Палаты и прокуратуры. На состоявшейся 29 августа встрече необходимость такого взаимодействия признали Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка, секретарь Общественной палаты РФ Евгений Велихов и председатель Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы Анатолий Кучерена.

”С руководством Генпрокуратуры мы договорились о сотрудничестве и формах взаимодействия, в том числе о создании Общественно-консультационного совета при Генеральном прокуроре. Задача данного органа – взаимодействие по проблемам защиты прав и свобод граждан, борьбы с коррупцией и преступностью", – сообщил А. Кучерена»[86].

Позже все же был, по-видимому, выбран не путь создания нового Общественного света при прокуратуре, а путь переформатирования уже имеющегося Научно-консультативного совета, в который ранее входили только представители научного и экспертного юридического сообщества. Так, в феврале 2007 г. в сообщении о заседания Научно-консультативного совета указывалось: «В заседании приняли участие члены Научно-консультативного совета: председатель центрального совета Общероссийского общественного движения "Гражданское общество", член Общественной палаты Российской Федерации Анатолий Кучерена, председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников, ректор МГЮА, академик и член Президиума РАН Олег Кутафин, начальник правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Евгений Сидоренко, начальник правового департамента МВД России Валерий Черников, председатель фонда "Право матери" Вероника Марченко и др.»[87] К сожалению, и в этом случае, несмотря на ранее выраженную готовность Генерального прокурора, в состав обновленного совета не вошли представители ведущих правозащитных организаций, и, судя по представленным выше данным о членах совета, это скорее все же не Общественный, а Межведомственно-экспертный совет. Стоит также отметить, что на официальном сайте Генеральной прокуратуры, в отличие от сайта МВД, где есть специальный раздел «Общественный совет», нам не удалось найти информацию о составе и работе Научно-консультативного совета – на нем отсутствовал соответствующий раздел, безрезультатен был и поиск с использованием «окна поиска».

В 2006–2007 гг. во многих регионах России началось повсеместное создание Общественных советов при прокуратурах республик, краев и областей. В ряде случаев в рамках этих советов удавалось собрать представителей реальных правозащитных и других общественных организаций и обеспечить совместное обсуждение важных для развития правового государства проблем. Важным условием для реализации такого варианта было наличие инициативы самих правозащитных организаций.

Так, например, в июле 2007 г. прокурор Республики Коми А. И. Шуклин встретился с представителями двух крупных правозащитных организаций Республики Коми (Коми правозащитная комиссия «Мемориал» и правозащитное движение «За социальную справедливость»), входящих в созданную 4 июня 2007 г. Коалицию правозащитных организаций Республики Коми. Правозащитники на встрече сообщили об основных проблемах, над которыми они работают и к которым они хотели бы привлечь внимание прокуратуры Республики Коми. В частности, обсуждались темы лекарственного дефицита, черных риелторов, закрытости судебных заседаний, длительности судебного производства, следственной волокиты в милиции, незаконных поборов на кладбищах, следственных махинаций, приводящих к тому, что от ответственности уходят преступники и жертвы не находят защиты. В конце беседы правозащитники предложили прокурору несколько механизмов взаимодействия прокуратуры республики и общественных организаций. Прежде всего, было предложено создать совет при прокуроре из представителей наиболее активных общественных структур, как это делается в некоторых регионах России[88].

Три месяца спустя старший помощник прокурора региона Юрий Князев уже сообщил корреспонденту информационного агентства «КомиОнлайн», что по инициативе общественников создается Общественный совет при прокураторе Республики Коми. В этот совет войдут представители девяти общественных организаций. В списке значатся Петр Байда от регионального отделения Российского союза ветеранов Афганистана, исполнительный директор регионального отделения «ОПОРы России» Владимир Кононов, лидер регионального движения пенсионеров «За социальную справедливость» Тамара Кузьминых, руководитель Коми правозащитной комиссии «Мемориал» Игорь Сажин, руководитель Ухта-Печорского «Мемориала» Андрей Ткаченко, представитель общественного движения коми-ижемцев «Изьватас» Валентина Семяшкина, представитель сыктывкарской ассоциации многодетных семей Константин Ордин, Елена Струтинская от «Женской палаты» и председатель организации «Живая педагогика» Алексей Фролов. По словам Князева, список не окончательный, поскольку изначально в Совет также хотели войти экологи и представители различных конфессий[89].

Летом этого же года в другой республике Северо-Западного федерального округа РФ, в Карелии, также был создан Общественный совет при республиканской прокуратуре, но здесь он имел и свое название – «Общественный совет по предотвращению коррупции». В этом случае инициатива исходила от прокуратуры Карелии, и, как отмечается в сообщении Карелинформа, прокуратура обратила внимание именно на общественные объединения, так как их «правовой статус урегулирован специальным федеральным законом, уставной целью они провозглашают содействие процессам демократизации и становлению правового государства, и именно они более активно взаимодействуют с органами прокуратуры».

В Совет вошли 15 членов различных общественных организаций и социнститутов Карелии: зампредседателя Совета по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека при Главе РК Юрий Шабанов; помощник главного федерального инспектора РК Святослав Базильчук; декан юрфака ПетрГУ Сергей Чернов; директор Карельского филиала Северо-Западной академии госслужбы Роман Пивненко; президент Союза промышленников и предпринимателей РК Юрий Пономарев; председатель Союза журналистов Карелии Анатолий Цыганков; Александр Калинин (Совет ветеранов прокуратуры РК); Антон Сеничев (Агентство поддержки малого и среднего бизнеса); Татьяна Лебедева (КРОД «Совет женщин»); Игорь Пальцев (КРОО «Молодежный правозащитный союз Карелии»); Надежда Махаева (Объединение организации профсоюзов Карелии); Андрей Плаксин (молодежная организация AWARD); Валентина Вонти (КРОО «Общество солдатских матерей»); Николай Оськин (карельский ресурсный центр общественных организаций) и Татьяна Трифонова (КРОО «Союз»)[90].

Мы видим здесь достаточно существенные различия состава Совета по сравнению с вариантом Республики Коми – в этом случае собственно лидеры НКО составляют примерно половину Общественного совета, а остальная половина – это представители региональной власти и администрации Президента РФ, юридической науки, бизнеса и ветеранов прокуратуры. Этот пример еще раз подтверждает тезис о том, что для реализации партнерской модели взаимодействия необходима не только добрая воля властных структур (а нашем случае – прокуратуры), но и инициатива самих лидеров НКО, их организационная состоятельность, способность убедить собеседника в возможности и целесообразности партнерской формы сотрудничества. В противном случае с неизбежностью будет реализовываться патерналистская модель.

5.4. Правоохранительные структуры и общественные организации: возможные формы взаимодействия (на примере реализации процесса правосудия)

В заключение рассмотрим формы взаимодействия различных правоохранительных органов, исполнительной власти и общественности на примере «цикла» или «конвейера» действий, которые претерпевает человек, совершивший правонарушение (реактивная компонента деятельности правоохранительных органов и их партнеров во власти и обществе). Эти этапы схематично представлены на рис. 1 в виде четырех этапов – правонарушение, расследование, судебный процесс и исполнение наказания (которое в данном примере, как и в большинстве судебных решений в современной России, связано с лишением свободы).

Рис. 1. Участники реализации процесса правосудия

Мы разделим все процедуры, связанные с процессом реализации правосудия, на два класса: собственно деятельность правоохранительных и судебных органов (нижняя часть рисунка) и контроль за этой деятельностью (верхняя часть рисунка). Как схематично показано на рисунке, деятельность органов МВД связана прежде всего со стадией расследования, на стадии судебного процесса действуют уже собственно органы правосудия (милиция может выполнять здесь служебную функцию – охраны порядка и конвоирования подсудимых), а на стадии исполнения наказания наступает уже собственно черед деятельности системы ФСИН. Однако органы МВД могут проводить расследование и по отношению к уже осужденным (по поводу иных правонарушений), иногда и здесь применяя силовые методы получения признательных показаний. Прокуратура же участвует в проведении расследований тяжких преступлений (сегодня в виде Следственного комитета Генпрокуратуры), а также поддерживая обвинение в суде. Администрация городов и субъектов РФ также может участвовать в этом процессе, но только опосредованно – путем поддержки материальной базы, строительства помещений, региональных прибавок к окладам некоторых служб милиции и т. д. Аналогична роль, пусть и в других масштабах, благотворительных и иных общественных, неправительственных организаций. Основной поток благотворительности направлен, конечно, на учреждения исправительной системы, однако некоторые НКО, созданные самими сотрудниками МВД или ветеранами МВД, помогают и самой системе МВД.

Переходя к верхней части рис. 1 – реализация контрольной функции – мы видим основную, традиционную для СССР и России надзорную структуру – прокуратуры, к которой, однако, добавился недавно и второй государственный контролирующий институт – институт Уполномоченного по правам человека. И здесь же, хотят или не хотят этого сотрудники государственных правоохранительных органов, располагается сфера деятельности общественных правозащитных организаций. В идеале все эти три института должны дополнять друг друга, усиливая взаимное действие. Но реальность часто бывает существенно отличной от идеала.

Важно понимать, что система правосудия подразумевает наличие не только реактивной компоненты, схематично представленной на рис. 1, но и очень важно проактивной составляющей, направленной в случае уже оступившихся людей на предотвращение рецидивов. На рис. 2 представлена краткая схема участия различных государственных и неправительственных структур в реализации этой компоненты системы правосудия.

ис. 2. Проактивная компонента

Как отмечено на рис. 2, основным государственным органом, ответственным за профилактику рецидивов, пока человек отбывает наказание, является система ФСИН, а когда он выйдет на свободу – МВД. Однако так как между ними явно недостаточно взаимодействия, то, как всегда, проблемы возникают «на стыке». И здесь особенно полезными могут быть общественные благотворительные и иные организации, которые могут помогать конкретному человеку и в колонии, и в процессе адаптации к свободной жизни. На схеме указаны и другие институты, участие которых в процессе предотвращения рецидивов крайне желательно. Соответственно, общественные благотворительные организации достигают наибольшего эффекта, когда действуют совместно с такими институтами, как семья, церковь, учреждения образования, институт Уполномоченного по правам человека. Если же при этом достигается и партнерское сотрудничество с правоохранительными органами и администрациями городов и регионов, то положительный эффект будет еще больше.

Глава 6

Практики российской публичной политики в конце первого десятилетия XXI в

6.1. Опыт Координационного совета по взаимодействию с некоммерческими организациями при Правительстве Санкт-Петербурга

Координационный совет по взаимодействию с некоммерческими организациями создан в 2005 г. по инициативе членов Правительства города. Вскоре после Гражданского форума в Москве 2001 г. ряд крупных петербургских некоммерческих организаций (НКО) предпринял попытку создания круглого стола НКО Санкт-Петербурга, но встретил сопротивление в лице других неправительственных организаций, которые начали создание «Петербургской ассамблеи» по опыту «Народной ассамблеи» в Москве. В итоге не состоялся ни тот ни другой проекты самостоятельного объединения неправительственных организаций города (подробнее – см. последний раздел главы 2). Более успешной оказалась разумно оформленная инициатива исполнительной власти. В состав Координационного совета вошли представители наиболее сильных НКО города.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга, Совет был образован в целях создания механизмов эффективного участия некоммерческих организаций в решении социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга и координации действий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и некоммерческих организаций в данной области.

Основными задачами Совета являлись: 1. Анализ и обобщение деятельности некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге. 2. Разработка предложений исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга и рекомендаций некоммерческим организациям по вопросам взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и некоммерческих организаций.

В функции Совета входили:

• Сбор и анализ информации, подготовка аналитических материалов об участии некоммерческих организаций в решении социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга.

• Выработка и обсуждение рекомендаций, предложений по решению актуальных социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга с использованием социальных технологий и привлечение ресурсов некоммерческих организаций.

• Обсуждение проектов правовых актов по важнейшим социально-экономическим вопросам путем организации эффективного участия в этом процессе некоммерческих организаций.

• Подготовка предложений и рекомендаций исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам создания условий для развития некоммерческих организаций и эффективных механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и некоммерческих организаций.

• Поддержка некоммерческих организаций путем выработки совместных рекомендаций по поддержке некоммерческих организаций Санкт-Петербурга со стороны исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также созданием условий для повышения эффективности деятельности некоммерческих организаций.

Мы видим, что Координационный совет, в соответствии с его названием, нацелен именно на работу с НКО, или, точнее, со всеми общественными организациями города.

Координационный совет по взаимодействию с некоммерческими организациями Правительства Санкт-Петербурга возглавлял вице-губернатор Санкт-Петербурга, в функционал которого входило взаимодействие с общественными организациями города. На практике он участвовал в заседаниях этого Совета достаточно редко. Все вопросы на заседаниях решались коллегиально. Организационно и методически работе Совета помогал отдел по работе с общественными организациями Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями. Этот отдел до лета 2011 г. возглавляла В. Н. Немина[91], которая была реальным партнером Совета во многих его начинаниях.

Координационный совет состоял из 24 человек, из них четверо – представители исполнительной власти (упомянутые выше вице-губернатор и трое его подчиненных из Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями), все остальные – представители авторитетных некоммерческих организаций города, такие как «Гражданский контроль», Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», Центр развития НКО, благотворительное общество «Невский ангел» и др.

Переходя к конкретным результатам деятельности Координационного совета, мы выделим в первую очередь разработку «Концепции взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями "Общественно-государственное партнерство" на 2008–2011 годы», которая была принята Постановлением Правительства Санкт-Петербурга в феврале 2008 г. Предполагалось, что реализация настоящей Концепции позволит использовать потенциал общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций для развития институтов гражданского общества, повышения социальной активности жителей Санкт-Петербурга[92]. Эта концепция была примером выполнения сразу нескольких функций: консультационной, экспертной и контрольной.

Внесению Концепции в Правительство предшествовало ее широкое обсуждение в рамках целого ряда семинаров и общественных слушаний, в результате чего в нее было внесено несколько поправок. Работа над Концепцией продолжалась в течение всего 2007 г. и состояла из следующих этапов: 1) принятие идеи концепции, основанной на концепции межсекторного социального партнерства (см. концепцию такого партнерства в главе 1) членами рабочей группы, членами Координационного совета, руководством Комитета по молодежной политики (КМП); 2) разработка Концепции с привлечением всех заинтересованных лиц – лидеров НКО города, ученых-специалистов, представителей органов власти; 3) обсуждение Концепции общественностью, экспертами и властями города; 4) принятие Концепции Координационным советом и КМП; 5) согласование текста Концепции со всеми подразделениями городской администрации, Правительством и губернатором; 6) принятие Концепции Правительством города.

На первом этапе была образована рабочая группа из членов Координационного совета (пять представителей НКО, два сотрудника КМП и два эксперта-юриста). Прошло два заседания рабочей группы (всего за весь год – девять заседаний), принята идеология Концепции, утверждена решением Координационного совета. Руководители КМП присутствовали на заседании Координационного совета и согласились с предлагаемой идеей.

На этапе разработки Концепции экспертами было обсуждено одиннадцать вариантов текста. К участию в разработке были привлечены члены рабочей группы, члены Координационного совета, лидеры НКО города (благотворительных, экологических, правозащитных, социальных и др.), специалисты КМП. Помимо обсуждения на заседании рабочей группы, каждый вариант и поправки к нему вывешивались на сайте центра «Стратегия» и других членов рабочей группы и рассылались по сетям рассылки через членов Координационного совета.

Важным был третий этап – общественное обсуждение. В обсуждении Концепции приняли участие и НКО города, и сотрудники городской администрации, и эксперты из университетов и исследовательских центров. Концепция представлялась на шести семинарах (городских, российских – в Санкт-Петербурге (более 200 участников) и в Москве (50 участников) и международных – в Киеве, Стокгольме), прошли два общественных слушания с участием представителей органов власти, ученых, лидеров городских НКО. На слушаниях разработчики (и от НКО, и от власти) отвечали на достаточно острые вопросы представителей правозащитных НКО, депутатов Законодательного Собрания. Обсуждение концепции широко освещалось городскими СМИ: прошли четыре телевизионные программы, опубликовано более пятнадцати статей в городских газетах, множество публикаций на интернетных лентах новостей. Одним словом, город был готов принять Концепцию общественно-государственного партнерства.

Через восемь месяцев после начала работы Концепция была принята на заседании Координационного совета в присутствии вице-губернатора и председателя КМП, в течение месяца Концепция была одобрена председателем КМП.

Очень важные пятый и шестой этапы потребовали больших усилий со стороны КМП. Именно руководство и эксперты этого комитета осуществляли согласование со всеми подразделениями администрации. Достаточно часто поправки комитетов принимались, включались в текст Концепции; в результате, с одной стороны, принятый текст изменялся, но с другой – мы получали союзников в других подразделениях, поскольку они становились соучастниками процесса.

Наконец 12 февраля 2008 г. постановлением Правительства № 121 Концепция была утверждена. Принципиально важным моментом, содержавшимся в тексте Концепции, было положение, что она основана на общественно-государственном партнерстве, то есть соответствовала не патерналистской, а партнерской модели взаимодействия общества и власти. Эта концепция имела рамочный характер, определяя при этом программу деятельности сообщества НКО и исполнительной власти по реализации заложенных в нее принципов и подходов. В этой реализации также самую активную роль исполняли Координационный совет НКО и организации, входившие в этот совет[93].

Подводя итог, мы можем заключить, что деятельность Координационного совета НКО и подготовленная по его инициативе Концепция существенно ближе к партнерской модели.

6.2. «Фабрики мысли» Москвы и Санкт-Петербурга в период роста гражданской активности в 2011–2012 гг

В предыдущем разделе мы кратко рассмотрели опыт деятельности одного из наиболее успешных в то время общественного Консультативного совета, реализовавшего функцию медиатора между органами исполнительной власти и разнообразными неправительственными организациями. Сейчас наше внимание будет посвящено другому виду институтов-посредников, а именно «фабрикам мысли» и центрам публичной политики, опосредующим взаимодействие между академическим и экспертным сообществом и органами государственной власти и (или) структурами гражданского общества. С другой стороны, существенная часть «фабрик мысли», а именно центры публичной политики, по своей организационной форме сами принадлежат к некоммерческим организациям.

На наш взгляд, все сообщество «фабрик мысли» может быть разделено по крайней мере на две основные группы по такому критерию, как наличие миссии у этих организаций, наличие видения образа тех изменений, которые создатели «фабрики мысли» хотят достичь в общественном или политическом устройстве страны, региона или даже мира в целом.

Как показывает опыт, во всяком случае опыт современной России, такая миссия есть далеко не у всех «фабрик мысли» или аналитических центров. Многие из них просто позиционируют себя либо как клиенты определенных структур – например, правительства или губернаторов, которые высокопрофессионально выполняют порученную им работу по достижению цели, сформулированной сверху. Вариант: они предлагают на рынке свои услуги и далее работают по заключенному контракту, по выполнению которого снова ищут контракты (чисто рыночный подход). Возможно, здесь можно говорить о «фабриках мысли» клиентского и контрактного типов. Примером первого типа может служить Центр стратегических разработок в момент его создания, который ранее так и назывался – «Центр Грефа» и в котором в начале нулевых годов готовились многие инициативы Министерства экономического развития и торговли. Примером второго – Центр политических технологий и Фонд эффективной политики образца 1990-х гг.

Во втором случае при наличии у лидеров «фабрики мысли» видения тех изменений, которые они хотят внести в то или иное сообщество и политию, это уже действительно не только «фабрики мысли», но и субъекты генерации инноваций, реформаторских изменений в обществе и политике. Именно к этим организациям мы предлагали ранее использовать термин «Центры публичной политики» (самые яркие примеры – фонды ИНДЕМ и «Интерлигал»)[94], однако сегодня уже становится понятно, что далеко не у всех «ценностно нагруженных», как это сформулировал нижегородский исследователь Андрей Макарычев[95], целью деятельности является развитие именно открытой, публичной политики и демократии участия (сегодня – скорее делиберативной демократии). Некоторые из них, напротив, направлены на усиление роли государства в принятии решений и ставят своей целью усиление закрытости власти или, например, восстановление империи. Можно условно назвать такие структуры консервативными «фабриками мысли». Пример – Центр консервативных исследований и информационно-аналитический портал «Евразия. орг», действующие под руководством А. Г. Дугина.

Появлению и эволюции «фабрик мысли» различного типа в современной России посвящены как наши предыдущие работы[96], так и работы других исследователей[97]. Здесь мы представим сравнительный анализ характера активности как технических, так и «идейно нагруженных» «фабрик мысли» в условиях роста гражданской активности зимой 2011/2012 г., при этом в фокусе внимания будут «фабрики мысли» Москвы и Санкт-Петербурга.

Рассмотрим вначале московские организации. Наиболее близким к понятию центра публичной политики среди московских организаций является фонд ИНДЕМ, лидер которого Г. А. Сатаров активно участвовал создании и деятельности круглого стола «12 декабря», созданного вскоре после выборов в Государственную Думу рядом политиков, правозащитников и интеллектуалов[98]. Именно на заседании этого круглого стола был представлен второй аналитический доклад фонда ИНДЕМ «Сценарное прогнозирование политической ситуации в России». В начале марта 2012 г. фондом был подготовлен третий аналитический доклад, основным выводом которого является четырехкратное возрастание сценария «Тяньаньмынь», предусматривающее жесткое подавление протестов. На сайте фонда также представлена оперативная аналитическая информация о фальсификации выборов.

Другая московская «фабрика мысли», Институт современного развития, действовала по ранее запланированному (до подъема гражданской активности) графику, однако на первой странице сайта центра были представлены выступления председателя ее правления И. Юргенса с актуальными комментариями о возможных направлениях деятельности оппозиции. Аналогичная картина – на сайте Центра стратегических разработок, который в начале 2000-х гг. был создан и действовал как чисто проправительственная (клиентская) «фабрика мысли», однако в тот период выступал со все более критических позиций, становясь реальным центром публичной политики. Здесь, так же как и на сайте ИНСОРа, были доступны аналитические доклады 2011 г.[99], но отражались и выступления президента центра М. Э. Дмитриева с его актуальными комментариями по последним политическим событиям[100].

Близкой к этой картине является и деятельность Центра политических технологий, где тоже, правда не на первой странице, а в разделе «Комментарии», в декабре 2011 – апреле 2012 г. появлялись регулярные мнения и прогнозы ведущих сотрудников центра о развитии политической ситуации, при этом комментарии эти у всех трех «фабрик мысли» делались с достаточно либеральных позиций.

На сайте фонда «Политика» в качестве новостей воспроизводились сообщения различных информационных агентств без какой-либо собственной позиции, тогда как позиция сайта Института общественного проектирования была отчетливо пропутинской, что выражалось как в содержании его прошлогоднего доклада, прямо оппонирующего докладам ИНСОР и ЦСР[101], так и в сообщениях о круглых столах клуба «4 ноября» в различных регионах страны, на которых обсуждались положения программных статей В. В. Путина.

Достаточно ярко заявлял о себе и такой информационно-аналитический портал отчетливо консервативного направления, как «Евразия. орг» (www.eurasia.org), действующий под руководством А. Г. Дугина. Так, уже в январе на этом сайте появились тексты, поддерживающие версию о подкупленности протестующих западными спецслужбами[102]. После митинга на Поклонной, после которого В. В. Путин фактически солидаризовался с идеями выступавших на митинге (среди которых был и А. Г. Дугин), на сайте появился текст с характерным заголовком «Государственный переворот на Поклонной»[103]. Были на этом сайте и серьезные аналитические тексты – например, подводящие итоги периоду «сурковской политики»[104].

Таким образом мы видим, что практически все рассмотренные активно действующие московские «фабрики мысли» и центры публичной политики (за исключением фонда «Политика») так или иначе участвовали в процессе развития общественно-политической активности в этот период.

Рассмотрим теперь «фабрики мысли» и центры публичной политики Санкт-Петербурга. Наиболее близким по целям и задачам к такой «классической» московской «фабрике мысли», как Центр стратегических разработок, является петербургский Центр стратегических разработок – Северо-Запад. Однако, анализируя его сайт, мы не видим на нем никакого отражения происходящих в городе и стране общественно-политических событий. Основное направление деятельности ЦСР-Северо-Запад – разработка стратегических планов пространственного развития регионов, понимаемая чисто технократически, и общественно-политическая реальность этих регионов, по-видимому, не входит в интересы этой «фабрики мысли». Еще одной постоянно действующей и стабильной «фабрикой мысли» Санкт-Петербурга является Леонтьевский центр, основанный в начале 1990-х гг. сподвижниками А. Б. Чубайса. В фокусе исследовательских проектов этой организации – региональная экономика, территориальное стратегическое планирование, поддержка предпринимательства и пространственное развитие в регионе Балтийского моря. В отличие от ЦСР-Северо-Запад, в Леонтьевском центре проходили обсуждения и общественно-политических проблем, но, как правило, в связи с приездом московских коллег, представляющих свои доклады. Так, осенью 2011 г., была презентация второго доклада ЦСР, состоявшаяся на следующий день после выборов в Государственную Думу РФ. Она прошла в форме внеочередного заседания совместного междисциплинарного семинара Леонтьевского центра, СИ РАН, НИУ ВШЭ – СПб и СПб ЭМИ РАН[105]. Каких-либо своих анализов общественно-политических событий «горячей зимы» Леонтьевским центром не ведется, по крайней мере они не отражены на его сайте. Нет на сайте также и отражения актуальных политических событий, как это имеет место, например, на сайте московского фонда «Политика». В качестве актуальных событий на этом сайте отражена скорее образовательная деятельность, связанная с созданием на базе центра специализированной кафедры НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург и активным участием сотрудников центра в открытии магистерских программ в этом университете.

Еще одной «фабрикой мысли», прямо идентифицирующей себя как Центр публичной политики, является СПб гуманитарно-политологический центр «Стратегия». На сайте этой организации регулярно появлялась информация о семинарах, на которых обсуждались проблемы общественно-политического развития города, но каких-либо актуальных комментариев или собственных докладов на сайте этой организации не представлено, он выполняет чисто информационную функцию. Одной из причин такой ситуации может быть то, что основная активность творческой команды центра уже несколько лет связана с развитием отделения прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, а университеты как корпорации старались быть не вовлеченными в перипетии избирательных процессов (в противном случае существовала опасность быть вовлеченными на стороне одной конкретной политической партии).

Отметим еще одну университетскую площадку, на которой прошло публичное обсуждение итогов выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 г., – Европейский университет в Санкт-Петербурге (ЕУСПб). 15 декабря 2011 г. здесь прошел круглый стол, посвященный обсуждению итогов выборов. Выступали как профессора ЕУСПб, так и некоторые петербургские политические деятели оппозиционной направленности. Неожиданно даже для организаторов эта тема собрала непредвиденно большое количество слушателей – пришлось дважды менять зал, но и самый большой не смог вместить всех желающих. Поэтому обозначенная ранее форма круглого стола превратилась в конференцию с бурной дискуссией, в которой принимали участие все собравшиеся[106].

С чем же может быть связано столь резкое отличие в степени участия московских и петербургских «фабрик мысли» в процессах подъема общественно-политической активности в России в период зимы-весны 2011/2012 г.?

Прежде всего, мы можем предположить, что одной из причин такой разницы может являться то, что Москва была центром и самих общественных волнений – так, число участников митингов здесь на порядок превышало число участников митингов в Санкт-Петербурге (а в других городах России их было еще меньше, чем в «Северной столице»). Кроме того, и это, наверное, основная причина, центром принятия всех политических решений является в первую очередь Москва, по отношению к которой и Санкт-Петербург сегодня оказывается политической провинцией. Поэтому именно в Москве в большей степени востребован интеллектуальный продукт, способный предоставить «фабрики мысли». На примере обсуждений докладов ЦСР мы видим, что Санкт-Петербург становится скорее площадкой для обсуждения такого продукта, выработанного в Москве. Еще одной причиной является и существенно меньшее количество самих «фабрик мысли» в Санкт-Петербурге по сравнению с Москвой[107].

На наш взгляд, уровень развития «фабрик мысли» в той или иной стране или регионе зависит от трех основных факторов. Первый – это существование «спроса» на их продукцию, то есть появление самого «политического рынка», включающего наличие более чем одного источника власти, иначе говоря – демократических процедур формирования властных структур в условиях хотя бы минимального разделения властей. Если же власть сконцентрирована в одном месте, в одной «вертикали», то потребности в альтернативных вариантах деятельности этой власти по решению публичных проблем просто не возникает.

В качестве второго фактора можно предложить наличие сообщества специалистов-политологов, развитие образования в этом направлении, а также дифференциация самой политологии, выделение наряду с академической прикладной политологии, а также появление экспертного сообщества, готового и способного ответить на запросы действующих политиков. В качестве третьего фактора, влияющего на развитие «фабрик мысли», мы можем назвать наличие разнообразных фондов или иных независимых друг от друга (и от государственной власти) источников финансирования подобных и «интеллектуальных фабрик».

Сравнивая степень выраженности всех трех факторов в Москве и Санкт-Петербурге, мы можем отметить, что в условиях выстраивания «вертикали власти», только в Москве остается реальное «поле маневра» для политических акторов и обеспечивается некий уровень политического плюрализма как в виде разных политических течений, так и в виде различий интересов разных ведомств структур исполнительной власти. В Санкт-Петербурге, даже если определенные конфликты между политическими акторами и существовали, они не выходили в поле публичной политики и, соответственно, не требовали публично выраженных предложений, то есть продуктов деятельности «фабрик мысли».

Есть в Санкт-Петербурге и достаточно развитое сообщество политологов, хотя и не столь разнообразное, как в Москве[108]. Что же касается третьего фактора – наличия диверсифицированных источников финансирования «фабрик мысли» и аналитических центров, то здесь Санкт-Петербург существенно проигрывает Москве как столице, где наряду с большей доступностью еще остающейся, хотя и снижающейся год за годом грантовой поддержки все же существует определенный рынок заказов на аналитическую продукцию подобных структур. В то же время и в Санкт-Петербурге и тем более в других городах России, уже начиная с Нижнего Новгорода, таких ресурсов остается все меньше и меньше[109].

Отметим в заключение, что, хотя в Москве участие «фабрик мысли» в развитии событий зимы 2011/2012 г. и было достаточно ощутимым, оно могло быть и более явным и результативным, если бы на их разработки был реальный спрос у политиков как правительственного, так и оппозиционного политических лагерей. Так, по мнению руководителя отдела социологии фонда ИНДЕМ В. Л. Римского, лидеры оппозиционного движения «как бы считали, что всякая аналитика, всякое иное мнение будут им только мешать». А раз не было спроса, то, соответственно, не было предложения – и в рамках даже московских «фабрик мысли» не было попыток «выработки пусть не долгосрочной стратегии, а хотя бы на несколько месяцев»[110].

С другой стороны, в других городах России, включая Санкт-Петербург, происходит процесс инкорпорации ранее независимых «фабрик мысли» с наиболее продвинутыми университетами, готовыми к творческому сотрудничеству с коллективами этих структур. Примером такого процесса является тесное сотрудничество как СПб центра «Стратегия», так и Леонтьевского центра с СПб филиалом Высшей школы экономики. «Университеты без студентов», как иногда называют в США «фабрики мысли», в российских условиях становятся частью университетов со студентами. В то же время они привносят в эти университеты дух свободы и независимости, что может в будущем стать началом развития российских университетов как важной составной части российского гражданского общества.

6.3. Эволюция моделей взаимодействия власти и общественных организаций за последние десять лет (2012–2021)

К сожалению, несмотря на бесспорные тренды на развитие партнерской модели взаимодействия между властью и общественными организациями в период президентства Д. А. Медведева, именно в этот период началось разделение НКО на «более или менее хороших» с позиции власти. А началось все с благих намерений – усилить поддержку НКО со стороны власти. Но возник вопрос: каких именно? Ведь есть и просто клубы по интересам и т. д. И тогда появилось решение: ввести термин «социально ориентированные НКО» и именно им оказывать поддержку. В итоге в апреле 2010 г. были приняты поправки к закону 1996 г. «Об общественных организациях», в соответствии с которым вводился статус «социально ориентированных НКО», которым государство должно было оказывать поддержку.

Однако с принятием данного документа все НКО стали делиться на «хорошие» (СО-НКО) и остальные. Государство поддерживало в основном «хорошие» НКО. Кроме этого, во многих регионах стали считать, что все взаимодействие НКО и власти сводится лишь к государственной поддержке организаций третьего сектора и никакого другого участия НКО в процессе решения проблем государства не требовалось[111]. При этом эти СО-ГКО должны были быть внесены в специальный реестр, что уже формально отделяло их от прочих общественных организаций[112].

Два года спустя, уже после подъема общественно-политической активности в России на рубеже 2011–2012 гг., о котором кратко говорилось в предыдущем разделе этой главы, и возвращения на пост Президента РФ В. В. Путина, были приняты новые поправки к закону 1996 г. «Об Общественных организациях», которые выделяли уже группу «сомнительных» организаций, получавших финансирование из иностранных источников и занимавшихся политической деятельностью, которым присваивался статус «иностранных агентов» (имевший в российской политической культуре значение, близкое к «иностранному шпиону»). Если вначале это решение принималось судами на основе заявлений прокуратуры и иногда суды отказывались это делать (как произошло в 2013 г. в Перми после того, как Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т. И. Марголина опубликовала специальный доклад, озаглавленный «О нарушении международных и конституционных норм в связи с признанием отдельных некоммерческих организаций Пермского края выполняющими функции иностранного агента»[113]).

Сама Т. И. Марголина прокомментировала эту ситуацию следующим образом: «Если честно, меня волновало больше не то, что там какой-то статус дадут, а волновало то, что это будет искажение понятия участия граждан в государственном управлении. И через эту призму мы стали анализировать все представленные тексты, моделируя ситуацию, что признание иностранными агентами – это репутационный риск для организаций, которые работали с международными партнерами, но это и наступление на конституционные права граждан»[114].

Вскоре, однако, в закон «Об общественных организациях» были внесены новые поправки, в соответствии с которыми для присвоения этого «ярлыка» уже не требовалось решения суда – достаточно было простого решения Министерства юстиции, которое, правда, было возможно обжаловать в суде, а определение «политической деятельности» расширили настолько, что в него попадала любая публичная деятельность общественных организаций[115].

Это усиление давления прежде всего на правозащитные организации постепенно усиливалось на протяжении третьего и последующих сроков президентства В. В. Путина. Понятно, что в этих условиях практически исчезли примеры реализации таких моделей взаимодействия общественных организаций и власти, как «модель садовника» или «модель архитектора», сошла на нет и модель игнорирования, характерная для большей части 1990-х гг. Наибольшее развитие получила патерналистская модель, при этом все большую роль играла и модель «борьбы с противником», в которой основное значение имело постоянное расширение статуса «иностранный агент» – сначала на СМИ, потом и на физических лиц.

Тем не менее в некоторых социальных нишах сохранилась и партнерская модель, прежде всего в рамках ежегодно проводимого под эгидой Комитета гражданских инициатив А. Л. Кудрина Общероссийского гражданского форума (https://civil-forum.ru/), а также в некоторых регионах, где в ряде случаев ответственные сотрудники исполнительной власти продолжают конструктивное взаимодействие и с представителями НКО – «иностранных агентов». Вот как ответил в рамках экспертного интервью на мой вопрос: «Чувствовали ли вы, пока были в реестре "иностранных агентов", что на ваши обращения не реагируют, или по-прежнему ваш авторитет помогал вам работать?» – «С одной стороны, те, кто нас сквозь зубы терпит, кто и до этого считал нас вражескими агентами, да, они прислушивались, но как бы так сквозь зубы… А те, с кем у нас были налажены нормальные рабочие взаимоотношения, особенно ничего не изменилось»[116].

Аналогичный ответ я получил и в другом интервью, когда предположил, что респондент – лидер НКО, внесенной в реестр «иностранных агентов» – не входит в общественные советы комитетов Правительства Санкт-Петербурга. – «Нет, почему мы входим в один совет уже многие годы. Был, конечно, некоторый перерыв года три назад, нас снова туда включили, несмотря на статус "иностранного агента”. Это, в общем, достаточно важная работа. Я говорю об Общественном совете при комитете по социальной политике по оценке качества услуг»[117].

Один из результатов изменений в ситуации с общественными организациями в России за последние десять лет – это их разделение на определенные сегменты. Это разделение началось еще в первое десятилетие нашего века – мы ранее уже отмечали различие в составе Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и Общественной палаты на первом этапе их развития. Далее, в мае 2011 г., был учрежден Общероссийский народный фронт (ОНФ) как объединение общественных организаций вокруг своего лидера – тогда еще председателя Правительства России В. В. Путина (https://onf.ru/). Членов ОНФ можно охарактеризовать как лоялистски настроенных, при этом их лояльность выражалась именно в отношении В. В. Путина как лидера ОНФ.

Через год, вскоре после возвращения В. В. Путина на пост Президента РФ, был образован при участии министра культуры РФ В. Р. Мединского и губернатора Псковской области А. А. Турчака «Изборский клуб», в который вошли представители консервативных организаций и интеллектуалы консервативной направленности. Этот клуб, тесно связанный с РПЦ, активно ведет пропаганду в России именно консервативных ценностей (https:// izborsk-club.ru/).

И спустя еще год начал свои ежегодные встречи Общероссийский гражданский форум (https://civil-forum.ru/), в котором принимают активное участие правозащитные и экологические организации, а также интеллектуалы либерального направления.

Это сегментирование всего поля российских общественных организаций привело и к определенной консервации моделей взаимодействия общественных организаций и власти. Поэтому в последующих трех главах мы, уже не используя рассмотренные ранее модели, проанализируем эволюцию двух основных структур, служащих каналами взаимодействия российской власти и гражданского общества – Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также Общественную палату РФ и – в качестве примера региональной Общественной палаты – Общественную палату Санкт-Петербурга, ведущую свое происхождение от Общественного совета при губернаторе города.

Глава 7

Президентский совет по развитию гражданского общества и правам человека: изменения за четверть века

Эта глава посвящена анализу развития и эволюции одного из немногих сохранившихся к 2021 г. институтов – посредников между российской властью и либеральным сектором общества – Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Этот совет, созданный в виде комиссии по правам человека еще в 1993 г., действует уже более четверти века, изменяя свои названия, меняя руководителей и изменяясь в соответствии с изменением политической обстановки, но при этом, по крайней мере до недавнего времени, оставаясь одним из наиболее эффективных институтов-посредников. Деятельность Совета/Комиссии до конца 2019 г. можно разделить на четыре этапа, которые достаточно четко разграничивают периоды деятельности председателей этой структуры – С. А. Ковалева, В. А. Карташкина, Э. А. Памфиловой и М. А. Федотова, и так и будет структурирован настоящий текст. Начало его деятельности мы уже кратко рассматривали в разделе 4.3, теперь рассмотрим всю его историю, включая работу президентской комиссии по правам человека, на основе которой он был создан в 2004 г.

Источниками информации будут официальные документы, отклики на деятельность совета в СМИ, статьи в научных изданиях, экспертные полуструктурированные интервью как с действующими, так и с бывшими членами совета, а также опыт «включенного наблюдения» автора статьи, который в 2004–2009 гг. был членом этого совета.

7.1. Комиссия по правам человека при Президенте РФ под председательством С. А. Ковалева (1993–1996 гг.)

Комиссия по правам человека при Президенте РФ стала первой структурой при Президенте РФ, непосредственно направленной на защиту прав человека. Создавалась она в горячее время – в сентябре 1993 г., и указ о ее создании появился 26 сентября, через пять дней после Указа Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе», в соответствии с которым прекращалась деятельность Верховного Совета РФ. Более того, в самом указе о создании комиссии прямо говорится, что эта комиссия создается «с целью усиления гарантий гражданских и политических прав граждан Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400»[118]. Так как при роспуске Верховного Совета автоматически прекращалась деятельность Комитета по правам человека, председателем которого являлся С. А. Ковалев, то создаваемая комиссия становилась единственной правозащитной государственной структурой.

1 ноября был утвержден и состав комиссии. Председателем комиссии стал С. А. Ковалев, что стало важным знаком символической поддержки Президента РФ со стороны авторитетных правозащитников. Заместителем комиссии был утвержден А. Т. Копылов, член комитета по правам человека Верховного Совета РФ и председатель Комиссии Верховного Совета по реабилитации жертв политических репрессий. В Комиссию вошли правозащитники Елена Боннэр и Вячеслав Бахмин, писатели Александр Адамович и Фазиль Искандер, профессор права, бывший председатель комитета Конституционного надзора СССР Сергей Алексеев, профессор Сергей Аверинцев, главный редактор газеты «Известия» Игорь Голембиовский, а также члены Комитета Верховного Совета по правам человека: один из разработчиков концепции судебной реформы, известный адвокат Борис Золотухин, Михаил Арутюнов, Михаил Молоствов и Сергей Сироткин[119]. Мы видим, что это был действительно «звездный состав», включавший как реальных правозащитников, так и известных юристов, журналистов и писателей. Все это должно было снизить отрицательный эффект после событий 3–4 октября 1993 г.

В соответствии с Положением о комиссии, ее важной функцией являлось рассмотрение обращений граждан о нарушениях их прав и законных интересов, расследование и проверка таких фактов. На заседаниях Комиссии рассматривались проблемы, связанные с серьезными нарушениями прав граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, нарушения прав военнослужащих, нарушения прав лиц, находящихся в местах изоляции, и др.[120]

Вместе с тем подчеркнем, что осенью 1993 г. все внимание С. А. Ковалева привлекала выборная компания партии «Выбор России», в которой благодаря его авторитету ему были даны полномочия изменять решения региональных отделений по выдвижению кандидатов в Государственную Думу, а весной 1994 г. он был избран Уполномоченным по правам человека в РФ (правда, в отсутствие соответствующего федерального закона). Фокус его внимания был направлен на подготовку создания института российского омбудсмена, включая и ознакомительные поездки в другие страны. Ну а в декабре 1994 г. он резко разошелся с Президентом РФ по поводу чеченской кампании и в 1995 г. много времени проводил в Грозном, считая, что само его присутствие там защищает местных жителей от действий российской армии. Соответственно, весной 1995 г. опять-таки решением Государственной Думы он был снят с поста Уполномоченного по правам человека.

Все это привело к тому, о чем пишет заместитель председателя обсуждаемой комиссии А. Т. Копылов: «Комиссия на свои заседания собиралась очень редко и не использовала своих возможностей для решения неотложных задач, возложенных на нее положением и выдвигаемых самой жизнью. К сожалению, надо отметить, что, несмотря на происходивший в 1994–1995 гг. вооруженный конфликт в Чеченской Республике и… факты массового и грубого нарушения прав человека, о чем постоянно публично говорил и сам Ковалев, Комиссия по этому поводу не собиралась, вопрос этот не обсуждала, хотя члены Комиссии настоятельно просили об этом Ковалева»[121].

Тем не менее постоянно велась работы с обращениями и жалобами жителей России, которые считали нарушенными их права, было подготовлено два доклада «О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации» – за 1993 г.[122] и 1994–1995 гг.[123] Всю эту текущую работу с жалобами, а также подготовку ежегодных докладов вели сотрудники аппарата во главе с А. Т. Копыловым, бывшим депутатом Верховного Совета РФ, заместителем председателя комиссии и одновременно начальником отдела по обеспечению ее деятельности. Перестав быть заместителем председателя комиссии, он оставался вплоть до 1999 г. начальником отдела Администрации Президента РФ по обеспечению ее деятельности. Думаю, что с учетом того, что сама комиссия собиралась редко, основную работу в ней выполняли А. Т. Копылов и сотрудники его аппарата.

В начале 1996 г. С. А. Ковалев и большинство членов комиссии публично объявили о своем выходе из состава комиссии в связи категорическим несогласием с политикой руководства страны по военным действиям в Чечне. На какое-то время комиссия прекратила существование.

7.2. Комиссия по правам человека под председательством В. А. Карташкина (1996–2002 гг.)

Весной 1996 г. разворачивалась избирательная кампания по выборам Президента РФ, и с учетом низкого рейтинга Б. Н. Ельцину были очень нужны голоса правозащитников. Поэтому уже в мае был подписан Указ Президента о новом составе комиссии по правам человека[124], а уже в июне, в промежутке между первым и вторым турами выборов, был подписан Указ Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения», в котором рекомендовалось создание комиссий по правам человека в субъектах РФ[125].

В этот период можно говорить уже о двух направлениях правозащитной деятельности – о деятельности самой комиссии при Президенте РФ и об инициировании и поддержке деятельности комиссий по правам человека при главах администраций субъектов РФ. В рамках первого направления были внесены серьезные изменения в сам состав комиссии. Во-первых, он уменьшился с четырнадцати человек, как это было раньше, до восьми.

Председателем комиссии был назначен доктор юридических наук, профессор Владимир Александрович Карташкин, автор многих монографий и учебников по правам человека, длительное время занимавшийся в Институте государства и права РАН проблемой прав человека, а также участвовавший в работе различных комиссий ООН. В состав комиссии, утвержденной в мае 1996 г., также вошли: руководитель информационного центра защиты прав коренных малочисленных народов В. Д. Голубчикова, доктор исторических наук, заведующий сектором сравнительной политологии Института востоковедения РАН А. В. Кива, заместитель министра иностранных дел С. Ю. Крылов, адвокат, член МХГ В. Д. Монахов, писатель А. А. Нуйкин, гражданский активист М. А. Слободская и доктор философских наук, президент ассоциации «Армия и общество» Н. А. Чалдымов. Итого из восьми человек – три доктора наук.

Вскоре, однако, состав комиссии начал расширяться. Так, в декабре в комиссию вернулся писатель Фазиль Искандер, членом комиссии стали сопредседатель координационного совета Комитета солдатских матерей В. Д. Мельникова, доктор исторических наук, президент фонда «Политика» В. А. Никонов, доктор философских наук, проректор МГИМО А. Ю. Мельвиль, а также кандидат юридических наук, заведующий сектором Института государства и права РАН В. В. Смирнов, который стал заместителем председателя комиссии. Теперь в комиссии было уже пять докторов наук.

При таком составе комиссии вполне естественно, что основным направлением деятельности комиссии В. А. Карташкин считал разъяснение, популяризацию и отстаивание основных прав и свобод человека. Именно в это время в ряде ведущих российских вузах появились кафедры прав человека. По инициативе и при поддержке Комиссии в 1996 г. вышло научное исследование «Общая теория прав человека», подготовленное с участием В. А. Карташкина в Институте государства и права РАН[126], в 1998 г. – Комментарий к правилам обращения в органы Совета Европы по защите прав человека[127]. В первые годы своей деятельности в новом составе на основе анализа ситуации с правами человека в стране с учетом информации, полученной из различных источников, Комиссия готовила доклады «О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации». Были подготовлены доклады за 1996–1997 и 1998 гг. В докладах освещалось положение дел с обеспечением и защитой прав человека и гражданина, делались выводы и предлагались меры по улучшению ситуации. Доклады направлялись Президенту, в Правительство, в министерства и ведомства, руководителям субъектов Российской Федерации.

Одним из важных направлений работы комиссии в 1998–1999 гг. стала разработка и обсуждение Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека[128], которая готовилась по поручению Президента РФ Б. Н. Ельцина, объявившего 1998 г. – год пятидесятилетия принятия Всемирной декларации прав человека – годом прав человека в России. Однако интерес к теме прав человека в Администрации Президента РФ постоянно таял, и уже подготовленная концепция была в итоге «положена под сукно» О слабом интересе к теме прав человека свидетельствует и такой факт, что единственная за шесть лет рабочая встреча главы Комиссии по правам человека с Президентом состоялась лишь в 1998 г.

Тем не менее в соответствии с Указом Президента РФ 1996 г. комиссией (а точнее, ее аппаратом) велась постоянная работа по развитию комиссий по правам человека в субъектах РФ. Так, уже к концу 1996 г. в половине субъектов РФ были созданы комиссии по правам человека[129]. Естественно, что председатели далеко не всех комиссий понимали суть самой концепции прав человека, были и случаи, когда председателями таких комиссий становились президенты республик, как это имело место в Кабардино-Балкарской Республике. Однако само наличие такой комиссии и ее хоть какая-то работа все-таки были способом продвижение понятия прав человека по всей территории России.

Среди активно работавших комиссий по правам человека при главах российских регионов во второй половине 1990-х гг. можно отметить такую комиссию во Владимирской области (председатель – доцент одного из владимирских филиалов московских университетов Л. В. Якушева)[130], в Иркутской области (председатель – известный в Восточной Сибири правозащитник Г. К. Хороших[131]), в Ивановский области (председатель – депутат Ивановской городской думы С. В. Вальков[132]). Особо выделим опыт комиссии по правам человека при президенте Республики Северная Осетия – Алания, где ее председателю – Ю. С. Сидакову – удалось собрать вокруг комиссии экспертный совет из нескольких десятков человек, включая докторов наук, и стать важным фактором мирных процессов в Республике и за ее пределами[133]. Сам Ю. С. Сидаков погиб в 2007 г. в автомобильной катастрофе, а один из его ближайших сотрудников Э. С. Валиев с 2014 по 2020 г. был Уполномоченным по правам человека в Республики Северная Осетия – Алания.

В некоторых российских регионах председатели комиссий по правам человека инициировали создание института Уполномоченного по правам человека, а затем сами избирались региональными парламентами на этот пост. Примером такого создания уже конституционного института была ситуация в Саратовской области, где первым Уполномоченным по правам человека в Саратовской области стал А. С. Ландо[134].

Важно отметить, что институт Уполномоченного по правам человека постепенно развивался и на федеральном уровне. После долгих дискуссий Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека» был принят Государственной Думой в 1996 г., а в 1998 г. уже в соответствии с этим законом на этот пост был избран профессор права О. О. Миронов[135]. Этот институт обладал уже солидным штатом и мог действовать достаточно автономно от других государственных структур, включая работу с жалобами и обращениями граждан.

Анализируя различные аспекты работы комиссии по правам человека, мы должны обратить внимание на ее аппарат, на сотрудников, которые претворяют планы и решения в конкретные дела. В обсуждаемый здесь период работы комиссии аппарат состоял во многом из людей типа А. Т. Копылова, которые были яркими политиками, а затем стали орговиками, сохраняя понимание цели и опыт самостоятельных (в определенных пределах) действий. Именно работа подобных людей, в частности, стимулировала создание комиссий по правам человека во многих субъектах РФ.

7.3. Совет по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека под председательством Э. А. Памфиловой (2002–2010)

Следующий этап развития нашего института тесно связан с именем яркого политика Эллы Александровны Памфиловой, которая сыграла важную роль в развитии конструктивного сотрудничества нового (в то время) Президента РФ В. В. Путина с сильными и авторитетными неправительственными организациями – в первую очередь правозащитными и экологическими. Как мы уже писали об этом в главе 2, в первые годы своего президентства, немного разобравшись с выстраиванием «вертикали власти», включая создание федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента, В. В. Путин заинтересовался организациями гражданского общества. Летом 2001 г., после встречи 12 июня с группой лояльных гражданских активистов, возник план проведения в Москве гражданского форума. Но в то время без таких организаций, как МХГ, «Мемориал», которые изначально относились к новому Президенту настороженно, проведение подобного мероприятия было возможно, но малоосмысленно.

Начался непростой переговорный процесс, в итоге которого от выборов какого-то органа, представляющего гражданское общество, против чего выступали правозащитники, отказались. На форуме были и два пленарных заседания в Кремлевском дворце съездов, и тематические дискуссии, и переговорные площадки с ответственными представителями властных структур. Московский Гражданский форум 21 ноября 2001 г. открывала Л. М. Алексеева, которая затем предоставила слово В. В. Путину. На закрытии форума выступал председатель Совета Министров М. М. Касьянов, который произнес в заключение знаковую фразу: «Мы начинаем понимать, что властная вертикаль должна быть дополнена гражданской горизонталью». Подробнее все события с проведением этого форума описаны в главе 2.

Далее со стороны Администрации Президента РФ было сделано предложение – оставить оргкомитет форума как постоянно действующий орган. Правозащитники отказались: «Мы сказали "нет”, мы говорили, что мы были исходно против выборов кого-то на форуме… А теперь нас даже по-глупому не выбирали, а мы останемся? Нет, мы отказываемся. Они очень настаивали, им казалось, что это удобнее, им понравилось, как мы переговариваемся. Мы отказались»[136]. И здесь возникло новое предложение уже со стороны Э. А. Памфиловой, «которая была на Московском форуме со стороны властей, и надо сказать, что единственная со стороны властей, с которой у нас было полное взаимопонимание с самого начала по всем вопросам»[137]. Так как она получила в это время предложение от Президента РФ возглавить вместо В. А. Карташкина Комиссию по правам человека, то она предложила войти в нее всем восьмерым лидерам правозащитных организаций, членам оргкомитета форума, которые действовали при его подготовке. Так была сформирована основа состава Комиссии по правам человека, утвержденного Указом Президента РФ 19.10.2002[138]. Этим указом в состав старой комиссии были добавлены двадцать человек, среди которых были и члены вышеупомянутой «восьмерки».

Деятельность комиссии в этом составе достаточно четко характеризует Л. М. Алексеева: «И надо сказать, что этот первый совет Путин старался в чем-то как-то нас услышать. В частности, особенно была довольна им Светлана Алексеевна Ганнушкина. На первой же встрече с Президентом она подняла вопрос о наших соотечественниках, которые переехали в Россию и уже жили в России из других республик бывшего СССР и не имели при этом гражданства по новому закону. И были внесены поправки в этот закон, и там около миллиона человек получили гражданство по этой поправке. Она была очень довольна. Симонов остановил принятие очень сырого и очень неблагоприятного для СМИ законопроекта, он был отложен. Поднимал вопрос Абрамкин по поводу тюрем, так что были успехи»[139].

Были и явные организационные изменения к лучшему – уже не только рабочие встречи председателя Комиссии с главой государства, но и регулярные встречи всего состава Комиссии для обсуждения проблем с Президентом страны стали обычной практикой.

В 2003–2004 гг. была также подготовлена трансформация Комиссии по правам человека при Президенте РФ в Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Такая трансформация была оправдана и опытом проведения Московского гражданского форума 2001 г. и последующих форумов в Тольятти (2002), Нижнем Новгороде (2003) и Перми (2004), и существенно выросшим вниманием политического руководства страны к организациям гражданского общества. В то же время учитывалось и развитие института Уполномоченного по правам человека как на Федеральном, так и на региональном уровнях (он появился уже более чем в двадцати субъектах РФ), которое происходило при поддержке Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Это позволило удалить из перечня задач создаваемого на базе Комиссии Совета непосредственную работу с жалобами на нарушения прав человека, так как уже работал Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ.

Положение о составе Совета было утверждено Указом Президента РФ 6 ноября 2004 г. вместе со списком его членов[140]. Теперь в составе Совета были 33 человека, представляющие различные общественные организации, ученых и СМИ. Но сплоченная «группа восьми» не только сохранилась, но и расширила свой состав благодаря включению в состав совета представителей «Мемориала» и других правозащитников.

В этом случае процедура подготовки списка членов Совета мне известна достоверно, так как в согласуемом списке была и моя фамилия как президента неправительственной «фабрики мысли» – СПб гуманитарно-политологического центра «Стратегия» (www.strategy-spb.ru), одним из направлений деятельности которого было содействие развитию института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Летом 2004 г. я получил приглашение встретится с Э. А. Памфиловой в ее кабинете на Старой площади. Она предложила мне войти в состав Совета – точнее, в список, который она будет согласовывать в Администрации Президента РФ. Для этого я должен был заполнить письмо с согласием войти в обсуждаемый совет, а также устно согласиться с ее просьбой о том, что если я по каким-то причинам, например из-за несогласия с действиями Президента РФ, решу покинуть состав совета, то сделаю это без публичной огласки. Мне это условие показалось вполне корректным, и я с ним согласился.

Информацию об утверждении состава Совета я получил, находясь на Социальном форуме в Перми, где была и Э. А. Памфилова. Так как в это же время уже были озвучены предложения В. В. Путина о создании Общественной палаты РФ и назначаемая им треть составляла 33 человека, что по численности совпадало с утвержденным им составом Совета при Президенте РФ, то естественным образом возникло предположение моих коллег и друзей, что этот список и будет «президентской квотой» в Общественную палату. При встрече в кулуарах форума я озвучил это предположение Элле Александровне и получил следующий ответ: «Ну что вы, такой список, как нынешний состав Совета, никогда не будет утвержден как президентская квота для Общественной палаты!» Позже, в 2012 г., получив экспертное интервью от Л. М. Алексеевой, цитаты из которого приводятся в настоящей работе, я ясно понял, что окно возможности, когда правозащитникам – членам оргкомитета Гражданского форума – предлагалось стать партнерами в диалоге власти и общества, уже закрылось к осени 2004 г.

При этом состав Совета был далеко не оппозиционным – в нем были и люди с вполне лоялистскими взглядами – такие как политолог Сергей Марков, тележурналисты А. К. Пушков, В. Р. Соловьев и В. А. Фадеев, руководители двух из трех общероссийских ассоциаций бизнеса – «Деловой России» (Б. Ю. Титов) и «Опоры России» (С. Р. Борисов) или редактор «Литературной газеты» Ю. М. Поляков, ставший в 2012 г. членом «Изборского клуба». Другое дело, что они были в меньшинстве и, как следствие, не часто посещали заседания Совета, не пропуская, конечно, ежегодных встреч с Президентом РФ в Кремле. Отмечу также, что на момент подготовки этого текста – декабрь 2021 г. – в нынешнем составе Совета из состава 2004 г. осталось двое – С. А. Караганов и вернувшийся в Совет в качестве председателя В. А. Фадеев.

В первом заседании Совета, в ходе которого его ветераны и новички познакомились, участвовал и приветствовал членов Совета руководитель администрации президента Д. А. Медведев, так что уровень встречи был достаточно высоким. Были определены направления работы, и все участники определились со своими интересами. Так, мы вместе с В. В. Смирновым, с которым нас объединяло активное участие в деятельности Российской ассоциации политической науки, а также принадлежность к ассоциации выпускников института продвинутых российских исследований им. Дж. Кеннана, вызвались продолжить деятельность по подготовке федеральной программы гражданского образования, работа над которой была начала в 2003–2004 гг. в рамках экспертного совета по гражданскому образованию при Комитете по науке и образованию Государственной Думы[141]. Многие члены Совета также выбрали свои направления и работали в соответствующих рабочих группах. Остальные же приходили на тематические заседания Совета, которые вела Э. А. Памфилова (по желанию), и на ежегодные встречи с Президентом РФ В. В. Путиным, которые проходили в Кремле, как правило, летом. К этим заседаниям рабочие группы готовили свои сообщения и проекты документов, которые в случае поддержки Президента направлялись в органы исполнительной власти.

Хорошо помню одно из тематических заседаний, посвященное деятельности Росрегистрации – специального ведомства по контролю за работой НКО, созданной после первого украинского Майдана. Руководители этого ведомства в ответ на достаточно резкую критику их деятельности заверяли членов Совета, что работа их организации вовсе не носит репрессивного характера и направлена на поддержку развития НКО, а с «перегибами на местах» их региональных представительств они будут бороться. Это помогло мне позже, в Санкт-Петербурге, на встрече представителей Росрегистрации с активистами НКО, аргументированно оспорить слова этих представителей, которые пытались выдать свои «перегибы на местах» за неоспариваемые правила, которые НКО должны строго исполнять.

У Л. М. Алексеевой, которая могла сравнивать разные периоды деятельности Совета, было достаточно критическое отношение к его работе в 2005–2008 гг.: «Я не знаю, зачем четыре года мы там сидели. Единственное, что Д. А. Медведев – он приходил довольно часто на Совет – и надо сказать, что зависело от него, а не от Президента, – он довольно часто нам помогал. На этом уровне можно было что-то решать. И самое главное, он сказал: "Я вам даю слово, что любое обращение ко мне, написанное членом совета, я буду читать лично – не мои помощники, а я лично. Это я вам обещаю”. И надо сказать, что это обещание он выдерживал. Он его выдержал и став Президентом. Он тоже читал лично все обращения членов Совета к нему. Поэтому на этом уровне что-то удавалось сделать»[142].

И теперь об эффективности встреч с Президентом РФ. В рамках нашей рабочей группы по гражданскому образованию состоялось несколько обсуждений подготовленного проекта Федеральной программы. На встрече Совета с Президентом РФ В. В. Путиным в июле 2005 г. этот проект был представлен и на словах получил поддержку, проект программы с резолюцией «Подготовить предложения» ушел в Правительство. Далее, в течение 2005/2006 г., по поручению Президента РФ шла переписка по поводу создания Федеральной программы гражданского образования между председателем Правительства России М. Е. Фрадковым и руководителями Минобрнауки и МЭРТа, которую отслеживали мы с В. В. Смирновым. Итогом стало письмо за подписью заместителя министра образования и науки Свинаренко, в котором говорилось, что у нас уже есть программа по патриотическому воспитанию и более нам ничего не надо. На следующей встрече с президентом, летом 2006 г., я доложил об этой резолюции. В ответ президент развел руками и сказал: «Ну вот видите, что можно сделать с этими чиновниками!»

Текст подготовленной программы обсуждался в ходе мероприятий «Гражданской восьмерки» в рамках подготовки к встрече «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в 2006 г., и был размещен на сайте «Гражданской восьмерки»[143]. В дискуссиях по поводу этой программы и о необходимости поддержки образования в области прав человека на встрече «Гражданской восьмерки» участвовал и министр образования России А. А. Фурсенко, – возможно, именно поэтому вскоре появилось инструктивное письмо Минобразования о необходимости преподавания прав человека (по-видимому, единственное письмо Министерства образования и науки на эту тему)[144].

В этот период работу комиссии обеспечивал небольшой аппарат – четыре или пять молодых технических исполнителей. Время работы в аппарате бывших политиков типа А. Т. Копылова уже уходило в прошлое. Одновременно Э. А. Памфилова опиралась на ресурс движения «Гражданское достоинство», созданного ею в предыдущие годы. Это были как бы «прикомандированные» сотрудники, получавшие зарплату в движении «Гражданское достоинство», но выполнявшие функции экспертов по законодательству либо пресс-секретаря[145]. Таким образом Э. А. Памфилова обеспечивала себе определенную автономию в организационном смысле.

По уже сложившейся традиции срок деятельности Совета совпадал с каденцией Президента, в 2008 г. к тому же Президентом стал Д. А. Медведев. Утверждение же нового состава Совета затягивалось. «Очень долго его не утверждали – очень долго, почти год. Медведев не встречался с Эллой Александровной по поводу нового Совета, поэтому старый вроде бы не распускали, работал аппарата – маленький, пять человек, но, конечно, мы чувствовали себя в подвешенном состоянии, и в общем-то мало чего делали – в основном на уровне личных заявлений членов Совета, которые он рассматривал. Примерно через год Элла Александровна позвонила очень взволнованная, обзвонила эту свою восьмерку членов совета: "Быстро, предлагайте кандидатуры, потому что Дмитрий Анатольевич сказал, что предлагает мне формировать список”. Мы накидали кандидатуры – получился вот такой Совет замечательный. Он не всех включил, и от себя включил, по-моему, двух-трех человек. Но в основном Совет из 36 человек – это был самый лучший состав Совета»[146]. Привожу эту длинную цитату, так как в ней хорошо передана кафкианская непредсказуемость принятия решений в этой администрации.

Тем не менее сущностной работы с этим составом совета у Э. А. Памфиловой не получилось – ее самостоятельность вызывала все большее сопротивление у заместителя главы Администрации Президента РФ В. Ю. Суркова, росла усталость, и в начале августа 2010 г. Памфилова подала заявление об отставке с позиции председателя Совета. О причинах отставки она говорила публично в программе «Разворот» на радио «Эхо Москвы»[147] и в других интервью.

7.4. Совет по развитию гражданского общества и правам человека под председательством М. А. Федотова

Назначение М. А. Федотова председателем обсуждаемого Совета (он сразу предложил немного сократить его название, убрав слова «содействие» и «институтов») было хотя и не самым желаемым для правозащитников – они предлагали на эту позицию Александра Аузана, – но все же приемлемым решением, так как он был уже членом Совета, а ранее работал министром печати в правительстве реформаторов, один из авторов закона о СМИ, уничтожившего цензуру. Одновременно с позицией председателя Совета при Президенте он был назначен и советником Президента, что существенно повысило его аппаратный статус (по-видимому, он учел опыт Э. А. Памфиловой, которая такого статуса не имела). «То есть он одновременно занимал как бы одну должность советника, что давало ему право как раз призывать всех властных людей на заседание Совета и они не могли отклониться. А вторая, общественная должность – он был председателем Совета»[148].

Хотя Э. А. Памфилова и имела ранее опыт работы на министерской позиции, все же для отстаивания если не самостоятельной, то хотя бы отчасти автономной позиции внутри Администрации Президента РФ, чьей составной частью является Совет по развитию гражданского общества и правам человека, дипломатический опыт деятельности М. А. Федотова, который был послом России в ЮНЕСКО, оказался более полезным.

Девять лет, которые он возглавлял Совет, пришлись на достаточно серьезные изменения во внутриполитической жизни современной России. Он возглавил Совет в середине президентского срока Д. А. Медведева, когда существовали определенные надежды что слова Президента РФ «Свобода, конечно же, лучше, чем несвобода» станут хотя бы отчасти реальностью. Спустя уже год, когда было объявлено о «президентской рокировке», начался год подъема общественно-политических протестов (2011–2012 гг.), когда Совет был своеобразным посредником или медиатором между протестующей частью общества и политической властью России. В 2012 г. он пережил опыт формирования списочного состава путем интернет-голосования. Далее – когда начался период охоты на НКО – «иностранных агентов» Совет был единственной структурой Администрации, который поднимал голос против такой «охоты». Особенно в сложной ситуации Совет оказался в период «крымского консенсуса», оказавшись, по мнению ряда респондентов, на грани закрытия. Но он не только выжил, но и нашел для себя большое поле деятельности в российских регионах.

Рассмотрим эти этапы последовательно.

О деятельности Совета при Президенте России Д. А. Медведеве очень точно, на мой взгляд, сказала в своем интервью Л. М. Алексеева: «Этот Совет был хороший по составу, но малоэффективный. Потому что Дмитрий Анатольевич Медведев был нерешительным Президентом. На уровне просьб от отдельных людей, о проблемах отдельных людей удавалось её решать очень хорошо, и я безмерно благодарна ему за то, что он помог этой девочке, редактору районной газеты Москвы ("Кузьминки”), боровшейся с коррупцией. Её посадили на пять лет, чтобы не мешала красть, и она уже три года сидела. Я написала отчаянное письмо Медведеву, что я не знаю, что сделать, как вы можете помочь. И она вышла по УДО. Ну и потом он все-таки из списка политзаключенных помиловал хотя бы одного – Мохнаткина. И хотя ему оставалось всего полгода, я знаю, в каких тяжелых условиях ему приходилось сидеть, и каждый день был важен. А вот серьезные вещи – ничего не получалось»[149].

Но есть и другое мнение о работе Совета в этот период: «Я считаю, нормальная работа в Совете началась, когда пришел Федотов и наладил работу по регламенту. Были созданы постоянные комиссии и обсуждались различные вопросы. Только после проработки комиссии вопрос выносился уже на весь Совет. Совет превратился в мощную хорошую площадку как раз между гражданским обществом и властью. В то время, особенно еще при Медведеве, у Совета были большие полномочия и большой авторитет, чтобы устраивать различные заседания и вызывать первых лиц. Я помню, там министры приезжали по разным вопросам и шел вот такой диалог. То есть Совет стал мощной хорошей площадкой, как раз то, что не хватает, связкой между гражданским обществом и властями»[150].

Тем не менее в этот период Совету удалось совершить и серьезные дела. Так, было создано знаменитое заключение по делу Ходорковского-Лебедева, которое вызвало большой резонанс и у нас, и за рубежом, – это глубокое, серьезное юридическое заключение. И оно так мощно прозвучало именно потому, что исходило от Совета при Президенте, а не просто от независимых юристов. Далее, при Совете была создана группа по делу Магнитского, Совет не давал забыть об этом деле, и это сработало на активизацию общественного мнения и за рубежом, и у нас в стране. Наконец была создана комиссия по увековечиванию памяти жертв политических репрессий, и в разных городах стали появляться памятные знаки в память жертв.

Перед выборами Президента РФ в 2012 г. Советом было принято (причем принято консенсусом) заявление в поддержку наблюдателей и представителей СМИ в преддверии президентских выборов, которое широко распространялось в копиях среди наблюдателей на выборах и сыграло важную роль в том, что выборы прошли спокойно. Это заявление можно найти и сегодня на сайте Совета[151].

Уже в самом конце своего президентского срока, 28 апреля 2012 г., Д. А. Медведев провел свою прощальную встречу в членами Совета в Горках. И на этой встрече член Совета, председатель организации «Транспаренси-Россия» Е. Панфилова заявила о том, что вряд ли она будет готова работать в следующем составе Совета. Еще десять человек заявили об этом позже. Стало ясно, что необходимо серьезно обновлять состав Совета. И здесь, мотивируя это необходимостью большей гласности и открытости, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ В. В. Володин решил, что необходимо проводить выдвижение и обсуждение кандидатур в интернете с последующим рейтинговым голосованием опять-таки в сети.

Приведем здесь цитату из интервью с одним из членов Совета, который прошел через эту процедуру: «Я сразу с самого начала шел впереди, причем отрыв был очень достаточный, процентов двадцать от следующего номинанта. Но в один день – точнее, в ночь – меня обогнал ближайший соперник в два раза»[152].

В итоге М. А. Федотов с тремя списками – тех, кто победил в интернет-голосовании по отдельным направлениям правозащиты, тех, кого он сам хотел видеть в совете и третьим списком, который лоббировался Администрацией Президента, – поехал к В. В. Путину: «И Путин ему говорит: "А давай всех, чего там разбираться-то”. Ну, наверное, потому что они решили, что семьдесят человек – это будет вообще совершенно неработоспособный Совет. Рукой махнули и всех включили. Но оказалось, что там хоть и не очень значительный, но перевес тех, кто разделяет правозащитные убеждения»[153].

Очень скоро был принят регламент работы Совета, в соответствии с которым любой член Совета мог сделать заявление от своего имени и оно публиковалось на сайте Совета. Если же заявление набирало более половины голосов членов Совета, то оно получало статус заявления Совета. Была еще и третья градация – заявление председателя Совета[154]. И вот в 2014 г., когда кто-то из членов Совета инициировал заявление в связи с событиями в Украине, оно набрало ровно половину голосов членов Совета. «И это был первый скандал, после чего нас хотели разогнать; если бы мы набрали большинство, нас бы, конечно, и разогнали»[155]. Но заявление от имени Совета не состоялось, а заявление от имени членов Совета уже такого резонанса не имело[156], и Совет продолжил свою работу.

Однако выявившаяся поляризация членов Совета вскоре дала о себе знать: «До этого был формат: три типа заседаний было – выездное, тематическое и общее. И вот после 2014-го г., когда началась эта война в Украине, М. А. Федотов где-то в апреле собрал заседание и все переругались. И вот после 2014 г. ни одного полноценного заседания Совета не было. Были только тематические или выездные»[157].

Респондент В. так описал виды деятельности, которые велись в Совете в 2011–2019 гг.: «К подготовке совместных заседаний с Президентом РФ надо добавить заседания тематических комиссий, специальные заседания и выездные заседания Совета, специальные заседания и выездные заседания комиссий, ну и заявления, обращения. И еще одна очень важная часть работы Совета, которая сейчас, – это написание экспертиз. По различным законопроектам, в Конституционный суд мы наши экспертизы составляем»[158].

Важной формой работы были специальные заседания Совета: бралась какая-то одна тематика, приглашались люди федерального уровня, которые в этом были не то что заинтересованы, а которые отвечали от имени государства за ту или иную тематику. И далее велся серьезный разговор: с одной стороны – правозащитники, с другой стороны – государственные деятели. И вырабатывали рекомендации по результатам обсуждения, рекомендации рассылались в органы власти, и члены Совета получали на них ответы.

Однако постепенно центр тяжести работы Совета стал переходить в регионы, где «эти заседания приносили огромный эффект, и здесь надо отдать должное Федотову, который проводил их очень демократично и всегда разрешал на них присутствовать региональным людям, правозащитникам… И он это всё модерировал и выводил на какое-то решение. Если в Москве уже перестали более-менее слушаться Федотова, то в регионах он еще очень сильно котировался, потому что он же к Путину доступ имеет, неизвестно, что он там ему нашепчет. Поэтому вот они его еще в регионах как бы боялись»[159].

На федеральном уровне члены Совета «правозащитного толка» в этих условиях стали уделять особое внимание подготовке и согласованию заявлений от имени группы членов Совета по наиболее актуальным вопросам общественно-политической жизни. Вот как характеризует этот процесс еще один респондент – член Совета: «Очень активно шло онлайн-общение и работа в онлайн-формате. В восемнадцатом-девятнадцатом годах и день и ночь, что называется, эта работа шла… была необходимость заявления своей позиции, и это учитывалось при формировании консолидированного мнения СПЧ… Эта позиция имела, мне кажется, свое значение не столько на принятие каких-то решений, в том числе политических или управленческих, сколько на то, что правозащитная позиция на общероссийском уровне в публичном поле вообще звуча-ла»[160].

В октябре 2019 г., официально, в связи с достижением М. А. Федотовым предельного возраста для госслужащих – 70 лет, вместо него председателем Комиссии был назначен журналист и политик В. А. Фадеев, возглавлявший до этого около двух лет Общественную палату РФ. Одним из первых решений нового председателя стало изменение регламента Комиссии, в соответствии с которым любые заявления ее членов или их групп могли делаться только после их одобрения председателем Комиссии. Можно предположить, что и сама замена М. А. Федотова на В. А. Фадеева за три месяца до начала публичного обсуждения предложения В. В. Путина о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ служила цели уменьшения вероятности несанкционированных заявлений членов Совета на его сайте в этот ответственный период.

Работа Президентского совета под руководством В. А. Фадеева заслуживает отдельного серьезного анализа, поэтому на этом месте поставим пока точку и подведем некоторые итоги деятельности Комиссии/Совета.

* * *

Подводя итоги деятельности рассматриваемого нами института-медиатора, мы видим: как при его создании, так и в последние годы основной была его символическая функция. В 1993 г. это был символ и для нашей страны, и для зарубежных коллег, что, несмотря на трагические события – вынужденный роспуск Верховного Совета, – Президент страны уделяет должное внимание защите прав человека. И важно было, что эту Комиссию возглавил С. А. Ковалев – человек с безупречной репутацией правозащитника. В 2018–2019 гг. для правозащитников – членов Совета – важным была возможность делать публичные заявления на сайте Совета, чтобы «правозащитная позиция в публичном поле страны вообще звучала».

Четыре этапа развития Комиссии, а затем – Совета. Первый – Комиссия С. А. Ковалева – краткий, с надеждами и разочарованием, с острым конфликтом председателя Комиссии и Президента и уходом первого из них, и параллельно текущая работа на плечах аппарата – вчерашних депутатов. Второй – академический состав Комиссии В. А. Карташкина, экспертная деятельность без публичной огласки, в итоге – интереснейший документ – проект федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека – готовился практически без участия организаций гражданского общества и правозащитников – и не стал фактом общественной жизни. Всего одна встреча председателя Комиссии с Президентом за шесть лет. И параллельно – развитие комиссий по правам человека в регионах России. Третий этап – трансформация Комиссии в Совет Э. А. Памфиловой, реальный диалог с независимыми правозащитными и иными гражданскими организациями, ежегодные встречи с Президентом, Совет как переговорная площадка, – но конфликт с Администрацией и уход председателя (повтор ситуации с С. А. Ковалевым при всем различии случаев). Четвертый этап – максимальное развитие потенций Совета как переговорной площадки с учетом всех консервативных трендов после 2012 г., дипломатический талант М. А. Федотова и постепенное смещение центра активности в российские регионы, что давало больше возможностей влияния.

Рассмотренные в статье случаи – этапы развития одной структуры-медиатора – позволяют, на наш взгляд, выделить три основных фактора, влиявших на ее эффективность. Первый – общественно-политический контекст, либеральный или консервативный тренд в каждый период, наличие или отсутствие интереса власти к диалогу с НКО. Так, например, федотовский совет зимы 2011/2012 г. вполне мог бы стать площадкой для серьезного круглого стола в случае готовности к этому действующего Президента. Второй фактор – организационно-административный, Комиссия/Совет при Президенте организационно является частью президентской Администрации, и различие организационных культур может вести к конфликту. И опыт Э. А. Памфиловой показывает, что даже хорошие отношения с Президентом не гарантируют от острых конфликтов с его Администрацией. И третий – личностный, который относится как к личности председателя Совета (борец, кабинетный ученый, публичный политик с опытом или без опыта дипломата), так и к составу самого Совета (наличие креативной и сплоченной «гражданской восьмерки» в Совете Памфиловой или расколотый надвое Совет Федотова после крымских событий).

Остается выразить надежду, что выявленные на примере эволюции СПЧ тенденции помогут лучше понять развитие и (или) упадок и других институтов-медиаторов.

Глава 8

Общественная палата РФ: возникновение и этапы эволюции

Эта глава посвящена эволюции деятельности важного российского института с функциями посредника между организациями гражданского общества и властью – Общественной палаты Российской Федерации (ОП РФ), возникшей в середине 2000-х гг. и действующей на основе федерального закона. За прошедшие пятнадцать лет с ее создания она стала своеобразной «опорной базой» для еще двух федеральных законов – сначала об общественном контроле в местах принудительного содержания, а затем в общественном контроле в целом; по ее подобию были созданы и аналогичные Общественные палаты во всех субъектах РФ[161], которые сами, в свою очередь, стали участвовать в формировании федеральной Общественной палаты. Можно предположить, что ОП РФ постепенно заняла ведущую роль в выстраиваемой системе взаимодействия российской власти с гражданским обществом. Этому институту посвящены уже несколько кандидатских диссертаций[162] и монография бессменного члена этой палаты[163], однако это преимущественно работы правоведческого характера, в которых анализируются в основном лишь нормативные основы ОП РФ.

Мы рассмотрим деятельность ОП РФ в контексте изменения общественно-политической ситуации в России за последние пятнадцать лет; при этом, с учетом выводов предыдущей главы настоящей книги, особое внимание будет уделяться персональному составу этой палаты, включая и личности ее руководителей. Исследование выполнено на анализе нормативных документов, материалов о деятельности ОП РФ в СМИ и на веб-сайтах, включая и сайт самой Общественной палаты, а также на десяти полу-структурированных экспертных интервью с членами Общественной палаты, причем каждому из семи ее созывов (2006, 2008, 2010, 2012, 2014, 2017 и 2020 гг.) соответствует не менее двух интервью с членами палаты соответствующего созыва.

8.1. История и контекст создания Общественной палаты РФ

Первой российской Общественной палатой была Общественная палата при Президенте РФ, существовавшая в 1994–1996 гг. В эту палату, представлявшую собой консультативный политический орган, входили представители общественных объединений, политических партий и движений, участвовавшие в подготовке и реализации Договора общественного согласия[164]. Эта палата была учреждена вскоре после принятия новой Конституции РФ на основе одной из палат Конституционного совещания, работавшего летом-осенью 1993 г., состоявшей из представителей общественных и политических организаций и носившей поэтому название Общественной. Опыт работы такой Общественной палаты как коммуникативной площадки, на которой представители политических партий и неправительственных организаций могли вести прямой диалог с властью, был затем воспринят в ряде российских регионов, где также начали создавать подобные Общественные палаты на основе самозаписи общественных организаций, разделявших ценности Договора общественного согласия.

После этого на федеральном уровне российской власти об общественных неполитических организациях надолго забыли (реализовывалась модель игнорирования), пока вскоре после избрания в 2000 г. на пост Президента РФ В. В. Путина не появилась идея диалога власти с российскими общественными некоммерческими неполитическими организациями (НКО). Эта идея вылилась в подготовку и проведение Московского гражданского форума в ноябре 2001 г. и последовавших затем гражданских форумов в Тольятти (2002 г.) и Нижнем Новгороде (2003 г.), начала уже складываться практика проведения «переговорных площадок» между гражданскими организациями и представителями власти, тем самым стала реализовываться партнерская модель (главы 2–3 настоящей книги). Основные соорганизаторы Московского форума, сильные правозащитные и экологические организации, стали основой Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), созданного на основе президентской Комиссии по правам человека в 2004 г. (глава 7). В сентябре этого же года, после трагедии в Беслане, Президент РФ В. В. Путин одновременно с отменой прямых выборов губернаторов объявил о планах создания Общественной палаты РФ, первую треть состава которой он назначал бы сам. Таким образом, выбор был сделан в сторону выстраивания патерналистской модели взаимодействия власти и общества.

Отметим, что в это время идея создания структуры типа Общественной палаты, по-видимому, уже «бродила в воздухе». Приведем здесь цитату из нашего экспертного интервью с создателем и многолетним председателем Общественного совета при губернаторе: «Моими же отчасти руками была создана

Общественная палата России в свое время. Я написал письмо Путину вместе с Матвиенко. Редкий случай, два адресата были. У меня письмо это до сих пор лежит. Был получен через неделю ответ, что, пожалуй, смысла нет, от руководителя Администрации Президента. А через три дня произошел Беслан, и на следующий день Путин сказал, что надо нам создавать Общественную палату»[165].

8.2. Нормативная основа и начало деятельности

В 2005 г. был принят Федеральный закон «Об общественной палате РФ», в котором цель ее деятельности определялась так: «Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития»[166].

Этих целей предполагалось достигать путем решения восьми основных задач (приведем их здесь в кратком варианте): 1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав и свобод; з) проведение общественной экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов; 4) осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти различного уровня и органов местного самоуправления;

5) выработка рекомендаций органам государственной власти РФ;

6) оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам и общественным объединениям; 7) привлечение граждан, общественных объединений и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в СМИ; 8) осуществление международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами и участие в работе международных организаций.

Этот перечень задач Общественной палаты остался, по сути, тем же и в декабре 2021 г. (наряду с общественными организациями в текст закона добавлено упоминание и «других некоммерческих организаций»), за исключением одного сокращения первой задачи, из которой в 2013 г. исключена цель «привлечения граждан…» – «для участия в реализации государственной политики», и которая сегодня звучит так: «привлечение граждан, общественных объединений и других некоммерческих организаций», что несколько странно с учетом смысла значения устоявшегося полицейского выражения «привлечение гражданина».

Отметим также, что очень важная задача общественного контроля власти (четвертая задача в этом перечне) была сужена до контроля власти исполнительной, что исключало из объектов контроля представительную и исполнительную ветви власти, а также власть президентскую. Это ограничение объектов общественного контроля отмечалось и в работе ряда российских и зарубежных исследователей[167].

В этом же законе была обозначена и процедура формирования ОП РФ, в соответствии с которой первая треть ее состава назначалась Президентом РФ, вторая треть – формировалась из представителей общероссийских общественных организаций и утверждалась членами «президентской трети», а последняя треть – из представителей региональных и межрегиональных общественных организаций и утверждалась решением первых двух третей состава палаты. Таким образом, состав палаты фактически определялся назначенцами Президента РФ. Если же учесть реальную практику выдвижения кандидатов в члены ОП РФ по региональной квоте, когда это выдвижение проходило под полным контролем полномочных представителей Президента РФ, то мы имеем в итоге реальное противоречие между заявленной целью представления интересов гражданского общества и реальной практикой определения состава палаты Президентом РФ и его представителями. Последнее обстоятельство и оттолкнуло от участия в Общественной палате целый ряд представителей сильных правозащитных и экологических общественных организаций, которые, впрочем, были уже представлены в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, образованный на основе президентской Комиссии по правам человека в 2004 г.

Описанная выше процедура формирования состава Общественной палаты РФ просуществовала до 2013 г., когда в закон «Об Общественной палате РФ» внесли поправки, в соответствии с которыми за Президентом РФ остается право назначения своей части палаты, далее вторая часть формируется делегированием по одному представителю от Общественных палат субъектов РФ, а оставшаяся часть формируется от выдвинутых кандидатов от общероссийских и иных общественных организаций.

Вернемся, однако, к практике выдвижения кандидатов от региональных и межрегиональных общественных организаций, которая предусматривала многоуровневую систему достаточно публичных выдвижений и обсуждений кандидатов, которая проходила при организационном и сущностным участии полномочных представителей Президента в федеральных округах и их сотрудников в субъектах РФ. Вот как описывает этот процесс респондент И., член ОП РФ первых созывов именно по «региональной квоте»: «Тогда по закону в Общественные палаты Российской Федерации были выделены так называемые квоты для федеральных округов. В частности, на N-ский федеральный округ было выделено шесть мест. Субъектов федерации, входящих в округ, было более десяти. Каждый из субъектов федерации выдвигал свою кандидатуру. N-ская область выдвинула меня. Ну и, соответственно, затем была окружная, не помню, как это называлось, конференция, форум, где все кандидаты, выдвинутые субъектами, должны были представлять свои позиции, потом шло голосование и шесть первых, получивших наибольшее количество голосов, отправлялись в Общественную палату»[168]. Мы видим, таким образом, что кандидаты по региональной квоте проходили действительно общественный отбор – правда, состав участников этих конференций также контролировался их организаторами.

В итоге в первом составе Общественной палаты, которая была сформирована и начала свою деятельность в 2006 г., оказались не только лидеры известных некоммерческих организаций, но и представители «общественности» в более широком смысле, о котором писал в своей статье В. В. Волков еще в 1997 г.[169] По нашей оценке, 46 % членов НКО были непосредственно связаны с теми или иными НКО, причем наиболее распространенными оказались НКО, представляющие бизнес-объединения и ветеранские организации, – их представители составили соответственно 8 и 6 % от всех членов ОП РФ, далее шли благотворительные фонды и спортивные НКО – по 3 %. При этом в состав первого состава палаты не вошли представители правозащитных и экологических НКО. Вторую большую группу – 20 % – составили представители академического сообщества – ректора университетов, члены-корреспонденты РАН, преподаватели университетов и руководители аналитических центров. 11 % членов первого состава ОП РФ представляли творческую интеллигенцию – артисты, художники, писатели, журналисты. К ним вплотную примыкала группа руководителей медицинских институтов, театров, редакций СМИ – еще 10 % от всех членов ОП РФ. Далее шли священники разных конфессий, адвокаты, предприниматели.

В этот первый состав палаты вошли такие яркие личности, как певица Алла Пугачева, артист Александр Калягин, шахматист Анатолий Карпов, регионалист и урбанист Вячеслав Глазычев, ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов, политолог Андроник Мигранн, адвокат Генри Резник, доктор Леонид Рошаль, академик Валерий Тишков и многие другие.

Респондент Л., активный участник нескольких созывов ОП РФ, считает, что такой состав 1-го созыва ОП РФ был сформирован, так как заместитель главы Администрации Президента РФ Владислав Сурков, отвечавший за внутреннюю политику, «считал, что Общественная палата – это институт легитимации действующей власти… Поэтому в первый состав палаты он набрал людей, которые были символами того, как гражданское общество поддерживает нынешнюю власть. Ну, давайте вспомним: первое – включение в палату Пугачевой. Председателем комиссии по экономике был Шохин, председатель РСПП, как бы профсоюза олигархов. Председателем комиссии по образованию был Ярослав Кузьминов, который как бы… и так далее»[170].

Знаковой фигурой был и руководитель (официально – секретарь Общественной палаты) – академик Евгений Велихов, глава «Курчатовского института», вице-президент АН СССР (1978–1991) и РАН (1991–1996), который за тридцать лет до того, в самый разгар брежневского СССР, в период расцвета административно-командной системы, стал председателем совета молодых ученых и специалистов ЦК ВЛКСМ. Он и возглавлял ОП РФ первых трех созывов, вплоть до 2014 г.

Вот как характеризуют его деятельность сами члены ОП РФ первых созывов: «Велихов был человеком умным. Он был умным, честным человеком, но он все-таки ученый. И в этом смысле он не совсем общественник… Он, конечно, советовался с администрацией, но в силу ума и такого положения, которое научило его быть не только ученым, но и политиком в каком-то смысле, не могу сказать, что он был чрезвычайно активен. Но тем не менее при нем палата как-то действовала – было сочетание активной части здравых людей и умного Велихова»[171].

Другой респондент выделяет умение Е. Велихова слушать: «Он меня научил одной большой науке… он никогда не останавливал выступающих и давал возможность всем сказать, даже если с точки зрения других наших лидеров это было не очень, мягко сказать, интересным. Он всегда давал возможность говорить, и когда в зале на пленарном заседании начинали произносить, что, мол, всё это глупость, то он очень жестко останавливал такие позиции – вот это очень большая наука»[172]. «Руководство имеет значение: вот секретарем был Евгений Павлович Велихов, он был человеком, с одной стороны, очень авторитетным, но совершенно не авторитарным. Да, да, он очень был гибкий, никогда не давил никогда, ничего, ни на кого, со всеми был в диалоге и не мешал, и было с ним комфортно очень»[173].

С начала работы Общественной палаты в организации ее деятельности самое активное участие принимал заместитель руководителя управления внутренний политики Администрации Президента РФ Михаил Островский, который ранее вместе с Евгением Велиховым был фактическим соруководителем рабочей группы по подготовке ее создания[174]. Вот как описывает его роль респондент Л.: «Я должна сказать, что он руководил работой палаты, исходя из довольно правильного для этого органа принципа. Он согласовывал интересы Администрации с интересами отдельных членов палаты. Вокруг, конечно, бегало некоторое количество людей, которые пришли в палату для чего-то совершенно другого, и это все нужно было согласовывать. Я должна сказать, что он довольно умело с этим справлялся»[175].

Остановимся теперь на деятельности ОП РФ первых созывов. В целом можно считать, что для инициативных людей, пришедших в палату с определенной миссией и идеями по развитию гражданского общества, были все возможности для их реализации. Так, например, третьей в перечне задач, нормативно закрепленных за ОП РФ, была задача проведения общественной экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов. Вот один из примеров такой работы в ОП РФ 1-го созыва: «Самый первый закон, который экспортировала палата, – это был закон об обращении к гражданам. Процедура состояла в том, что мы разослали проект этого закона в бесчисленное количество некоммерческих организаций и попросили, чтобы они сделали свои замечания, дополнения, возражения к любому пункту этого закона. Потом мы сели с юристами, комиссия наша, и проанализировали все предложения. Какие-то совсем глупые убрали, соединили те, которые соединяются тематически, и этот результат представили в Думу. Я должна сказать, что около?о % наших поправок прошли. То есть закон был принят с учетом наших замечаний. Правда, процедура, которую наша комиссия применила, больше никогда в палате не повторялась»[176].

Второй из задач ОП РФ являлось и является выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав и свобод. Важным фактором являлось наличие среди ее членов людей, способных формулировать и продвигать подобные инициативы, и в первых созывах палаты таких людей было достаточно. Тогда в палату входили «Вячеслав Глазычев, Владимир Захаров и много других деятельных людей, у которых были очень важные для человека и общества в целом направления – например, устройство городов, экологические проблемы и российская система построения государства в целом – от деревни к малому городу, от малого города к областному городу и так далее. Эти люди организовывали очень широкие обсуждения, привлекали общественников, в том числе из маленьких городов»[177].

Эту позицию развивает и другой респондент, избранный по региональной квоте: «В первом созыве я вошла в комиссию, которая называлась по региональному развитию. Вячеслав Леонидович Глазычев был председателем этой комиссии. Мы массу территорий там объехали, в том числе мы были и на территориях Сибирского федерального округа, очень много местных мероприятий проводили, делегациями выезжали и т. д… В итоге определенные позиции, которые там ставили, нам удалось в Общественной палате, в своей комиссии, благодаря Вячеславу Леонидовичу очень интересно ставить вопросы по лесному кодексу ит.д. и т. д. Они как раз тогда вот эти кодексы два, лесной, водный и еще какой-то там, и прямо были острием всех проблем, и мы позиции, заявляемые регионами, смогли заявить и в ОП РФ»[178].

Наряду с мероприятиями в регионах, важное значение для реализации основной цели ОП РФ – согласование интересов общества и власти – имели и пленарные заседания ОП РФ, на которых тогда присутствовали первые лица министерств и ведомств: «С глубокой уверенностью и доказательствами хочу сказать, что в первых трех созывах, ну в первых двух это точно, за редким исключением, министры правительства Российской Федерации у нас были участниками пленарного заседания… И первое пленарное заседание содержательное, которое проходило, у нас еще своих залов даже не было, в Союзе промышленников, было посвящено положению в армии. Оно длилось целый день, и нам удалость тогда впервые убедить руководство российской армии о том, что доступ к телефонам военнослужащих – это нормальный естественный процесс»[179].

В первые созывы ОП РФ, когда секретарем палаты был Евгений Велихов, именно он был основой активной деятельности палаты по реализации ее восьмой задачи – осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами и участие в работе международных организаций. Эта работа включала в себя взаимодействие с аналогичными общественно-консультативными структурами в самых различных странах – в Европе, Азии, Южной Америке и т. д. Респондент И. так ее описала: «Он [Е. П. Велихов] действительно проводил огромную работу на эту тему. Палата тогда считала, что, поскольку органы такого типа есть во многих странах, нужно поддерживать отношения, чтобы обмениваться опытом, интересными проектами, идеями и вообще дружить. Я считаю, что это было правильное решение, потому что, например, по этой линии мы ездили в Испанию. Там действует Совет, несколько похожий на нашу Палату. Я привезла оттуда множество документов, которые они с удовольствием предоставили»[180].

Респондент К. также упоминал о своей совместной с другим членом ОП РФ командировке в Аргентину и Бразилию. О совместной зарубежной командировке в Китай вспоминал и другой член ОП РФ: «Мы с Велиховым в Пекин летали. Его приглашали. Там тоже нарождаются какие-то гражданские инициативы, общественные палаты, и он, видимо, сам выбирал, кого возьмет в эту поездку… Там да, тоже встречались представители власти, собственно, и они создают тоже что-то такое общественное»[181].

Подобные поездки позволили включить в то время ОП РФ в международную организацию, объединяющую подобные общественно-консультативные советы на национальном уровне – Международную ассоциацию экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭСССИ). МАЭСССИ была создана в 1999 г., она объединяет организованные институты гражданского общества из 72 стран мира. Члены Ассоциации – трехсторонние экономические и социальные советы (в них входят профсоюзы, организации предпринимателей, некоммерческий сектор), общественные палаты/советы и схожие институты, обладающие общенациональной компетенцией, основанной на Конституции, законе или другом виде официального подтверждения их функций – например, Экономический и социальный совет Франции и Европейский экономический и социальный комитет[182].

Благодаря в том числе активности Е. Велихова с 2006 г. членом Ассоциации стала и Общественная палата РФ, в 2011 г. она вошла в президиум МАЭСССИ, а в 2013 г. на два года ее председателем стал почетный секретарь Общественной палаты РФ академик РАН Е. Велихов.

Общественная палата РФ с самого начала одной из своих задач ставила оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам и общественным объединениям. Так, в период 2006–2010 гг. гранты, выделяемые Президентом РФ для поддержки деятельности некоммерческих организаций, носили название «Гранты Общественной палаты». Фактически, правда, их распределяли так называемые организации-операторы, руководители которых могли быть членами ОП РФ, а могли и не быть, и эти операторы исходно назначались Указом Президента РФ. Начиная с 2011 г. организации-операторы действовали уже независимо от ОП РФ, и распределяемые ими гранты получили название «Президентские гранты».

Одновременно на заседаниях профильной комиссии ОП РФ по вопросам развития гражданского общества, которую в первых двух созывов возглавляла президент Института проблем гражданского общества М. А. Слободская, обсуждались наиболее важные проблемы развития гражданского общества в России, наиболее острые вопросы выносились на пленарные заседания. Проводились круглые столы в регионах для лидеров НКО, а также семинары-тренинги по подготовке заявок на гранты, одним из операторов которых и был Институт (НКО), возглавляемый Марией Слободской.

В 3-м созыве палаты эту комиссию возглавил заместитель председателя научного совета ОАО «Всероссийский центр изучения общественного мнения» И. Е. Дискин, он же был и руководителем этой комиссии в 4-м созыве (2012–2014 гг.), в название которой уже было добавлено: «…и взаимодействию с Общественными палатами в субъектах РФ». Это изменение названия отражало новую реальность, в которой Общественные палаты были созданы в большинстве субъектов РФ.

Содействие развитию системы Общественных палат было одним из важных направлений деятельности ОП РФ в первые годы. Сначала возник совет ОП РФ по взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ: «Идея эта принадлежала тогдашнему председателю Общественной палаты Читинской области. Я был там, услышал эту идею, вернулся довольно быстро. И, надо отдать должное, Велихов вот просто с ходу подхватил и сказал, что это может быть самое главное, что вам удалось сделать в палате… Я довольно быстро сделал положение о совете, палата при поддержке Велихова довольно быстро его приняла. Совет существует по сию пору, потом в ряде палат возникли советы по взаимодействию областных палат с муниципальными образованиями – палата стала прорастать вглубь»[183]. Вскоре были созданы основы законодательства в Общественных палатах субъектов федерации, и эти структуры стали появляться повсеместно.

С нашей точки зрения, создание такой основы имеет двоякий результат. С одной стороны, благодаря этому подобные площадки для взаимодействия общественных организаций и власти стали создаваться и там, где их не было. С другой стороны, там, где они уже были созданы и действовали по принципу самозаписи, как это было с Общественной палатой при Президенте РФ в 1994–1995 гг., теперь они должны были перестроить порядок формирования под предложенный, когда одна треть членов палаты назначается главой региона, а вторая треть – депутатской ассамблеей этого субъекта РФ, то есть тиражировалась федеральная модель «назначенной общественности». Подробнее об Общественных палатах в субъектах РФ – см. коллективную монографию «Общественные советы в субъектах РФ: между медиацией и имитацией»[184].

Наконец коснемся здесь такой задачи Общественной палаты, как «осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти различного уровня и органов местного самоуправления». Она, с учетом порядка ее формирования, является одной из наиболее спорной из всех ее задач. Тем не менее она оказалась вовлеченной в ее реализацию практически с 1-го созыва. И связано это было с судьбой проекта Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Он был принят Государственной Думой во втором чтении в 2003 г., но затем в новом составе Государственной Думы, в котором не были представлены ни СПС, ни «Яблоко», наткнулся на жесткое сопротивление правительственного большинства. Вопрос о необходимости принятия такого закона неоднократно поднимался на заседаниях СПЧ при Президенте РФ, в том числе на совместных заседаниях с участием Президента. Камнем преткновения оставался орган, который мог бы утверждать персональный состав Общественных наблюдательных комиссий (исходно предполагалось, что этот состав будет назначаться Уполномоченным по правам человека в РФ), пока наконец не появился вариант, в котором таким органом мог бы быть Совет Общественной палаты. В этом виде закон был успешно принят летом 2008 г.[185], а вскоре начали работать и Общественные наблюдательные комиссии, в состав которых в то время вошли многие правозащитники, долгие годы боровшиеся за возможность общественного контроля мест заключения.

Отметим также создание в 2006 г. достаточно уникальной структуры – Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе, которая была создана по совместному решению СПЧ, Совета ОП РФ и Правительственной комиссии по административной реформе. Эта группа проработала всего около двух лет, политические события президентских выборов сделали ее неактуальной, но все-таки еще одна площадка для общественного диалога и контроля хода административной реформы была создана именно при совместном участии ОП РФ и СПЧ[186].

Об эффективности совместного использования и ОП РФ и СПЧ для продвижения гражданских инициатив говорят и эксперты, непосредственно участвовавшие в таком процессе: «Были еще какие-то вещи. Иногда это через палату делалось путем заключения палаты, поскольку Закон о заключении палаты должно обязательно рассматриваться Государственной Думой. Иногда удавалось аппаратными ходами через председателей СПЧ Э. А. Памфилову, а затем М. А. Федотова, иногда через Уполномоченного по правам человека в РФ В. П. Лукина»[187].

Еще одним примером эффективности сотрудничества ОП РФ и СПЧ в продвижении идей общественного контроля может служить подготовка Федерального закона «Об общественном контроле», которая проходила уже в начале 2000-х гг. Исходная поддержка тогдашнего первого заместителя секретаря палаты М. В. Островского, оперативно вынесшего концепцию закона, подготовленную респондентом В., на слушания в ОП РФ, натолкнулась на резко негативное отношение Главного правового управления (ГПУ) Администрации Президента РФ: «"Какой еще закон «Об общественном контроле»? Внесем поправки в закон «Об обращении граждан» и в закон «Об Общественной палате», все, больше ничего и не нужно!” И так все это продолжалось, пока в дело не включился Михаил Александрович Федотов, советник Президента, председатель СПЧ, и все закрутилось. В этом смысле довольно быстро палата перестала быть центром борьбы»[188].

Далее респондент К. становится членом СПЧ, и уже на базе этого Совета действует рабочая группа по подготовке закона и далее на заседании Совета Президент РФ В. В. Путин поддерживает внесение данного закона. После этого работа над законопроектом идет уже с участием ГПУ. «И уже после того, как В. Сурков завизировал последний вариант, из закона вытащили целый ряд важнейших положений, главной из которых была концепция об общественных интересах»[189]. Заметим, что из перечня субъектов общественного контроля на этом этапе выпали и граждане, и общественные организации, и начинается этот перечень теперь с «общественных палат», и что у этого закона были и другие инициаторы. Однако приведенный пример важен как пример реального использования возможностей разных площадок взаимодействия с властью в продвижении общественно значимых инициатив.

8.3. Развитие и эволюция Общественной палаты РФ

При переходе от 1-го созыва ОП РФ к последующим постепенно снижался уровень известности членов палаты, степень узнаваемости их фигур, а также доля творческой интеллигенции, для которых характерна более независимая позиция. Постепенно ослаблялось и желание власти привлекать к участию в ней знаковые фигуры общественности. Вот как комментируют эти изменения наши респонденты: «Общественная палата привлекала много людей, которые верили, что у палаты есть возможности: человеческие, административные, статусные и прочие. Первый состав палаты и даже второй состав, который был похож на первый, эту функцию выполняли, хоть и не полностью.

Потом, к третьему составу, который был уже принципиально другой, творческая составляющая всё уменьшалась и уменьшалась»[190]. «Первый состав палаты символизировал стремление власти продемонстрировать свою легитимность. Но уже ко второму составу это немного… Ну, первое – Пугачева, конечно, там появилась один раз – она отлетела. Шохин, ну, уже ему было не так интересно, и так далее. Начали: "Ну, мы откликнулись на ваш призыв один раз – ну и ладно"»[191].

Одновременно менялся общественно-политический контекст деятельности ОП РФ. 2-й созыв ОП РФ пришелся уже на начало работы на посту Президента РФ Д. А. Медведева, который провозгласил курс на инновационное развитие страны, сказал, что «свобода, конечно же, лучше, чем несвобода». Менялась ситуация и в руководстве ОП РФ, и в его взаимоотношениях с Управлением внутренней политики Администрации Президента РФ. В феврале 2009 г. заместитель начальника Управления Президента РФ по внутренней политике М. В. Островский уходит с этого постав, а 19 мая этого же года в соответствии с Указом Президента становится членом Общественной палаты 2-го созыва и вскоре избирается членом Совета и заместителем секретаря ОП РФ. (Отметим, что одновременно членом ОП РФ становится и другой бывший заместитель начальника этого же управления администрации Президента РФ, начальник отдела информационно-аналитического планирования А. А. Чеснаков.) В итоге тандем, который уже сложился ранее, при подготовке законопроекта об Общественной палате – академика Е. П. Велихова и заместителя начальника управления по внутренней политике М. В. Островского – становится у руководства ОП РФ – как ее секретарь и его первый заместитель. В этих условиях возникает тренд к большей самостоятельности ОП РФ и – как результат – конфликт с Р. Ф. Хабировым, который пришел в администрацию на место М. В. Островского.

Вот как описывает эту ситуацию респондент К.: «При мне было, когда Островский: "Радий, ты что, полагаешь, что если вы скомандовали – мы должны обязательно исполнять?" – "Да, я именно так и считаю". Но при этом мы занимали позицию [автономности], все-таки председателем комиссии был Коля Сванидзе и была поддержка позиции»[192]. Вплоть декабря 2011 г., пока В. Ю. Сурков занимал позицию первого заместителя руководителя Администрации Президента РФ, он поддерживал определенную самостоятельность (или автономность) ОП РФ: «Существовала традиция, при которой, по крайне мере, раз в квартал приглашенные члены Совета палаты встречались с Сурковым, и шел достаточно жесткий разговор. Он слышал: "Ну, Радик, ну, это, не перебирай”. И в силу этого палата, там… был целый ряд законов, по которым мы говорили: "Ребята, ну, вы тут придите в себя”. Удалось целый ряд законов приостановить и существенно подкорректировать. Но при этом все время общим трендом снижалось число людей, которые собирались выступать за самостоятельность позиции палаты»[193].

ОП РФ не могла не реагировать на события 2011–2012 гг. в России, общественные протесты после выборов в Государственную Думу в декабре 2011 г., а также на некоторые решения, принятые уже после возвращения В. В. Путина на пост Президента РФ. О критическом отношении руководства ОП РФ к ряду политических решений того времени писали в 2013 г. и журналисты: «Напомним, что в последнее время ОП не раз высказывала мнение, не совпадавшее с официальным. Так, в декабре 2012 г. члены ОП выступили с заявлением против ”антимагнитского закона"; а летом 2012 г. раскритиковали законопроект, обязывающий НКО, получающие деньги из-за границы, регистрироваться в качестве "иностранных агентов". Господин Островский и сейчас считает, что надо четко формулировать, что такое "политическая деятельность" НКО, а также пересмотреть понятие "иностранный агент", так как в России оно имеет "определенный негативный смысл". Правоприменение закона, считает господин Островский, показало правоту ОП. "Думаю, в закон скоро будут вноситься изменения", – отметил он»[194].

Остановимся теперь на самой деятельности Общественной палаты в этот период, опираясь на мнения трех ее членов, работавших в составе ОП РФ 4-го созыва, сформированного в 2012 г. еще по старым правилам, и представлявших в ней региональные общественные организации: «Для меня лично это было расширение связей. Нас, как членов Общественной палаты, включали в какие-то федеральные общественные советы, и для меня это тоже было инновацией, новшеством – мне надо было понять, как это работает и что там можно сделать. Поэтому в части моих идей по местному самоуправлению я была в комиссии по местному самоуправлению, это дало возможность продвигать какие-то свои идеи поскольку там были и конференции, и советы были, и комиссия заседала. И то, что нас приглашали на мероприятия федерального уровня и мы могли там высказывать свои позиции… потом эти идеи в документах где-то фиксировались, потом, особенно когда речь шла об Общественном совете, где я была несколько лет членом Общественного совета при Минтруде. Даже не при Минтруде, а при службе, которая занятостью занимается. И там удалось кое-какие идеи продвинуть в части трудоустройства инвалидов. Одним словом – от представительской демократии к демократии участия… Это был первый опыт, когда начали строить вот такую демократию участия. Поскольку никто никогда не знал, что это такое и как это делать, то, конечно, всё методом проб и ошибок»[195].

Другой респондент, эколог, также имел положительный опыт своей работы в ОП РФ:

«Общественная палата – это не субъект, это площадка. Поэтому как действует инструмент, как действует площадка, зависит от того, кто им пользуется… При этом те люди, которые хотят что-то полезное делать, в большинстве случаев, на мой взгляд, имеют возможность это делать, если они не вступают в прямое противоречие с интересами первых лиц… В данный момент передо мной стоит задача, и я использую и областную, и федеральную палату как площадку и стараюсь "вытаскивать” власть и, что немаловажно, представителей гражданского общества (руководителей организации в данном случае) из регионов России… С моей инициативы было принято два закона областных – один из них, правда, отменен, другой действует, и палата у меня была при этом одним из инструментов»[196].

Позицию этого респондента о больших возможностях ОП РФ для лидеров НКО, которые пытаются решать конкретные общественные вопросы – например, вопросы защиты прав жителей в сфере ЖКХ, – подтвердили в своих интервью и другие респонденты, которые были членами ОП РФ нескольких созывов, включая четвертый: «В третьем или четвертом созыве, когда я была председателем комиссии, я начала собирать по регионам некоммерческие организации, которые как раз занимаются профильной деятельностью – защита прав граждан в сфере ЖКХ, жилищное просвещение. Мы создали такую сеть общественного контроля, которая сейчас практически в каждом регионе, они осуществляют прием граждан, консультации, огромное количество мероприятий по жилищному просвещению. Кроме того, мы добились изменения законодательства. У нас НКО в сфере ЖКХ являются самостоятельными субъектами в сфере общественного контроля»[197]. «Палата была по многим вопросам вообще единственным таким местом, где какие-то обсуждались общественно значимые темы: например, мы смогли убедить высших должностных лиц в Правительстве, что нужно принимать совершенно инновационные законы в социальном обслуживании, потому что тогда настала пора его менять.

Изначально Министерство предлагало технические изменения, а мы, как именно Общественная палата, добились того, что он был весь радикально изменен. Тогда вице-премьером по социалке была О. Ю. Голодец, она нас поддержала, абсолютно согласилась с нами и сказала Министерству: "Слушайте Общественную палату!" У нас была рабочая группа, все лучшие эксперты в социальном обслуживании с нами работали. Многие критикуют этот закон – конечно, критиковать можно всё, но тем не менее в социальной сфере таких передовых законов не было и даже, наверное, нет»[198].

5-й созыв ОП РФ формировался в 2014 г. уже в новых условиях, первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ по внутренней политике с 2012 г. был уже В. В. Володин. В конце 2012 г. были предложены, а вскоре и приняты поправки в закон об Общественной палате, в соответствии с которыми срок ее деятельности увеличивался с двух до трех лет и изменялся порядок ее формирования: 42 члена по-прежнему назначались Указом Президента РФ, вторая ее часть формировалась из представителей Общественных палат в субъектах РФ (сначала 83, а после 2014 г. – 85 человек), а последняя часть – 42 человека от общественных организаций – избиралась с помощью интернет-голосования.

Прежде всего отметим многочисленные скандалы, связанные с этим интернет-голосованием, которое сопровождалось многочисленными «накрутками» голосов. Вот как об этом говорили наши респонденты: «Я подала на второй срок, но там началось это идиотское интернет-голосование, и этим было всё сказано. По интернет-голосованию прошли те, кто умеет накручивать баллы. Поэтому, когда там, извините меня, мне статистику давали, что в три часа ночи из Дальнего Востока люди голосовали за кого-то там, не за меня. Я говорю: "Вы сами себе представьте, как это можно". Поэтому всё, я больше в эти игры не стала играть. Я не стала оспаривать ничего»[199]. «Конечно, за меня там проголосовало огромное количество людей по всей стране, но я туда при этом не попала. Видели, сколько нужно было времени и нервов, чтобы проголосовал один человек: это было долго и сложно. Конечно, когда появились люди, у которых в течение минуты появлялось 10–12 голосующих… эта процедура у всех вызывала сомнения, она была скандальной, ее отменили после первого применения»[200]. Аналогичный неудачный опыт был примерно в это же время и при формировании состава Совета по развитию гражданского общества и правам человека (глава 7), эта процедура и там не прижилась.

Второй новацией стало формирование половины состава палаты за счет представителей Общественных палат субъектов РФ. Такая новация прижилась, и привела она к тому, что эта половина палаты состояла из людей, прошедших уже второй отбор на предмет лояльности теперь уже региональной власти – сначала при процедуре формирования состава региональных палат, а затем при определении представителя в ОП РФ.

Кроме того, в России уже около трех лет существовало такое общественное движение, как созданный в мае 2011 г. Общероссийский народный фронт, которое также претендовало теперь на определенное представительство общественности, но теперь уже лояльное к конкретному лидеру – сначала председателю Правительства, а в 2014 г. – снова Президенту РФ В. В. Путину. С учетом этого становится логичным, что в ОП РФ 5-го созыва, сформированной в 2014 г. вместо академика Е. П. Велихова, который остался «почетным секретарем ОП РФ», секретарем стал А. В. Бречалов, сопредседатель Центрального штаба Общероссийского народного фронта, вице-президент «Опоры России». Естественно также, в ОП РФ этого созыва не нашлось места и для М. В. Островского.

Респондент М., имевшая опыт работы как с Е. П. Велиховым (правда, не с самого начала), так и с А. В. Бречаловым, отмечала, что «Велихов с Бречаловым – это вообще какие-то противоположности. Велихов, он ни во что особо так вот не вникал. Он где-то царил там наверху – и всё; а Бречалов там уже вникал». С одной стороны, А. В. Бречалов считал, что в стране есть «вредоносные НКО, с которыми нужно бороться». С другой, «у него была такая ”бизнесовая” хватка. Он вообще сам из бизнеса. Он очень хорошо всякие процессы внутри организовывал. У нас, например, палата проводит форумы и сообщества региональные. Он настолько их как-то переделал все по-новому, что они с таким драйвом проходили. Форумы организовывали без участия региональных администраций, поэтому они как побитые приходили, а их там начинали все критиковать и ругать, говорить: "Вот у вас тут плохо всё: вот с экологией, вот поговорили с общественностью, они говорят, вы ЖКХ запустили…"»[201]

Действительно, если для Е. П. Велихова, которому в 2014 г. исполнилось 79 лет, руководство ОП РФ было уже весьма обременительно просто по возрасту, то для А. В. Бречалова, который был моложе почти на сорок лет, это было время взлета политической карьеры, и работа на этом посту для него действительно стала политическим трамплином – в 2017 г. он стал сначала исполняющим обязанности, а затем и главой Удмуртской Республики.

8.4. Общественная палата РФ 1-го, 6-го и 7-го созывов

Отметим, что в самом начале 2017 г. появились некоторые надежды на определенное реформирование ОП РФ, прежде всего порядка ее формирования, чтобы сделать ее не только по названию, но и по составу более общественной, чем государственной. Эти надежды были связаны с очередной сменой первого заместителя руководителя Администрации Президента РФ – в феврале 2016 г. им стал С. В. Кириенко, который в бытность свою полномочным представителем Президента РФ в Поволжском федеральном округе в 2000–2005 гг. активно участвовал в организации Гражданских форумов в Тольятти (2002), Нижнем Новгороде (2003) и Перми (2004) вместе с Э. А. Памфиловой. Так, одним из первых его действий на новом посту стало реформирование системы распределения президентских грантов в сторону ее большей прозрачности.

Так или иначе, в феврале 2017 г., в преддверии формирования нового состава Общественной палаты, в Комитете гражданских инициатив А. Л. Кудрина состоялся круглый стол, проведенный по инициативе группы организаторов Общероссийского гражданского форума (ОГФ). В работе круглого стола приняли участие эксперты ОГФ, «Открытого правительства», члены Комитета гражданских инициатив, Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, ОП РФ и региональных Общественных палат, представители некоммерческих организаций. В качестве возможных механизмов реформы процедуры формирования ОП РФ было предложено проведение открытых выборов членов ОП РФ с предварительной регистрацией НКО своих кандидатов. Участники встречи посчитали возможным сохранить так называемую президентскую квоту, но с сокращением этого списка до 5-10 кандидатов. Кроме того, высказано мнение, что для повышения эффективности работы ОП РФ должна быть разработана система критериев оценки ее деятельности, а отчеты об итогах деятельности палаты должны быть общедоступны[202].

Надежды эти оказались несбыточными, и весной 2017 г. ОП РФ была сформирована по старому принципу – в соответствии с действующим законодательством. Два месяца секретарем ОП РФ был заместитель секретаря – ветеран и Герой России В. А. Бочаров, а в июне 2017 г. секретарем палаты стал журналист и телеведущий, директор Института общественного проектирования В. А. Фадеев, член ОП РФ всех предыдущих созывов за исключением пятого. Приведем здесь три мнения о нем как о председателе ОП РФ работавших вместе с ним членов ОП РФ: «Фадеев же одно время, первый год, работал на телевидении, вел какую-то передачу, а потом, говорит: "Не, я понял, что так невозможно”. И он ушел, и полностью фулл-тайм только занимался палатой, и он реально прям. Что было хорошо, ну там, не знаю, со мной, со всеми: я ему всегда легко могла по любому поводу позвонить, он всегда (ну, если он не может, он всегда перезвонивал) выслушает»[203]. «Он такой хороший барин, а-ля Михалков в кино, он откликается эмоционально на какие-то вещи, особенно на детей, семью. Он с широкой руки может что-то продвинуть. Вот по конкретным ситуациям и вникнуть, но в целом понятно, что процессы формирования гражданского общества и вопросы третьего сектора ему неинтересны, они от него далеки»[204].

«Фадеев – это трибун с определенной харизмой, который не всегда жестко цензурирует свои мысли, действия, слова. Он находит знамя, поднимает его и, что называется, и, ну, не с шашкой наголо, но он одержим своими идеями, и он их отстаивает. В этом смысле он не медиатор, хотя модератор. Публичный модератор, который провоцирует дискуссию, может выводить ее в определенное русло как на уровне конкретного мероприятия, так и на уровне… Ну, и получилось так, что основной занятостью у него оказалась палата»[205]. На наш взгляд, эти мнения достаточно полно характеризуют третьего руководителя ОП РФ. В. А. Фадеев проработал на посту секретаря ОП РФ два с половиной года, а затем сменил М. А. Федотова на посту председателя Совета при Президента РФ по развитию гражданского общества и правам человека – советника Президента РФ. Новым секретарем ОП РФ стала одна из заместителей предыдущего секретаря, доктор юридических наук, руководитель Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, член ОП РФ с 2014 г. Л. Ю. Михеева. Вот как ее характеризует респондент Л.: «Л. Ю. Михеева – очень хороший профессионал. Она абсолютно корректна, она абсолютно аккуратна. Она юрист, прежде всего, который действует по правилам, знает, что можно, а что нельзя. При этом, оценивая какие-то инициативы, она понимает, что вот это вот пойдет, это не пойдет, это имеет шанс, это не имеет, вот это вот мы встроим, вот это мы не встроим. В этом смысле опыт госслужбы тоже здесь проявляется. Она стремится всегда к компромиссам. Если при Фадееве палата в большей степени была направлена на выполнение какой-то общественной миссии, как он себе это видел, то при Михеевой, соответственно, на выполнение той юридической задачи, которая прописана в законе. То есть она смотрит: вот у нас нулевые чтения, их нужно вывести на другой уровень. Они должны давать как бы технократическую эффективность. Сколько проведено слушаний, какие, что учтено, что не учтено, направлено, не направлено, согласовано, не согласовано»[206].

Для характеристики деятельности ОП РФ двух последних созывов, в 2017–2020 гг. используем мнения этих же респондентов. Так, респондент Л. в целом доволен своей деятельностью в этой структуре: «Это довольство не может быть полное, потому что разница между тем, как бы хотелось видеть возможности Общественной палаты и реальности – это дистанция огромного размера. Но на самом деле, когда я не был в палате, я, приходя, ожидал гораздо меньшей возможности влияния. Но, опять-таки, это зависит от того, насколько ты активную позицию занимаешь. То есть мне удалось несколько инициатив, которые были, реализовать. Их немного – три/ четыре/пять, но этого достаточно, чтобы я был удовлетворен некоторым результатом… Допустим, при принятии стратегии пространственного развития некоторые наши идеи были учтены, закреплены за счет того, что с Минэком выстроен был диалог, была ситуация, при которой мы там где-то поднажимали, но при этом договаривались, прописывали конкретно, что мы хотим»[207].

Другой респондент недоволен своей работой в палате, – правда, это было связано с идейными разногласиями с другими членами комиссии, в которой он работал: «У нас в комиссии были представители антиювеналъного сообщества, и серьезно обсуждать какие-либо инициативы относительно защиты прав детей внутри комиссии было невозможно. То есть из этих троих у каждого своя повестка, и они просто ее двигали, и не было никаких возможностей коммуникации объединения, а другая часть следила за тем, чтобы не протолкнули ничего ювенального. Их задача была в том, чтобы не давать их товарищам из комиссии куда-либо двигаться, когда они выясняли, что готовится какой-либо круглый стол, например по защите женщин от насилия, тут же начинали писать миллион жалоб куда-нибудь о том, что злобные ювеналисты разрушают нашу родину изнутри»[208]. Вероятно, эта невозможность конструктивного обсуждения важных для респондента проблем привела и к общей негативной оценке деятельности всей палаты: «Я до этого, конечно, видела со стороны, но довольно сложно понять, как устроена деятельность изнутри, но по крайней мере то, что было видно со стороны, – это достаточно свободный выбор тем для обсуждения. Это, кстати, подтвердилось, и изнутри – вы можете инициировать всё, что угодно, но, во-первых, структура эта организована чудовищно хаотично, то есть очевидно, что нет никакой стратегии работы, есть те управленческие органы, которые де-факто существуют: советы старейшин и совершенно безумные генеральские советы. Смысл у них довольно маленький. Это всё как председатели комитетов позднего периода СССР, и более того, палата на 90 % состоит из этих генеральских советов: это пенсии для разных чиновников, продвижение для молодых комсомольских лидеров, которые сейчас по-другому называются, и, откровенно говоря, в таком супе ничего хорошего не сваришь»[209].

Третий респондент, уже давний член ОП РФ, считает, что одной из заслуг этой структуры является участие в создании Общественных советов при различных федеральных министерствах, что позволяет для продвижения той или иной инициативы использовать различные пути: «Например, зачем я буду обсуждать какую-то тему труда и занятости в палате, когда у меня для этого есть вот и эта площадка, и Общественный совет там. Поэтому в этом плане, конечно, сейчас в палате уже труднее свою уникальность проявлять. Мне это позволяет лавировать, потому что я, с одной стороны, просто иногда всё проклинаю, что ну не могу уже больше быть там и там, и здесь, и в этом совете, и в том совете, и в палате. А с другой стороны, что-то у тебя, например, не получается (ты не можешь в палате что-то там, какую-то важную для тебя историю провести). Ха, а я сейчас попробую ее через Общественный совет засунуть. Или там не получается, а я сейчас попробую через Совет при Правительстве. За это время я уже очень овладела этим искусством»[210].

В заключение сравним персональный состав 1-го (2006 г.) и 7-го (2020 г.) созывов ОП РФ. На основе информации, содержащейся на сайте ОП РФ по членам палат разных созывов, включая биографии членов палаты, мы выделили пять основных групп, в соответствии с основным видом их занятий: лидеры НКО разного типа; представители науки, университетов и аналитических центров; «директора» – руководители учреждений социальной, медицинской, культурной и информационной сфер; деятели искусства – писатели, художники, артисты и журналисты; и группу «прочие», в которую вошли служители религий, бизнесмены, адвокаты и казаки. Далее мы разделили их по трем квотам; при этом если для 1-го созыва второй квотой были представители общероссийских общественных организаций, то для 7-го созыва – это уже были представители Общественных палат субъектов РФ. Результаты представлены в табл. 1.

Из данных табл. 1 видно, что для ОП РФ 7-го созыва мы видим практически одинаковую – 20 % – долю представителей академической и прикладной исследовательской сфер, небольшое снижение доли НКО – на 6 %, практически полное исчезновение «деятелей искусства» (в первом составе их было 10 %) и возрастание в два с половиной раза – с ю до 25 % – доли «директоров».

Если исчезновение «деятелей искусства» произошло за счет всех трех квот, то увеличение доли «директоров» – за счет второй квоты – в современной квоте представителей Общественных палат субъектов РФ их доля составляет 35 % по сравнению с 7 % от прежней квоты от общероссийских общественных организаций. Здесь же мы видим и наиболее значительное снижение доли представителей НКО – с 40 до 29 %, то есть более чем в полтора раза. При этом важно учесть, что доля второй квоты теперь – половина от всего состава ОП РФ, а не треть, как это было ранее.

Таблица 1.

Представленность в ОПРФ 1 и 7 созывов различных социальных групп (с учетом трех вариантов включения в члены ОПРФ: 1 вариант – по президентской квоте; 2 вариант – от общероссийских общественных организаций (00), 1 созыв, и от Общественных палат субъектов РФ, 7 созыв; 3 вариант – от региональных 00, 1 созыв, и от всех общественных организаций, 7 созыв)

На наш взгляд, такое изменение никем не планировалось, а произошло, как мы уже отмечали выше, благодаря двойному отбору на уровне субъекта РФ, в результате которого в ОП РФ были делегированы преимущественно не малоуправляемые лидеры НКО, которые бы использовали возможности ОП РФ для продвижения тех или иных общественных интересов, а руководители бюджетных учреждений социальной или культурной сфер, полностью зависимые от местной власти, для которых важно «не создавать проблем».

* * *

Подведем некоторые итоги. ОП РФ за прошедшие пятнадцать лет проделала существенную эволюцию. Во-первых, благодаря своей серьезной нормативной основе в виде специального федерального закона она стала основой для нормативного закрепления в виде двух федеральных законов системы Общественного контроля в современной России (закон об Общественных наблюдательных комиссиях, а затем и закон об Общественном контроле в целом). Во-вторых, ОП РФ закрепила и сделала реальной практикой формат «переговорных площадок», который появился ранее, в 2001 г., в процессе Московского гражданского форума, для руководства министерств и иных структур исполнительной власти. В результате число таких «площадок» в форме общественно-консультативных советов различного типа существенно возросло. В-третьих, система Общественных палат «проросла вглубь», на уровень субъектов РФ и далее – многих городов.

Развитие каждого из этих направлений имеет и свои проблемы, связанные прежде всего с самим порядком формирования ОП РФ, которую не случайно в российской «Википедии» определили как «Консультативный государственный совещательный орган, финансируемый из государственного бюджета»[211], в соответствии с которым назначенные властью члены палаты определяют ее дальнейший состав. Таким образом исходно был сделан выбор в сторону представительства в ней лояльного к власти общества. Однако для реализации нормативно закрепленной цели ее деятельности – согласования общественно значимых интересов граждан и органов власти – необходимо было наличие представителей этих интересов, то есть нужны были одновременно и лояльные, и активные.

В первые созывы ОП РФ, когда еще половина ее состава не делегировалась региональными палатами, этот баланс в какой-то мере удавалось осуществлять; позже, как показано нами, баланс сдвинулся в сторону «лояльных и неактивных», которые благодаря этому не «создают проблем». Не случайно один секретарь ОП РФ говорил, что «половина членов палаты по разным причинам ничего не делает», а второй с ним соглашался, добавляя: «Часто региональные общественные палаты направляют в федеральную палату людей пожилых, но очень авторитетных и уважаемых, и давить на этих уважаемых людей было бы просто неправильно»[212] (можно добавить – и не пожилых, полностью зависимых от местной власти). В результате инициативные лидеры НКО, все же попадающие в состав ОП РФ, просто не могут найти там союзников: «То есть практически никого, кроме нескольких приличных людей, там нет. На самом деле людей, с которыми можно объединяться для решения задач, не было, а в одиночку решить никакие задачи невозможно»[213].

Динамика развития Общественной палаты РФ прослеживается и в смене личностей ее руководства – от академика РАН с опытом руководства совещательной структурой при ЦК ВЛКСМ еще в 1970-е гг. в СССР к сопредседателю Общероссийского народного фронта и будущему губернатору региона – к журналисту и соруководителю либеральной платформы партии «Единая Россия» и наконец к доктору юридических наук, юристу-технократу. Общественная палата отражала и изменения общественно-политической ситуации в стране и в период 2011 – 2013 гг. позволяла себе даже определенную «фронду» по отношению к Управлению внутренней политики Администрации Президента РФ, стиль руководства (курирования) которого по отношению к ОП РФ также менялся в зависимости от личности заместителя руководителя Администрации Президента по внутренней политике.

В целом можно сказать, что существовавшие поначалу опасения, что Общественная палата РФ монополизирует функцию взаимодействия общественных организаций и исполнительной власти, не реализовались. Это связано как с эволюцией самой Общественной палаты, ее состава и руководства, так и с возникновением других практик и форм такого взаимодействия, получивших развитие как благодаря усилиям с том числе самой ОП РФ (Общественно-консультативные советы при структурах исполнительной власти), так и независимо от нее (Общероссийский народный фронт, возникший в мае 2011 г. по инициативе В. В. Путина; Общероссийский гражданский форум, созданный в 2013 г. Комитетом гражданских инициатив и фондом А. Л. Кудрина; действовавшая в 2012–2018 гг. правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства»). Продолжалось и сотрудничество ОП РФ с Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, председателем которой стал в 2019 г. бывший секретарь ОП РФ В. А. Фадеев. В целом при всех отмеченных выше проблемах нормативная закрепленность ОП РФ в виде трех федеральных законов делает ее важным звеном в развитии различных моделей взаимодействия власти и общества в России.

Глава 9

Общественный совет и общественная палата Санкт-Петербурга

9.1. Общественный совет при губернаторе Санкт-Петербурга: создание и деятельность

В Санкт-Петербурге в 1990-е гг. не сложилось сколько-нибудь стабильных и долговременных институциональных форм взаимодействия исполнительной власти города – субъекта РФ и городских общественных организаций. В городе действовала Общественная палата при полномочном представителе Президента РФ в Санкт-Петербурге С. А. Цыпляеве, созданная, как полагается, по аналогии с Общественной палатой при Президенте РФ, существовавшей в 1994–1996 гг. После реорганизации в 2000 г. института представителей Президента и создания федеральных округов Общественная палата была учреждена уже при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе[214]. В эту Общественную палату, в которой был также и Санкт-Петербургский филиал, входили в основном представители неполитических организаций. Деятельность палаты не оставила особого следа и была приостановлена 1 января 2008 г. в связи с необходимостью создания региональных Общественных палат, которые бы действовали аналогично Общественной палате РФ, на основе специальных законов субъектов РФ[215].

Опыт Общественной палаты Санкт-Петербурга (ОП СПб) достаточно специфичен. Здесь общественная палата, действующая по образцу ОП РФ, была создана лишь в 2017 г., то есть на двенадцать лет позже, чем ОП РФ. Все эти годы вместо нее существовал Общественный совет (ОС) при губернаторе, и основной состав этого Совета стал основой и ОП СПб в 2017 г. Поэтому наше изложение мы начнем именно с Общественного совета при губернаторе города.

Этот совет был образован в 2000 г. по предложению бывшего депутата, председателя постоянной комиссии Ленсовета/ Петросовета по связи и информатике (1990–1993) А. С. Козырева[216], которое поддержал бывший тогда на посту губернатора В. А. Яковлев.

«Целью деятельности Совета является обеспечение взаимодействия губернатора Санкт-Петербурга и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественностью Санкт-Петербурга при формировании и реализации государственной политики Санкт-Петербурга»[217]. В соответствии с Положением персональный состав Совета утверждается губернатором города. Совет создавался изначально в основном как экспертный орган, но в процессе его работы в районах города стали создаваться Общественные советы при главах Администраций районов Санкт-Петербурга (руководители советов вошли в Общественный совет Санкт-Петербурга), и Совет стал также координировать деятельность районных советов.

Среди причин появления Общественного совета респонденты экспертных интервью отмечают важность политического контекста: с одной стороны, это конфликт исполнительной власти с законодательной. Общественный совет должен был сформировать пул людей, которые поддерживали бы губернатора и легитимировали его решения, что в условиях демократического режима было необходимо. Поэтому в состав Совета были включены известные и уважаемые в городе люди: «Дело в том, что у Администрации города и у ЗакСа [Законодательное Собрание СПб] были не совсем нормальные отношения… И для того, чтобы эти отношения восстановить, а соответственно, и с населением города не было проблем… группа товарищей во главе с А. С. Козыревым решила создать такой орган»[218]. Кроме того, члены Общественного совета отмечают, что «при Яковлеве правительства практически не было, оно было в статусе совещательного органа. Это уже издержки нашего роста. И в то же время эти люди могли бы донести позицию губернатора до жителей Петербурга. По некоторым, в том числе и острым, вопросам. Вот какова была идея изначально»[219]. Таким образом, появление Общественного совета было связано с необходимостью властей наладить процесс управления, именно поэтому в его состав вошли люди, которые занимали значимые позиции в городе, руководили большими предприятиями или занимали государственные должности, как, например, Б. М. Петров, В. Н. Лобко, В. Б. Рыбин, И. А. Соболевский и др. Несмотря на то что в процессе развития политической системы города и трансформации политического режима перед губернаторами уже не стояли такие задачи, которые помогал решать Общественный совет, этот орган обладал серьезной институциональной инерцией, которая позволяла ему почти десятилетие вполне успешно противостоять попыткам федерального центра создать региональную общественную палату. Так, один из членов этого Совета отмечал в 2013 г.: «…мы ведь так и не соглашаемся становиться палатой. Я когда работал [вице-губернатором], то сам подписывал ответы уважаемому господину Велихову, что живите вы себе с названием "Общественная палата" – мы будем с вами сотрудничать. Но позвольте нам остаться теми, кем мы являемся, и тем более что это удовлетворяет потребности и интересы Петербурга»[220]. Можно сказать, что вопрос о создании Общественной палаты Санкт-Петербурга являлся одним из важных пунктов повестки дня Общественного совета, который эффективно блокировал этот процесс почти десятилетие.

Как уже отмечалось, инициатором создания и председателем Общественного совета Санкт-Петербурга с момента его создания и до 2009 г. был А. С. Козырев, специалист по телекоммуникациям, и по совместительству писатель и драматург. Автор ряда повестей и пьес, которые шли на российских сценах, он принимал участие в выборах губернатора Ленинградской области в 1999 г. в качестве кандидата. В 2009 г., после избрания А. С. Козырева на пост Уполномоченного по правам человека, председателем Общественного совета был назначен Н. В. Буров, работавший ранее директором государственного музея-памятника «Исаакиевский собор», а до этого – председателем Комитета по культуре Правительства Санкт-Петербурга». В 2011 г. А. С. Козырев подал в отставку с поста Уполномоченного по правам человека и снова стал членом Общественного совета. Позже он входил и в состав Общественной палаты РФ, и в состав Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.

Первый законопроект об Общественной палате Санкт-Петербурга был подготовлен еще в 2005 г. и даже внесен в Законодательное Собрание города, но был там успешно похоронен[221]. Против были и депутаты, не желающие иметь орган-дублер, и губернатор, который полностью контролировал состав ОС, но терял эту монополию при появлении ОП, и влиятельные члены ОС[222].

Согласно Положению, Общественный совет состоял «из числа почетных граждан Санкт-Петербурга, руководителей некоммерческих союзов, советов, ассоциаций, руководителей иных организаций, учреждений, общественных деятелей, давших свое согласие на включение в состав Совета». Так, в 2010 г. в состав ОС вошли: представители коммерческих организаций – 33 %, различных государственных учреждений – 27 %, представители НКО – 13 %, общественные деятели – 10 %, СМИ – 7 %, чиновники и политики разного уровня – 10 %.

Мы видим, что представители некоммерческих общественных организаций составляют всего 13 % от общего числа его членов. Анализ формулировок задач Общественного совета показал также, что в них широко используется термин «общественность», и не используется вообще понятие некоммерческой организации. Судя по этим формулировкам, деятельность Общественного совета «заточена» именно на взаимодействие с «общественностью» в старом, советском понимании этого слова[223]. Об этом же свидетельствует и персональный состав Совета.

Основной частью работы ОС были обсуждение и экспертиза нормативно-правовых актов, программ, концепций развития города. В 2010 г. Совет анализировал «Программу социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 г.», концепцию Генплана города, проект строительства «Охта-центра». На основе экспертных рекомендаций Совета были внесены некоторые коррективы в программу социального развития Петербурга.

Среди значимых обсуждаемых вопросов, выносимых на заседания ОС, можно выделить обсуждение (1) семи Указов Президента РФ В. В. Путина (которые были сформулированы в мае 2012 г.), (2) вопрос о законодательном регулировании публичного проявления гомосексуальных отношений и (3) создание Общественной палаты Санкт-Петербурга. Члены Общественного совета следующим образом комментируют рассматриваемые вопросы:

«В правительстве Санкт-Петербурга должны были разработать и утвердить план по реализации указов Президента. Они проект плана сформировали, и говорят, рассмотрите вы, пожалуйста. Это устроит петербуржцев? Мы ломали голову над этим проектом плана, формировали свои предложения, что-то предлагали конкретизировать, что убрать или добавить. Другое дело, что, исходя из позиций, которые нам до конца неизвестны, допустим, как финансовые возможности, они говорят, что вот этот пункт мы учитывать не можем, потому что нет средств. Но действительно, при принятии решения на заседании правительства соответствующий комитет докладывает, что Общественным советом и были предложены такие-то поправки»[224].

«С теми же не педофилами, или как они там, гомики-то. У нас однозначное мнение. Мы русские люди, православные, это что за дела такие? Мы не понимаем этого. Вот наша позиция есть, а это уже позиция для губернатора. Значит, надо идти с забралом»[225].

«Члены Общественного совета исполняют функцию экспертов, то, что я говорил, у нас, в отличие от других палат, где люди стонут, что они должны заказывать экспертизы где-то. Нам никого не надо. Вы, ребята, собрались бедные в своих советах, у вас там ничего нет. У нас другая ситуация. У нас есть умнейшие руководители с опытом и молодые, которые руководят структурами, и ни один год, они знают структуру руководящую. Дайте нам любую инициативу, мы будем отслеживать и нам эти деньги, за которые вы там боретесь, они нам особо не нужны»[226].

Помимо обсуждения значимых вопросов, Общественный совет ежегодно проводил конкурс на присуждение Молодежной премии Санкт-Петербурга (которую он же и учредил), а также выдвигал кандидатуры на присуждение звания «Почетный гражданин Санкт-Петербурга».

Приведем здесь также мнение одного из «старожилов» Общественного совета о его работе в первые годы в целом и об отношениях с губернатором: «Когда это создавалось, какая-то романтика была. Это было впервые, это было признано, что это было впервые. В России такого не было. Ухватился за эту идею тогда губернатор Владимир Яковлев, который у меня оставил очень положительное впечатление… Очень многое зависело от губернатора. Скажем, Яковлев с интересом к этому делу относился, и, раз при губернаторе, а в положении было написано, что мы в основном проводим оценки, экспертизы и так далее готовившихся каких-то дел губернатора, то, что он нам скидывал, мы за то и хватались. А он скидывал: это был и генеральный план, и при нем мы уже организовали вот эту группу, которая по памятникам была, без нас вроде бы и не должен был устанавливаться и еще целый ряд моментов, потом отпочковались кое-какие комиссии, став самостоятельными. В частности, по-моему, по автоматизации связи.

Шло несколько внепланово, шло несколько хаотично, шло от души, и больше это напоминало, может, даже какой-то клуб, если честно. Если честно, клуб. Не было никакого давления со стороны губернатора»[227].

Отметим, что обсуждение городских проблем на Общественном совете не стало частью активных дискуссий публичной сферы города. Так, например, по острому вопросу о строительстве 400-метровой башни «Охта-центра» напротив Смольного собора Совет был полностью солидарен с руководством города. Отсутствовала позиция Общественного совета и по таким острым проблемам жизни города, как уплотнительная застройка, искажения исторического облика города при строительстве новых зданий и перестройке старых.

Такая «провластная» позиция Общественного совета проявилась и в том, что единственной формой участия его в событиях подъема общественно-гражданской активности в стране зимой 2011/2012 г. стало выступление его председателя, директора музея «Исаакиевский собор» Николая Бурова на митинге сторонников В. В. Путина 18 февраля 2012 г.[228], то есть он как председатель Общественного совета демонстрировал, что общественность города на стороне власти.

Интересно привести и позицию первого председателя Совета, высказанную им несколько лет тому назад в ходе экспертного интервью: «Членами совета являются, как правило, представители элиты общества (добившиеся успеха и представляющие собой пример для окружающих), а они, в свою очередь, отдалены от народа и объективно представлять точку зрения граждан не могут»[229].

Особенностью консультативных органов является рекомендательный статус выносимых им решений. Эксперты и члены консультативных органов по-разному оценивают этот статус. Интересно, что некоторые члены Общественного совета, подчеркивая совещательный статус решений, рассматривают его скорее как преимущество: «Общественный совет работает на губернатора. Он никаких самостоятельных функций не несет. Мы посоветовали и все, и не больше, мы не отвечаем за дальнейшие действия»[230]. Возможно, эта позиция связана с необходимостью аргументировать для федеральных властей безопасность работы Общественного совета в условиях, когда Общественная палата РФ настаивает на создании региональной Общественной палаты в Санкт-Петербурге.

Выше мы представили мнения и позиции ряда членов Общественного совета. Рассмотрим теперь позицию ученых и общественных деятелей, не входящих в эту структуру: «С моей точки зрения логика следующая: поскольку Общественный совет является срезом или представителем лучших, что называется, представителей общественности, то в силу этого обстоятельства они и коммуницируют. То есть их вектор направления коммуникации, строго говоря, наверх. Для них существует необходимость собираться как-то и в Совете и представлять собой некий кворум общества, который коммуницирует с государственной властью. И я так понимаю, что для губернатора, для Матвиенко, не знаю, как для Полтавченко, который сейчас работает с Советом, полагаю, что тем же самым способом. То есть мнение общества заменяется мнением Общественного совета. Во всяком случае, это тот самый feedback, который необходим власти для легитимации каких-то решений»[231].

«У меня есть личный опыт общения с Общественным советом. В 2011 г. в декабре были выборы в Законодательное Собрание СПб и Государственную Думу РФ, перед началом предвыборной кампании Общественный совет объявил о заседании, которое должно было определить его роль в предвыборной кампании и было декларировано намерение обсудить проблемы. До прошлого года я была членом избиркома с правом совещательного голоса. И, зная о том, что в практике фальсификации выборов стало нормой, хотя у меня с самого начала не было особенных иллюзий, тем не менее я туда поехала. Заседание Общественного совета прошло в лучших традициях партхозактива. Выступили какие-то люди, секретарь горизбиркома Шубина, которая рассказала, как все замечательно. Я высказала свою точку зрения. Члены Совета выступали. Меня поразила полная абстрагированность от всего, что было сказано до этого. Сами речи вот себя показать. Я не хочу никого обидеть из этих уважаемых людей. Но было понятно, что они совершенно не хотят заниматься этой проблемой, и так оно и было. Каков масштаб фальсификаций был на выборах, сейчас не надо никому объяснять. Даже после того, как все это произошло, неужели не было желания вспомнить о том, что ничего не сделали? К ним обращались, но они не отреагировали. Да, структура для других целей создавалась не для того, чтобы отражать общественные настроения»[232].

И в заключение приведем мнение о деятельности Общественного совета Санкт-Петербурга депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, журналиста Б. Л. Вишневского, на публикацию которого в «Новой газете» в 2005 г. о попытке создания Общественной палаты СПб мы ссылались ранее: «Что касается оценки его деятельности, то, с моей точки зрения, никакой пользы для города она не несет. Этот Совет сформирован из статусных персонажей, руководителей общественных организаций и известных граждан. Но, к большому сожалению, слышен только тогда, когда власти надо какое-то свое начинание поддержать. Этот Совет самым охотнейшим образом на эти начинания откликается. В последний раз голос этого Совета звучал, когда возник вопрос об установлении мемориальной доски бывшему секретарю ленинградского обкома Коммунистической партии Григорию Васильевичу Романову. Фигуре абсолютно мерзкой, которая оставила самый мрачный черный след в истории нашего города и нашей страны… Тем не менее Общественный совет установку доски браво поддержал. А перед этим он также поддержал идею появления в нашем городе 400-метровой башни "Охта-центра”. Уже этих двух фактов было бы достаточно, чтобы крайне негативно оценивать его деятельность. Ни разу в противостоянии между гражданами и властями городскими по каким-то важным проблемам Общественный совет не стал на сторону граждан. Он всегда был на стороне власти. Он так и сформирован – сверху, по распоряжению губернатора. Из тех людей, на которых губернатор может опираться, которых он использует, чтобы сказать: вот видите, общественность же нас поддерживает. Это такая общественность, к которой я вынужден относиться по большей части без уважения. Там есть отдельные приличные люди. Но когда этот Совет собирается и что-то рассматривает, судя по его решениям, я вижу, что он играет роль группы поддержки городской администрации.

И назначен для того, чтобы имитировать общественную поддержку»[233].

Для сохранения своего положения Общественный совет стремится вписаться в федеральные инициативы. На основании Постановления Правительства 15.10.2012 № 1108 (ред. от 28.03.2013) «О внедрении принципов и механизмов открытого правительства в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» Общественный совет был выбран в качестве проектного центра «Открытого правительства» Санкт-Петербурга (соответствующие изменения были внесены в положение об Общественном совете). При этом деятельности по развитию «Открытого правительства» фактически не велось. То есть Общественный совет оказался для руководства города удобным «резервуаром», куда спускались инициативы из федерального центра, которые реализовать по каким-то причинам не хотелось.

9.2. Трансформация Общественного совета в Общественную палату

Между тем общественно-политическая ситуация в городе менялась. После выборов в декабре 2011 г. в составе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга появились несколько оппозиционных фракций, фракции «Единой России» удавалось проводить нужные решения, только опираясь на голоса фракции ЛДПР. И теперь уже лидер «Яблока», депутат Законодательного Собрания СПб Г. А. Явлинский в июне 2013 г. вносит законопроект «Об общественной палате Санкт-Петербурга», где состав определялся на паритетных началах губернатором и депутатами. Законопроект Г. А. Явлинского соответствовал аналогичным законам, уже принятым в других регионах, однако дальнейшее прохождение этого закона было заблокировано фракцией «Единая Россия». Вскоре, в октябре 2013 г., Администрация губернатора СПб делает ответный ход: Общественный совет СПб, состав которого полностью назначается губернатором, был… просто переименован в Общественную палату Санкт-Петербурга постановлением губернатора СПб[234]. Председателем палаты остался председатель Общественного совета Н. В. Буров, а члены продолжали назначаться и исключаться решением губернатора.

Один из лидеров Общественного совета, ставшего в одночасье Общественной палатой, так прокомментировал эту трансформацию: «Мы сопротивлялись до последнего, но когда надавили на губернатора, когда уже со всех сторон нас зажали и мы переименовались в палату, но опять же при губернаторе Санкт-Петербурга, и формирование ее шло распоряжением губернатора. Это не то, что сейчас новая палата будет, мы были при губернаторе, а это совершенно разные вещи, поэтому мы держались до конца, по сути дела, этого года. Название изменили, а суть осталась та же самая»[235].

Конечно же, вместе с изменением названия были внесены определенные новация и в организацию деятельности теперь уже Общественной палаты. Основным изменением стало формирование профильных комиссий – по здравоохранению, по социальным вопросам, по культуре, памятникам, по науке, по промышленности и т. д., в рамках которых теперь протекала ее деятельность.

Помимо комиссионной организации деятельности, к новым принципам можно отнести тенденцию к активному привлечению молодежи для работы в палате. Вот как описывает деятельность Общественного совета, переименованного в Общественную палату, еще один респондент: «Работа продолжала идти, в принципе, по старым лекалам. Почему? Потому что, как мне кажется, эти лекала были вполне пригодны для того времени. Сейчас по-новому поставлен вопрос, – наверное, по-новому пойдет. Но мы ведь не сразу пришли к комиссионной работе. Не сразу. Это происходило осознанно и по потребности, которая заявлялась в отношении нас. Чуть-чуть менялись люди. Вот именно, назвавшись палатой, мы вернулись, стали активнее искать среди молодежи "жертвы” и очень хороших ребят нашли»[236].

В 2015 г. Н. В. Бурова на посту председателя этой Общественной палаты сменила Н. В. Кукурузова, директор Санкт-Петербургского Дворца культуры работников просвещения. А в остальном все оставалось по-прежнему.

Ситуация изменилась в 2016 г., когда был принят Федеральный закон № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». В соответствии с положениями этого закона в декабре 2016 г. был принят закон Санкт-Петербурга об Общественной палате Санкт-Петербурга, причем принцип ее формирования практически совпадал с соответствующими положениями законопроекта Г. А. Явлинского.

К новой версии Общественной палаты, создаваемой на основе федерального и петербургского законодательства, отрицательно отнеслись и ряд «ветеранов» Общественного совета: «По Питеру я был сторонник создания самостоятельной Общественной палаты или Общественного совета, чтобы выйти из-под губернатора и формально и чтоб морально чувствовать вот. Но не в том виде, в каком это произошло. А произошло это, так называемый рамочный закон, который шаг влево, шаг вправо, независимо от того, какой регион, с какими особенностями, с какими людьми, с какой историей и прочее, прочее, прочее, они все пошли под одну гребеночку, и в основном они стали таким контролирующим органом, так как основа все-таки заложена – это общественный контроль. Естественно, это мне совершенно не интересно, ну, кому-то это может быть интересно, а кому-то даже и приятно. Есть многие желающие проконтролировать»[237].

Весной 2017 г. прошло формирование нового состава Общественной палаты, действующей уже на основе соответствующего закона Санкт-Петербурга. Представителям «Яблока», чья фракция была представлена в Законодательном Собрании, было обещано, что четыре места в списке 21 члена Общественной палаты, утверждаемом Законодательным Собранием, займут кандидаты, поддержанные этой партией. В итоге был подержан только один – известный кинорежиссер А. Н. Сокуров. Материал, опубликованный в интернет-издании «Политическая жизнь Санкт-Петербурга» по поводу выборов в члены Общественной палаты Санкт-Петербурга, символически назывался «Общественная палата в руках "Единой России"»[238].

9.3. Общественная палата Санкт-Петербурга: первые шаги

В результате в сформированной к лету 2017 г. Общественной палате из шестидесяти трех человек двадцать – то есть почти треть общего состава – составили ветераны Общественного совета, такие как директор кабельного телевидения Ю. В. Третьяков, президент Петербургского университета путей сообщения, бывший первый вице-губернатор СПб В. Н. Лобко, один из руководителей крупной строительной компании города, бывший вице-губернатор СПб А. И. Вахмистров и др. Председателем Общественной палаты вновь стала Н. В. Кукурузова, вошли в состав палаты и бывшие председатели Общественного света А. С. Козырев и Н. В. Буров. И начинала она свою деятельность достаточно кулуарно, так чтобы на первое ее собрание никто из ненужных журналистов не попал[239].

Мы видим, таким образом, как, несмотря на многочисленные попытки создать на базе совета при губернаторе СПб структуру более схожую с Общественной палатой РФ, снова и снова воспроизводится все тот же созданный в 2000 г. Общественный совет при губернаторе.

Спустя десять месяцев после формирования новой Общественной палаты Санкт-Петербурга мы набрали в «Яндексе» в поисковой строке фразу «Общественная палата Санкт-Петербурга». Оказалось, что из первых шестидесяти ссылок около половины посвящены ее формированию почти год тому назад, еще несколько – периоду более раннему, часть имеют скорее протокольный характер и несколько – посвящены деятельности палаты по созданию системы общественных наблюдателей на предстоящих президентских выборах, включая учебу наблюдателей. На веб-странице Общественной палаты, поддерживаемой на правительственном портале в рамках «Органов власти», мы обнаружили сообщения о том, как члены Общественной палаты несколько раз собирались, чтобы обсудить и присудить Молодежную премию Санкт-Петербурга по четырнадцати номинациям (каждая в размере 50 тысяч рублей), учрежденную еще Общественным советом при губернаторе. Ну и сообщения об учебе наблюдателей на выборах.

Еще в конце 2018 – начале 2019 г. мы провели анализ деятельности Общественной палаты СПб на основе ряда экспертных интервью и информации, доступной в интернете. Приведем сначала некоторые результаты экспертных интервью. Так, депутат Законодательного Собрания СПб, председатель одной из комиссий, считает: «Ключевым моментов при подготовке проекта закона "Об Общественной палате" было то, что мы не должны были создать некую искусственную структуру, которая бы не знала, чем она должна заниматься. Это раз. А во-вторых, это, конечно же, экономия бюджетных средств. Я считаю, что эти две задачи нам выполнить удалось… Я могу сказать, что Общественная палата работает тихо, она аккумулирует в себе такие вот гражданские позиции по важным вопросам городской жизни, и в принципе я считаю, она со своей задачей справляется»[240]. В качестве примера эффективности ее деятельности он привел инициативу поправки в закон СПб, подготовленной комиссией Общественной палаты по развитию гражданского общества, которая позволяет НКО, получившим грант (субсидию) от правительства города, получать аванс для начала реализации проекта. Другой депутат, правда, считает, что «из всех комиссий Общественной палаты только пара является действительно работающими, а об остальных этого не скажешь»[241].

Третий депутат Законодательного Собрания настроен по отношению к деятельности «Общественной палаты» наиболее резко: «Что касается Общественной палаты, то я ее вообще не вижу. Просто для меня она не существует. Почему? Потому что мне совершенно понятно, что это абсолютная имитация общественного представительства. Палата формируется губернатором, депутатами, но, в общем, единственный человек, независимый человек, которого я там знаю, – это А. Сокуров…Я не знаю ни одной инициативы этой палаты, ни одной ситуации, когда бы она сказал, что власть не права»[242].

Обратимся теперь к мнению самих членов Общественной палаты СПб. Респондент, председатель одной из ее постоянных комиссий так формулирует первые результаты ее деятельности: «Прошел только год работы вновь избранного состава. Есть вещи, которые, на мой взгляд, получились, есть вещи, над которыми еще надо работать и работать. Главная проблема, как мне представляется, заключается в том, что до конца еще как сама общественная палата, так и структуры, ее учредившие (а это и ЗакС СПб, и Администрации города и НКО), не до конца еще не отработали механизмы взаимодействия. А это видно по текущей жизни внутри палаты. Созданы различные комиссии по тем или иным направлениям, в то же время есть элементы дублирования»[243].

На вопрос о том, что удалось уже сделать Общественной палате СПб, этот респондент отвечает так: «Во-первых, это работа по проведению общественного контроля за выборами Президента Российской Федерации, во-вторых – это работа по проведению городского, я бы сказал даже, общероссийского форума по вопросам экологии»[244].

Соответственно, следующим был вопрос о том, что не удалось пока сделать. «Я бы сказал так: не выстроена правильная информационная политика. Многие вещи, которые делаются и интересны, не являются достоянием большинства наших сограждан. Сегодня явно недостаточно этого открытого диалога с петербуржцами… Кроме того, наличие статусных людей не увеличивает продуктивность работы, а является в некотором роде, как помягче сказать, тем случаем, когда человек ежедневно не готов тратить время на это общественное благо»[245].

Тему большого числа «статусных людей» в составе Общественной палаты развивает, причем более резко, и другой респондент, член Общественной палаты СПб: «Общественная палата в СПб – это, конечно, в основном имитационная структура, но с другой стороны – и своего рода элитарный клуб. Последнее хорошо видно в дни, когда собирается вся Общественная палата на свое заседание – налицо и социальная стратификация уже внутри членов Общественной палаты. С одними членам члены-ветераны обнимаются, с другими – здороваются за руку, с улыбкой, с другими – ограничиваются просто кивками… Вообще-то, большинство членов Общественной палаты не уделяют ее деятельности большого внимания. На заседания ее комиссий, в составе которых по семь-восемь человек, ходят по два-три человека. Люди-то все занятые…»[246]

Так как предыдущий респондент в качестве важного дела палаты назвал подготовку общественных наблюдателей на выборах, вопрос об этом направлении деятельности был задан и респонденту Б1: «Это была какая-то профанация. Мне прислали письмо, чтобы я порекомендовал таких наблюдателей. Я ответил, что сам готов быть наблюдателем на своем участке. Несмотря на это, более никакой информации, приглашений или инструкций я не получал, из чего сделал вывод, что это было чисто формальное мероприятие»[247].

У респондента Б1 есть тем не менее и оптимистические ожидания от его членства в палате: «Я внес в план работы нашей комиссии рассмотрение вопроса о деятельности судебных исполнителей по реализации исков от частных лиц… Эти иски реализуются примерно наполовину. Этот вопрос мы и будем обсуждать с представителями службы судебных исполнителей»[248].

Критически к возможности Общественной палаты эффективно реализовывать функцию общественного контроля настроен и другой ее член: «Но заниматься общественным контролем… притом не буду сейчас называть конкретные фамилии, но есть там председатели комиссии, которые должны заниматься контролем не то что подведомственной, по профилю, теми же комитетами, они сами находятся под комитетами. И попробуй проконтролировать – тебя сразу же снимут с работы. То есть немножечко пока еще фикция здесь есть»[249]. По мнению этого респондента, Общественная палата СПб уже нашла себя в качестве набора тематических коммуникационных площадок: «И комиссия по межнациональным и межконфессио-нальным отношениям. Ну, там более сложное название. Там Третьяков Юрий Валентинович, который как-то неожиданно удачно вписался в представительстве этой комиссии, потому что он, по-моему, вообще атеист, и ни к какой конфессии не относится, и не вызывает аллергии. И аппаратчик он такой опытный и умеет найти мероприятия по каждой из конфессий, по каждому из направлений и подогнать всё. Мне там интересно участвовать, когда интересная тема обсуждается интересными людьми, а если еще и приглашаются туда не члены палаты, а какие-то еще дополнительные интересные люди, то с удовольствием. Когда же это идёт по какому-то указанию, как, например, поступила Общественная палата России: чуть ли не указание провести то-то, то-то, то-то. Когда я это читаю, я туда просто не иду, даже если интересная тема»[250].

Тема отсутствия у Общественной палаты СПб выстроенной информационной политики нашла подтверждение и в интервью с респондентом О., петербургским тележурналистом. «Я знаю только то, что она [Общественная палата] существует. Если бы я был рядовым горожанином, я думаю, я бы о существовании Общественной палаты и не знал. То есть вроде бы входят в нее в городе люди известные, узнаваемые, но чем они занимаются – мне трудно сказать. И, честно говоря, сейчас на память не приходит ни одной инициативы нашей городской Общественной палаты, о которой я вспомнил бы и сказал бы "Да, вот, смотрите, как интересно”»[251]. Близкую к этой позиции по отношению к работе Общественной палаты занимает и другой респондент, руководитель крупной неправительственной организации, много сделавшей ранее для развития НКО города[252].

Обратимся теперь к представленности деятельности Общественной палаты в интернете. Мы набрали в «Яндексе» в поисковой строке фразу «Общественная палата Санкт-Петербурга». В результате из первых шестидесяти ссылок более половины посвящены ее формированию почти два года тому назад, еще несколько – периоду еще более раннему, а часть имеют скорее протокольный характер. Новостная лента сайта Общественной палаты[253] обновляется довольно регулярно, для анализа был взят период 2019 г. – с 17 января по 7 марта (восемь недель) в ленте новостей появилось 36 публикаций.

Из них относительное большинство – 39 % – было посвящено участию членов Общественной палаты в различных мероприятиях, – например, открытию выставки памяти Калашникова, посещению Духовной академии, встрече с буддийской общиной, участию в открытии Памятной доски Д. А. Гранину. Еще 19 % – это поздравления или соболезнования председателя Общественной палаты Н. В. Кукурузовой. Следующие 13 % – информация о деятельности отдельных членов ОП (участие в совещаниях, конференциях). И лишь в четырех сообщениях информационной ленты (п%) шла речь о деятельности Общественной палаты как организации – о заседании всей Общественной палаты, о заседании ее совета, а также о заседаниях двух ее комиссий.

Кроме новостной ленты, на сайте ОП СПб присутствует также раздел «Анонсы», в котором на момент анализа (09.03.2019) таковые отсутствовали в принципе, а также рубрики «Состав Общественной палаты», «Комиссии Общественной палаты» и созданный в конце 2018 г. «Экспертный совет Общественной палаты». Эти разделы содержат необновляемую информацию, что несколько неудобно, так как, например, чтобы получить информацию о заседаниях какой-то комиссии, надо «прокручивать» ленту новостей на несколько месяцев назад. Общественная палата присутствует также в социальных сетях «ВКонтакте», «Фейсбук», «Инстаграм», «Твиттер», причем сообщения там в основном дублируют сообщения в информационной ленте основного сайта.

Полгода спустя – в начале сентября 2019 г. – характер информации новостной ленты сайта ОП СПб существенно изменился. Для анализа были выбраны сообщения также за восемь недель – с 17 июля по 5 сентября, всего 30 сообщений. Из них треть – 33 % – были посвящены теме подготовки общественных наблюдателей к выборам губернатора города и органов МСУ, еще 10 % – общественному обсуждению названия парка на берегу Невы рядом с Биржевым мостом, участию членов ОП СПб в различных мероприятиях – 37 %, одобрению создания ряда памятников – 10 %, обсуждению предложений ОП СПб на заседаниях правительства города – 7 % и заседанию совета ОП СПб – 3 %. Мы видим, что здесь существенно увеличилась доля информации о собственной деятельности палаты, что внушает определенный оптимизм.

Одним из результатов этого этапа мониторинга информационной ленты сайта ОП СПб стало то, что в предвыборный период около трети сообщений было посвящено обучению наблюдателей за выборами. Каков же итог этой работы? 8 сентября 2019 г. на сайте ОП СПб появилась информация о том, что Общественная палата подвела итоги общественного мониторинга соблюдения прав избирателей в Санкт-Петербурге. Эти итоги широко дублировались во многих СМИ города. Завершается эта информация так: «”В основном жалобы поступали от наблюдателей, и они относились скорее к техническим и организационным моментам – например, не всем наблюдателям были видны урны для голосования. Большинство инцидентов, которые были опубликованы в открытых источниках, не были подтверждены нашими наблюдателями”, – рассказал председатель рабочей группы, заместитель председателя Общественной палаты Санкт-Петербурга Александр Вахмистров. Подводя итоги общественного мониторинга, заместитель председателя Общественной палаты Санкт-Петербурга подчеркнул, что выборы в городе прошли без серьезных нарушений, с участием большого количества наблюдателей от различных партий и структур»[254].

С другой стороны, Центральная избирательная комиссия РФ указывала на многочисленные вопиющие нарушения прав избирателей в Санкт-Петербурге, особенно при выборах депутатов МСУ, на предновогоднем ее заседании 25 декабря 2019 г. Отмечалось, что Городская избирательная комиссия так и не предприняла необходимых мер по недопущению подобных нарушений в будущем[255]. Об этом же говорилось и в выступлении Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге[256].

Мы видим таким образом, что, хотя Общественная палата и ведет сегодня определенную деятельность, которая представляет некоторую общественную пользу, все же она остается по-прежнему скорее «вещью в себе», своеобразным «клубом статусных людей», а настоящим медиатором, посредником между городской властью и гражданскими организациями города ей еще только предстоит быть. Шлейф от опыта работы прежнего Общественного совета будет еще тянуться долго, потому так важно больше информировать жителей города о реальных инициативах Общественной палаты, о которых, в частности, говорили наши респонденты. И можно полностью согласиться с респондентом А1 в том, что у Общественной палаты до сих пор не выстроена правильная информационная политика.

Кроме того, если ОП СПб уже смогла добиться определенных успехов в исправлении явных ошибок исполнительной власти, как, например, возможности авансирования деятельности НКО, получивших гранты от правительства, то в процессе выстраивания серьезного общественного контроля, особенно за процедурой выборов, ей еще представит много сделать, чтобы избавиться от имитационной составляющей.

Представленный здесь текст был подготовлен в 2019 г. С тех пор прошло два года, правда, года пандемии COVID-19 и периода карантина – то почти полного, то ослабевающего. Возможно, что и карантин сыграл свою роль, но авторитета своего в городе ОП явно не прибавила. Приведем здесь несколько выдержек из экспертных интервью, взятых в октябре-ноябре 2021 г.: «Я не считаю Общественную палату вообще общественно значимой организацией, которая достигает целей или ставит перед собой задачи те, которые она декларирует. То есть тут серьезное расхождение между тем, что делается, и тем, что декларируется, как, собственно говоря, часто бывает. Поэтому Общественную палату я вообще не рассматриваю как помощь в решении проблем. Заболтать, потушить»[257]. «Общественная палата? Ничего из себя не представляет, это пустое место, еще может быть хуже, если они решение будут принимать, потому что они вообще ни за что не отвечают, от их решения ничего не зависит»[258].

А вот позиция сотрудника аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге: «Мы наблюдаем, не только наблюдаем, взаимодействуем с Общественной палатой Санкт-Петербурга, и мы можем констатировать, что по тем направлениям, которые безобидны, – условно говоря, например, проверка доступности граждан к объектам культурного наследия – есть у нас такой проект, он реализуется много лет, он связан с проверками. То есть вот здесь Общественная палата готова взаимодействовать. Когда же речь идет об избирательных кампаниях, все мы знаем, что в силу действующего законодательства Общественная палата назначает общественных наблюдателей на избирательные участки, и вот анализ деятельности этих наблюдателей показывает, к сожалению, что общественные наблюдатели фактически выполняют такую декоративную функцию»[259].

И в завершение позиция достаточно активного члена Общественной палаты СПб: (отвечает на вопрос «Что же мешает ОП СПб быть рупором и медиатором для городских общественных организаций?»): «Нынешний состав Общественной палаты к этому приспособлен на полтора процента, потому что все остальные очень уважаемые люди, которые вообще далеки от понимания Общественной палаты в классическом понимании. Для 98 % из них это почетный президиум»[260].

По-видимому, «эффект колеи», согласно которому уже сложившиеся организационные структуры способны эффективно воспроизводиться, действует и в случае Общественной палаты СПб, которая с очень большим трудом пытается избавиться от традиций Общественного совета при губернаторе СПб.

Глава 10

Имитация как возможная практика деятельности институтов публичной политики и ее проявление в различных формах общественного участия

На протяжении всех девяти предыдущих глав этой книги мы в той или иной степени затрагивали тему имитационных практик, когда вместо заявленных в нормативных документах целей созданные институты реализуют совсем иные, нигде публично не заявленные. Ярким примером такой имитации является вся система общественного контроля выборов, которую реализуют Общественные палаты различных уровней, когда подлинной целью является не выявление нарушений, а, напротив, аргументы «общественности», что таких нарушений в реальности не было. Менее явно подобные имитационные практики проявляются и в других формах общественного участия. Именно поэтому продолжает эту книгу глава, посвященная анализу различных подходов к использованию понятия «имитация» в публичной политике, а также рассмотрение возможностей применения имитационных практик в разных формах общественного участия в деятельности власти различного уровня.

10.1. Имитация как понятие: современные дискуссии

Использование термина «имитация» для характеристики определенных практик современной российской публичной политики все чаще встречается сегодня как в материалах электронных и печатных СМИ, так и в статьях научных журналов. Однако для корректного использования этого термина представляется важным разобраться в многообразии его смыслов.

1. Имитация как моделирование. Исходя из смысла латинского термина (imitatio – подражание, подделка), под имитаций в естествознании и технических науках понимают воспроизведение характеристик некоторой системы, ситуации, события или явления в обстановке, отличной от той, в которой протекает реальное явление. И здесь наиболее близким синонимом оказывается понятие «моделирование», в рамках которого явление, сложно изучаемое в природных условиях, можно анализировать в условиях лаборатории. Выделяют два типа имитации – физическая и символическая.

Физическая имитация может быть такой точной, что ее бывает трудно отличить от оригинала, который она имитирует. Однако полнота такой имитации, как правило, не бывает достаточно высокой. Примером могут служить различного рода военные учения либо деловые игры.

Символическая имитация может быть достаточно полной копией протекающих в оригинале процессов, но наглядного сходства с ним в этом случае обычно не бывает. Примером этого является моделирование реальных процессов методом статистических испытаний, иначе говоря, методом Монте-Карло. Подобные исследовательские подходы описываются также термином «имитационное моделирование».

2. Имитация как заимствование тех или иных институтов или практик из других стран, чей удачный опыт представители власти и/или экспертного сообщества хотят использовать для своей страны. Здесь мы оказываемся уже в контексте более широкого концепта – переноса или трансфера инноваций – в правовом, социально-экономическом или политическом поле. В рамках этого концепта выделяют три основные вида подобного переноса[261]. Во-первых, это диффузия инноваций, когда основными акторами являются неправительственные агенты – ученые, журналисты, отдельные политики, которые считали бы желательным перенести в свою страну какой-либо институт – например, институт омбудсмена. Во-вторых, это импорт, когда правительство определенной страны заинтересовано в заимствовании тех или иных практик или институтов (например, при подготовке новой Конституции России в 1990–1993 гг.). В-третьих, это трансплантация инноваций, когда в переносе заинтересовано не государство-реципиент, а некий внешний донор – либо другое государство, либо международная организация (например, ООН или Совет Европы) в стремлении распространять уважение к универсальным правам человека. В этом случае, как и в медицине, откуда был взят этот термин правоведами[262] и экономистами[263], наряду с приживлением трансплантата, возможны и его отторжение или даже злокачественное перерождение. В качестве примера такого перерождения часто приводят институт банкротства, который в условиях правового государства служит более успешному развитию экономики, а в условиях России стал способом захвата собственности.

Как правило, при диффузии инноваций, наиболее длительном и естественном процессе, термин «имитация» используется редко. Гораздо чаще он применяется при импорте и трансплантации инноваций, когда процесс переноса проходит гораздо быстрее и когда часто недостаточно учитывается социально-культурный контекст страны-реципиента. В этих случаях термин «имитация» приобретает негативную коннотация, его используют, как правило, для случаев неудачного заимствования или переноса. Иначе говоря, под имитацией здесь подразумевают неудачные случаи заимствования.

Крайним случаем такого заимствования является неспособность понять само новое явление, восприятие его чисто внешних характеристик. Так, в антропологии под имитацией понимают неосознанное копирование определенных процессов или явлений, которые часто становятся ритуалами. Ярким примером является феномен «карго-культа». Во время Второй мировой войны грузовые самолеты американской авиации, перевозившие различные продукты и товары к сражающимся с Японией Вооруженным силам, делали остановку для дозаправки на островах Океании, где спокойно жили туземцы. Для поддержания добрых отношений с местным населением, им оставляли небольшую часть перевозимых продуктов. И туземцы быстро привыкли к этим «дарам, которые привозили небесные птицы». Но война закончилась, и самолеты грузовой авиации с надписями Cargo на борту перестали прилетать. Тогда на одном из таких островов туземцы построили из подручного материала копию/имитацию подобного самолета и стали молиться перед ней о том, чтобы «продукты с неба снова прилетели»[264].

Эту историю иногда приводят как пример процесса заимствования уже другими народами из других культур каких-то институтов – например, демократии или правового государства, – которые почему-то в условиях данной культуры не срабатывают и превращаются в «карго-культ». Но в этом случае у участников описываемых событий в Океании не было никакого умысла на искажение оригинала – они просто воспринимали явление как могли. Нас же будет интересовать другой смысл понятия «имитация» – когда искажения вносятся умышленно, с целью получения определенной выгоды для себя. Но прежде кратко остановимся еще на одном понимании имитации – уже по отношению к социуму.

Отметим здесь, что в одной из своих публицистических статей Е. Шульман ввела понятие «обратный карго-культ», относящееся к скопированным у других стран общественных институтов, но скопированных поверхностно, что приводит к их неэффективности. В этой ситуации политические элиты страны-реципиента заявляют, что в других странах самолеты тоже из дерева, «только там ловчее притворяются и скрывают этот факт»[265].

3. Социальная имитация как посткризисное состояние общества. Еще в самом начале 1990-х гг. петербургский социолог В. В. Костюшев предложил такую интерпретацию российского социума этого времени: «Социальная имитация является, как мы предполагаем, интегральной характеристикой общества, пережившего социальную катастрофу, но вместе с тем и самостоятельным его признаком. Под социальной имитацией будем понимать деятельность, ориентированную на воспроизводство субъекта этой деятельности, своим результатом она имеет только самого субъекта деятельности. Предмет деятельности в имитационной системе – сам субъект…»[266] Он предположил, что «имитация становится объективной характеристикой дисфункционального общества, более значимой реальностью, чем функционирующие элементы. Наблюдаемая жизнь оказывается лишь видимостью, кажимостью, имитацией жизни, по словам философа Мераба Мамардашвили, «это всего лишь тени, неотличимые от живого»[267].

Такая ситуация приводит, по предположению В. В. Костюшева, и к политической дисфункциональности, которая обусловлена бессубъектностью социального пространства, в котором осуществляется власть. «Властные функции, следовательно, носят принципиально неполитический характер, – содержание власти состоит не

в согласовании интересов разных социальных субъектов, а в волевом распределении ресурсов»[268]. Эта очень интересная концепция в дальнейшем, к сожалению, не получила своего развития.

Точнее говоря, понятие «социальная имитация» в дальнейшем использовалось российскими социологами, но в существенно ином смысле – так, член-корреспондент РАН Ж. Т. Тощенко расширяет это понятие и на другие страны: «Одной из характерных и специфических особенностей современной общественной жизни в мире, в том числе в России, стали процессы, которые отражают подмену деятельности во всех ее проявлениях имитацией как на всех уровнях организации общественной жизни (на федеральном, региональном и местном), так и во многих организациях и даже в личностном исполнении»[269]. Он предлагает также и конкретные формы имитации – это «демагогия, провокация, фальсификация, профанация, манипулирование, иллюзия, перформанс»[270]. Однако в этой статье мы видим, что «…имитация становится возможной потому, что нет стратегической цели, нет научной базы… Отсутствие стратегического видения развития страны характеризует период правления Брежнева, перестройку Горбачева и всю политику в постсоветской России, которая за 20 лет существования так и не восстановила рубежей 1990 г.»[271]. И далее в его статье мы видим скорее ностальгию по СССР, чем попытку понять проблемы развития постсоветской России. Кроме того, понятие «имитация» в этом подходе, на мой взгляд, чрезмерно расширяется. Близкое по сути понимание феномена социальной имитации мы видим и в работе некоторых его последователей.

В ряде работ как российских, так и зарубежных ученых понятие «имитация» распространяется и на всю уже тридцатилетнюю историю постсоветской России. Так, Д. Е. Фурман в исследовании 2010 г. характеризует политическую систему нашей страны, начиная с 1990-х гг., как имитационно-демократическую[272]. Десять лет спустя Иван Крастев и Стивен Холмс пишут: «Создание "имитационной демократии" в России в 1990-е не предполагало реальных, трудных политических преобразований. Это был только фасад, бутафория, напоминающая демократию лишь с виду»[273]. На наш взгляд, это существенное упрощение, которое скорее мешает, чем помогает понять динамику российского политического режима и причины ее изменения в сторону авторитаритаризма. В то же время развитие предложенной В. В. Костюшевым концепции социальной имитации посткатастрофного российского общества могла бы в случае ее развития помочь лучше понять общественный контекст начала 1990-х гг., когда в российской власти были в достаточно большом количестве представлены политики, для которых демократический переход России был далеко не только бутафорией.

4. Имитация как подмена целей и задач определенных публичных институтов иными, не артикулируемыми открыто целями и задачами, целенаправленное создание неких «видимостей».

В истории нашей страны, истории царской России был пример (или существует миф?) яркой имитации такого типа, которая даже осталась в народной памяти с именем ее автора, – «Потемкинские деревни». Напомним, что в соответствии с этим мифом деревни возникали во время путешествия Екатерины Великой в Крым во второй половине XVIII в., когда светлейший князь Потемкин-Таврический, «дабы не огорчать матушку-императрицу видами бедных российских поселян и их домишек», загодя по маршруту императорской кареты выстраивал декорации зажиточных деревень. Существуют и достаточно серьезные аргументы, что светлейший князь действительно устраивал красивые декорации, но никогда не скрывал, что это декорации[274].

Так или иначе, этот вид имитации как для царствующих особ в царское время, так и для жителей Советского Союза (см. послевоенный фильм «Кубанские казаки») стал уже определенной традицией в нашей стране.

Подобные имитации для случая современной России анализируются сегодня в работах двух групп исследователей – из Краснодара и Белгорода. Остановимся прежде всего на работах исследователя Кубанского университета Т. А. Шалюгиной, которая в 2012 г. защитила докторскую диссертацию по социальной философии на тему: «Имитация в современном российском обществе: сущность, субъекты воздействия, социальное пространство проявления». Т. А. Шалюгина определяет имитацию в пространстве социокультурной реальности как социальное явление, проявляющееся в искажении социальной определенности, в основе которого – процессы социального действия, связанные с подменой предметно-смысловой реальности путем конструирования символической социальной реальности, создания видимости, «кажимости»[275]. Вместе с тем, считает она, имитация – это процесс, способствующий «а) символической легитимизации властных субъектов посредством реализации имитационных практик; б) выявлению отношения "массового человека" к власти (если он принимает "квазипарламент", "квазимодернизацию", "квазивыборы", следовательно, доверяет власти и не считает все эти "артефакты" иллюзорными)»[276].

В рамках докторской диссертации имитация рассматривается как характерная черта политики руководства и царской России, и СССР. Автор считает, что «метод Сталина заключался в "имитации гражданской войны в условиях гражданского мира". Милитаристская государственность с сакральным вождем во главе неизбежно включала не только создание образа "осажденной крепости", военно-приказную экономику, милитаристский идеологический язык, сокрытие информации и дезинформацию, но и имитацию гражданской смуты»[277].

В современной России, по мнению Т. А. Шалюгиной, власть продолжает рассматривать общество не как полноценный субъект политического действия, а лишь в качестве объекта для своих манипуляций. «Естественно, – иронизирует она, – власть действует исключительно с наилучшими намерениями и лишь ввиду "исторической незрелости" или "неготовности" общества, пытаясь тем самым помочь ему сделать правильный выбор»[278].

Практически одновременно с Т. А. Шалюгиной и, по-видимому, независимо от нее проблему имитации в деятельности органов региональной власти и местного самоуправления начал изучать коллектив под руководством доктора философских наук, заведующего кафедрой социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета В. П. Бабинцева. В 2012 г. в журнале «Власть» появились две его статьи, посвященные феномену имитации. В первой из них анализируются имитационные практики в государственном и муниципальном управлении, которые представляют собой «систему действий, в ходе которых реальные значения и смыслы замещаются и подменяются формальным воспроизведением операций и процедур, сопровождаемым их демонстрацией, декларацией и декорацией»[279]. Автор определяет далее, что он понимает под «демонстрацией, декларацией и декорацией». В результате в региональном социальном сообществе создается своеобразный «имитационный консенсус», в рамках которого субъекты управления формируют благоприятный идеологический фон для своих действий, а общественность старается не замечать элиминации смыслов из управленческого процесса.

В. П. Бабинцев указывает также на то, что имитационные практики в государственном и муниципальном управлении, как правило, нормативно подкреплены и это формальное соответствие имитаций нормативным актам не просто представляет их важнейшую характеристику, но выполняет в отношении имитации защитную функцию, поскольку создает вокруг них зону неуязвимости для критики. «В результате любая попытка усомниться в конструктивности деклараций, демонстраций и декораций автоматически рассматривается как деяние, несовместимое если не с правовыми нормами, то с традицией (обычаем), а потому подрывающее социальный порядок»[280].

Во второй статье в журнале «Власть» за 2012 г. В. П. Бабинцев уже деконструирует явление имитации, классифицируя его по двум основаниям: первое – содержание практик, определяющееся предметом имитаций, второе – способы их реализации.

В соответствии с первым основанием он выделяет четыре основных вида имитаций:

1. Имитация ценностей, включающая продуцирование и распространение метафор (на федеральном уровне: «национальный лидер», «суверенная демократия», «производство справедливости» и т. п.; в субъектах РФ возможны свои местные метафорические конструкты).

2. Имитация символов и кодов, логически связанная с имитацией ценностей и предполагающая в современных условиях массовое продуцирование симулякров.

3. Имитация действий, включающая в себя осуществление процедур, которые не влекут за собой реальных результатов, а осуществляются в силу формальной необходимости (подготовка разнообразных отчетов, организация массовых мероприятий, проведение совещаний и заседаний).

4. Имитация коммуникаций, которая обычно выражается в демонстрации отсутствия проблем во взаимодействиях между чиновниками, государственными и муниципальными структурами и обществом[281].

Выделим также важный, на наш взгляд, тезис в этой статье В. П. Бабинцева, посвященный имитации реальных практик и состояний. «Объект в данном случае существует, и суть имитационных действий сводится главным образом к односторонней интерпретации его общественной роли. Обычно для этого используется комплекс приемов, деформирующих управленческие коммуникации и элиминирующих их содержательное начало»[282]. В качестве примеров таких приемов автор приводит административную казуистику, выражающуюся в разработке и использовании формально непротиворечивых доказательств для обоснования реальности фиктивных событий и наличия некоего объективного содержания в бюрократических мифах, а также диалог-спектакль, представляющий собой выстроенное по заранее подготовленному сценарию общение контрагентов процесса управления (чаще всего – руководителей и населения).

В своей более поздней работе В. П. Бабинцев пишет о том, что в российских регионах формируется когорта ангажированных административной системой гражданских акторов публичного пространства, которые формально не входят в бюрократическую иерархию, но тем не менее реализуют предложенные ею проекты. В результате «в сфере публичного администрирования сложился своеобразный консенсус субъекта и объекта управления, суть которого заключается в их неформальном согласии принципиально не менять сложившуюся в течение последних 10–15 лет систему взаимоотношений, принимая ее со всеми положительными и отрицательными характеристиками»[283].

В статье коллег и сотрудников В. П. Бабинцева, М. В. Зимина и В. А. Виняра, приводятся результаты проведенного в 2011 г. социологического исследования «Имитационные практики в муниципальном управлении: сущность, механизмы, социальные следствия». Респондентами выступили муниципальные служащие Белгородской области, представители населения и экспертного сообщества. Среди экспертов, опрошенных в рамках исследования, 72 % согласны с утверждением о том, что имитации в управлении с каждым годом получают все большее распространение[284].

В настоящей работе мы не будем касаться российских практик имитации основных демократических институтов, эта тема хорошо освещается, например, в книгах и статьях ныне екатеринбургского правоведа С. А. Денисова[285]. В фокусе нашего внимания будут имитационные формы реализации различных форм общественного участия в деятельности власти.

10.2. Общественное участие в деятельности власти: формы возможной имитации

Прежде всего отметим, что современные научные представления о путях формирования государственной политики различного уровня подразумевают, что процессы подготовки и принятия политико-управленческих решений включают в себя в качестве необходимой фазы учет мнений граждан, различные формы гражданского участия в этих процессах[286].

В первом приближении можно выделить такие формы общественного участия: подача письменных предложений на имя губернатора и иных официальных лиц, использование различных механизмов «электронного участия» (прежде всего специальных правительственных и неправительственных интернет-порта-лов), институт «общественных слушаний», различные формы общественного контроля (контроль выборов, мест лишения свободы, экологический контроль и т. д.), а также деятельность общественно-консультативных советов при органах исполнительной власти, молодежные коллегии и Общественные палаты.

Индивидуальная форма обращений граждан была наиболее приемлема еще в период всевластия КПСС в СССР, так как обращения и жалобы были все-таки какой-никакой формой обратной связи. Письма и жалобы граждан и были таким, наиболее приемлемым для советской системы, каналом обратной связи. Этот канал позволял выявлять реальные проблемы и держать под полным контролем весь процесс: исправлялись лишь те ошибки и несправедливости, которые могли быть исправлены без ущерба власти номенклатуры[287]. Важно отметить, что даже необходимые для стабильной работы системы сигналы обратной связи тормозились и фильтровались, если они противоречили тем или иным интересам «региональной» или клановой группировки во властных структурах.

В любой ситуации автор сигнала оставался один на один с властными структурами, и если он был особенно настойчив в попытках передать мешающую какому-то чиновнику информацию, то против него могли быть приняты соответствующие меры – начиная с притеснений по службе и кончая помещением в психбольницу с диагнозом вялотекущей шизофрении, одним из симптомов которой считалось именно сутяжничество[288]. И сегодня этот канал остается наиболее приемлемой формой общественного участия и обратной связи, в принципе, по тем же причинам, и имитационные практики здесь практически отсутствуют. Обращения и жалобы служат также определенным (и наиболее безопасным для власти) механизмом обратной связи, механизмом выявления «сбоев на местах», поэтому во всех администрациях глав регионов существуют комитеты по работе с жалобами и обращениями. С точки зрения исправления ситуаций в конкретных случаях они практически неэффективны, так как обычно переправляют жалобы для ответа в те структуры, на которые человек жалуется. Однако одновременно они составляют закрытые аналитические отчеты и справки, которые направляют в управление внутренней политики Администрации Президента РФ.

Важно отметить, что наряду с этими «бюро жалоб» сегодня во всех регионах России и на уровне Российской Федерации действует институт Уполномоченного по правам человека, который в соответствии с законом обладает возможностью проведения самостоятельного расследования случаев нарушения прав человека как по результатам жалоб и обращений, так и в ситуации получения информации о таких случаях из иных источников. Уполномоченные также составляют годовые доклады о соблюдении прав человека, которые, в отличие от чисто служебных отчетов бюро жалоб, публикуются, доступны на сайтах и могут использоваться заинтересованной общественностью[289].

Сегодня, с появлением разнообразных интернет-платформ и иных систем для обращений и предложений типа «Мой город» и т. д., возможности этого канала усиливаются, особенно если эти платформы и сайты предусматривают отслеживание реакции на них властных структур. И в ряде ситуаций, например при выявлении конкретных ям на конкретных дорогах, вышестоящие руководители оперативно реагируют, устраняя эти ямы.

Общественные (публичные) слушания — Это одна из немногих формально узаконенных форм общественного участия, что позволяет даже говорить об институте общественных слушаний. Возможность проведения общественных слушаний как одной из форм общественной экологической экспертизы была заложена еще в 1995 г. в рамках Федерального закона РФ № 174 «Об экологической экспертизе». В явном виде публичные слушания фигурировали уже в другом Федеральном законе РФ 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Наконец, этот институт получил нормативное закрепление в 2014 г. в Федеральном законе № 212 «Об основах общественного контроля в РФ», где он фигурировал уже под названием «общественные (публичные) слушания». Сегодня этот институт общественного участия закреплен также в Бюджетном и Градостроительном кодексах РФ.

Сутью общественных (публичных) слушаний является публичное обсуждение какой-то актуальной проблемы для данного города или региона, которое сопровождается ясно выраженным итогом этого обсуждения, выраженного в виде итогового голосования, позволяющего определить позицию участников слушаний по этой проблеме. Такое обсуждение должно происходить по определенному регламенту, утверждаемому либо муниципальным органом власти (публичные слушания в соответствии со ст. 28 ФЗ № 131), либо органом, уполномоченным реализовывать функцию общественного контроля (общественные (публичные) слушания в соответствии со ст. 25 ФЗ № 212)[290].

Здесь уже вполне возможно использование имитационных технологий, цель которых – обеспечить желаемый результат обсуждений, желаемый той стороной, которая имеет определенные полномочия при организации и проведении этих слушаний. Легко понять, что для подавляющего большинства случаев такой стороной являются властные структуры и их уполномоченные на то представители.

В качестве примера приведем общественные слушания, состоявшиеся в июне 2008 г. в Санкт-Петербурге, в бизнес-центре «Буревестник», по проекту планировки и межевания территории вблизи устья реки Охта в связи с планами строительства там многоэтажного «Охта-центра». Как известно, в то время эти планы вызывали резко негативное отношение экологов и градозащитников, что привело к сильной поляризации общественного мнения петербуржцев. Так, общественные организации «Охтинская дуга» и «Новый Петербург», выражавшие позиции строительства «Охта-центра», подготовили обращения к жителям Охты, в котором указывалось, что строительство «Охта-центра» требует ликвидации зеленых зон, включенных в адресный перечень Закона о зеленых насаждениях общего пользования, вблизи планируемой стройки в связи с необходимостью новых транспортных развязок вокруг здания-небоскреба, а также обращалось внимание на изменение процедуры слушаний. «Как подчеркивали представители протестной общественности, городское законодательство предполагало проведения в начале слушаний по откорректированному проекту временных регламентов застройки (ВРЗ), а спустя месяц – проекта планировки и межевания, однако уточненный ВРЗ на слушания вынесен не был. За час до мероприятия перед входом в здание одновременно появилось и большое количество людей, выражавших положительное отношение к проекту ОДЦ "Охта”. При этом один из появившихся "энтузиастов" продемонстрировал прессе талон с двузначным номером, который, как он пояснил, предназначен для предъявления в кассе киностудии "Ленфильм" для оплаты участия в массовке в размере 500 рублей»[291].

В дальнейшем сами слушания проходили с нарушением регламента, но их исход был предрешен преобладанием в зале участников массовки «Ленфильма», которым полагалась указанная выше сумма за правильное голосование. Отметим: о том, что участниками слушаний были в основном представители массовки «Ленфильма», сообщили представители и других СМИ[292], что бесспорно усилило негативную реакцию городской общественности на планы строительства «Охта-центра». Как известно, позже эта стройка была сдвинута в малозастроенный пригород Петербурга – Лахту, и «Охта-центр» стал «Лахта-центром».

На этом примере мы видим несколько видов манипуляций, направленных на имитацию реальных общественных слушаний. Первая из них – манипуляция с составом участников слушаний, заполнение мест в зале задолго до начала слушаний специально приглашенными людьми, которые готовы поддержать нужное организаторам решение (например, за умеренную плату в 500 рублей, как в обсуждаемом случае). Собственно говоря, одной этой манипуляции достаточно для превращения общественных слушаний в имитацию. Но в данном случае организаторы для верности использовали и другие манипуляции – например, с повесткой дня. Так, запланированное изначально общественное обсуждение временных регламентов застройки (ВРЗ) вообще не проводилось, а на обсуждение был вынесен проект планировки и размежевания, подготовленный на основе необсужденных ВРЗ. Наконец, в процессе слушаний нарушалась паритетность выступлений разных точек зрения.

Общественный контроль — важнейшая, на наш взгляд, форма общественного участия в деятельности власти, особенно для случая политических режимов, отличных от устойчивой демократии, где существует баланс и взаимный контроль трех основных ветвей власти – исполнительной, представительной и судебной. Для последних и само понятие «гражданский контроль» (civil control), которое для российской ситуации близко к общественному контролю, означает контроль за силовыми структурами, реализуемый органами представительной власти. Для случая же стран с гибридным или авторитарным режимом – ситуация иная. Здесь именно общественный контроль позволяет получить «внешнюю» оценку эффективности и результативности деятельности тех или иных властных структур и институтов, так как большинство из внутренних систем оценки или контроля искажено подчиненным положением этих оценщиков или контролеров в иерархических структурах власти. В соответствии с В. Е. Карастелевым под общественным контролем мы будем понимать «форму организации наблюдения и действий в защиту общественных интересов, осуществляемых независимыми гражданами, их представителями, а также негосударственными и некоммерческими организациями»[293].

Наиболее актуальными направлениями общественного контроля являются контроль за выборами различного уровня, контроль за соблюдением прав человека в местах ограничения его свободы – в изоляторах временного содержания, тюрьмах, колониях, психиатрических клиниках, – а также за состоянием окружающей среды (то есть экологический контроль). Начиная с 1990-х гг. в России развивались практики такого контроля, которые не подкреплялись соответствующей нормативной базой. Исключение составлял только экологический контроль, который в виде общественной экологической экспертизы был нормативно закреплен уже в 1995 г. в рамках Федерального закона РФ № 174 «Об экологической экспертизе».

Отметим также, что в это время и в научной литературе, и в социальной практике вместо определения «общественный» чаще использовался другой термин – гражданский, что отражало, на наш взгляд, влияние не столько либерального, сколько республиканского подхода, подразумевающего ответственность гражданина за форму правления власти, его обязанность участия в управлении государством. Примерами могут служить два опубликованных в 1997 г. сборника – «Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть»[294] и «Гражданские инициативы и будущее России»[295], а также название одной из влиятельных в то время петербургских правозащитных организаций – «Гражданский контроль»[296].

Развитие различных форм общественного (гражданского) контроля продолжалось и в первом десятилетии XXI столетия. Ситуация, когда он никак не был закреплен нормативно, не устраивала уже многих. Наконец в Пермском крае, где практики общественного участия в деятельности власти получили к этому времени солидную основу, в 2011 г. был принят закон «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» (отметим, что в его названии фигурируют еще оба обсуждаемых определения негосударственного контроля), в котором в качестве субъектов общественного контроля указаны граждане и их объединения[297].

Вскоре на базе Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ при активном участии экспертов и правозащитников-практиков началась работа по подготовке соответствующего федерального закона, причем за основу был взят именно закон Пермского края с добавлением в перечень субъектов общественного контроля Общественной палаты и общественно-консультативных советов. Однако в финальной версии этого законопроекта, которая поступила в Государственную Думу из Администрации Президента РФ, среди субъектов общественного контроля уже не было ни граждан, ни общественных организаций – список начинался с Общественной палаты. Именно в таком виде этот закон и был принят в 2014 г.[298] Тем самым и граждане, и их общественные организации уже по действующему сегодня закону не являются субъектами общественного контроля. Формирование же состава Общественной палаты, деятельность которой была рассмотрена в главе 8, как известно, начинается с того, что первая треть ее состава утверждается Президентом РФ, а дальнейший определяется в итоге представителями различных ветвей власти регионов.

Иными словами, основным субъектом общественного контроля сегодня по российскому закону является структура, состав которой определяется либо самими органами государственной власти, либо уже назначенными этой властью членами Общественной палаты. Таким образом, мы видим ту же самую манипуляционную технологию, которую видели на примере Общественных слушаний, – формирование исходно лояльного к теперь уже любым властным инициативам основного субъекта общественного контроля, создание структуры, которая имитирует представительство всех общественных организаций страны. То есть мы имеем нормативно закрепленную имитационную структуру.

Но, что еще более опасно, Общественная палата теперь сама утверждает состав так называемых Общественных наблюдательных комиссий (ОНК), которые реализуют функцию общественного контроля за соблюдением прав человека в местах лишения свободы. Закон о таких ОНК был подготовлен в самом начале 2000-х гг. усилиями ряда правозащитников, включая и депутата Государственной Думы Ю. А. Рыбакова. В этом законопроекте правом утверждения состава ОНК обладал Уполномоченный по правам человека в РФ. Этот закон был даже принят в первом чтении, но потом «попал под сукно», а в декабре 2003 г. депутаты-инициаторы закона уже не были избраны в Государственную Думу. Работа над этим законом возобновилась уже после создания Общественной палаты РФ в 2005 г., и в 2008 г. этот закон был принят[299]. В соответствии с ним состав ОНК в каждом из субъектов РФ утверждает опять-таки Общественная палата РФ.

В итоге если в первых составах ОНК преобладали реальные правозащитники, которые были и настоящими общественными контролерами, то постепенно они стали замещаться ветеранами УФСиН, то есть самими бывшими тюремщиками[300]. И хотя благодаря энтузиастам-правозащитникам институт ОНК не стал полной имитацией[301], но проблемы растут год от года. Комментируя эту ситуацию, один из членов ОП РФ в рамках экспертного интервью сказал так: «Что касается назначения членов ОНК – то член Общественной палаты за пределами профильной комиссии практически физически не может на это повлиять… я же, как член совета палаты, постоянно должен голосовать за списки. Это если не ежедневное, то еженедельное голосование. Кто-то убывает, кто-то прибывает. При этом я никак не могу составить свое представление о тех, за кого или против кого я голосую. Благо что там есть возможность не говорить "да” или "нет”, а по десятибалльной шкале ставить им оценки. И это позволяет мне как-то сглаживать острые углы. То есть я не ставлю никому "десятки” или даже "девятки". Я смотрю, конечно, на рекомендации профильной комиссии, но ставлю, если это рекомендовано, ”семь”/”восемь”/"шесть”. Больше я ставлю, только если я лично знаю этого человека или очень доверяю той организации, которая его выдвигает»[302].

Наибольшие вопросы возникают в связи с тенденцией последних лет подменить движения общественных наблюдателей за выборами разных форматов, в которых принимают участие волонтеры с реальной гражданской позицией, общественными наблюдателями, подготовленными Общественными палатами различных субъектов РФ. И если вопрос подмены пока еще не реализован, то вторая задача – создание лоялистского противовеса заявлениям подлинно общественным, граждански ориентированным контролерам о различных нарушениях в процессе голосований.

Так, ярким примером является заявление Общественной палаты Приморского края сразу после выборов губернатора в сентябре 2018 г. о том, что, по данным наблюдателей Общественной палаты, никаких нарушений на выборах не было. На следующий день крайизбирком объявил об аннулировании результатов выборов и назначении выборов в декабре этого года – «из-за массовых нарушений».

Другим примером являются заявления на сайте Общественной палаты Санкт-Петербурга после выборов губернатора города и членов муниципальных советов в начале сентября 2019 г. о том, что «в основном жалобы поступали от наблюдателей, и они относились скорее к техническим и организационным моментам – например, не всем наблюдателям были видны урны для голосования. Большинство инцидентов, которые были опубликованы в открытых источниках, не были подтверждены нашими наблюдателями»[303].

Приведем здесь также цитату из интервью, в котором респондент Ж1 более подробно рассказывает о поведении наблюдателей от Общественной палаты СПб в сентябре 2019 г.: «Мы приехали на тот избирательный участок, на котором по информации, к нам поступившей, произошел вброс бюллетеней. Вот, казалось бы, острая ситуация, на которую должны отреагировать наблюдатели. Наблюдатели нам как один сообщили, что они ничего не видели, они ничего не слышали, всё было в порядке и они могут прямо сказать, что напрасно мы беспокоимся, хотя была совершенно четкая информация, подтверждаемая подробными показаниями не только представителями различных политических партий, которые присутствовали на избирательном участке, но и корреспондент одного из интернет-изданий, которые говорили, что да, здесь, судя по всему, произошел вброс избирательных бюллетеней. И тем не менее наблюдатели как один, как статисты, констатировали: здесь всё в порядке. И у нас возникла такая, я думаю, небезосновательная мысль, что на самом деле роль наблюдателя от Общественной палаты, к сожалению, в большей степени сводится к тому, чтобы констатировать отсутствие нарушений, когда возникают реальные основания полагать их наличие, и наоборот, говорить о том, что нарушения имели место в действиях тех, кто пытался, так сказать, каким-то образом на избирательном участке добиться соблюдения законности и соблюдения прав граждан»[304].

Таким образом, в ситуации с общественным контролем мы видим два новых манипуляционных способа достижения имитации: принятие закона, в котором в качестве субъектов общественного контроля отсутствуют основные независимые субъекты – граждане и общественные организации (иными словами, принятие нелегитимного правового акта), а также создание системы «карманных» общественных наблюдателей за выборами, мнение которых используется для делегитимации независимых наблюдателей и которые могут быть использованы в будущем для вытеснения последних с публичной арены, – иными словами, осознанное создание имитационных структур.

Общественно-консультативные советы при органах исполнительной власти.

Общественные и общественно-консультативные советы при органах исполнительной власти (ОКС) являются постоянными площадками для консультаций сотрудников властных структур с представителями экспертного сообщества, с лидерами гражданских организаций и представителями бизнеса самого различного уровня. При этом данные советы могли бы постепенно становиться и механизмами обратной связи, и форматом становления good governance – управления без управляющих, ситуации, когда все властные решения принимаются после консультаций со всеми заинтересованными сторонами. Это, конечно, идеальный случай. В реальности такие советы могут выполнять функцию «приводных ремней» от органов власти к организациям различного вида либо (а также) служить площадкой для периодических встреч с первым лицом региона, выполняя в какой-то мере функцию партийно-хозяйственного актива в советское время.

Важность ОКС как политических институтов на федеральном уровне заметно возросла в 2014 г., когда «Открытое правительство» инициировало «перезагрузку»[305] общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Необходимость пересмотра механизмов и функционала общественных советов при органах государственной власти РФ была закреплена в рамках «майских указов»[306], подписанных Президентом Владимиром Путиным в день его инаугурации 7 мая 2012 г. Президентский указ обязывал разработать новые механизмы формирования ОКС, привлекать к деятельности ОКС независимых от органов власти экспертов, а также утвердить перечень документов, которые не могут быть утверждены без рассмотрения их Общественным советом.

Для исполнения требований «майских указов» «Открытое правительство» приняло несколько новых стандартов и регламентов, которые в значительной степени изменили работу новых ОКС. Наиболее интересны здесь лишь два таких документа:

• Протокол заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29.05.2014 № 4.

• Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».

В 2016 г. «Открытое правительство» объявило о второй волне перезагрузки Общественных советов. Несмотря на то что эксперты, занимавшиеся аудитом сайтов и разделов ОС при ФОИВ, отмечали незначительный прогресс в развитии этого механизма открытости[307], стоит отметить, что число советов на федеральном уровне и их общая информационная открытость все-таки выросли.

Развитие темы открытости на федеральном уровне оказало влияние и на регионы, которые также инициировали «перезагрузки» Общественных советов. В 2016 г. эксперты проектного центра «Инфометр» провели аудит информационной открытости региональных Общественных советов при региональных министерствах финансов, культуры и здравоохранения[308].

В 2019 г. в рамках реализации плана сотрудничества между НИУ ВШЭ и губернатором Санкт-Петербурга А. Д. Бегловым мы провели исследования деятельности общественно-консультативных советов при губернаторе и правительстве Санкт-Петербурга, анализируя как нормативную базу этих ОКС и представленность информации о их деятельности на их интернет-сайтах, так и информацию, полученную в ходе проведения экспертных интервью.

В ходе нашего исследования мы не обнаружили примеров осознанной имитации деятельности общественно-консультативных советов. Точнее говоря, признаки имитации появляются в связи с искренней уверенностью некоторых сотрудников комитетов правительства в том, что созданы все условия для учета мнений членов ОКС. Однако, как показал наш анализ, серьезные претензии к этому процессу имеются в том числе у тех членов ОКС, которых рекомендовали нам для интервью сами сотрудники этих комитетов.

Основная проблема низкой эффективности ряда советов заключается, на наш взгляд, в коммуникационных сбоях как между членами советов и сотрудниками правительства, так и между советами и экспертным сообществом города. Для многих советов отсутствует влияние большинства их членов на составление повестки заседаний. Информация о заседаниях вместе с уже утвержденной повесткой доводится до членов советов за два-три дня до заседаний, при этом предложений в повестку у большинства членов советов никто не собирает. В итоге реализация функции обратной связи снижается до минимума, а результат таких заседаний сводится к возможности преимущественно одностороннего общения с губернатором или членами правительства Санкт-Петербурга, воспроизводя таким образом практику собраний партийно-хозяйственного актива советского периода.

С точки зрения экспертного обеспечения принятия политико-управленческих решений, в работе советов при губернаторе участвуют преимущественно статусные эксперты – то есть руководители организаций. При этом статусные эксперты одновременно выполняют и функции лоббистов для своих учреждений и по определению заинтересованы в сохранении добрых отношений с властью (выражаясь иначе, склонны к оппортунистическому поведению[309]), а значит, не будут поднимать острые вопросы. В то же время экспертный потенциал более независимых экспертов либо не используется совсем, либо транслируется через их руководителей. Наконец важным выводом нашего исследования является отсутствие обратной связи по принятым решениям (на всех уровнях исполнительной власти) на основе предложений экспертов – членов советов[310].

Глава 11

Цифровые формы общественного участия: обзор литературы и опыт Санкт-Петербурга[311]

11.1. Цифровые способы общественного участия (краткий обзор)

На фоне падения эффективности старых практик государственного управления и благодаря развитию интернет-технологий появляются стимулы для внедрения инновационных практик вовлечения граждан[312]. Для реализации подобного уровня вовлечения государственные органы прибегают к формированию различных механизмов электронного участия – технологически обусловленным каналам коммуникации и взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти и управления с целью улучшения качества принимаемых решений[313].

Одни исследователи видят интернет-технологии как путь по направлению к реальному участию граждан в деятельности власти, к развитию делиберативной демократии[314], другие проявляют скепсис, отмечая их существенные недостатки[315]. И электронное, и традиционное общественное участие испытывают как административные проблемы, так и проблемы вовлеченности населения[316].

В попытках решить проблемы традиционного общественного участия в системе государственного управления стали появляться механизмы электронного участия. Мировая практика свидетельствует, что сегодня спектр каналов электронного общественного участия широко варьируется от подачи жалоб главам административно-территориальных образований и представителям законодательных органов («электронные приемные») до распределения части средств бюджета и определения его статей посредством онлайн-дискуссий[317]. Часто такие каналы являются технологически модифицированными вариантами традиционных форм общественного участия, однако их отличает одна специфика: они чаще всего создаются для работы по одной специфической проблеме[318].

Существует две точки зрения на то, какова роль подобных каналов в публичной политике[319]. С одной стороны предполагается, что электронное вовлечение лишь усиливает существующие практики общественного участия: исследования показывают, что отсутствует зависимость между существованием электронного участия и изменением в количестве активных граждан в публичной сфере[320]. Однако известно, что электронное участие привлекает акторов, ранее не заинтересованных в участии в политическом процессе либо представленных в нем недостаточно[321].

Будут ли участвовать граждане в электронным взаимодействии с публичными организациями, часто зависит от уровня доверия к институтам власти[322]. Зачастую люди, воспринимающие действующие органы власти как не отвечающие их интересам, дистанцируются от политического процесса[323]. Здесь же наблюдается и обратная зависимость – гражданское общество, в котором уровень доверия к существующим институтам власти высок, активнее участвуют во взаимодействии с ней и широко поддерживают технологические инициативы правительств и выражают желание пользоваться ими[324].

Важным аспектом является доверие к технической инфраструктуре ОГВ – ресурсам электронного участия необходимо быть процессуально прозрачными, что позитивно сказывается на степени вовлечения граждан[325]. Какой тип доверия первичен при имплементации электронного участия – все еще предмет споров. Граждане гораздо легче способны довериться функциональным аспектам площадок, чем правительству, обеспечивающему их функционирование[326].

Риск манипуляций на площадках электронного участия часто воспринимается как высокий – он связан не только с манипуляциями со стороны власти-оператора, но также касается и защиты данных от несанкционированного доступа со стороны преступников[327]. Граждане больше настроены на электронное участие, если платформой управляет независимая НКО, а ПО базируется на открытом исходном коде[328].

На внутристрановую специфику адаптации часто влияют отдельные аспекты работы исполнительных органов власти. Горизонтальные взаимосвязи органов власти на одном уровне управления (например, субъектном)[329]. Если представители единиц АТД часто обмениваются опытом или находятся в прямой конкуренции, это стимулирует развитие онлайн-делиберации. И хотя было доказано, что электронное участие развивается в межстрановой перспективе по другим паттернам, нежели классическая диффузия инновации, внутри государств данный механизм является рабочим[330].

Для локального случая показано, что важным фактором становится то, насколько необходимым считает глава муниципалитета внедрение электронного участия. Если он находится в прямом контакте с жителями и имеет опыт работы с подобными ИКТ, качество внедрения электронных площадок растет[331]. Важным фактором является поддержка со стороны региональных органов власти, а также нормативно-правовое обеспечение функционирования инструментов электронного участия[332].

Электронное участие в России во многом повторяет паттерны его развития в других странах. Связь часто носит однонаправленный характер, что обычно ведет к крайне скромным результатам с точки зрения влияния на реализуемые политики[333].

Мониторинговые исследования показывают, что региональные и муниципальные власти активно внедряют разные типы каналов, включая партисипаторное бюджетирование, однако наиболее функциональными остаются обращения по поводу проблем городской инфраструктуры, а также порталы электронных петиций[334]. В отличие от западных порталов, российские часто носят «гибридный» характер, совмещая в себе ресурс открытого бюджета, подачи петиций и получения информации об актуальных государственных и муниципальных программах.

Стоит отметить, что развитие данных практик в России часто является следствием давления федерального центра[335]. Элементы e-governance находятся в большой зависимости от комплекса факторов, и отсутствие адекватного регламентирования и организационной поддержки может приводить к созданию имитационных инструментов: таких, которые создаются для символического выполнения требований и показателей[336].

Кроме того, зачастую удачная имплементация электронного участия сопряжена не только с внедрением самой инновации, но и с работой с организационной культурой невыборных властей. Даже большой спрос на такие ресурсы со стороны представителей гражданского общества не приведет к существенным изменениям, если представители институтов власти не видят в вовлечении граждан в процесс управления какой-то пользы[337]. Поэтому часто в мониторинговых исследованиях можно видеть выпадения заметного процента ресурсов из выборки – информация на некоторых из них не обновляется годами, и они дисфункциональны[338].

В современной России каналы подачи электронных жалоб получили большее развитие за счет возможности быстрого получения информации о состоянии инфраструктуры города и потенциальной повышенной скорости реакции: данные ресурсы часто имеют систему отслеживания реакции на обращения, а повторный запрос направляется непосредственно ответственному лицу индивидуально[339]. Также за счет широкой интеграции с системами электронного правительства это позволяет осуществлять быстрый контроль за эффективностью работы низовых структур со стороны федерального центра[340]. Существенным преимуществом электронных жалоб, особенно на фоне других онлайн-каналов, является четкая правовая регламентация – процесс осуществления реагирования на жалобу по большей части прозрачен, что вкупе с существованием механизма народного контроля позволяет добиваться определенных результатов[341]. Существует и технологический аспект – применение современных технологий анализа данных позволяет снизить издержки модерации и быстрее обработать обращения, что также повышает конечное качество государственного управления[342].

Однако данные ресурсы проигрывают традиционным по обширности использования и доверию со стороны граждан. Люди предпочитают личный контакт с представителями власти, а электронными приемными и петициями пользуются меньше десятой части населения[343]. Граждане в большей части доверяют правительственным технологиям, а не самому правительству, при этом существующие возможности электронной делиберации их не привлекают, что вполне соответствует трендам в других странах[344].

Сегодня неотьемлемым элементом института общественного участия становятся электронные петиции – системы электронной делиберации, дающие возможность публичного предоставления предложений граждан органам власти[345]. Предполагается, что инициатива размещается на портале и должна набрать определенный порог голосов при параллельном обсуждении, после которого она будет в обязательном порядке рассмотрена специальными комитетами[346]. Создание таких электронных каналов преследует цель привлечения широкого спектра идей граждан к реализации в публичной политике с большим охватом по социальным группам, однако практика показывает серьезные вариации по социальным, территориальным и другим признакам[347].

Показательным случаем является «Российская общественная инициатива». Непосредственно участие в процессе требует серьезных затрат времени на оформление доступа к ЕСИА, голосование за инициативу не является анонимным, требуется преодоление большого порога голосов. Кроме того, существуют амортизирующие институты в виде комиссий, что снижает вероятность имплементации инициативы до минимума[348]. С учетом широких территориальных диспропорций, разной плотности населения и их социоэкономического положения и доступа к ИКТ, вероятность эффективного использования такого ресурса понижается еще больше[349].

Это показывает важность корректного институционального дизайна при использовании таких платформ[350]. Ошибки в определении пропорций голосов, сложные процедуры рассмотрения и утверждения инициатив приведут к падению доверия к органам власти и их ресурсам, что делает создание платформ электронного участия бессмысленной альтернативой традиционным формам участия[351].

Электронным вариантом общественных слушаний являются порталы электронных консультаций. Подобные ресурсы позволяют осуществлять онлайн-референдумы по вопросам развития регионального и городского пространства, выбирая наиболее приоритетные направления[352]. Здесь появляется больше возможностей для имитации: зачастую решения, выносимые на голосования, заранее подготовлены внутри ответственных органов власти, а гражданам лишь предлагается выбрать из того списка, что им предоставлен[353]. Таким образом, власти могут решать проблемы, прежде всего интересующие их, а не граждан, а кроме того, симулировать их вовлечение в управленческий процесс и повышать удовлетворение от проводимых политик[354].

11.2. Электронные обращения и петиции (опыт Санкт-Петербурга)

Сегодня, с появлением разнообразных интернет-платформ и иных систем для обращений и предложений типа «Мой город» и т. д., возможности этого канала усиливаются, особенно если эти платформы и сайты предусматривают отслеживание реакции на них властных структур. И, как уже отмечалось, в ряде ситуаций, например при выявлении конкретных ям на конкретных дорогах, вышестоящие руководители оперативно реагируют, устраняя эти ямы. Респондент Ж1, ответственный сотрудник аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, считает, что эта обратная связь действительно реализуется в случае конкретных сфер жизни нашего города: «Если речь идет о жилищно-коммунальной сфере, сфере благоустройства, это может быть одним из тех немногих каналов обратной связи, который реализуется. Опять же тоже далеко не в том объеме, в котором бы хотелось, но тем не менее какие-то оперативные неполадки, их можно разрешить за счет использования такого рода горячих линий, такого рода порталов. Это действительно так и это в принципе в той сфере проблемной, которой является ЖКХ или проблема благоустройства, это важно, то есть какие-то локальные вещи могут действительно достигаться, и в том числе вполне важные для граждан, которые с ними сталкиваются постоянно. Поэтому недооценивать этот аспект нельзя, но я говорю в целом об отсутствии влияния мнения общественности на принятие решений»[355].

И далее он поясняет свою точку зрения: «Граждане могут, как их общественные объединения, так и они единолично, обращаться с какими-то письмами, заявлениями, предложениями в государственные органы, муниципальные органы, в том числе и с коллективными обращениями, пытаясь влиять на принятие тех или иных управленческих решений. То есть таких формально-законодательных препон нет, но фактически с чем мы сталкиваемся, что мы видим – попытки граждан использовать существующие институты зачастую сталкиваются с нежеланием органов государственной власти, муниципальных органов учитывать эти предложения. Либо относиться к ним формально, либо, так сказать, давать какие-то обещания о том, что да, ваши предложения, ваши рекомендации о налаживании диалога с общественными организациями будут приняты к сведению, будут использованы, учтены и так далее. Но фактически на этом всё и заканчивается»[356].

В ходе исследования показано, что одним из основных инструментов для данных активистов по влиянию на городскую политику остаются обращения в приемные исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Для движений и некоммерческих организаций данная практика является ключевой, так как имеет нормативно-правовую регламентацию в виде Федерального закона 59-ФЗ, что в определенной мере обязывает низовую бюрократию реагировать на поступающие обращения в установленные сроки. Вот как комментирует значимость этой формы общественного влияния респондент К1, лидер одного их городских общественных движений: «Если говорить про обращение – лично я принципиально работаю с электронными приемными, потому что они единственные соответствуют законодательству. И как раз различные НПА Санкт-Петербурга, различных ведомств и администраций, когда им нужно было обосновать, что обращения граждан через "Красивый Петербург" не надо рассматривать, тогда, собственно, и были приняты они, что электронные приемные – единственный инструмент для отправки электронного обращения. Следуя букве закона, я предпочитаю использовать их. Все обращения через них официально регистрируются, по ним действуют определенные сроки – 30 дней. Неисполнение и игнорирование – они подпадают под нарушение закона, есть предмет для разбирательства и так далее. Поэтому я принципиально не использую и "Наш Санкт-Петербург", и "Госуслуги”, которые пытаются во всех регионах свой инструмент внедрить. Если это легализуют – можно пользоваться»[357].

Электронные практики взаимодействия в значительной степени преобладают в отношениях между органами власти и гражданским обществом, однако некоторые общественные организации предпочитают сбор большого количества письменных обращений и традиционную их отправку в соответствующий комитет. Таким образом, активистам удается привлечь значительное внимание к проблеме, покрываемой в обращениях, так как подобные акции вызывают существенный резонанс – прежде всего в оппозиционных средствах массовой информации города: «Изначально идея была – все упростить. А писать текст и портить бумагу – это неэффективно… Когда нам блокировали электронные обращения, демонстративно собирали обращения и относили в Смольный. Но это неудобно и неэффективно. Это попадает в единую очередность рассмотрения… если есть понимание, что проблема столкнулась с глубоким непониманием или принципиальным желанием решать проблему – медийное освещение и посты в социальных сетях помогают. Особенно в вопиющих историях: например, гражданам прислали ответ, что все решено, все устранено, фиксация с подтверждением, а по факту – там фотошоп. Такие истории в Санкт-Петербурге были на счету и порталов, и электронных приемных. Поэтому это, конечно, редкие случаи. Особенно после огласки. Но такое случается. Чтобы это не повторялось, надо про это рассказывать в СМИ, телеканалах»[358].

Исследование показало, что институционализированным каналам и практикам электронного взаимодействия, таким как электронные приемные, а также порталы «Наш Санкт-Петербург», «Твой бюджет», в разной степени остаются присущи проблемы цифрового барьера (digital divide) – невозможности пользования ввиду отсутствия необходимых компетенций, оборудования или в силу нахождения в определенной социальной группе, не предрасполагающей к пользованию данными ресурсами. Таким образом, петербургские площадки повторяют тренды в области электронного участия, описанные в исследовательской литературе западного государственного администрирования[359]. Если в случае с электронными приемными правительство города организовало достаточно простую платформу для взаимодействия с гражданами, то в случае с порталом «Наш Санкт-Петербург» активистами были отмечены сложный пользовательский интерфейс и непрозрачность площадки: «…есть определенные сложности в пользовании. Например, нюансы отправки обращений. Мало кто будет читать пользовательские правила. По ходу пользования я вот изучил, как это работает. Есть вещи, которые только в этот момент можно понять. Например, реклама на столбах – как правильно фотографировать, чтобы приняли обращения. Только путем проб и собственных ошибок. Естественно, кто-то будет думать, что модератор идиот, ничего не работает, везде отказывают, и демотивироваться на участие. Кроме того, нет возможности повлиять на окончательное решение»[360].

Выяснилось также, что электронные площадки в не меньшей степени подвержены имитационным практикам, чем традиционный механизмы общественного участия. Так, в ответах на электронные (в том числе множественные) обращения органы власти часто указывают нереалистичные или неактуальные сроки реагирования на обращения, достигающие 10–15 лет. Кроме того, за счет сложной системы подчинения комитетов Правительства власти прибегают к «бюрократическому футболу» – перенаправлению обращения, на их взгляд, в подведомственное учреждение. Таким образом, по информации респондентов, многие обращения могут находиться в работе по нескольку лет, без принятия управленческого решения по его вопросу. Среди других имитационных практик исполнительные власти могут прибегать к ответам не по существу, пользуясь некомпетентностью граждан и активистов в нормативно-правовых вопросах: «На самом деле, "Наш Санкт-Петербург" очень непрозрачен, очень сложен и малопродуктивен. Он продуктивен для решения самых примитивных проблем: убрать рекламу, убрать снег по адресу или сделать яму на дороге. Что-то более сложное вызывает проблемы исполнителей, поставить оградку – через io лет поставим. Чем эти сроки мотивированы – непонятно. Почему и как это мотивировано, зачем? Непонятно. Ощущение, что это "от балды". Возможно, есть внутренние стандарты и приоритеты, но обычному пользователю это непонятно. Но и, естественно, возникает ощущение, что "либо ишак сдохнет, либо эмир"»[361].

Среди имитационных практик на порталах обращений, таких как «Наш Санкт-Петербург», которые были выявлены в ходе исследования, – массовые подложные отчеты низовой бюрократии с использованием средств фото- и видеомонтажа. В зависимости от масштаба и степени важности, по определенным направлениям количество подложных отчетов может достигать, согласно респондентам, 30 %. Фактического же исправления проблемы не происходит, а площадка в данном случае используется как легитимизирующее средство, направленное на показ компетентности чиновников в глазах рядового гражданина. Также властями часто используется практика массового отклонения заявок по процессуальным причинам – «плохого» качества фото/видеоматериала, неточности формулировок. При этом на площадке изначально запрещен возврат и перенаправление нового обращения, – таким образом, бюрократы могут избегать или игнорировать провалы в области городской политики. Респондент Ml так комментирует наличие подобных практик: «Другое дело, что решение нетривиальных задач требует усилий, выходящих за стандартное понимание трудовых обязанностей чиновников. Поэтому чаще всего, в таких сложных ситуациях, с фотошопом, когда не было ресурсов, или было лень, или были подводные камни, которые решили, что разгребать сложно. Мы видим отписки и футбол, когда, может, объективно не хватает бюджета на решение, а перераспределить нет желания и в итоге решается, что этим ребятам мы скажем, что починим в 2040 году и до свидания. Если начинается футбол между ведомствами, есть коллизия, кому что принадлежит, а сесть вместе и этим заниматься нет ни мотивации, ни желания, ни времени. Скорее всего, в среде госслужащих тот, кто пытается решить проблемы, у них мотивация быстро сгорает, так как коллеги не помогают»[362].

Отметим при этом, что цифровые технологии и социальные сети используются не только общественниками, но депутатами Законодательного Собрания СПб, когда они работают с острой проблемой и планируют использовать возможность влияния на общественное мнение через СМИ, включая и возможности социальных сетей и телеграм-каналов. «Так телеграм я веду только по каким-то резонансным вещам, то есть он у меня не очень большой пока еще, но тем не менее 500 человек – это уже нормально, это не боты, это живые люди, и там очень много подписано журналистов, и если я хочу, чтобы что-то было протранслировано дальше наверх и в информационное пространство, то я пишу именно в телеграм-канал; я даже, бывает, какие-то новости не дублирую "ВКонтакте", а пользуюсь телеграм-каналом»[363].

Если в случае индивидуальных обращений их автор становился один на один с государственным аппаратом со всеми возможными для него последствиями, то в случае коллективных обращений (петиций), которые в большинстве случаев делаются публично, на их стороне может оказаться общественное мнение, игнорировать которое не решались уже в позднее советское время.

Однако только один из наших респондентов упомянул петиции как способ влияния на власть Санкт-Петербурга, при этом как способ малоэффективный: «Если говорить про городской уровень, то в некоторых случаях подавались обращения от муниципальных депутатов, иногда были случаи обращения граждан, которые формировались и подавались с помочью сервиса ”Подпиши. орг”, который отличается от других способов подачи обращений тем, что подается не одно обращение с набором подписей, а подается по одному обращению от каждого подписавшегося. Иначе говоря, вместо коллективной петиции получается множество обращений… Почему мы пользуемся системой, где один человек – одно обращение? Потому что она лучше вовлекает людей – в том смысле, что она плотнее вовлекает людей в оставлении подписи, потому что требует больше информации (нужно и адрес указать, телефон и всякое такое), но человек, который это все сделал, он получит ответ, придет письмо лично ему, с ответом администрации, и он уже будет следить за ситуацией[364].

Тем не менее петиционная форма выражения общественного мнения в Петербурге существует, причем практически полностью – на различных интернет-платформах, прежде всего на платформе https://change.org. Так, в группе «ВКонтакте» «Комитет защиты Санкт-Петербурга» https://vk.com/comitetspb, посвященной градозащитным проблемам и новостям памятников культуры и науки Санкт-Петербурга и ведущей свою историю от «Марша в защиту Петербурга» 18 марта 2017 г., есть раздел «Ссылки на петиции, голосования, обсуждения». Зайдя в него, можно увидеть, например, что за последние полгода имеются ссылки на четыре петиции: 1) «Требуем присвоить статус музея-заповедника Шуваловскому дворцово-парковому ансамблю!» (от 20.10.2021, на день подготовки этого текста – 14.01.2022, ее подписали 1184 человек); 2) против застройки Охтинского мыса (30.10.2021, подписал 13 261 человек); 3) за сохранение Муринского парка (от 18.11.2021, подписали 5499 человек); 4) против сноса Пулково-1 (от 09.01.2022, подписали 3948 человек).

Здесь важную роль играет количество подписантов, но часто не менее важно и инициаторы петиции – здесь важен список персоналий. Хорошим примером является самая последняя из упомянутых петиций – против сноса старого здания аэровокзала 1973 г. постройки как памятника высокого ленинградского модернизма. Эта петиция размещена на профессиональном федеральном портале архитекторов – https://archi.ru, на котором можно увидеть список инициаторов петиции – 12 наиболее известных архитекторов и руководителей архитектурных мастерских города.

На уровне коллективных петиций возникает уже эффект общественного мнения, которое власть, конечно, может игнорировать, но до определенного предела. И здесь роль могут играть как личности подписантов-инициаторов, их принадлежность к так называемым ЛОМам – лидерам общественного мнения, так и само количество собранных подписей, поскольку современные цифровые технологии позволяют достаточно просто эти подписи оперативно собирать. По сути же, петиции, как и индивидуальные обращения, относятся к нижней части «лестницы Арнштейн».

Респондент 01 так прокомментировал возможности института электронных петиций: «Когда принимался указ Президента о том, что петиции, которые подписали больше ста тысяч человек, должны рассматриваться органами власти, то появилась идея о возможности прямого влияния граждан – прямой демократии – на принятие решений. Этот институт есть, но он не работает. Можно собрать сколько угодно подписей под петицией, формально этот вопрос будет рассмотрен, но на самом деле не будет принят во внимание по разным причинам. Эта связь между гражданским обществом и принимающим решение органом власти сейчас размыта, и прямой связи нет, не говоря о том, что прямая демократия не работает, так и на принятие решений воздействовать снизу вверх очень сложно как раз по той причине, что нет ответственности у органов власти за неправильно принятые решения»[365].

11.3. Порталы электронных коммуникаций в Санкт-Петербурге

Электронным вариантом общественных слушаний являются порталы электронных консультаций. Подобные ресурсы позволяют осуществлять онлайн-референдумы по вопросам развития регионального и городского пространства, выбирая наиболее приоритетные направления[366]. Здесь появляется больше возможностей для имитации: зачастую решения, выносимые на голосования, заранее подготовлены внутри ответственных органов власти, а гражданам лишь предлагается выбрать из того списка, что им предоставлен[367]. Таким образом, власти могут решать проблемы, прежде всего интересующие их, а не граждан, а кроме того, симулировать их вовлечение в управленческий процесс и повышать удовлетворение от проводимых политик[368].

Совсем недавно, в 2020 г., ссылаясь на требования карантина, и в Москве и в Санкт-Петербурге были приняты решения перевести обязательные по закону общественные слушания по градостроительным вопросом в онлайн-формат, что вызвало отрицательную реакцию и многих депутатов, и журналистов[369]. Тем самым эти обсуждения перестали быть публичными, их диалоговый режим и возможность оппонирования исчезли. Соответственно, и их решения становятся полностью предсказуемыми, то есть они превращаются в имитацию, что соответствует нижним уровням «Лестницы общественного участия» Шерри Арнштейн[370].

В ходе исследования была выявлена еще одна форма взаимодействия представителей исполнительной власти и общественных активистов Санкт-Петербурга – временные или постоянные рабочие группы с участием руководства профильных комитетов и представителей общественных организаций по конкретным вопросам городской политики (полней). Вот что рассказал в своем интервью об этой форме респондент П1: «Когда мы создали юридическое лицо и когда начали диалог, начали думать, что городу важно, что можно предложить городу и сделать вместе, ситуация изменилась. Мы перестали просто слать обращения: мы участвуем в совещаниях, мы проговариваем вопросы неформально и формально… Органы исполнительной власти – они не монолитны. Мы стараемся формировать, включаться в работу, инициировать создание рабочих инструментов. Мы договорились о создании постоянной рабочей группы при Центре управления парковками. Постоянная рабочая группа – мы хотим институционализировать это. В ней будут принимать участие представители разных комитетов, эксперты, депутаты ЗакСа, их можно приглашать по разным темам. Чтобы рабочая группа заседала раз в два, один месяц… у нас такой опыт есть, межведомственный, когда мы стыкуем несколько комитетов и работаем над конкретным проектом»[371].

В середине второго десятилетия нашего века в России по инициативе Комитета гражданских инициатив стал развиваться процесс партисипаторного бюджетирования, когда для распределения общественностью (а не общественными организациями (!)) выделялась определенная доля (как правило, не превышающая 1 % от всего бюджета, только в одной республике – Башкортостане – она составила 1,25 %)[372]. Предложения по использованию средств могут вносить все граждане, а их отбор осуществляют специальные комиссии, действующие по принципу «гражданских жюри». Эти практики проходят при поддержке, а часто и по инициативе региональных финансовых комитетов при активной поддержке Министерства финансов[373]. Так как наличие «общественного бюджетирования» является одним из показателей рейтинга Министерства финансов в международном рейтинге, то Министерство финансов стимулирует региональные комитеты по внедрению подобных практик. Этот проект получил развитие и в Санкт-Петербурге, при его реализации сложилось конструктивное сотрудничество специалистов из Комитета финансов СПб и Европейского университета в СПб[374].

Как показало исследование, портал партисипаторного бюджетирования «Твой бюджет» также подвержен влиянию имитационных практик. Государственные учреждения пользуются административным ресурсом для продвижения проектов, в которых заинтересована прежде всего бюрократия. Таким образом, им удается перераспределить дополнительные бюджетные средства на свои нужды, нежели позволить гражданам реализовать свой проект. Одним из последних проектов, столкнувшихся с таким давлением, стала гражданская инициатива «Заросли» по организации парка на Малой Неве. Кроме этого, партисипаторное бюджетирование не имеет нормативно-правового обеспечения, в связи с чем любой гражданский проект может быть отменен даже после значительного цикла по его одобрению и экспертной оценке: «На общегородском этапе, если администрации не нравится проект, то она просто его игнорирует, то есть не выбирает его и дает другой администрации, у которой есть проект, который ей нравится активизировать административное голосование в пользу своего проекта. Мы столкнулись с этим на последнем голосовании в общегородском бюджете, когда была инициатива сквера ЖК на Охте, которую поддержала администрация района и продвигала, была инициатива ремонта в детском саду, который, естественно, поддерживала администрация, потому что это способ для администрации привлечь дополнительное финансирование на ремонт в саду, который находится в ее зоне ответственности, то есть они, по идее, должны делать этот ремонт, но тут появляется такой способ»[375].

В заключение подчеркнем, что для привлечения внимания к проблемам, выходящим за рамки локальных и районных, активистам и НКО приходится прибегать к массовым информационным кампаниям, а также пикетированию и общественным акциям. Общественные (электронные) приемные, а также порталы обращений не позволяют оказывать влияние на уровне большем, чем решение элементарных вопросов городской политики (ЖКХ, уборка, состояние дорог). Сами обращения по вопросам застройки определенной территории, организации общественных пространств, изменения назначения территорий в крайне редких случаях получают реакцию со стороны органов власти города. Наблюдается линейная обратная связь между важностью решения, в том числе его масштабом и финансовой составляющей, и вероятностью реакции органов власти на обращения общественных активистов и НКО. Как отмечают респонденты, при участии «высокой политики» повлиять на управленское решение становится невозможно: «Любой проект состоит из трех основных элементов. Судебные исковые заявления, юридический аспект, официальные обращения и сопровождающая это медийная кампания. Уличный протест может быть положительным, может быть отрицательным, может нести негатив. Можно идти с пикетом к Смольному и стоять там каждый день. Это должно где-то освещаться – в СМИ, пабликах, социальных сетях. Параллельно нужно заниматься обращениями – стоять каждый день и не выражать свои требования официальным языком – глупо и бесперспективно. Задача нашего движения – доводить вопрос до логического завершения. Можно проиграть, как на Советской, дом 4. Там у нас не было уличного протеста. Можно проиграть, как с Садом на Неве, где вопрос решен на мега-высоком уровне, там Путин все решил. То есть Верховный суд должен быть там, и все. Хотя мы сделали все возможное»[376]. «…на такую нет – это просто не работает. Должно быть только вместе. Почему – публичный протест увеличивает видимость, понижает возможность замылить…»[377] «Но только если привлечь медийное сопровождение и позвонят уже из Москвы и скажут: что у вас там за шум? Давайте решайте. Как это происходит со многими проектами. Это тоже важно. Важно шум поднимать тоже, на самом деле. Мобилизовывать людей»[378].

Глава 12

Современные исследования взаимодействия гражданских организаций и власти в России и развитие концепта публичной политики

12.1. Современные исследования российского гражданского общества

Анализ российских публикаций, посвященных развитию гражданского общества в нашей стране позволил вывить определенный порог серьезных публикаций на эту тему. Так, в 2008 г. вышли стразу четыре коллективные монографии, посвященные развитию гражданского общества в России.

Прежде всего, это вышедшая в рамках программы «Межрегиональные исследования в общественных науках» и под редакций профессора Новгородского университета К. Ф. Завершинского книга «В поисках гражданского общества»[379], в создании которой приняли участие ведущие ученые из Москвы, Санкт-Петербурга, Хабаровска, Великого Новгорода и других российских городов.

Во-вторых, это коллективная монография «Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия»[380], подготовленная и опубликованная под эгидой Российской ассоциации политической науки, в создании которой участвовали ученые из двенадцати российских регионов и Узбекистана.

В-третьих, это коллективная монография сотрудников и преподавателей Высшей школы экономики «Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством»[381] под редакцией профессора Л. И. Якобсона.

Если первые три монографии имели преимущественно академический характер (при наличии и более практико-ориентированных текстов), то четвертая книга, «Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия»[382], вышедшая под редакцией заместителя директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития России А. Е. Шадрина, так и называлась – «Практическое пособие» – и была адресована как представителям органов государственной власти и местного самоуправления, так и представителям организаций гражданского общества, социально-ответственного бизнеса, занимающимся разработкой и внедрением механизмов межсекторного взаимодействия.

В этом же году было опубликовано и учебное пособие «Гражданское общество и его развитие в России» автора этих строк[383]. Оно, как и многие другие тексты, доступно в Научной электронной библиотеке «Гражданское общество в России», созданной несколько позже, в 2011 г., и поддерживаемой и сегодня (https:// www.civisbook.ru). Годом позже был опубликован и учебник «Гражданское общество»[384], подготовленный коллективом юристов по руководством В. В. Гриба – бессменного члена Общественной палаты РФ, а в последние годы – и заместителя ее секретаря[385]. В рамках такого юридического, а точнее, легалистского подхода к развитию гражданского общества, исследователи как правило, концентрируются на нормативных актах, и редко рассматривают проблемы, возникающие при реализации даже самых правильных законов.

Два года спустя вышла в свет еще одна монография, посвященная развитию гражданского общества, «Гражданское общество: зарубежный опыт и российская практика»[386]. На этот раз она была опубликована под эгидой Института экономики РАН, и в ней можно найти черты того явления, что получило в последнее время название «экономический империализм».

В работах же большинства российских социологов, по крайней мере, сам термин «гражданское общество» использовался гораздо реже понятия «общественные движения» – приведем здесь лишь названия нескольких монографий, вышедших в интервале 2007–2013 гг.: «Современные общественные движения: инновационный потенциал российских преобразований в традиционистской среде»[387]. «Общественные движения в России: точки роста, камни преткновения»[388], «Социальные движения: теория, практика, перспектива»[389].

Пристальное внимание исследователей различных направлений общественных наук к развитию гражданского общества – политологов, юристов, социологов – привело к появлению примерно в это же время целой серии диссертаций, включая докторскую диссертацию ростовского политолога В. Г. Доманова[390]. К сожалению, все три его монографии по теме гражданского общества были изданы в Ростове-на-Дону, так же, где была защищена его диссертация, и по этой теме его работы были опубликованы в журнале «Философия права», издаваемом Ростовским юридическим институтом МВД РФ и не стали частью дискуссий российского политологического сообщества. Это особенно жалко с учетом того, что его кандидатская диссертация по философии, защищенная также в Ростове-на-Дону, тоже была посвящена гражданскому обществу. Скорее всего, это была первая кандидатская диссертация, защищенная в России на данную тему[391].

Внимание ростовской научной школы к теме гражданского общества подтверждается там и защитой в 2007 г. кандидатской диссертации по политологии на тему «Становление гражданского общества в современной России: институциональный анализ»[392].

Примерно в это же время защищаются кандидатские диссертации по политологии, посвященные конкретным сегментам российского гражданского общества – экологическим организациям[393], предпринимательским ассоциациям[394] и т. д. Ряд диссертационных исследований были посвящены в целом проблемам взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти в России в целом[395] или в ее конкретных регионах[396]. Особо отметим кандидатскую диссертацию по праву Н. Л. Хананашвили, посвященную правовому регулированию взаимодействия НКО и органов МСУ[397], так как ее автор хорошо понимает суть этой темы, являясь редактором широко известных сборников текстов по межсекторным взаимодействиям власти и структур гражданского общества[398], а также сам участвуя в подобных взаимодействиях.

Позже, во второе десятилетие нашего века, хотя и появляются отдельные монографии, посвященные развитию российского гражданского общества в целом[399], все же тематикой подобных книг становятся отдельные аспекты его становления – роль доверия и недоверия[400], его дискурсивные практики[401], либо развитие гражданского общества в отдельных российских регионах[402].

Внимание исследователей все более сосредотачивается на деятельности конкретных направлений российских неправительственных организаций: правозащитных[403], экологических[404], организаций социальной направленности[405], градозащитников[406], ЛГБТ-сообществ[407] и др. Отметим наличие ряда серьезных исследований деятельности российских правозащитных организаций в работах зарубежных исследователей, которые хорошо понимают российскую ситуацию[408].

12.2. Развитие концепта публичной политики в России

Постепенно, однако, фокус большинства исследований стал сменяться от самих организаций третьего сектора к более широкой области – области участия этих организаций в постепенном становлении в нашей стране институтов и практик публичной политики. Одновременно в российском академическом сообществе получила развитие концепция публичной политики, которая двадцать лет назад часто встречалась в штыки. При этом под политикой здесь понимается политика в смысле policy, то есть политика как процесс принятия и реализации политико-управленческих решений. Коротко говоря, в современном понимании публичная политика предполагает соответствие государственной политики общественным нуждам, взаимодействие государственных и негосударственных структур на всех стадиях принятия, реализации, контроля и оценки результатов государственных программ, проектов и решений[409].

Этот сдвиг проявился вначале на уровне структуры Исследовательских комитетов (ИК – объединений специалистов-политологов по своим профессиональным интересам) Российской ассоциации политической науки (РАПН). В 2005 г. ИК по публичной политике и публичной сфере РАПН, созданный ранее Ю. А. Красиным[410], был переименован в ИК по публичной политике с двумя сопредседателями – Н. Ю. Беляевой и Л. И. Никовской. В серии монографий по актуальным вопросам российской политической науки, изданной в 2008 г. под эгидой РАПН, тематика публичной политики и исследования ИК РАПН по публичной политике нашла отражение уже в двух книгах – «Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия» (2008) и «Политическое управление и публичная политика XXI века» (2008).

Эти два направления исследований публичной политики вскоре выделились в два Исследовательских комитета РАПН – по публичной политике и гражданскому обществу (председатель – Л. И. Никовская) и по публичной политике и государственному управлению (председатель – Н. Ю. Беляева). В 2012 г. в следующей серии монографий, выпущенных под эгидой РАПН, силами первого из них была подготовлена книга «Публичная политика в контексте задач модернизации России»[411], силами второго – «Аналитические сообщества в публичной политике»[412].

Институционально исследования в области публичной политики получили свое развитие также в Кубанском университете, на кафедре государственной политики и государственного управления, которую возглавляла сначала доктор философских наук Е. В. Морозова, а с 2015 г. – доктор политических наук И. В. Мирошниченко. Здесь в фокусе внимания находятся исследования в области сетевой публичной политики. «Сетевая публичная политика разворачивается в интегрированном с интернет-средой публичном пространстве и представляет собой одновременно процесс и результат взаимодействия широкого круга разнообразных социально-политических акторов, использующих сетевые ресурсы и технологии для выработки способов решения проблем общественной значимости и их интеграции в управленческую практику[413]. При этом важнейшее место среди этих акторов занимают структуры гражданского общества. Коллективом кафедры регулярно проводятся общероссийские конференции, на которые собираются ведущие исследователи в области публичной политики[414]. Ученые и преподаватели этой кафедры установили прочные научные контакты с кафедрой политического управления СПбГУ (заведующий – доктор философских наук Л. В. Сморгунов), где не только ведутся исследования в области публичной политики, но и действует магистерская программа «Политическое управление и публичная политика».

На базе этой кафедры также периодически проходят интересные конференции по теме публичной политики, после которых издаются коллективные монографии[415].

В МГУ исследования в области публичной политики уже много лет ведутся на кафедре политического анализа (заведующий – доктор политических наук А. И. Соловьев)[416]. В РАНХиГС не так давно также создана кафедра государственного управления и публичной политики, которой руководит кандидат философских наук А. Е. Балобанов, специалист по развитию местного самоуправления в России[417].

Основной фокус российских исследований в области публичной политики – это институты и практики взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с другими акторами поля публичной политики на федеральном, региональном и местном уровнях. Под этими акторами понимаются прежде всего различные общественные организации или организации третьего сектора, которые часто обозначают как НКО (некоммерческие организации), а также экспертное или академическое сообщество и бизнес-структуры[418].

Так, развитие организаций гражданского общества и структур российской власти было темой исследований М. Б. Горного, представлявшего как СПб центр «Стратегия», так и кафедру прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб[419]. Российские и зарубежные исследователи анализируют также и достаточно острую для современной России проблему наделения ряда НКО статусом «иностранный агент»[420].

Сегодня мы можем выделить две группы исследователей, которые анализируют взаимодействие НКО и государственных структур в сфере реализации социальной политики. Первая – доцент НИУ ВШЭ – СПб А. В. Тарасенко совместно с коллегой из Хельсинкского университета Мэри Кулмала, которые анализируют процесс передачи функции реализации такой политики от государства к НКО с акцентом на сопротивление этому процессы со стороны отдельных правительственных агентств[421].

Вторая – это сотрудники Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ (Москва) во главе с И. В. Мерсияновой, которые концентрируют внимание на НКО как поставщиках социальных услуг[422].

Тема взаимодействия бизнеса и государственной власти, включая и тему цивилизованного лоббизма, требует отдельного обсуждения. Поэтому мы здесь только упомянем две недавние работы, в названиях которых присутствует термин «корпоративная публичная политика»: в первой из них Л. В. Сморгунов призывает перейти от лоббирования к корпоративной публичной политике[423], во второй – анализируется опыт корпоративной публичной политики ПАО «ФСК ЕЗС»[424]. Отметим, что часто под корпоративной публичной политикой понимается то же, что ранее определялось термином «социально ответственный бизнес»[425] и «социальное партнерство»[426].

Тема взаимодействия экспертного сообщества и власти как важный компонент публичной политики в последнее время все сильнее привлекает внимание российских исследователей. Часть из них исходят из потребностей государства в корректной экспертной оценке социальных и политических рисков[427], другие выражают опасение, что «рост "социального государства" с его масштабными программами научных исследований, принудительно финансируемых налогоплательщиком, может вызывать искажения (в позициях экспертов-специалистов), приводя к желанию экспертов обосновать политику, выгодную специальным интересам, например, государственного служащего, стремящегося максимизировать подведомственные ему бюджет и полномочия»[428].

Третьи поднимают проблему влияния междисциплинарности на статус и фундированность экспертного знания в социальных науках[429]. Четвертые пишут о политической функция интеллектуала[430] и рассматривают экспертное сообщество как субъект гражданского участия в регионе[431].

В наших работах указывается, что желание видеть в эксперте, оценивающем любое социальное нововведение, некий объективный прибор, неосуществимо, так как любой эксперт как человек имеет некие собственные установки по поводу того, что является благом для общества[432], анализируются практики участия экспертов в подготовке решений Законодательного Собрания субъекта РФ (на примере Санкт-Петербурга)[433], а также известные уже модели взаимодействия экспертного сообщества и власти (линейно-автономная модель и модель «добродетельного разума») дополняются такими моделями, как модель «оплаченного результата» и «инициативной экспертизы»[434].

Отметим, что эксперты – это не только носители знаний, которые могут помочь политикам сделать правильный выбор при решении разнообразных проблем, но и живые люди, которые могут быть членами разнообразных гражданских организаций, включая и профессиональные ассоциации, – например, быть членами уже неоднократно упоминавшейся Российской ассоциации политической науки, которые также являются и структурами гражданского общества.

Кроме того, для успеха различных гражданских инициатив очень важно, чтобы гражданский активизм был дополнен экспертными знаниями. Иными словами, эксперты могут выполнять свою экспертную функцию не только для властных структур, но и для структур гражданского общества.

Автором этих строк в 1999 г. была предложена концепция о наличии в поле публичной политики особого вида институтов, выполняющих медиаторские (посреднические) функции между основными акторами такой политики. Интересно что, практически одновременно, Дэвидом Гастоном была предложена концепция пограничных структур (boundary structure), возникающих между системой научного знания и системой власти. В качестве таких структур-медиаторов могут служить: различного вида общественно-консультативные советы при органах власти, включая общественные палаты; Уполномоченные по правам человека различного вида, а также «фабрики мысли» и центры публичной политики.

Активное изучение деятельности общественных палат и общественно-консультативных советов различного типа, которое продолжалось в последние годы, показало, что они могут быть примером таких структур-медиаторов между обществом и властью, а могут и имитировать эти функции[435].

Институт Уполномоченного по правам человека является одним из немногих государственных институтов, принципиально направленных на защиту человеческих прав, и он также может выполнять важные медиаторские функции, оказывая тем самым влияние на развитие публичной, ответственной политики как на федеральном, так и на региональном уровне[436].

Как мы уже отмечали, исследователи из Кубанского университета системно работают над развитием такого направления, как сетевая публичная политика. Так, одна из их недавних публикаций была посвящена теме влияния сетевых сообществ на формирование городской повестки дня[437]. Эти исследователи ввели также такое перспективное, на наш взгляд, понятие, как «экосистема сетевого публичного управления»[438].

Близкими по сути исследованиями занимался и занимается сегодня коллектив Центра технологий электронного правительства Университета ИТМО под руководством А. В. Чугунова. Термина «публичная политика» они при этом не использовали, хотя именно развитие функций электронного правительства, а затем и участия было фокусом их интереса. Так, например, они изучали развитие электронных приемных в регионах РФ[439], совершенствование системы электронного взаимодействия власти и граждан с использованием технологий искусственного интеллекта[440], мониторинг ресурсов электронного участия в России[441]. Концептуализация понятия «электронное участие» и практики его реализации представлены в недавней монографии этого коллектива[442].

Активно работают в направлении сравнительного анализа отношений между властью, гражданским обществом и бизнесом в различных регионах России и члены устойчивого научного тандема Л. И. Никовская и В. Н. Якимец, эффективно используя предложенный ими уже более десяти лет назад ЯН-индекс уровня межсекторного социального партнерства, измеряемый на основе оценок представителей власти, гражданских организаций и бизнес-сообщества. Отметим, что если исходно они эти взаимодействия описывали в концепции «межсекторного социального партнерства» и «общественно-государственного управления»[443], в последние годы которое они стали обозначать уже как формы «муниципальной публичной политики»[444]. Так, они рассматривают состоятельности институтов и субъектов муниципальной публичной политики в Республике Татарстан[445] и в Костромской и Ярославской областях[446], анализируют процесс цифровой трансформации муниципальной публичной политики в России[447].

Таким образом, мы видим достаточно интенсивное развитие российских исследований в области публичной политики, включая и конкретные ее тематические области (социальная политика, электронное участие и т. д.). Вместе с тем мы далеки от предположения, что вся область подготовки и принятия политико-управленческих решений в современной России становится действительно публичной политикой, что и невозможно при нынешнем политическом режиме. Реагируя здесь на полемическое замечание А. И. Соловьева в адрес «ученых, изобретательно выискивающих нано-проявления такой государственной политики даже в жестких авторитарных режимах»[448], отметим, что именно из этих нано-практик публичной политики, вырастающих как «корни травы» и пробивающихся через трещины авторитарного бетона, и может вырасти в будущем та самая публичная политика, или политика надлежащего управления (good governance), которая, с одной стороны, невозможна без развитого гражданского общества и демократии участия, а с другой – является их основой.

Заключение

Подведем некоторые итоги. Надежды о развитии партнерской модели взаимодействия гражданского общества и государственной власти в нашей стране, которые существовали в начале 2000-х гг., особенно после Московского гражданского форума в ноябре 2001 г. и Тольяттинского диалога в ноябре 2002 г., так и остались надеждой; напротив, в России начала выстраиваться патерналистская модель такого взаимодействия. Она проявила себя во второй президентский срок В. В. Путина. В течение четырех лет президентства Д. А. Медведева снова появились надежды на партнерскую модель, но они лишь стали основой гражданских протестов зимы 2011/2012 г. после решения о «рокировке». Далее же происходило лишь усиление патерналистской модели с параллельным ростом модели «борьбы с противником».

Вторым трендом, наличие которого также показано в материалах этой книги, стало постепенное разделение российских общественных организаций на три группы – «наиболее полезные» с точки зрения государства, для которых постепенно выстраивался режим наибольшего благоприятствования, на нейтральные и на те, существование которых власть делала все более и более проблематичным. Этот тренд начался с 2005 г., когда принималось законодательство об Общественной палате РФ, состав которой формировался прежде всего из лояльных государственной власти неправительственных организаций и движений. Вторым шагом стало внесение поправок в закон об «Общественных организациях», в соответствии с которыми появился статус «социально ориентированных НКО», в отношении которых государство брало на себя определенные обязательства по их поддержке. Следующим шагом стало создание в мае 2011 г. Общероссийского народного фронта, в его состав вошли уже организации и движения, лояльные не просто государству, а лично В. В. Путину, который в это время был председателем Правительства РФ. Таким образом, постепенно выделялись «наиболее полезные» организации.

В 2013 г., вскоре после избрания В. В. Путина на третий президентский срок, были внесены новые поправки в закон «Об общественных организациях», которые вводили статус «НКО – иностранного агента». Тем самым была создана нормативная основа для выделения третьей группы общественных организаций, деятельность которых государством не облегчалась, а затруднялась. Эта норма далее еще ужесточилась: если вначале решение о придании этого статуса принималось судом на основе представления прокуратуры, то затем уже было достаточно просто решения Министерства юстиции. Этот процесс – разделение единого поля гражданского общества на различные сегменты – в недавней докторской диссертации Д. С. Чекменева получил название управляемого сегментирования общественных субъектов в ходе их включения в публичную политику. В результате, как пишет Д. С. Чекменев, «это ведет к появлению нового режима включения общественного мнения в процесс принятия политико-управленческих решений – режима сегментированной интеракции, понимаемого нами как целенаправленное субъектно-субъектное взаимодействие с институированно ограниченным кругом системно лояльных общественных субъектов и акторов»[449].

В этих условиях перестают действовать или существенно снижают свою эффективность и структуры с функциями модераторов-посредников[450]. Под угрозой получения ярлыка «иностранного агента» организации, работавшие ранее как «фабрики мысли», и центры публичной политики фактически прекращают свое существование. Другой институт-медиатор, за небольшими исключениями[451], постепенно превращается в вариант отделов по работе с жалобами. Третья разновидность таких структур – общественно-консультативные советы и общественные палаты – часто лишь имитируют функции института-посредника между обществом и властью.

В рамках этой книги мы рассмотрели и эволюции как упомянутой выше Общественной палаты РФ, так и другого института-медиатора – Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Совет при Президенте более качественно, на наш взгляд, выполнял функцию медиатора между обществом и властью, хотя изменения общей политической ситуации и рост авторитарных тенденций и здесь оказал свое влияние. Тем не менее и в случае Общественной палаты мы видим возможность проявления достаточно самостоятельной позиции – правда, ненадолго.

Очень важно, на наш взгляд, дальнейшее развитие концепции имитации, «кажимости» – в частности, ее проявлений в работе институтов, которые должны действовать как посредники между властью и обществом, а в реальности выполняют лишь «витринные» функции. Наиболее ярко это проявляется в реализации Общественными палатами такой важной функции, как общественный контроль, и особенно ярко – общественный контроль за выборами.

Однако имитационные технологии часто используются и при реализации других форм общественного участия в деятельности власти, как это показано в разделе 2 главы го настоящей книги. При этом важными аспектами для эффективности общественного участия становятся институциональная среда, уровень низовой самоорганизации и профессионализм представителей власти, уровень доверия к ним.

Предпоследняя глава посвящена возможностям и проблемам развития цифровых форм общественного участия, что требует наличия развитой технической инфраструктуры, технической грамотности граждан и правильного дизайна. Участие с помощью интернет-технологий дает возможность преодоления традиционных форм взаимодействия жителей и власти, но формируют и новые диспропорции в возможности участия, а также новые имитационные практики.

Подобные практики особенно часто возникают в условиях сильных авторитарных трендов, однако эти тренды рано или поздно сменятся на противоположные, демократические. И в этом случае особенно важны будет опыт и формы реального общественного участия в деятельности власти, опыт реализации действительно партнерской модели взаимодействия власти и общества, примеры которого представлены в нашей книге. Среди таких форм следует отметить опыт деятельности площадок взаимодействия НКО и структур исполнительной власти по конкретным проблемам развития общества, возникший в рамках Московского гражданского форума и получивший свое развитие позже, в практике проведения Комитетом гражданских инициатив ежегодного Общероссийского гражданского форума (начиная с 2013 г.).

Ярким примером реализации партнерской модели является деятельность Координационного совета по взаимодействию с некоммерческими организациями при Правительстве Санкт-Петербурга в 2005–2013 гг. и его участие в разработке и реализации «Концепции взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008–2011 годы», которая была принята Постановлением Правительства Санкт-Петербурга в феврале 2008 г. (раздел 6.1 этой книги).

Однако и сегодня, в начале февраля 2022 г/, когда пишутся эти строки, существуют возможности реализации неимитационных практик взаимодействия общества и власти, прежде всего на низовом уровне. И связаны они с одной небольшой поправкой, принятой вместе с основным пакетом весной 2020 г. Ранее в Конституции РФ вообще отсутствовало какое-либо упоминание о гражданском обществе. Теперь ситуация изменилась. Поэтому можно вполне согласиться с мнением ответственного секретаря Конституционной комиссии РФ в 1990–1993 гг. О. Г. Румянцева: «Реформа-2020 дала повод для обоснованной ее критики по многим направлениям – целеполаганию, большей части содержания и средств осуществления. Вместе с тем сделан один важный шаг в духе Конституции. Обратим внимание на содержание и перспективы новой нормы пункта "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой Правительство Российской Федерации "осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики". Наша общая задача – реализовать эту конституционную новеллу»[452].

В заключение отметим, что, как показано в последней главе этой книги, важно рассматривать развитие гражданского общества в комплексе с развитием экспертного сообщества и органов государственной и муниципальной власти, совокупность которых в соответствии с поправками в Конституцию РФ 2020 г. называется уже властью публичной. И именно такой комплексный подход возможен в рамках концепции публичной политики.

Список респондентов экспертных интервью

Открытые респонденты

Алексеева Людмила Михайловна – председатель Московской Хельсинкской группы, интервью 02.11.2012.

Козырев Алексей Сергеевич – председатель Общественного совета СПб, 25.10.2008.

Марков Сергей Александрович – политолог, 03.07.2006.

Закрытые респонденты

Респондент А. – сотрудник правозащитной организации, Санкт-Петербург, интервью 17.04.2020.

Респондент Б. – сотрудник ресурсного центра для НКО, Санкт-Петербург, 09.11.2021.

Респондент В. – «прикомандированный» сотрудник аппарата комиссии в середине 2000-х гг., Москва, 17.05.2020.

Респондент Г. – член Совета в течение девяти лет, 27.04.2020.

Респондент Д. – член совета при Президенте РФ, 14.04.2020.

Респондент Е. – член совета при Президенте РФ, 29.04.2020.

Респондент Ж. – член Совета при Президенте РФ, 29.04.2020.

Респондент 3. – член Общественной палаты РФ 1-го созыва, председатель Общественного совета при губернаторе, декабрь 2018 г.

Респондент И. – член Общественной палаты РФ первых созывов, ректор университета, апрель 2021 г.

Респондент К. – член Общественной палаты РФ нескольких созывов, социолог, сентябрь 2020 г.

Респондент Л. – член Общественной палаты РФ первых созывов, руководитель НКО, октябрь 2020 г.

Респондент М. – член ОП РФ пяти созывов, руководитель НКО, Сентябрь 2020 г.

Респондент Н. – член ОП РФ 4-го созыва, руководитель аналитического центра, октябрь 2020 г.

Респондент О. – руководитель правозащитной организации, эксперт ОП РФ, был членом СПЧ, октябрь 2012 г.

Респондент П. – член ОП РФ 4-го созыва, эколог, проректор университета, апрель 2013 г.

Респондент Р. – член ОП РФ нескольких созывов, руководитель НКО, Октябрь 2020 г.

Респондент С. – член ОП РФ 4-го созыва, руководитель НКО, октябрь 2020 Г.

Респондент Т. – член ОП РФ последних созывов, руководитель НКО, Октябрь 2020 г.

Респондент У. – член Общественного совета, журналист, июнь 2013 г.

Респондент Ф. – член Общественного совета, власть, наука, июнь 2013 г.

Респондент Х. – СМИ, член Общественного совета, июнь 2013 г.

Респондент Ц. – член Общественного совета и Общественной палаты, ноябрь 2018 г.

Респондент Ч. – наука, июнь 2013 г.

Респондент Ш. – власть, июнь 2013 г.

Респондент Щ. – член ОП, март 2017 г.

Респондент Ы. – член ОП, март 2017 г.

Респондент Э. – депутат Законодательного Собрания СПб, февраль 2019 г.

Респондент Ю. – депутат Законодательного Собрания СПб, февраль 2019 г.

Респондент Я. – депутат Законодательного Собрания СПб, ноябрь 2018 г.

Респондент Аl – председатель комиссии Общественной палаты СПб, ноябрь 2018 г.

Респондент Б1 – член Общественной палаты СПб, октябрь 2018 г.

Респондент В1 – тележурналист, ноябрь 2018 г.

Респондент Г1. – руководитель НКО, ноябрь 2018 г.

Респондент Д1 – депутат Законодательного Собрания СПб (2017–2021 гг.), ноябрь 2021 г.

Респондент Е1 – депутат Законодательного Собрания СПб нескольких созывов (до последнего), ноябрь 2021 г.

Респондент Ж1 – сотрудник аппарата Уполномоченного по правам человека в СПб, октябрь 2021 г.

Респондент 31 – член Общественной палаты СПб.

Респондент И1 – Член Общественной палаты РФ, октябрь 2020 г.

Респондент К1 – лидер городского общественного движения, сотрудник университета, 17.01.2022.

Респондент Л1 – общественный деятель, руководитель некоммерческой организации по продвижению доступной городской среды Санкт-Петербурга, 18.12.2021.

Респондент М1 – общественный деятель, градозащитник, координатор общественного движения по развитию благоустройства в Санкт-Петербурге, 13.01.2022.

Респондент Н1 – общественный деятель, руководитель общественного движения по благоустройству общественных пространств Санкт-Петербурга, 12.11.2021.

Респондент О1 – член Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека, 28.10.2021.

Респондент П1 – общественный деятель, руководитель некоммерческой организации по продвижению доступной городской среды Санкт-Петербурга, 14.11.2021.

Респондент Р1 – руководитель общественного движения по благоустройству общественных пространств Санкт-Петербурга, 12.11.2021.

Респондент С1 – руководитель градозащитной организации Санкт-Петербурга, 10.11.2021.

Респондент Т1 – бывший общественный активист и градозащитник, ответственный сотрудник одного из Санкт-Петербургских ГБУ, 15.01.2022.

Список литературы

Алексеева Л. М. Гражданский Форум как отражение определенных надежд // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар. Материалы. Вып. 18–19. М.: ФРПЦ, 2002. С. 163–166.

Алмонд Г, Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М.: Аспект Пресс, 2002.537 с.

Аналитические сообщества в публичной политике: глобальный феномен и российские практики / отв. ред. Н. Ю. Беляева. М.: РАПН, РОССПЭН, 2012. 253 с.

Астафичев П. А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представительства: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2007. № 1. С. 5-10.

Аузан А. Общественный договор: две версии в одной России // Civitas. 2003. № 2. С. 5~15

Аузан А. Общественный договор и гражданское общество. Лекция в клубе Bilinva 23.12.2004. http://www.polit.ru/lectures/ 2005/01/11/auzan.html.

Аузан А. Три публичные лекции о гражданском обществе. М.: Объединенное гуманитарное издательство, 2006. 288 с.

Афонькин С. Общественная палата в руках «Единой России» // «Закс. ру». 10.04.2017. https://www.zaks.ru/new/archive/ view/166680.

Бабинцев В. П. Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении // Власть. 2012. № 5. С. 24–29.

Бабинцев В. П. Интеллектуальная деконструкция имитационного консенсуса как возможность // Власть. 2012. № 6. С. 25–30.

Бабинцев В. П., Надуткина И. Э., Сапрыка В. А. Экспертное сообщество как субъект гражданского участия в регионе // Власть. 2014. № 7. С. 5–9.

Бабинцев В. П. Российский регион: иллюзорность имитационного консенсуса в сфере публичного администрирования // Социальная консолидация и социальное воспроизводство современного российского общества: ресурсы, проблемы и перспективы: материалы III Всероссийской научно-практической конференции / ФГБОУ ВО «ИГУ»; под общ. ред. О. А. Кармадонова, О. А. Полюшкевич. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2017. С. 14–21.

Бабуркин С. А. Европейская конвенция о правах человека и институт уполномоченных по правам человека в России // Вестник Ивановского государственного университета. 2021. Вып. 1. С. 45~50

Бакштановский В. И., Согомонов Ю. В. «Тихая революция»: год спустя. Заметки об экспертной конференции // Идея гражданского общества. Ведомости. Вып. 22. Тюмень: НИИ ПЭ, 2003. С. 109–117.

Балобанов А. Е. К пониманию концепта «Публичная политика» // Публичная политика. 2020. Т. 4. № 2. https://doi.org/ io.3i856/jpp/2020.2.7. С. 116–127.

Барандова Т Л. Властная вертикаль – гражданская горизонталь: есть ли пути пересечения? // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 102–115.

Барандова Т. Л. Символические дискурсивные практики государственной правозащиты (опыт прикладной визуальной политологии). СПб.: Алетейя, 2021. 204 с.

Беген П. Н., Рыбалъченко П. А., Чугунов А. В. Совершенствование системы электронного взаимодействия власти и граждан с использованием технологий искусственного интеллекта: развитие портала «Наш Санкт-Петербург» в 2019–2020 гг. // Информационные ресурсы России. 2020. № 4. С. 30–36.

Белановский С., Дмитриев М., Мисихина С., Омелъчук Т Движущие силы и перспективы политической трансформации России. Фонд «Центр стратегических разработок» в сотрудничестве с РАНХиГС. М., 2011. http://www.csr.ru/news/345—q-q.

Белокурова Е. В. Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия (на примере Германии и России). Автореф. дисс…. канд. полит, наук. М., 2000.

Беляева Н. Ю. «Публичная политика» как термин, понятие и научная категория // Публичная политика – 2005: сб. статей. СПб.: Норма, 2006. С. 14–20.

Беляева Н. Ю., Зайцев Д. Г. «Фабрики мысли» и «центры публичной политики»: два разных субъекта экспертного обеспечения политики // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 1. С. 26–35.

Блох С., Реддауэй П. Диагноз: Инакомыслие. Как советские психиатры лечат от политического инакомыслия. Лондон: Overseas Publ., 1981. 418 с.

Богданова Е. Исследования жалоб: традиции и перспективы // Laboratorium: журнал социальных исследований. 2014. № 3. С. 8–12.

Богданова Е. Обращения граждан в органы власти как опыт отстаивания своих интересов в условиях позднесоветского общества (1960-1970-е годы). Автореф. дисс… канд. социол. наук. СПб., 2006. 24 с.

Богданова Е. Советский опыт регулирования правовых отношений, или «В ожидании заботы» // Журнал социологии и социальной антропологии. 2006. Т. IX. № 1. С. 77–90.

Бойко Н. Н., Стуколова Л. С. Общая характеристика деятельности правозащитных организаций в системе защиты прав человека // Известия Юго-Западного государственного университета. 2018. Т. 22. №. 3. С. 128–136.

Бродовская Е. В., Тюков Н. А. Методология и методика прикладного политического исследования гражданского активизма в социальных медиа современной России // Власть. 2020. № 2. С. 199–204.

Брянцев И. И., Евстифеев Р. В. Проблемы оценки эффективности институтов государственно-общественного управления (на примере Общественных палат Владимирской и Саратовской областей) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 1. С. 115–136.

Бугровский А. И. Всероссийские общества людей с инвалидностью: природа инерционности во взаимодействии с органами власти // Журнал исследований социальной политики. 2021. Т. 19. № 4. С. 685–700.

Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия: сб. статей / под ред. Т. И. Виноградовой, М. Ф. Замятиной, В. А. Бескровной. СПб.: «ИК-Синтез», 2003. 220 с.

В поисках гражданского общества / под ред. К. Ф. Завершинского. Великий Новгород: НовГУ им. Ярослава Мудрого. 2008. 400 с.

Вагин В. В., Петрова И. В. Влияние гражданской партисипации на эффективность бюджетных расходов // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 6. С. 25–38. DOI: 10.31107/2075-1990-2020-6-25-38.

Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Актуальные вызовы и проблемы развития инициативного бюджетирования // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 1. С. 9–26. DOI: 10.31107/ 2075-1990-2020-1-9-26.

Вальков С. В. Ивановская областная комиссия по правам человека // Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. СПб.: Норма, 2002. С. 53–59.

Вандышева Е. А. О роли реестра НКО, взаимодействующих с властью, в развитии общественно-государственного партнерства // Публичная политика – 2009: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 85–94.

Вандышева Е. А. Стратегии НКО в связи с введением статуса иностранного агента // Публичная политика – 2013: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2014. С. 76–85.

Видясова Л. А., Видясов Е. Ю., Тенсина Я. Д. Исследование социального доверия информационным технологиям при предоставлении электронных государственных услуг и использовании порталов электронного участия (кейс Санкт-Петербурга) // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. № 5. С. 43_57

Вишневский Б. Л. Шестьдесят «бессмертных»: в Петербурге создается общественная палата // Новая газета – СПб. 17.06.2005.

Вишневский Б. Л. Три года «Открытой России» // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 103–109.

Владимир Путин провел встречу с представителями общественных неполитических организаций России. 12 июня 2001 г. http://www.kremlin.ru/events/president/news/41670.

Волков В. В. Общественность: забытая практика гражданского общества // Pro at Contra, 1997. Т. 2. № 4. С. 77-91

Волошинская А. А. «Электронное участие» в России: новый инструмент взаимодействия государства и общества или электронная потемкинская деревня? // Информационное общество. 2016. № 1. С. 40–47.

Выступление заместителя председателя Общественной палаты Санкт-Петербурга Александра Вахмистрова, https:// www.0p78.ru/2019/09/08/.

Выступление на встрече с представителями общественных неполитических организаций. 12 июня 2001 года. http://www. kremlin.ru/events/president/transcripts/21259.

Гарибашвили Т ГГ, Прохорова Л. В. Диалог власти и гражданского общества в сфере внутренних дел Республики Карелия // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 116–123.

Гельман В. Я. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной перспективе) // Полис. 2007. № 2. С. 81–108.

Геля А. Н. Опыт ШПП Вологодской области: взгляд со стороны / Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 110–114.

Глухова А. В.,1 Кольба А. И.,2 Соколов А. В. Стратегии взаимодействия территориальных сообществ в ходе городских конфликтов (на материалах экспертного опроса в крупных региональных центрах РФ) // Журнал исследований социальной политики. 2021. Т. 19. № 2. С. 239–252.

Горный М. Б. Коалиции неправительственных организаций (организаций третьего сектора) // Гражданское общество – в поисках пути. СПб., 1997. С. 127–139.

Горный М. Б. Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций: опыт Санкт-Петербурга // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. С. 477–486.

Горный М. Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга. // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 9–23.

Горный М. Б. Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций в Санкт-Петербурге: первые шаги реализации // Публичная политика – 2008: сб. статей. СПб.: Норма, 2009. С. 8–20.

Горный М. Б. Взаимодействие власти и гражданского общества: реформы от 1991 года и до наших дней // Российские реформы: взгляд из 2017 года: коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. С. 32–41.

Горный М. Б. Гражданское общество в Санкт-Петербурге с 2012 г. до осени 2017 г. // Публичная политика. 2021. Т. 5. № 1. С. 95–123. https://doi.org/10.31856/2541-8351_2021_5_1_95.

Городецкая Н. Общественная палата может лишиться руководства. Евгению Велихову и Михаилу Островскому прочат отставку // Коммерсант. 01.07.2013. № 112. С. 3. https://www. kommersant.ru/daily/73842.

Государственная политика в области содействия гражданским инициативам: позиция неправительственных организаций. Доклад для стратегической программы развития России / авт. колл.: О. П. Алексеева, Г. Д. Джибладзе, И. Е. Доненко, О. В. Зыков, О. Б. Казаков, Ю. Н. Качалова, К. В. Киселева, А. Р. Севортьян, А. Ю. Сунгуров, Е. А. Тополева, Н. Л. Хананашвили, М. М. Черток, В. Н. Якимец // Межсекторные взаимодействия (методологии, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга – 2001 / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: Благотворительный фонд НАН, 2001. С. 7–55.

Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества: анализ практики и рекомендации / Центр региональных экономических исследований, программа «Поддержка общественных инициатив», Центр за демократию / О. В. Макаренко и др. М.: ЗАО «Сигналь», 1997. 175 с.

Государство скрывает нарушения в колониях и СИЗО. Этим людям удается узнавать о них первыми. Члены наблюдательных комиссий рассказывают, что они делают и кто им мешает. 1 октября 2019 г. https://meduza.io/feature/2019/10/o1/gosudarstvo – skryvaet-narusheniya-v-koloniyah-i-sizo-etim-lyudyam-udae tsya – uznavat – о – nih – pervy mi.

Гражданская экспертиза. Пермский опыт. (Социальное сиротство. Безбарьерная среда для инвалидов. Доступность социальных сервисов. Бездомные собаки городов.) Пермь: Пермская гражданская палата, 2003.114 с.

Гражданские инициативы и будущее России / под ред. М. И. Либоракиной, В. Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997.152 с.

Гражданские переговоры. Пермские прецеденты. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003. 63 с.

Гражданские экспедиции. Пермская премьера. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003. 25 с.

«Гражданский законодательный портфель» для регионов. Пермь, 2003. 144 с.

Гражданский форум. Вып. 2. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002. 150 с.

Гражданский форум – Санкт-Петербург. № 3. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003. 252 с.

Гражданское общество: зарубежный опыт и российская практика / под ред. А. Е. Лебедева, А. Я. Рубинштейна. СПб.: Алетейя, 2011. 348 с.

Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: сб. материалов III Российского общественно-научного форума. СПб.: Изд-во СПьГУ, 2003.

Гражданское общество против коррупции в России / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2002. 376 с.

Гражданское общество: учебник / А. С. Автономов, В. В. Гриб (руководитель авторского коллектива), Е. В. Попов, Е. В. Попова, Р. Ю. Шульга. М.: Юрист, 2009. 262 с.

Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М.: Аслан, 1997. ill с.

Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества. М.: Юрист, 2010. 59 с.

Денисов С. А. Имитация конституционного строя: в 4 кн. Кн. 1. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2018. 281 с.

Денисов С. А. Конституционное государство и его имитации // Научные труды. Российская академия юридических наук. М.: Юрист, 2019. С. 189–193.

Денисов С. А. Имитация республиканской формы правления с помощью норм конституционных актов // Развитие политических институтов и процессов: зарубежный и отечественный опыт: сб. научных статей XI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2020. С. 33–40.

Доверие и недоверие в условиях развития гражданского общества / отв. ред. А. Б. Купрейченко, И. В. Мерсиянова. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2013. 564 с.

Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях / Министерство финансов РФ; сост.: С. В. Романов, Т. А. Багдасарян, В. В. Вагин, Н. А. Шаповалова, Н. В. Гаврилова, М. В. Кураколов, Н. М. Филиппова, В. В. Паксиваткина. М., 2020.

Доманов В. Г. Гражданское общество: Теоретико-методологический анализ. Автореф. дисс… канд. филос. наук. Ростов-на-Дону, 1993.19 с.

Доманов В. Г. Гражданское общество: современный концепт и перспективы его реализации в России. Автореф. дисс… докт. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2010. 27 с.

Дугин A. Good bye, golden boy. Первые мысли об уходе Суркова. http://evrazia.org/article/1876.

Дьяков А. В. Политическая функция интеллектуала: история и современность // Полис. Политические исследования. 2019. № 1. С. 21–32.

Дьякова Е. Г., Трахтенберг А. Д. Общественные советы при органах исполнительной власти: эксперты, контролеры или мирские челобитчики? // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. № 6 (154). С. 180–201.

Ефремова Г. X. Выступление // Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2003- N2 2 (161). 89 с. Цит. по эл. версии: http://nadzor.pk.ru/analit/show_a.php?id=644.

Ефремова Г. X., Пантелеев Б. Н. Информационная справка о формах и методах взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями // Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2003. № 2 (161). 89с. Цит. по эл. версии: http://nadzor.pk.ru/analit/show_a.php?id=644.

Зайцев А. В. Диалогика гражданского общества. Кострома: КГУ им. Н. А. Некрасова, 2013. 443 с.

Заседания рабочих групп круглого стола «12 декабря»: документы. 13.02.2012. http://www.novayagazeta.ru/politics/51023.html.

Заявление в поддержку наблюдателей и представителей СМИ в преддверии президентских выборов Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. 29 февраля 2012 г. № 960-9-209. http://president-sovet.ru/documents/ read/285/ (дата обращения: 28.12.2021).

Зимин М. В., Виняр В. А. Имитации в системе муниципального управления // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 6. http://science-education.ru/ru/article/view?id=7753 (дата обращения: 28.10.2018).

Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России: Тезисы докладов Всероссийской конференции. 14–15 апреля 2000 г. / под ред. М. Е. Главацкого. Екатеринбург: УрГУ, 2000. 264 с.

Исаков А. С. Институт общественных палат в Российской Федерации как комплексная система общественного контроля // Вопросы управления. 2014. № 6 (12). С. 26–30.

Кабанов Ю. А. Электронное участие и гибридный режим: случай «Российской общественной инициативы» // V Международная научно-практическая конференция «Социальный компьютинг: основы, технологии развития, социально-гуманитарные эффекты. М.: РАНХиГС, 2016. С. 129–130.

Кабанов Ю. А., Панфилов Г. О., Чугунов А. В. Мониторинг ресурсов электронного участия в России: методика и результаты // Государство и граждане в электронной среде. 2020. № 4.

С. 572-573- DOI: https://doi.org/10.17586/2541-979X-2020-4-61-72.

Кабанов Ю.А., Федяшин С. В., Чугунов А. В. Развитие электронных приемных в регионах Российской Федерации: результаты пилотного исследования в 2017–2018 гг. // Информационные ресурсы России. 2019. № 3. С. 32–36.

Казанцев А. А. Три сценария «цветной» революции в России: Моделирование сетевой динамики российской политики // Полис. 2006. № 1. С. 45–66.

Карастелев В. Е. Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России. Дисс…. канд. полит, наук. М., 2015.152 с.

Карташкин В. А., Колесова Н. С., Ларин А. М. и др. Общая теория прав человека / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 1996. 520 с.

Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека. М.: Изд. группа «Норма» – ИНФРА-М, 1998. 96 с.

Кобенко О. В. Общие вопросы взаимодействия: сущность, формы и виды // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 141–144.

Коваленко А. Государственный переворот на Поклонной. http://evrazia.org/article/1896.

Колесникова Н. А., Рябова Е. Л. Гражданское общество в современной России: монография. М.: Международный издательский центр «Этносоциум», 2016. 266 с.

Кондрашев А. Иностранные агенты в России: как заимствованный американский правовой институт приобрел иной смысл в российском законодательстве и правоприменительной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2021. № 4 (143). С. 97–121.

Коновалова А. Н.,Якимец В. Н. Гражданское общество в реформируемой России. М.: ГУУ, 2002. 88 с.

Конфликтное поле публичной политики: опыт, уроки и перспективы современного российского общества / под ред. А. И. Соловьева, Г. В. Пушкаревой. М.: Аргамак медиа, 2021. 336 с.

Копылов А. Т. Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 20–25.

Коршунова О. Н. Роль Прокуратуры в защите прав и интересов человека и гражданина // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 124–140.

Костюшев В. В. Общественные движения в посткатастрофном обществе: процессы социальной субъективации // Социология общественных движений: Концептуальные модели, 1989–1990 / отв. ред. В. В. Костюшев. М.: СПб филиал ИС РАН, 1992. С. 66.

Крастев И., Холмс С. Свет, обманувший надежды? Почему Запад проигрывает борьбу за демократию. М.: Альпина Паблишер, 2020. 354 с.

Кулик А. Н. «Гражданский форум»: состоялся ли диалог власти и общества? // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар. Материалы. Вып. 18–19. М.: ФРПЦ, 2002. С. 145–160.

Культ карго – религия самолетопоклонников // Сайт Scisne («Знаете ли вы?»), https://scisne.net/a-1690.

Кун С. К Опыт ШПП Новгородской области: взгляд изнутри / Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 115–117.

Курмаев Р. М. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Коломна, 2006. 23 с.

Лещенко О. А., Нестеров А. В. Социально ответственный бизнес в России. Из «тени» в «свет» / под общ. ред. Г. Л. Тульчинского. СПб.: ООО «Книжный дом», 2008. 224 с.

Либоракина М., Флямер М., Якимец В., Конышева Т. Социальное партнерство: заметки о формировании гражданского общества в России. М.: Школа культурной политики, 1996. 116 с.

Лукьянова Н. Г. Особенности развития инициативного бюджетирования в Санкт-Петербурге // Финансовый журнал. 2021. Т. 13. № 2. С. 61–69. https://doi.org/10.31107/ 2075-1990-2021-2-61-69.

Лютвайтес Е. «Пятая колонна» в России: пропагандистский миф или реальность? http://evrazia.org/article/1881.

Макарычев А. Проектные сети, трансферт знаний и идея «обучающегося региона» // Pro et Contra. 2003. Т. 8. № 2. С. 32–48.

Мамардашвили М. Как я понимаю философию. М., 1990.

Марголина Т. И. О нарушении международных и конституционных норм в связи с признанием отдельных некоммерческих организаций Пермского края выполняющими функции иностранного агента. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермском крае 17.06.2013 // Сайт Уполномоченного по правам человека в Пермском крае. Специальные доклады, http://ombudsman.perm.ru/docs/dok/special/.

Медушевский И. А. Технологии совместимости: переосмысления сути термина «Фабрика мысли» // Вестник РГГУ. Серия: Политология. Социально-коммуникативные науки. 2012. № 1 (81). С. 111–120.

Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга – 2001 / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: Благотворительный фонд НАН, 2001. 344 с.

Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые норм, механизмы, примеры). Настольная книга – 2002: альманах / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: РБФ «НАН», 2002. 368 с.

Межуев Б. В. «Оранжевая революция»: восстановление контекста // Полис. 2006. № 5. С. 75–91.

Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2. С. 83–104.

Мерсиянова И. В., Иванова И. В. Партнерство государства и благотворительных фондов как стратегия повышения ресурсной обеспеченности некоммерческих организаций // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 29–46.

Методическое руководство по работе с осужденными с проблемами химической зависимости и насилия / под общ. ред. И. Г. Ванкона, О. В. Зыкова. Иркутск: Облмашинформ, 2005.160 с.

Минченко О. С. Вопросы экспертизы при принятии решений в сфере государственного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 4. С. 158–172.

Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ. 2009. 518 с.

Мирошниченко И. В., Морозова Е. В. Сетевая публичная политика: контуры предметного поля // Полис. 2017. № 2. С. 82–102.

Мирошниченко И. В., Рябченко Н. А. Экосистема сетевого публичного управления: оценка готовности сетевого окружения к инновационным практикам (на примере субъектов РФ) // Человек. Сообщество. Управление. 2017. № 4. С. 6–21.

Мирошниченко И. В., Морозова Е. В. Сетевые сообщества как субъекты формирования городской повестки дня (на примере движения «Помоги городу») // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2021. Т. 17. № 2. С. 135–149* https://doi.org/10.21638/ spbu23.2021.202.

На пути к региональному уполномоченному по правам человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2000. 224 с.

Назаров А. В. Правозащитная деятельность Общественной палаты Российской Федерации. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2011. 25 с.

Нездюров А. Л. Комиссии по правам человека в ряде регионов России // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 27–39.

Нездюров А. Л. Публичные (общественные) слушания как механизм социального партнерства // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. С. 114–128.

Нездюров А. Л., Сунгуров А. Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018. Т. 27. № 3. С. 61–81. https://doi.org/io. 17323/1811-038Х-2018-27-3-61-81.

Немина В. Н. Оценка сложившейся практики взаимодействия негосударственных некоммерческих организаций с органами исполнительной власти Санкт-Петербурга и пути повышения эффективности взаимодействия // Публичная политика – 2009: сб. статей. / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 80–84.

Немина В. Н. Анализ взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями // Публичная политика – 2010: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2011. С. 43_45

Никитинский Л. Еще одно чучелко демократии. Общественные наблюдательные комиссии разделили судьбу других институтов гражданского общества // Новая газета. 26.10.2016. № 120. https://n0vayagazeta.ru/articles/2016/10/26/70302 – esche – odno – chuchelko – demokr at ii.

Никовская Л. И., Якимец В. Н. Введение в предметное поле муниципальной публичной политики // Социально-политические исследования. 2019. № 4 (5). С. Зб~53

Никовская Л. И., Якимец В. Н. О состоятельности институтов и механизмов муниципальной публичной политики (на примере Республики Татарстан) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2020. № 2. С. 26–37.

Никовская Л. И., Якимец В. Н. О состоятельности институтов и субъектов муниципальной публичной политики (на примере Костромской и Ярославской областей) // Полис. Политические исследования. 2021. № 3. С. 38–56. https://d01.org/10.17976/jpps/2021.03.04.

Новый общественный договор. Повестка дня // Институт национального проекта «Общественный договор» / под ред. О. В. Макаренко, Г. В. Калягина. М., 2001. 152 с.

Ноженко М. Кто и как взращивает в России гражданское общество // Отечественные записки. 2005. № 6. С. 130–138.

О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 год: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1994. 55 с.

О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1994–1995 годах: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте РФ. М.: Юридическая литература, 1996. 95 с.

Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК (2011) // Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г № 212-ФЗ (2014) // СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4213.

Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии / под ред. Т. И. Виноградовой. СПб.: Норма, 2002. 220 с.

Общественные движения в России: точки роста, камни преткновения / под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М.: ООО «Вариант», ЦСПГИ, 2009. 224 с.

Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / отв. ред. Н. Ю. Беляева. М., 1997. 238 с.

Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией: коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Алетейя, 2020. 252 с.

Общественные слушание по планировке и межеванию «Охта-центра» прошли с участием НБП и ОМОНа // Агентство строительных новостей ASNinfo.ru. 26.06.2008. https://asninfo. ru/news/7195-obshchestvennyye-slushaniye-po-planirovke-i-me zhevaniyu-okhta-tsentra-proshli-s-uchastiyem-nbp-i-omo.

Общественные советы и их роль в формировании государственной политики // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт: сб. статей и документов / сост. Е. Б. Тонкачева, Г. Б. Черепок. Минск: ФУАинформ, 2009. С. 183–188.

Общественные советы: первые результаты «перезагрузки» // Сайт экспертного совета при Правительстве РФ. http://www.library.ru/i/kb/articles/article.php?a_uid=225 (дата обращения: 05.12.2019).

Общественные советы при органах власти / под ред. Л. Грибанова, Е. Крючкова. М.: Агентство социальной информации, 2006. 44 с.

Оппозиции нашего времени. Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. М.: ИНОП, 2011. http://www.inop.ru/files/inop_ d0klad_2011.pdf.

Пантелеев Б. Взаимопонимание как основа взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями // Гражданский форум. Год спустя. М., 2003. С. 60–66.

Пантелеев Б. Н. Сотрудничество органов государственной власти с общественностью. (На примере взаимодействия прокуратуры с НПО в предупреждении дискриминации и ксенофобии.) М.: Московское бюро по правам человека, Academia, 2007. 116 с.

Пантелеев Б. Общественная палата Санкт-Петербурга начинает свою работу с закрытости и кулуарности. 24.05.2017. http:// www.arsvest.ru/rubr/3/41438.

Панченко А. М. «Потемкинские деревни» как культурный миф // Русская история и культура: Работы разных лет. СПб.: Юна, 1999- С. 462–475.

«Перегрузка» общественных советов // Сайт проектного центра «Инфометр». http://infometer.org/blogi/peregruzka-obshhest vennyix-sovetov (дата обращения: 05.12.2019).

Перезолова А. С. Городские электронные референдумы: Опыт проекта «Активный гражданин» // Власть. 2015. № 2. С. 108–113.

Петров Н. В. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. 2006. № 1. С. 41–58.

Петрушечкин П. В. Социальное государство и гражданское общество в России: практика социально-политического взаимодействия (на материалах Республики Саха (Якутия)). Автореф дисс… канд. полит, наук. Якутск, 2011. 26 с.

Письмо Министерства образования и науки РФ от 15 марта 2007 г. № 03-519 «Об обучении старшеклассников правам человека в образовательных учреждениях Российской Федерации». https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/623°798/ (дата обращения: 04.06.2020).

Политика в сетевом обществе: материалы Всероссийской научной конференции с международным участием (Адлер, 16–19 мая 2019 г.) / редкол. Е. В. Морозова и др. Краснодар: Вика-Принт, 2019. 400 с.

Политика и управление государством: Новые вызовы и векторы развития: сб. статей / под ред. А. И. Соловьева, Г. В. Пушкаревой. М.: Аспект-Пресс, 2019. 366 с.

Политика развития в условиях цифровизации общества: материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. Краснодар: Вика-Принт, 2020. 400 с.

Положение об Общественном совете Санкт-Петербурга от 18 октября 2000 г. № 1114-р, утверждено распоряжением губернатора Санкт-Петербурга, http://www.gov.spb.ru/gov/governor/ sovetSPb.

Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. tsi. cemi.rssi.ru/ecr/2001/3/docl.htm.

Попова О. В. Развитие политологии в Санкт-Петербурге (2001–2006) // Политическая наука в России: проблемы, направления, школы (1990–2007) / отв. ред. О. Ю. Малинова. М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. С. 267–288.

Построение гражданского общества. Материалы международного гуманитарного конгресса. Иркутск: Изд-во ИГПУ, 2004. Ч. 1. 260 с.

Правозащитный потенциал гражданского общества. Практики, технологии, методики: сб. материалов / под ред. Е. Г. Васильевой, И. А. Прихожан. Волгоград: Изд-во ИП Поликарпов И. Л., 2016. 328 с.

«Приятней, когда тебя уважают, а не боятся». Беседа корреспондента АСИ Ю. Чекалиной с В. Борщевым // Сайт Агентства социальной информации. http://www.asi.org.rU/ASI3/main.nsf/0/ CDF45AADBC156025C32571DC004E2BAF.

Проект государственной программы «Гражданское образование населения Российской Федерации на 2005–2008 годы»» // Сайт «Гражданской восьмерки». 2006. http://civilg8.ru/priority/ education/453O.php (дата обращения: 04.06.2020).

Публичная политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы использования / отв. ред. Л. И. Никовская. М.: РАПН, РОССПЭН, 2012. 308 с.

Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калигари – Горбачев-Фонд» / под ред. Ю. А. Красина. М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. 358 с.

Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сб. статей / отв. ред. – сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006. 348 с.

Публичная политика в сфере мягкой безопасности: балтийское измерение: сб. статей. СПб.: Норма, 2003.160 с.

Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004. 320 с.

Публичная политика: Институты, цифровизация, развитие: коллективная монография / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: Аспект пресс, 2018. 349 с.

Публичная политика как инструмент против коррупции в России / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004. 287 с.

Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / отв. ред. А. Ю. Сунгуров. М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008. 422 с.

Путин закончит так же, как Горбачев. Беседа с президентом ЦСР М. Э. Дмитриевым, http://www.csr.ru/2009-04-23-10-40 -41/359-2012-03-19-14-02-51.

Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 592.

Распоряжение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе № 94 от 24.11.2000.

Решение социальных проблем в местном сообществе. Российский и международный опыт. Сборник материалов и статей научно-практической конференции Приволжского федерального округа. 28 ноября 2000 г. Пермь: Администрация г. Перми, 2001.

Римский В. Л., Сунгуров А. Ю. Российские центры публичной политики: опыт и перспективы // Полис. 2002. № 6. С. 143–150.

Руденко В. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт: сб. статей и документов. Минск: ФУАинформ, 2009. С. 162–173.

Румянцев О. Г. Об институциональной перестройке механизма принятия политических решений в Российской Федерации // Конституционный вестник. № 6 (24), Весна-лето 2021 г. С. 231–249.

Рыбалъченко П.А., Чугунов А. В. Развитие системы электронного взаимодействия граждан с властями в Санкт-Петербурге: опыт портала «Наш Петербург», 2014–2018 гг. // Информационные ресурсы России. 2018. № 6 (166). С. 27–34.

Садовникова Г. Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1. С. 17–20.

Семенов А. В. Корни травы: паттерны низовой городской мобилизации в России // Социологические исследования. 2019. № 12. С. 29–37.

Серова Е. Б. Некоторые аспекты взаимодействия правоохранительных органов и общественных организаций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина при осуществлении уголовного преследования // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 145–150.

Сергеев А. И. Политическая институализация предпринимательства как фактор становления гражданского общества в России. Автореф. дисс…. канд. полит, наук. М., 2009. 26 с.

Сидаков Ю. Сделаем Осетию цивилизованной // Информационный портал «Кавказский узел». 28.08.2002. https://www. kavkaz-uzel.eu/articles/25699/. (дата обращения: 04.06.2020).

Сиражудинова С. В. Гражданское общество, традиционализм и ислам на Северном Кавказе: монография. Ростов-на-Дону: Изд-во ООО «АзовПечать», 2012. 200 с.

Сморгунов Л. В. Взаимодействие государства и бизнеса в России: от лоббирования к корпоративной публичной политике // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 4 (71). С. 100–104.

Советы Советам: Информационная открытость общественных советов региональных министерств // Сайт проектного центра «Инфометр». 2016. https://read.infometer.org/osroiv2016 (дата обращения: 05.12.2019).

Соловьев А. И. Фронтирные зоны публичной политики // Политическая наука. 2021. № 3. С. 183–204. DOI: http://www.doi. org/io.3i249/poln/2021.03.08.

Сотрудничество в публичной политике и управлении / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2018. 274 с.

Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Фонд «Школа НКО», 2007. 312 с

Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. 488 с.

Социальное партнерство. Опыт, технологии, оценка эффективности / под общ. ред. А. А. Нещадина, Г. Л. Тульчинского. СПб.: Алетейя, 2010. 400 с.

Служба пробации и другие предложения по реформе системы исполнения наказаний в РФ / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2011. 64 с.

Слушания по проекту «Охта-центр» состоялись при участие ОМОНа // Gazeta.ru. 26.06.2008. https://gazeta.spb.ru/56342-0.

Сморгунов Л. В. Цифровизация и сетевая эффективность государственной управляемости // Политическая наука. 2021. № 3. С. 13–36. DOI: http://www.d01.org/10.31249/p0ln/2021.03.01.

Старшинова А. В., Бородкина О. И. Деятельность НКО в сфере социальных услуг: общественные ожидания и региональные практики // Журнал исследований социальной политики. 2020. Т. 18. № 3. С. 411–428.

Стратегическое целеполагание в ситуационных центрах развития / под ред. В. Е. Лепского, А. Н. Райкова. М.: Когито-Центр, 2018. 320 с.

Сулимов К. А. Системы консультативно-совещательных органов в современной России как институциональные условия соуправления: между унификацией и разнообразием // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2018. № 1. С. 5–23. DOI: 10.17072/2218-1067-2018-1-5-23.

Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999. № 6. С. 34–48.

Сунгуров А. Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. 384 с.

Сунгуров А. Ю. Сообщество организаций гражданского общества в Санкт-Петербурге: эскиз истории развития и современной структуры. 2005. http://www.strategy-spb.ru/ index.php?do=biblio&doc=676.

Сунгуров А. Ю. Развитие института омбудсмана в различных странах как пример трансфера инноваций: диффузия, импорт и трансплантация // Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сб. статей / отв. ред. – сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006. С. 303–318.

Сунгуров А. Ю. Гражданское общество и его развитие в России: учебное пособие. СПб.: ЮТАС, 2008. 128 с. (доступно на сайте Научной электронной библиотеки «Гражданское общество в России»: https://www.civisbook.ru/publ.html?id=i84).

Сунгуров А. Ю. Фабрики мысли и центры публичной политики в России и других посткоммунистических странах: развитие и функции // The Soviet and Post-Soviet Review. 2012. N 39. P. 22–55.

Сунгуров А. Ю., Распопов H. IL, Беляев А. Ю. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. II. Фабрики мысли и центры публичной политики // Полис. 2012. № 4. С. 99–116.

Сунгуров А. Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М.: Политическая энциклопедия, 2015. 383 с.

Сунгуров А. Ю. Публичная политика: основные направления исследований (мировой и российский опыт) // Публичная политика. 2017. № 1. С. 8–28.

Сунгуров А. Ю. Развитие гражданского образования в современной России (обзор основных событий) // Доклад. Правоприменительная практика в области гражданского образования и просвещения в области прав человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. С. 22–52.

Сунгуров А. Ю. Эксперты и экспертиза в России: от «объективного прибора» к активному гражданину // Общественные науки и современность. 2018. № 5. С. 61–72.

Сунгуров А. Ю. Экспертное сообщество и власть: модели взаимодействия и проблемы гражданской ответственности // Полис. Политические исследования. 2018. № 4. С. 130–142. DOI: https:// d01.org/10.17976/jpps/2018.04.10.

Сунгуров А. Ю. Законодательное собрание Санкт-Петербурга: участие экспертов в подготовке решений // Вестник Томского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Политология. 2021. № 59. С. 253–262. http://doi. org/io.i7223/i998863X/59/23.

Сунгуров А. Ю., Дубровский Д. В., Карягин М. Е., Тиняков Д. К. Общественно-консультативные советы как форма вовлечения экспертного знания в процесс политико-управленческих решений (на примере г. Санкт-Петербурга) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 2. с. 7–31-

Сунгуров А. Ю., Тиняков Д. К Административная реформа и ее проекты в современной России: были ли коалиции поддержки? // Общественные науки и современность. 2016. № 2. С. 39–51.

Сухарь А. А. Становление гражданского общества в современной России: институциональный анализ. Автореф. дисс… канд. полит, наук. Ростов-на-Дону 2007. 26 с.

Тарасенко А. В. Деятельность общественных палат в регионах России: эффективность vs фиктивность // Полития. 2010. № 1 (56). С. 8о-88.

Тарасенко А. В. Некоммерческий сектор в странах ЕС и России в контексте трансформации государства благосостояния. СПб.: Норма, 2015. 224 с.

Тарасенко А. В., Кулмала М. Представительство интересов и социальная политика в России: ветеранские организации как посредники между обществом и государством //

Журнал исследований социальной политики. 2016. № 14 (4). С. 551–568.

Тарасенко А. В. Региональные особенности реформы сиротских учреждений в России // Журнал социологии и социальной антропологии. 2018. Т. 21. № 3. С. 115–139.

Тощенко Ж. Т Новые лики деятельности: имитация // Социология. 2013. № 2. С. 46–60.

Травинский Я. Джордж Сорос не заслужил почетного диплома // Смена. 09.10.1997.

Тулаева С., ТысячнюкМ.,ХенриЛ.А. Стратегии экологических НПО в контексте принятия закона об иностранных агентах: игры с формальностью // Laboratorium. 2017. Vol. 9. N 3. Р. 18–43. DOI: 10.25285/2078-1938-2017-9-3-18-43.

Тухватулина Л. А. Междисциплинарность и экспертное знание в социальных науках: случай «права и экономики» // Вестник Томского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Политология. 2018. № 46. С. 95–103. DOI: Ю.17223/1998863Х/46/11.

Тыканова Е. В. Консолидация локальных сообществ в ситуации оспаривания городского пространства Санкт-Петербурга // Петербургская социология сегодня. 2016. № 7. С. 364–388.

Указ Президента Российской Федерации от 26 сентября 1993 года № 1458 «О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. № 40. Ст. 3738.

Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 1993 года № 1798 «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 08.11.1993. № 45. Ст. 4325.

Указ Президента РФ от 20 мая 1996 года № 740 «О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.05.1996. № 21. Ст. 2474.

Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 654 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» // Сайт Президента РФ. HTTP://WWW. KREMLIN.RU/ACTS/BANK/9541.

Указ Президента РФ от 19 октября 2002 года № 1208 «О составе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Сайт Президента РФ. http://www.kremlin.ru/acts/ bank/18727.

Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 года № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ. 15.11.2004. № 46 (ч. II). Ст. 4511.

Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601 // Сайт Президента РФ. http://www.kremlin.ru/acts/ bank/35265 (дата обращения: 05.12.2019).

Урютшн А. Н. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с.

Усова Е. В. Общественность как субъект экологической политики современного государства. Автореф. дисс… канд. полит, наук. Астрахань, 2011. 22 с.

Устинович Е. С., Сергеев Н. В. Публичная политика государственной корпорации (на примере ПАО «ФСК ЕЗС») // Социальная политика и социальное партнерство. 2019. № 8. С. 36–39.

Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2001. 232 с.

«Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и первый российский опыт: сб. статей / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002. 176 с.

Фадеев В. От власти надо требовать адекватности к проблемам людей // РИА Новости. 28.06.2017. https://ria.ru/amp/ 20170628/1497424755.html (дата обращения: 05.08.2021).

Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л. И. Якобсона. М.: Вершина, 2008. 296 с.

Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (проект) // Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации. М.: Норма, 2000. 96 с.

Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 года.

Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» от 10.06.2008 № 76-ФЗ. http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_77567/

Филатова О. Г, Чугунов А. В. Электронное взаимодействие между обществом и властью: формирование концепции и практика реализации в России // Управленческое консультирование. 2013. № 8 (56). С. 57–67.

Формирование гражданского общества в России: стратегии и управление: монография / под ред. Л. Е. Ильичевой. М.: Аналитик, 2015. 400 с.

Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века. Материалы к научно-общественному форуму / отв. ред. В. Г. Марахов. СПб.: Изд-во НИИХ СПбГУ, 2000. 287 с.

Фурман Д. Е. Движение по спирали. Политическая система России в ряду других систем. М.: Весь мир, 2010. 168 с.

Халий И. П. Современные общественные движения: инновационный потенциал российских преобразований в традиционистской среде. М.: Институт социологии РАН, 2007. 300 с.

Холявин А. Отношение к чаепитию как маркер профессионализации сообщества третьего сектора в Санкт-Петербурге // Журнал исследований социальной политики. 2020. Т. 18. № 1. С. 99–114.

Хороших Г. К. Комиссия по правам человека при губернаторе Иркутской области и региональные правозащитные организации // Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002. С. 59–64.

Чекменев Д. С. Конструирование общественно-политического дискурса в современной российской публичной политике. Автореф. дисс… докт. полит, наук. Пятигорск, 2020. 51 с.

Чернышов Ю. Г. Общественная палата: «симулякр» или институт гражданского общества в России? // Публичное пространство, гражданское общество и власть / отв. ред. А. Ю. Сунгуров. М.: РОССПЭН, 2008. С. 33–43.

Шалюгина Т. А. Имитация в современном российском обществе: сущность, субъекты воздействия, социальное пространство проявления. Автореф. дисс…. докт. филос. наук. Ростов-на-Дону, 2012. 35 с.

Швец М. В. Квазигендерные группы в современном политическом процессе: позиционирование в обществе и механизмы взаимодействия с властью: монография. Ростов-на-Дону: Редакционно-издательский центр ЮРИФ РАНХиГС, 2012. 152 с.

Шеппели К. Л. Конституционализм заимствования и отвержения: изучение кросс-конституционного влияния с помощью негативных моделей // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № з (52). С. 77–93-

Шестакова Е. В. Государственная политика по взаимодействию власти с институтами гражданского общества в современной России в 2000-е годы. Автореф. дисс… канд. полит, наук. Пермь, 2009. 27 с.

Шульман Е. Практический Нострадамус, или 12 умственных привычек, которые мешают нам предвидеть будущее // Ведомости. 24.12.2014. https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2014/ 12/24/prakticheskij-nostradamus.

Щербак А., Эткинд А. Призраки Майдана бродят по России: Превентивная контрреволюция в российской политике, http:// www.archipelag.ru/geoculture/orange-revolution/presentiment/ phantom/.

Эксперты ОГФ и КГИ считают, что Общественная палата РФ нуждается в реформировании // Сайт Комитета гражданских инициатив. 15.02.2017. https://komitetgi.ru/news/news/3133/.

Электронное участие: концептуализация и практика реализации в России: коллективная монография / под ред. А. В. Чугунова, О. Г. Филатовой. СПб.: Алетейя, 2020. 254 с.

Элла Памфилова в программе «Разворот» на «Эхо Москвы». 03.08.2010. http://www.echo.msk.ru/programs/razvorot/7oo13o-echo/ (дата обращения: 04.06.2020).

Якимец В. Н. Основы, принципы и механизмы межсекторного социального партнерства в России. Автореф. дисс… докт. социол. наук. СПб., 2002. 42 с.

Якимец В. НЯкимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М.: УРСС, 2004. 382 с.

Якимец В. Н., Никовская Л. И. Механизмы и принципы межсекторного социального партнерства как основа развития общественно-государственного управления // Власть. 2018. Т. 26. № 4. с. 15–25-

Якимец В. Н., Никовская Л. И. О цифровой трансформации муниципальной публичной политики в России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2021. № 4. С. 95–101.

Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: учебник для вузов. М.: Аспект-Пресс, 1997. 326 с.

Яновский К. Э., Жаворонков С. В. Всемогущее правительство, поддержанное «научным консенсусом» // Общественные науки и современность. 2019. № 6. С. 91–103. DOI: 10.31857/S086 904990007570-9.

Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004. С. 52–147.

Яницкий О. Н. Социальные движения: теория, практика, перспектива. М.: Новый хронограф, 2013. 360 с.

Яницкий О. Н. Природоохранные сети России и их социальный капитал (гносеологические и теоретические проблемы) // Официальный сайт ИС РАН – 2012. http://www.isras.ru/publ.html?id=2446.

Яницкий О. Н. Профессиональные гражданские организации: опыт интегративной интерпретации // Социальная наука и социальная практика. 2015. № 2 (ю). С. 70–87.

Arnstein S. R. A Ladder of Citizen Participation // Journal of the American Institute of Planners (JAIP). 1969. Vol. 35. № 4. P. 216–224.

Belanger F., Carter L. Trust and risk in e-government adoption // The journal of strategic information systems. 2008. Vol. 17. № 2. P. 165–176. DOI: https://d01.org/10.1016/j.jsis.2007.i2.002.

Chugunov A., Kabanov Y., Zenchenkova K. Russian e-Petitions Portal: exploring regional variance in use // Tambouris E. (ed.) Electronic participation lecture notes in computer science. Cham: Springer international publishing, 2016. P. 109–122.

Coleman R., Lieber P., Mendelson A. L., Kurpius D. D. Public life and the internet: if you build a better website, will citizens become engaged? // New media & Society. 2008. Vol. 10. N 2. P. 179–201. DOI: https://d01.org/10.1177/1461444807086474.

Geir Flikke Conflicting Opportunities or Patronal Politics? Restrictive NGO Legislation in Russia 2012–2015 // Europe-Asia Studies. 2018. Vol. 70. N 4. P. 564–590. DOLio.1080/09668136.2018.1455806.

Ganapati S., Reddick C. G. The use of ICT for open government in U. S. Municipalities: perceptions of Chief Administrative Officers // Public performance & Management review. 2014. Vol. 37. № 3. P. 365–387. DOI: https://d01.org/10.2753/pmr1530-9576370302.

Goncharenko G., Khadaroo I. Disciplining human rights organisations through an accounting regulation: A case of the ‘foreign agents’ law in Russia // Critical Perspectives on Accounting. 2020. Vol. 72. P. 102–129.

Hofmann S. Just because we can – governments’ rationale for using social media // ECIS 2014 Proceedings, 2014.

Jakobson L., Koushtanina E. The Emergence of the Nonprofit Sector in the Sphere of Culture in Russia // The Journal of Arts, Management, Law and Society. 2000. Vol. 30. № 1.

Jho W., Song K. J. Institutional and technological determinants of civil e-Participation: Solo or duet? // Government Information Quarterly. 2015. Vol. 32. № 4. P. 488–495.

Kabanov Y., Sungurov A. E-Government development factors: evidence from the Russian regions // Chugunov A. V. (ed). Digital transformation and global society communications in computer and information science. Cham: Springer International Publishing, 2016. P. 85–95.

Kim S.-E. The Role of trust in the modern administrative state: an integrative model. Administration & Society. 2005. Vol. 37. № 5. P 611–635. DOI: https://d01.org/10.1177/0095399705278596.

Lee J., Kim S. Citizens’ e-participation on agenda setting in local governance: do individual social capital and e-participation management matter? Public management review. 2018. Vol. 20. № 6. P. 873–895. DOI: https://d01.org/10.1080/14719037.2017.1340507.

Lichfield N. Community Impact Evaluation: Principles And Practice. L.: Routledge, 2005. 384 p. DOI: https://doi.org/10.4324/978 0203991282.

Lorentzen P. L. Regularizing rioting: permitting public protest in an authoritarian regime // QJPS. 2013. Vol. 8. № 2. P. 127–158. DOI: https://d01.org/10.1561/100.00012051.

Malkova P. A qualitative study of the interaction between human rights defenders and society in Russia: Assessing the impact of the ‘foreign agents’ law Cosmopolitan Civil Societies // Interdisciplinary Journal. 2019. Vol. 11. № 2. P. 1–20.

Meijer A. E-governance innovation: barriers and strategies. Government information quarterly. 2015. Vol. 32. № 2. P. 198–206. DOI: https://d01.org/10.1016/j.giq.2015.01.001.

Lunat Z. The internet and the public sphere: evidence from civil society in developing countries // The electronic journal of information systems in developing countries. 2008. Vol. 35. № 1. P. 1–12. DOI: https://d01.org/10.1002/j.1681–4835.2008.tb00240.x.

Norris D. F., Reddick C. G. E-democracy at the American grassroots: Not now… not likely? // Information polity. 2013. Vol. 18. № 3. P. 201–216. DOI: https://doi.org/io.3233/ip-i3°3i2.

Owen C. A. "Consentful Contention" in a Corporate State: Human Rights Activists and Public Monitoring Commissions in Russia // East European Politics. 2015. Vol. 31. № 3. P. 274–293.

Owen C. A. Genealogy of Kontrol’ in Russia: From Leninist to Neoliberal Governance // Slavic Review. 2016. Vol. 75. № 2. P. 331–353-

Perez-Morote R., Pontones-Rosa C., Nunez-Chicharro M. The effects of e-government evaluation, trust and the digital divide in the levels of e-government use in European countries // Technological Forecasting and Social Change. 2020. Vol. 154. DOI: https://dx.doi. org/io.ioi6/j.techfore.2020.H9973.

Royo S., Yetano A. "Crowdsourcing" as a tool for e-participation: two experiences regarding CO2 emissions at municipal level // Electron Commer Research. 2015. Vol. 15. № 3. P. 323–348. DOI: https:// d01.org/10.1007/s10660-015-9183-6.

Royo S., Yetano A., Acerete В. E-Participation and environmental protection: are local governments really committed? Public administration review. 2014. Vol. 74. № 1. P. 87–98. DOI: https://doi. org/io.nn/puar.12156.

Sachs M., Schossbbck J. Acceptance of tools for electronic citizen participation // Panagiotopoulos P. (ed.). Electronic participation lecture notes in computer science. Cham: Springer International Publishing, 2019. P. 35–46.

Seebo 0., Rose J., Skiftenes F. L. The shape of eParticipation: Characterizing an emerging research area // Government Information Quarterly. 2008. Vol. 25. № 3. P. 400–428.

Santamaria-Philco A., Canos Cerda J. H., Penades Gramaje M. C. Advances in e-Participation: a perspective of last years // IEEE Access. 2019. Vol. 7. P. 155894-155916. DOI: https://doi.org/10.1109/ access.2019.2948810.

Schlaufer C. Why do nondemocratic regimes promote E— participation? The case of Moscow’s active citizen online voting platform. Governance. 2020. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12531.

Sedova N. N. The formats, factors, and social base of civic activism in Today’s Russia // Sociological Research. 2015. Vol. 54. № 4. P. 284–306. DOI: https://d01.org/10.1080/10610154.2015.1123531.

Sobaci M. Z., Eryigit K. Y. Determinants of E-Democracy adoption in Turkish municipalities: an analysis for spatial diffusion effect. Local government studies. 2015. Vol. 41. № 3. P. 445–469. DOI: https://doi. org/10.1080/03003930.2014.995296.

Steinbach M. E-participation on the local level – A census survey approach for researching its implementation // Journal of Information Technology & Politics. 2020. Vol. 17. № 1. P. 12–32.

Strata-Strelet D. et al. Critical factors in the institutionalization of e-participation in e-government in Europe: Technology or leadership? // Technological forecasting and social change. 2021. Vol. 164. P. 120489. DOI: https://d01.org/10.1016/j.techfore.2020.120489.

Sungurov A. Pietarin kansalais juarjestojen rakentamassa // Kansalaisyhteiskunta Liikkeessa Yli Rajojen (Гражданские контакты через границы) / Airi Leppanen (toin), Tampere: palme-nis-kustannus, 2005. P. 227–235.

Sweeney A. D. P. Electronic government-citizen relationships: exploring citizen perspectives // Journal of information technology & Politics. 2008. Vol. 4. № 2. P. 101–116. DOI: https://doi.org/10.10 80/19331680802076165.

Parycek P., Rinnerbauer B., Schossbbck J. Democracy in the digital age: digital agora or dystopia // IJEG. 2017. Vol. 9. № 3–4. P. 185. DOI: https://d01.org/10.1504/ijeg.2017.088224.

The Oxford Handbook of Governance / ed. by D. Levi-Faur. Oxford, 2012.

Tolbert C. J., Mossberger K. The effects of E-Government on trust and confidence in government // Public administration review. 2006. Vol. 66. № 3. P. 354–369. DOI: https://d01.org/10.1111/j.1540-621 0.2006.00594.x.

Tysiachniouk M., Tulaeva S., Henry L. A. Civil society under the law ‘on foreign agents’: NGO strategies and network transformation // Europe-Asia Studies. 2018. Vol. 70. № 4. P. 615–637.

Van der Vet F. Holding on to Legalism: the Politics of Russian Litigation on Torture and Discrimination before the European Court of Human Rights // Social and Legal Studies. 2014. Vol. 23. № 3. P. 361–381.

Van der VetF., Lyytikainen L. Violence and human rights in Russia: how human rights defenders develop their tactics in the face of danger, 2005–2013 // The International Journal of Human Rights. 2015. Vol. 19. № 7. P. 979–998. DOI: 10.1080/13642987.2015.1075306.

Wirtz B. W., Daiser P., Binkowska B. Integrated model of E-Participation // Farazmand A. (ed.) Global encyclopedia of public administration, public policy, and governance. Cham: Springer International Publishing, 2018. P. 1–6.

Wright S., Street J. Democracy, deliberation and design: the case of online discussion forums // New media & Society. 2007. Vol. 9. № 5. P. 849–869. DOI: https://d01.org/10.1i77/146144480708i230.

Примечания

1

Аузан А. А. Три публичные лекции о гражданском обществе. М.: ООО «Объединенное гуманитарное издательство», 2006.

2

Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века. Материалы к научно-общественному форуму / отв. ред. В. Г. Марахов. СПб.: Изд-во НИИХ СПбГУ, 2000.

3

Коновалова А. Н., Якимец В. Н. Гражданское общество в реформируемой России. М.: ГУУ, 2002; Гражданское общество против коррупции в России / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2002; Ноженко М. Кто и как взращивает в России гражданское общество // Отечественные записки. 2005. № 6. С. 130–138.

4

Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999. № 6. С. 34–48.

5

Гражданские инициативы и будущее России / под ред. М. И. Либоракиной, В. Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997.

6

Якимец В. Н. Основы, принципы и механизмы межсекторного социального партнерства в России. Автореф. дисс… доктора социологических наук. СПб., 2002; Якимец В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М.: УРСС, 2004.

7

Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга – 2002: альманах / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: РБФ «НАН», 2002; Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Фонд «Школа НКО», 2007.

8

Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / отв. ред. Н. Ю. Беляева. М., 1997.

9

Буклет кафедры публичной политики Государственного университета – Высшей школы экономики.

10

Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сб. статей / отв. ред. – сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006/

11

Беляева Н. Ю. «Публичная политика» как термин, понятие и научная категория /. Публичная политика – 2005: сб. статей. СПб.: Норма, 2006. С. 14–20.

12

«Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и первый российский опыт: сб. статей / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002.

13

Публичная политика в сфере мягкой безопасности: балтийское измерение: сб. статей. СПб.: Норма, 2003; Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004.

14

Публичная политика как инструмент против коррупции в России / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004.

15

Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии / под ред. Т. И. Виноградовой. СПб.: Норма, 2002; Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия: сб. статей / под ред. Т. И. Виноградовой, М. Ф. Замятиной, В. А. Бескровной. СПб.: ИК-Синтез, 2003.

16

Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калигари – Горбачев-фонд» / под ред. Ю. А. Красина. М.: Альпина Бизнес Букс, 2005.

17

Якимец В. Н. Основы, принципы и механизмы межсекторного социального партнерства в России. Автореф. дисс… доктора социологических наук. СПб., 2002.

18

Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: учебник для вузов. М.: Аспект-Пресс, 1997; Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества / Центр региональных экономических исследований, программа «Поддержка общественных инициатив», Центр за демократию / О. В. Макаренко и др. М.: ЗАО «Сигналь», 1997; Jakobson L., Koushtanina Е. The Emergence of the Nonprofit Sector in the Sphere of Culture in Russia / The Journal of Arts, Menagement, Law and Society. 2000. Vol. 30. № 1.

19

Белокурова E. В. Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия (на примере Германии и России). Автореф. дисс…. канд. полит, наук. М., 2000.

20

Алмонд Г, Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М.: Аспект Пресс, 2002.

21

Яргомская Н, Белокурова Е., Ноженко М., ТорховД. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004. С. 52–147.

22

ДеметрадзеМ. Р. Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения // Полис. 2007. № 4. С. 83–99.

23

Подробнее см., например: Сунгуров А. Ю. Сообщество организаций гражданского общества в Санкт-Петербурге: эскиз истории развития и современной структуры. 2005. http://www.strategy-spb.ru/index. php?do=biblio&doc=676 (сокращенный вариант опубликован на финском языке: Sungurov A. Pietarin kansalais juarjestojen rakentamassa // Kansalaisyhteiskunta Liikkeessa Yli Rajojen (Гражданские контакты через границы) / Airi Leppanen (toin), Tampere: palmenis-kustannus, 2005. P. 227–235).

24

Материалы проектов были обобщены позже в двух коллективных сборниках, ставших «настольными книгами» для многих активистов НКО в различных регионах России: Либоракина М., Флямер М., Якимец В., Конышева Т Социальное партнерство: заметки о формировании гражданского общества в России. М.: Школа культурной политики, 1996; Гражданские инициативы и будущее России / под ред. М. И. Либоракиной, В. Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997. http:// www.owl.ru/win/books/ngoinic.

25

Об опыте создания подобных коалиций в Санкт-Петербурге см.: Горный М. Б. Коалиции неправительственных организаций (организаций третьего сектора) // Гражданское общество – в поисках пути. СПб., 1997. С. 127–139.

26

См. веб-сайты этих организаций: http://www.nogo.ru; www.nfop.ru; www. priznanie.org.

27

В настоящий момент общество «Мемориал» признано иноагентом.

28

Государственная политика в области содействия гражданским инициативам: позиция неправительственных организаций. Доклад для стратегической программы развития России / авт. коллектив: О. П. Алексеева. Г. Д. Джибладзе, И. Е. Доненко, О. В. Зыков, О. Б. Казаков, Ю. Н. Качалова, К. В. Киселева, А. Р. Севортьян, А. Ю. Сунгуров, Е. А. Тополева, Н. Л. Хананашвили, М. М. Черток, В. Н. Якимец // Межсекторные взаимодействия (методологии, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга – 2001 / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: Благотворительный фонд НАН, 2001. С. 7–55.

29

Выступление на встрече с представителями общественных неполитических организаций. 12 июня 2001 г. http://www.kremlin.ru/events/president/ transcripts/21259.

30

Интервью с С. А. Марковым – политологом. 03.07.2006.

31

Так, например, именно Г. О. Павловский пригласил для участия в этой встрече президента Международного благотворительного фонда «Интер-лигал» Н. Ю. Беляеву (интервью с Н. Ю. Беляевой. 03.07.2006).

32

Владимир Путин провел встречу с представителями общественных неполитических организаций России. 12 июня 2001 г. http://www.kremlin.ru/ events/president/news/41670.

33

См., например: Алексеева Л. М. Гражданский форум как отражение определенных надежд // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар. Материалы. Вып. 18–19. М.: ФРПЦ, 2002. С. 163–166; Кулик А. Н. Гражданский форум: состоялся ли диалог власти и общества? // Там же. С. 145–160; Гражданский форум. Год спустя. М., 2003.

34

Интервью с Л. М. Алексеевой – председателем МХГ. 02.11.2012.

35

Интервью с Л. М. Алексеевой.

36

Интервью с Л. М. Алексеевой.

37

Интервью с Л. М. Алексеевой.

38

О пермском опыте см., например: Гражданская экспертиза. Пермский опыт (Социальное сиротство. Безбарьерная среда для инвалидов. Доступность социальных сервисов. Бездомные собаки городов.). Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; Гражданские переговоры. Пермские прецеденты. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; Гражданские экспедиции. Пермская премьера. Пермь: Пермская гражданская палата, 2003; «Гражданский законодательный портфель» для регионов. Пермь, 2003.

39

На пути к региональному уполномоченному по правам человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2000; Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2001.

40

Решение социальных проблем в местном сообществе. Российский и международный опыт: сб. материалов и статей научно-практической конференции Приволжского федерального округа. 28 ноября 2000 г. Пермь: Изд-во администрации г. Перми, 2001.

41

Бакштановский В. И., Согомонов Ю. В. «Тихая революция»: год спустя. Заметки об экспертной конференции // Идея гражданского общества. Ведомости. Вып. 22. Тюмень: НИИ ПЭ, 2003. С. 109–117.

42

Аузан А. А. Общественный договор: две версии в одной России // Civitas. 2003. № 2. С. 5–15; Новый общественный договор. Повестка дня / Институт национального проекта «Общественный договор» / под ред. О. В. Макаренко, Г. В. Калягина. М., 2001.

43

Аузан А. А. Общественный договор и гражданское общество. Лекция в клубе Bilinva 23.12.2004 г. http://www.polit.ru/lectures/2005/01/11/auzan. html; Аузан А. А. Три публичные лекции о гражданском обществе. М.: Объединенное гуманитарное издательство, 2006.

44

Буквально накануне форума я получил по электронной почте аннотированную программу конференции, которую, видимо, не успели распечатать, так как в печатном виде я ее не получал. Здесь и далее я буду приводить фрагменты из этой программы, выделяя их курсивом.

45

http://www.civitas.ru/about.php.

46

Подробнее см. сборники материалов форумов и выпуски специальных альманахов «Гражданский форум»: Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века // Материалы к научно-общественному форуму (14–16 декабря 2000 г.). СПб.: Изд-во НИИХ СПбГУ, 2000; Гражданский форум. Вып. 2. СПб., 2002; Гражданский форум – Санкт-Петербург. СПб., 2003. № 3; Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: сб. материалов III Российского общественно-научного форума. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.

47

Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России: Тезисы докладов Всероссийской конференции. 14–15 апреля 2000 г. / под ред. М. Е. Главацкого. Екатеринбург: УрГУ, 2000.

48

Построение гражданского общества. Материалы международного гуманитарного конгресса. Иркутск: Изд-во ГОУ ВПО «Иркутский государственный педагогический университет», 2004. Ч. 1.

49

Вишневский Б. Л. Три года «Открытой России» // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 103–109.

50

Геля А. Н. Опыт ШПП Вологодской области: взгляд со стороны // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 110–114; Кун С. К. Опыт ШПП Новгородской области: взгляд изнутри // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 115–117.

51

Гельман В. Я. Из огня да в полымя? (Динамика постсоветских режимов в сравнительной перспективе) // Полис. 2007. № 2. С. 81–108; Межуев Б. В. «Оранжевая революция»: восстановление контекста // Полис. 2006. № 5. С. 75–91.

52

Щербак А., Эткинд А. Призраки Майдана бродят по России: Превентивная контрреволюция в российской политике, http://www.archipelag.ru/ geoculture/orange-revolution/presentiment/phantom/; Казанцев А. А. Три сценария «цветной» революции в России (Моделирование сетевой динамики российской политики) // Полис. 2006. № 1. С. 45–66.

53

Горный М. Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга // Публичная политика – 2007: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2008. С. 10.

54

См., например: ТравинскийЯ. Джордж Сорос не заслужил почетного диплома // Смена. 09.10.1997.

55

Волков В. Общественность: забытая практика гражданского общества // Pro at Contra. 1997. № 2.

56

https://www.oprf.ru/activity_documents.

57

Астафичев П. А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представительства: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2007. № 1. С. 5–10; Чернышов Ю. Г. Общественная палата: «симулякр» или институт гражданского общества в России? // Публичное пространство, гражданское общество и власть / отв. ред. А. Ю. Сунгуров. М.: РОССПЭН, 2008. С. 33~435 Садовникова Г. Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1. С. 17–20; Петров П В. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. 2006. № 1. С. 41–58.

58

Такой параллелизм двух инициатив может объясняться, на наш взгляд, наличием в Администрации Президента РФ по крайней мере двух проектов развития отношений государства и структур гражданского общества.

59

Два из трех сопредседателей Всероссийского гражданского конгресса – Л. М. Алексеева и А. А. Аузан – являлись одновременно и членами Совета при Президенте РФ.

60

Членами Общественной палаты стало шесть членов Совета при Президенте РФ.

61

Методическое руководство по работе с осужденными с проблемами химической зависимости и насилия / под общ. ред. И. Г. Ванкона, О. В. Зыкова. Иркутск: Облмашинформ, 2005.

62

«Приятней, когда тебя уважают, а не боятся». Беседа корреспондента АСИ Ю. Чекалиной с В. Борщевым. Сайт Агентства социальной информации. http://www.asi.org.rU/ASI3/main.nsf/0/CDF45AADBC156025C32571DC 004E2BAF.

63

Общественные советы при органах власти / ред. Л. Грибанова, Е. Крючкова; Агентство социальной информации. М., 2006. С. 7.

64

Общественные советы при органах власти / ред. Л. Грибанова, Е. Крючкова; Агентство социальной информации. М., 2006. С. 7.

65

«Приятней, когда тебя уважают, а не боятся»…

66

УФСИН переформатирует общественный совет при ведомстве, http:// www.bnkomi.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=5i9&Itemid= 9&bsb_midx=4.

67

Письмо И. Сажина автору этих строк (12.03.2008). Фрагмент письма приводится с разрешения автора.

68

Служба пробации и другие предложения по реформе системы исполнения наказаний в РФ / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2011.

69

Подробнее об этом проекте см.: Барандова Т Л. Властная вертикаль – гражданская горизонталь: есть ли пути пересечения? // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 102–115.

70

Гарибашвили Т. П., Прохорова Л. В. Диалог власти и гражданского общества в сфере внутренних дел Республики Карелия // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 116–123..

71

Приложение 1 к Приказу начальника Главного управления внутренних дел Красноярского края генерал-майора милиции А. В. Горового № 99 от 10 февраля 2006 г.

72

Выписка из протокола заседания Общественного совета ГУВД края. 9 ноября 2006 г. Протокол № 3. С. 2–3.

73

Гарибашвили Т. П., Прохорова Л. В. Диалог власти и гражданского общества в сфере внутренних дел Республики Карелия // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 116–123.

74

Приложение к Приказу МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025.

75

Ефремова Г. X. Выступление // Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2003. № 2 (161). Цит. по: http:// nadzor.pk.ru/analit/show_a.php?id=644.

76

Ефремова Г. X. Выступление…

77

Ефремова Г. X, Пантелеев Б. Н. Информационная справка о формах и методах взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями // Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2003. № 2 (161). Цит. по: http://nadzor.pk.ru/analit/ show_a.php?id=644.

78

Коршунова О. Н. Роль Прокуратуры в защите прав и интересов человека и гражданина // Публичная политика – 2008: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2009. С. 124–140; Кобенко О. В. Общие вопросы взаимодействия: сущность, формы и виды // Там же. С. 141–144; Серова Е. Б. Некоторые аспекты взаимодействия правоохранительных органов и общественных организаций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина при осуществлении уголовного преследования // Там же. С. 145–150.

79

Пантелеев Б. Н. Взаимопонимание как основа взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями // Гражданский форум. Год спустя. М., 2003. С. 60–66; Пантелеев Б. П Сотрудничество органов государственной власти с общественностью. (На примере взаимодействия прокуратуры с НПО в предупреждении дискриминации и ксенофобии.) М.: Московское бюро по правам человека, Academia, 2007.

80

Диалог власти и общества возможен – через прокуратуру. http://old. iamik.ru/16812.html.

81

Общественный совет по взаимодействию прокуратуры Москвы и НКО. http://control.hro.org/okno/pr/20°4/08/24.php.

82

http://uzao.mos.ru/main.asp?document_id=i66°26.

83

http://akn0.lipetsk.ru/inf80206.htm.

84

http://ikd.ru/node/1136/print.

85

http://hghltd.yandex.net/yandbtm?url=http%3A%2F%2Fwww.asi-tass.ru% 2Fprint%2F59723.html&text.

86

http://www.oprf.ru/publications/research/massmedia/1810.

87

Веб-сайт Генеральной прокуратуры РФ.

88

Пресс-релиз Коми региональной общественной организации Комиссия по защите прав человека «Мемориал», 12 июля 2007 г.

89

Агентство «Росбалт», http://www.rosbaltnord.ru/20°7/10/13/422047.html.

90

http://karelinform.ru/index.php?id=7995.

91

Немина В. Н. Оценка сложившейся практики взаимодействия негосударственных некоммерческих организаций с органами исполнительной власти Санкт-Петербурга и пути повышения эффективности взаимодействия // Публичная политика – 2009: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 80–84; Немина В. Н. Анализ взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями // Публичная политика – 2010: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2011. С. 43~45

92

Горный М. Б. Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций: опыт Санкт-Петербурга // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. С. 477–486.

93

Горный М. Б. Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций в Санкт-Петербурге: первые шаги реализации // Публичная политика – 2008: сб. статей. СПб.: Норма, 2009. С. 8–20.

94

Римский В. Л., Сунгуров А. Ю. Российские центры публичной политики: опыт и перспективы // Полис. 2002. № 6. С. 143–150.

95

Макарычев А. Проектные сети, трансферт знаний и идея «обучающегося региона» // Pro et Contra. 2003. Т. 8. № 2. С. 32–48.

96

Сунгуров А. Ю., Распопов Н. П., Беляев А. Ю. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. II. Фабрики мысли и центры публичной политики // Полис. 2012. № 4. С. 99–116; Сунгуров А. Фабрики мысли и центры публичной политики в России и других посткоммунистических странах: развитие и функции // The Soviet and Post-Soviet Review. 2012. № 39. P. 22–55.

97

См., например: Беляева H. Ю., Зайцев Д. Г. «Фабрики мысли» и «центры публичной политики»: два разных субъекта экспертного обеспечения политики // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 1. С. 26–35; Медушевский Н. А. Технологии совместимости: переосмысления сути термина «Фабрика мысли» // Вестник РГГУ. 2012. № 1 (81). Серия: Политология. Социально-коммуникативные науки. С. 111–120.

98

Заседания рабочих групп круглого стола 12 декабря (Документы). 13.02.2012. http://www.novayagazeta.ru/politics/51023.html.

99

См., например: Белановский С., Дмитриев М., Мисихина С., Омелъчук Т. Движущие силы и перспективы политической трансформации России. Фонд «Центр стратегических разработок» в сотрудничестве с РАНХ и ГС. М., 2011. http://www.csr.ru/news/345—q-q.

100

Путин закончит так же, как Горбачев. Беседа с президентом ЦСР М. Э. Дмитриевым, http://www.csr.ru/2009-04-23-10-40-41/359-2012-03-19-14-02-51.

101

Оппозиции нашего времени. Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. М.: ИНОП, 2011. http://www.inop.ru/files/inop_doklad_201i.pdf.

102

Лютвайтес Е. «Пятая колонна» в России: пропагандистский миф или реальность? http://evrazia.org/article/1881.

103

Коваленко А. Государственный переворот на Поклонной. http://evrazia. org/article/1896.

104

Дугин A. Good bye, golden boy. Первые мысли об уходе Суркова, http:// evrazia.org/article/1876.

105

http://www.leontief-centre.ru/news/news.php?news_id=336.

106

http://www.eu.spb.ru/index/news-archive/4182-evenings-with-eusp.

107

Сунгуров А. Ю., Распопов Н. П., Беляев А. Ю. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. II. Фабрики мысли и центры публичной политики // Полис. 2012. № 4. С. 99–116.

108

Попова О. В. Развитие политологии в Санкт-Петербурге (2001–2006) // Политическая наука в России: проблемы, направления, школы (1990–2007) / отв. ред. О. Ю. Малинова. М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. С. 267–288.

109

Су туров А. Ю., Распопов Н. П., Беляев А. Ю. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. II. Фабрики мысли и центры публичной политики // Полис. 2012. № 4. С. 99–116.

110

Интервью с В. Л. Римским. 19.10.2012.

111

Горный М. Б. Взаимодействие власти и гражданского общества: реформы от 1991 года и до наших дней // Российские реформы: взгляд из 2017 года: коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. С. 37.

112

Вандышева Е. А. О роли реестра НКО, взаимодействующих с властью, в развитии общественно-государственного партнерства // Публичная политика – 2009: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 85–94.

113

Марголина Т. И. О нарушении международных и конституционных норм в связи с признанием отдельных некоммерческих организаций Пермского края выполняющими функции иностранного агента. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермском крае 17.06.2013 // Сайт Уполномоченного по правам человека в Пермском крае. Специальные доклады http://ombudsman.perm.ru/docs/dok/special/.

114

Нездюров А. Л., Сунгуров А. Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018. Т. 27. № 3. С. 74.

115

Вандышева Е. А. Стратегии НКО в связи с введением статуса иностранного агента // Публичная политика – 2013: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2014. С. 76–85; Geir Flikke. Conflicting Opportunities or Patronal Politics? Restrictive NGO Legislation in Russia 2012–2015, Europe-Asia Studies, 2018. Vol. 70. N 4. P. 564–590. DOI: 10.1080/09668136.2018.1455806; Van der Vet E, Lyytikainen L. Violence and human rights in Russia: how human rights defenders develop their tactics in the face of danger, 2005–2013 // The International Journal of Human Rights. 2015. Vol. 19. N 7. P. 979–998. DOI: 10.1080/13642987.2015.1075306.

116

Интервью с респондентом А. – сотрудником правозащитной организации (Санкт-Петербург). 17.04.2020.

117

Интервью с респондентом Б. – сотрудником ресурсного центра для НКО (Санкт-Петербург). 09.11.2021.

118

Указ Президента Российской Федерации от 26 сентября 1993 г. № 1458 «О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 40. Ст. 3738.

119

Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. № 1798 «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 08.11.1993. № 45. Ст. 4325.

120

Копылов А. Т Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 20–25.

121

Копылов А. Т. Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 22.

122

О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 год: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1994.

123

О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1994_1995 годах: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте РФ. М.: Юридическая литература, 1996.

124

Указ Президента РФ от 20 мая 1996 г. № 740 «О Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.05.1996. № 21. Ст. 2474.

125

Указ Президента РФ от 13.06.1996 № 654 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации // Сайт Президента РФ. http://WWW.KREMLIN.RU/ACTS/BANK/9541.

126

Карташкин В. А., Колесова Н. С., Ларин А. М. и др. Общая теория прав человека / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 1996.

127

Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский суд по правам человека. М.: Изд. группа «Норма – ИНФРА-М», 1998.

128

Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (проект) // Комиссия по правам человека при президенте Российской Федерации. М.: Норма, 2000.

129

Копылов А. Т. Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 20–25.

130

Нездюров А. Л. Комиссии по правам человека в ряде регионов России // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные. СПб.: Норма, 2001. С. 27–39.

131

Хороших Г. К. Комиссия по правам человека при губернаторе Иркутской области и региональные правозащитные организации // Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002. С. 59–64.

132

Вальков С. В. Ивановская областная комиссия по правам человека // Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. СПб.: Норма, 2002. С. 53~59

133

Юрий Сидаков: сделаем Осетию цивилизованной // Информационный портал «Кавказский узел». 28.08.2002. https://www.kavkaz-uzel.eu/ articles/25699/ (дата обращения: 04.06.2020).

134

Сунгуров А. Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.

135

Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009.

136

Интервью с Л. М. Алексеевой.

137

Там же.

138

Указ Президента РФ от 19 октября 2002 г. № 1208 «О составе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации». http://www. kremlin.ru/acts/bank/18727.

139

Интервью с Л. М. Алексеевой.

140

Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ. 15.11.2004. № 46 (ч. II). Ст. 4511.

141

Сунгуров А. Ю. Развитие гражданского образования в современной России (обзор основных событий) // Доклад. Правоприменительная практика в области гражданского образования и просвещения в области прав человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. С. 22–52.

142

Интервью с Л. М. Алексеевой.

143

Проект государственной программы «Гражданское образование населения Российской Федерации на 2005–2008 годы». Сайт «Гражданской восьмерки». 2006. http://civilg8.ru/priority/education/453o.php (дата обращения: 04.06.2020).

144

Письмо Министерства образования и науки РФ от 15 марта 2007 г. № 03-519 «Об обучении старшеклассников правам человека в образовательных учреждениях Российской Федерации», https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/6230798/ (дата обращения: 04.06.2020).

145

Интервью с респондентом В. – «прикомандированным» сотрудником аппарата комиссии в середине 2000-х гг. Май 2020 г.

146

Интервью с Л. М. Алексеевой.

147

Элла Памфилова в программе «Разворот» на «Эхо Москвы». 03.08.2010. http://www.echo.msk.ru/programs/razvorot/7oo13o-echo/ (дата обращения: 04.06.2020).

148

Интервью с респондентом Г. – членом Совета в течение девяти лет. 27.04.2020.

149

Интервью с Л. М. Алексеевой.

150

Интервью с респондентом Г.

151

Заявление в поддержку наблюдателей и представителей СМИ в преддверии президентских выборов Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. 29.02.2012. № 960-9-209. http://president-sovet.ru/documents/read/285/ (дата обращения: 28.12.2021).

152

Интервью с респондентом Д. – членом Совета при Президенте РФ. 14.04.2020.

153

Интервью с респондентом Е. – членом Совета при Президенте РФ. 29.04.2020.

154

Эти заявления трех типов и сегодня можно увидеть на сайте Совета.

155

Интервью с респондентом Е.

156

Оно и сейчас размещено на сайте Совета: http://president-sovet.ru/ documents/read/127/.

157

Интервью с респондентом Г.

158

Интервью с респондентом Д.

159

Интервью с респондентом Г.

160

Интервью с респондентом Ж. – членом Совета. 29.04.2020.

161

Тарасенко А. В. Деятельность общественных палат в регионах России: эффективность vs фиктивность // Полития. 2010. № 1 (56). С. 8о-88.

162

Курмаев Р. М. Общественная палата Российской Федерации как институт гражданского общества. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Коломна, 2006; Урюпин А. Н. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008; Назаров А. В. Правозащитная деятельность Общественной палаты Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2011.

163

Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества. М.: Юрист, 2010.

164

Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 592.

165

Интервью с респондентом 3. – членом Общественной палаты РФ 1-го созыва, председателем Общественного совета при губернаторе. Декабрь 2018 г.

166

Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» № 32-ФЗ от 04.04.2005.

167

Исаков А. С. Институт общественных палат в Российской Федерации как комплексная система общественного контроля // Вопросы управления. 2014. № 6 (12). С. 26–30; Карастелев В. Е. Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России. Дисс…. канд. полит, наук. М., 2015; Owen С. А. Genealogy of Kontrol’ in Russia: From Leninist to Neoliberal Governance // Slavic Review. 2016. Vol. 75. № 2. P. 331–353.

168

Интервью с респондентом И. – членом Общественной палаты РФ первых созывов, ректором университета. Апрель 2021 г.

169

Волков В. В. Общественность: забытая практика гражданского общества // Pro at Contra. 1997. Т. 2. № 4. С. 77–91.

170

Интервью с респондентом К. – членом Общественной палаты РФ нескольких созывов, социологом. Сентябрь 2020 г.

171

Интервью с респондентом Л. – членом Общественной палаты РФ первых созывов, руководителем НКО. Октябрь 2020 г.

172

Интервью с респондентом И.

173

Интервью с респондентом М. – членом ОП РФ пяти созывов, руководителем НКО. Сентябрь 2020 г.

174

Интервью с респондентом К.

175

Интервью с респондентом Л.

176

Интервью с респондентом Л.

177

Интервью с респондентом Л.

178

Интервью с респондентом И.

179

Интервью с респондентом Б.

180

Интервью с респондентом Б.

181

Интервью с респондентом И. – членом ОП РФ 4-го созыва, руководителем аналитического центра. Октябрь 2020 г.

182

Общественные советы и их роль в формировании государственной политики // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт: сб. статей и документов / сост. Е. Б. Тонкачева, Г. Б. Черепок. Минск: ФУАинформ, 2009. С. 183–188; Руденко В. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // Там же. С. 162–173.

183

Интервью с респондентом К.

184

Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией. Коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Алетейя, 2020.

185

Федеральный закон от го июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

186

Сунгуров А. Ю., Тиняков Д. К. Административная реформа и ее проекты в современной России: были ли коалиции поддержки? // Общественные науки и современность. 2016. № 2. С. 39–51.

187

Интервью с респондентом О. – руководителем правозащитной организации, экспертом ОП РФ, бывшим членом СПЧ. Октябрь 2012 г.

188

Интервью с респондентом К.

189

Интервью с респондентом К.

190

Интервью с респондентом Л.

191

Интервью с респондентом К.

192

Интервью с респондентом К.

193

Интервью с респондентом К.

194

Наталья Городецкая. Общественная палата может лишиться руководства. Евгению Велихову и Михаилу Островскому прочат отставку // Коммерсант. 01.07.2013. № 112. С. 3. https://www.kommersant.ru/daily/73842.

195

Интервью с респондентом Н.

196

Интервью с респондентом П. – членом ОП РФ 4-го созыва, экологом, проректором университета. Апрель 2013 г.

197

Интервью с респондентом Р. – членом ОП РФ нескольких созывов, руководителем НКО. Октябрь 2020 г.

198

Интервью с респондентом М.

199

Интервью с респондентом Н.

200

Интервью с респондентом Р.

201

Интервью с респондентом М.

202

Эксперты ОГФ и КГИ считают, что Общественная палата РФ нуждается в реформировании // Сайт Комитета гражданских инициатив. 15.02.2017. https://komitetgi.ru/news/news/3133/.

203

Интервью с респондентом М.

204

Интервью с респондентом С. – членом ОП РФ 4-го созыва, руководителем НКО. Октябрь 2020 г.

205

Интервью с респондентом Т. – членом ОП РФ последних созывов, руководителем НКО. Октябрь 2020 г.

206

Интервью с респондентом Т.

207

Интервью с респондентом Т.

208

Интервью с респондентом С.

209

Интервью с респондентом С.

210

Интервью с респондентом М.

211

ЬЦр8://ги.^к1рей1а. о^ДАк1/Общественная_палата_Российской_Федерации.

212

Валерий Фадеев: от власти надо требовать адекватности к проблемам людей // РИА Новости. 28.06.2017. https://ria.ru/amp/20170628/1497424755. html (дата обращения: 05.08.2021).

213

Интервью с респондентом С.

214

Распоряжение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе № 94 от 24.11.2000.

215

Петербургу и Ленобласти придется обзавестись Общественными палатами. http://www.gazeta.spb.ru/77016-0/.

216

Интервью с А. С. Козыревым – председателем Общественного совета СПб. 25.10.2008.

217

Положение об Общественном совете Санкт-Петербурга от 18 октября 2000 г. № 1114-р, утверждено распоряжением губернатора Санкт-Петербурга. http://www.gov.spb.ru/gov/governor/sovetSPb.

218

Интервью с респондентом У. – членом Общественного совета, журналистом. Июнь 2013 г.

219

Интервью с респондентом Ф. – членом Общественного совета (власть, наука). Июнь 2013 г.

220

Интервью с респондентом Ф.

221

Вишневский Б. Л. Шестьдесят «бессмертных»: в Петербурге создается Общественная палата // Новая газета – СПб. 2005.17.06.2005.

222

Интервью с респондентом Ф.

223

Волков В. Общественность: забытая практика гражданского общества // ProetContra. 1997. Т. 2. № 4. С. 77–91.

224

Интервью с респондентом Ф.

225

Интервью с респондентом X. – членом Общественного совета (СМИ). Июнь 2013 г.

226

Интервью с респондентом У.

227

Интервью с респондентом Ц. – членом Общественного совета и Общественной палаты СПб. Декабрь 2018 г.

228

Митинг сторонников В. Путина в Санкт-Петербурге, http://www.amic. ru/news/173203/.

229

Интервью с А. С. Козыревым. Март 2009 г.

230

Интервью с респондентом У.

231

Интервью с респондентом Ч. (наука). Июнь 2013 г.

232

Интервью с респондентом Ш. (власть). Июнь 2013 г.

233

Интервью с Б. Л. Вишневским. Июнь 2013 г.

234

Постановление губернатора Санкт-Петербурга от 11 октября 2013 г. № 52-пг «Об Общественной палате Санкт-Петербурга», http://docs.cntd. ru/document/537941763 (дата обращения: 17.04.2017).

235

Интервью с респондентом Щ. – членом Общественной палаты. Март 2017 г.

236

Интервью с респондентом Ы. – членом Общественной палаты. Март 2017 г.

237

Интервью с респондентом Ц.

238

Святослав Афонькин. Общественная палата в руках «Единой России». 10.04.2017. https://www.zaks.ru/new/archive/view/i6668o.

239

Пантелеев Б. Общественная палата Санкт-Петербурга начинает свою работу с закрытости и кулуарности. 24.05.2017. http://www.arsvest.ru/ rubr/3/41438.

240

Интервью с респондентом Э. – депутатом Законодательного Собрания СПб. Февраль 2019 г.

241

Интервью с респондентом Ю. – депутатом Законодательного Собрания СПб. Февраль 2019 г.

242

Интервью с респондентом Я. – депутатом Законодательного Собрания СПб. Ноябрь 2018 г.

243

Интервью с респондентом А1 – председателем комиссии Общественной палаты СПб. Ноябрь 2018 г.

244

Там же.

245

Там же.

246

Интервью с респондентом Б1 – членом Общественной палаты СПб. Октябрь 2018 г.

247

Интервью с респондентом Б1 – членом Общественной палаты СПб. Октябрь 2018 г.

248

Там же.

249

Интервью с респондентом Ц.

250

Там же.

251

Интервью с респондентом В1 – тележурналистом. Ноябрь 2018 г.

252

Интервью с респондентом Г1 – руководителем НКО. Ноябрь 2018 г.

253

https://www.gov.spb.ru/gov/palataspb/.

254

https://www.0p78.ru/2019/09/08/.

255

http://www.cikrf.ru/news/cec/45325/.

256

https://www.youtube.com/watch?v=UOVygP-xrKA&feature=share&fbclid.

257

Интервью с респондентом Д1 – депутатом Законодательного Собрания СПб (2017–2021 гг.). Ноябрь 2021 г.

258

Интервью с респондентом Е1 – депутатом Законодательного Собрания СПб нескольких созывов (до последнего). Ноябрь 2021 г.

259

Интервью с респондентом Ж1 – сотрудником аппарата Уполномоченного по правам человека в СПб. Октябрь 2021 г.

260

Интервью с респондентом 31 – членом Общественной палаты СПб. Ноябрь 2021 г.

261

Сунгуров А. Ю. Развитие института омбудсмана в различных странах как пример трансфера инноваций: диффузия, импорт и трансплантация // Публичная политика в современной России: субъекты и институты: сб. статей / отв. ред. – сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2006. С. 303–318.

262

Шеппели К. Л. Конституционализм заимствования и отвержения: изучение кросс-конституционного влияния с помощью негативных моделей // Сравнительное Конституционное обозрение. 2005. № 3 (52). С. 77~93

263

Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. tsi.cemi.rssi.ru/ecr/2001/3/ docl.htm.

264

Культ карго – религия самолетопоклонников // Сайт Scisne (знаете ли вы?), https://scisne.net/a-1690.

265

Шульман Е. Практический Нострадамус, или 12 умственных привычек, которые мешают нам предвидеть будущее // Ведомости. 24.12.2014. https:// www.vedomosti.ru/opinion/articles/2014/12/24/prakticheskij-nostradamus.

266

Костюшев В. В. Общественные движения в посткатастрофном обществе: процессы социальной субъективации // Социология общественных движений: Концептуальные модели, 1989–1990 / отв. ред. В. В. Костюшев. М.: СПб филиал ИС РАН, 1992. С. 66.

267

Мамардашвили М. Как я понимаю философию. М., 1990. С. 145.

268

Костюшев В. В. Общественные движения в посткатастрофном обществе… С. 66.

269

Тощенко Ж. Т. Новые лики деятельности: имитация // Социология. 2013. № 2. С. 47.

270

Там же. С. 46.

271

Там же. С. 48.

272

Фурман Д. Е. Движение по спирали: Политическая система России в ряду других систем. М.: Весь мир, 2010.

273

Крастев И. Холмс С. Свет, обманувший надежды? Почему Запад проигрывает борьбу за демократию. М.: Альпина Паблишер, 2020. С. 35.

274

Панченко А. М. «Потемкинские деревни» как культурный миф // Русская история и культура: работы разных лет. СПб.: Юна, 1999. С. 462–475.

275

Шалюгина Т А. Имитация в современном российском обществе: сущность, субъекты воздействия, социальное пространство проявления. Автореф. дисс…. докт. филос. наук. Ростов-на-Дону, 2012.

276

Там же. С. 18.

277

Шалюгина Т. А. Имитация в современном российском обществе: сущность, субъекты воздействия, социальное пространство проявления. Автореф. дисс…. докт. филос. наук. Ростов-на-Дону, 2012. С. 21.

278

Там же. С. 23.

279

Бабинцев В. П. Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении // Власть. 2012. № 5. С. 26.

280

Там же. С. 27.

281

Бабинцев В. П. Интеллектуальная деконструкция имитационного консенсуса как возможность // Власть. 2012. № 6. С. 25–30.

282

Бабинцев В. П. Интеллектуальная деконструкция имитационного консенсуса как возможность // Власть. 2012. № 6. С. 29.

283

Бабинцев В. П. Российский регион: иллюзорность имитационного консенсуса в сфере публичного администрирования // Социальная консолидация и социальное воспроизводство современного российского общества: ресурсы, проблемы и перспективы. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции / ФГБОУ ВО «ИГУ»; под общ. ред. О. А. Кармадонова, О. А. Полюшкевич. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2017. С. 17.

284

Зимин М. В., Виняр В. А. Имитации в системе муниципального управления // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 6. http:// science-education.ru/ru/article/view?id=7753 (дата обращения: 28.10.2018).

285

Денисов С. А. Имитация конституционного строя: в 4 кн. Кн. 1. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2018; Денисов С. А. Конституционное государство и его имитации // Научные труды. Российская академия юридических наук. М.: Юрист, 2019. С. 189–193; Денисов С. А. Имитация республиканской формы правления с помощью норм конституционных актов // Развитие политических институтов и процессов: зарубежный и отечественный опыт: сб. научных статей XI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2020. С. 33–40.

286

The Oxford Handbook of Governance / ed. by D. Levi-Faur. Oxford, 2012: Политика и управление государством: Новые вызовы и векторы развития / под ред. А. И. Соловьева, Г. В. Пушкаревой. М.: Аспект-Пресс, 2019.

287

Об обращениях граждан в органы власти в поздний советский период см.: Богданова Е. Исследования жалоб: традиции и перспективы // Laboratorium: журнал социальных исследований. 2014. № 3. С. 8–12; Богданова Е. Обращения граждан в органы власти как опыт отстаивания своих интересов в условиях позднесоветского общества (1960-1970-е годы). Автореф. дисс…. канд. социол. наук. СПб., 2006; Богданова Е. Советский опыт регулирования правовых отношений, или «В ожидании заботы» // Журнал социологии и социальной антропологии. 2006. Т. IX. № 1. С. 77–90.

288

Блох С., Реддауэй П. Диагноз: Инакомыслие. Как советские психиатры лечат от политического инакомыслия. Лондон: Overseas Publ., 1981.

289

НездюровА. Л., Сунгуров А. Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018. Т. 27. № 3. С. 61–81.

290

НездюровА. Л. Публичные (общественные) слушания как механизм социального партнерства // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008. С. 114–128.

291

Общественные слушание по планировке и межеванию «Охта-центра» прошли с участием НБП и ОМОНа. Агентство строительных новостей ASNinfo.ru. 26.06.2008. https://asninfo.ru/news/7195-obshchestvennyye-sl ushaniye-po-planirovke-i-mezhevaniyu-okhta-tsentra-proshli-s-uchastiy em-nbp-i-omo.

292

См., например: Слушания по проекту «Охта-центр» состоялись при участии ОМОНа // Gazeta.ru. 26.06.2008. https://gazeta.spb.ru/56342-0.

293

Карастелев В. Е. Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России. Дисс…. канд. полит, наук. М.: НИУ ВШЭ, 2015. С. 47.

294

Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. М.: Аслан, 1997.

295

Гражданские инициативы и будущее России / под ред. М. И. Либоракиной, В. Н. Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997.

296

Веб-сайт этой организации: https://citwatch.org.

297

Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: Закон Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК (2011) // Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

298

Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212—ФЗ (2014) // СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4213-

299

Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» от 10.об.2008 № 76-ФЗ. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_77567/.

300

Никитинский Л. Еще одно чучелко демократии. Общественные наблюдательные комиссии разделили судьбу других институтов гражданского общества // Новая газета. 26.10.2016. № 120. https://novayagazeta.ru/articles /2016/10/26/70302-esche-odno-chuchelko-demokratii.

301

Государство скрывает нарушения в колониях и СИЗО. Этим людям удается узнавать о них первыми. Члены наблюдательных комиссий рассказывают, что они делают и кто им мешает. 01.10.2019. https://meduza.io/ feature/2019/io/oi/gosudarstvo-skryvaet-narusheniya-v-koloniyah-i-sizo-etim-lyudyam-udaetsya-uznavat-o-nih-pervymi.

302

Интервью с респондентом И1 – членом Общественной палаты РФ (Москва). Октябрь 2020 г.

303

Выступление заместителя председателя Общественной палаты Санкт-Петербурга Александра Вахмистрова, https://www.0p78.ru/2019/09/08/.

304

Интервью с респондентом Ж1.

305

Общественные советы: первые результаты «перезагрузки» // Сайт экспертного совета при Правительстве РФ. http://www.library.rU/i/kb/articles/ article.php?a_uid=225 (дата обращения: 05.12.2019).

306

Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 // Сайт Президента РФ. http://www.kremlin.ru/acts/bank/35265 (дата обращения: 05.12.2019).

307

«Перегрузка» общественных советов // Сайт проектного центра «Инфометр». http://infometer.org/blogi/peregruzka-obshhestvennyix-sovetov (дата обращения: 05.12.2019).

308

Советы Советам: Информационная открытость общественных советов региональных министерств 2016 // Сайт проектного центра «Инфометр». https://read.infometer.org/osroiv2016 (дата обращения: 05.12.2019).

309

Минченко О. С. Вопросы экспертизы при принятии решений в сфере государственного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 4. С. 158–172.

310

Сунгуров А. Ю., Дубровский Д. В., Карягин М. Е., Тиняков Д. К. Общественно-консультативные советы как форма вовлечения экспертного знания в процесс политико-управленческих решений (на примере г. Санкт-Петербурга) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 2. С. 7–31.

311

Глава написана в соавторстве с Д. А. Аркатовым.

312

Dunleavy Р. New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era Governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 16. № 3. P. 467–494.

313

Saebo 0., Rose J., Skiftenes Flak L. The shape of eParticipation: Characterizing an emerging research area // Government Information Quarterly. 2008. Vol. 25. № 3. Р. 400–428; Бродовская Е. В., Тюков Н. А. Методология и методика прикладного политического исследования гражданского активизма в социальных медиа современной России // Власть. 2020. № 2. С. 199–204; Электронное участие: концептуализация и практика реализации в России: коллективная монография / под ред. А. В. Чугунова, О. Г. Филатовой. СПб.: Алетейя, 2020.

314

Diamond L. Liberation technology // Journal of Democracy. 2010. Vol. 21. № 3. P. 69–83; Jho W., Song K. J. Institutional and technological determinants of civil e-Participation: Solo or duet? // Government Information Quarterly. 2015. Vol. 32. N 4. P. 488–495.

315

Кабанов Ю. А. Что скрывается за «фасадом»? Исследовательская программа электронного участия в недемократических странах // Вестник Пермского университета. Политология. 2018. № 3. С. 50–66.

316

Lichfield N. Community Impact Evaluation: Principles And Practice. L.: Routledge, 2005. DOI: https://d01.org/10.4324/9780203991282.

317

Wirtz B. W., Daiser P., Binkowska B. Integrated model of E-Participation // Global encyclopedia of public administration, public policy, and governance / ed. A. Farazmand. Cham: Springer International Publishing, 2018. P. 1–6.

318

Santamaria-Philco A., Canos Cerda J. H., Penades GramajeM. C. Advances in e-Participation: a perspective of last years // IEEE Access. 2019. Vol. 7. P. 155894-155916. DOI: https://d01.org/10.1109/access.2019.2948810.

319

Stratu-Strelet D. et al. Critical factors in the institutionalization of e-participation in e-government in Europe: Technology or leadership? // Technological forecasting and social change. 2021. Vol. 164. P. 120489. DOI: https://doi.org/ io.ioi6/j.techfore.2020.i20489.

320

Lunat Z. The internet and the public sphere: evidence from civil society in developing countries // The electronic journal of information systems in developing countries. 2008. Vol. 35. № 1. P. 1–12. DOI: https://doi.org/ io.ioo2/j.i68i-4835.2008.tboo24o.x.

321

Coleman R., Lieber P., Mendelson A. L., Kurpius D. D. Public life and the internet: if you build a better website, will citizens become engaged? // New media & Society. 2008. Vol. 10. N 2. P. 179–201. DOI: https://d01.org/10.1177/1461444807086474.

322

Lee J., Kim S. Citizens’ e-participation on agenda setting in local governance: do individual social capital and e-participation management matter? // Public management review. 2018. Vol. 20. N 6. P. 873–895. DOI: https://doi.org/10.108 0/14719037.2017.1340507.

323

Kim S.-E. The Role of trust in the modern administrative state: an integrative model // Administration & Society. 2005. Vol. 37. N 5. P. 611–635. DOI: https:// d01.org/10.1177/0095399705278596.

324

Belanger F., Carter L. Trust and risk in e-government adoption // The journal of strategic information systems. 2008. Vol. 17. N 2. P. 165–176. DOI: https://doi. Org/lO.lO16/j.jsis.20O7.12.OO2.

325

Tolbert С. J., Mossberger К. The effects of E-Government on trust and confidence in government // Public administration review. 2006. Vol. 66. № 3. P. 354–369. DOI: https://d01.org/10.1111/j.1540–6210.2006.00594.x.

326

Sweeney A. D. P. Electronic government-citizen relationships: exploring citizen perspectives // Journal of information technology & Politics. 2008. Vol. 4. № 2. P. 101–116. DOI: https://d01.org/10.1080/19331680802076165.

327

Sachs M., SchossbockJ. Acceptance of tools for electronic citizen participation // Panagiotopoulos P. (ed.). Electronic participation lecture notes in computer science. Cham: Springer International Publishing, 2019. P. 35–46.

328

Parycek P., Rinnerbauer B., Schossbock J. Democracy in the digital age: digital agora or dystopia // IJEG. 2017. Vol. 9. N 3–4. P. 185. DOI: https://doi. org/io.i5O4/ijeg.2017.088224.

329

Roy о S., Yetano A., Acerete B. E-Participation and environmental protection: are local governments really committed? // Public administration review. 2014. Vol. 74. N1. P. 87–98. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.12156.

330

Sobaci М. Z., Eryigit К. Y. Determinants of E-Democracy adoption in Turkish municipalities: an analysis for spatial diffusion effect // Local government studies. 2015. Vol. 41. N 3. P. 445–469. DOI: https://d01.org/10.1080/03003930.2014.995296.

331

Ganapati S., Reddick C. G. The use of ICT for open government in U. S. Municipalities: perceptions of Chief Administrative Officers // Public performance & Management review. 2014. Vol. 37. № 3. P. 365–387. DOI: https://doi.org/10.2753/ РГПГ1530-9576370302.

332

Norris D. E, Reddick C. G. E-democracy at the American grassroots: Not now… not likely? // Information polity. 2013. Vol. 18. № 3. P. 201–216. DOI: https://doi.org/10.3233/ip-13°312.

333

Royo S., Yetano A. «Crowdsourcing» as a tool for e-participation: two experiences regarding CO2 emissions at municipal level // Electron Commer Research. 2015. Vol. 15. № 3. P. 323–348. DOI: https://d01.org/10.1007/s10660-015-9183-6.

334

Кабанов Ю. А., Панфилов Г. О., Чугунов А. В. Мониторинг ресурсов электронного участия в России: методика и результаты // Государство и граждане в электронной среде. 2020. № 4. С. 572-573 DOI: https://doi.org/10.175 86/2541-979Х-2020-4-61-72.

335

Kabanov К, Sungurov А. E-Government development factors: evidence from the Russian regions // Chugunov A. V. (ed). Digital transformation and global society communications in computer and information science. Cham: Springer International Publishing, 2016. P. 85–95.

336

Meijer A. E-governance innovation: barriers and strategies // Government information quarterly. 2015. Vol. 32. № 2. P. 198–206. DOI: https://doi. org/io.ioi6/j.giq.2015.oi.ooi.

337

Hofmann S. Just because we can – governments’ rationale for using social media // ECIS 2014 Proceedings. 2014.

338

Кабанов Ю. А., Панфилов Г. О., Чугунов А. В. Мониторинг ресурсов электронного участия в России: методика и результаты // Государство и граждане в электронной среде. 2020. № 4. С. 572-573 DOI: https://doi.org/10.175 86/2541-979Х-2020-4-61-72.

339

Рыбалъченко П. А., Чугунов А. В. Развитие системы электронного взаимодействия граждан с властями в Санкт-Петербурге: опыт портала «Наш Петербург», 2014–2018 гг. // Информационные ресурсы России. 2018. № 6 (166). С. 27–34.

340

Lorentzen Р. L. Regularizing rioting: permitting public protest in an authoritarian regime // QJPS. 2013. Vol. 8. № 2. P. 127–158. DOI: https://doi. org/10.1561/100.00012051.

341

Кабанов Ю. А., Федяшин С. В., Чугунов А. В. Развитие электронных приемных в регионах Российской Федерации: результаты пилотного исследования в 2017–2018 гг. // Информационные ресурсы России. 2019. № 3. С. 32–36.

342

Беген П. Н., Рыбалъченко П. А., Чугунов А. В. Совершенствование системы электронного взаимодействия власти и граждан с использованием технологий искусственного интеллекта: развитие портала «Наш Санкт-Петербург» в 2019–2020 гг. // Информационные ресурсы России. 2020. № 4. С. 30–36.

343

Видясова Л. А., Видясов Е. Ю., Тенсина Я. Д. Исследование социального доверия информационным технологиям при предоставлении электронных государственных услуг и использовании порталов электронного участия (кейс Санкт-Петербурга) // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. № 5. С. 43_57

344

Perez-Morote, R., Pontones-Rosa С., Nunez-Chicharro М. The effects of e-government evaluation, trust and the digital divide in the levels of e-govern-ment use in European countries // Technological Forecasting and Social Change. 2020. Vol. 154. DOI: https://dx.d01.org/10.1016/j.techf0re.2020.119973.

345

Филатова О. Г, Чугунов А. В. Электронное взаимодействие между обществом и властью: формирование концепции и практика реализации в России // Управленческое консультирование. 2013. № 8 (56). С. 57–67.

346

О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: Указ Президента Российской Федерации В. В. Путина от 4 марта 2013 г. № 183.

347

Chugunov A., Kabanov Y., Zenchenkova К. Russian e-Petitions Portal: exploring regional variance in use // Tambouris E. (ed.) Electronic participation lecture notes in computer science. Cham: Springer international publishing, 2016. P. 109–122.

348

Кабанов Ю. А. Электронное участие и гибридный режим: случай «Российской общественной инициативы» // V Международная научно-практическая конференция «Социальный компьютинг: основы, технологии развития, социально-гуманитарные эффекты». М.: РАНХиГС, 2016. С. 129–130.

349

Sedova N. N. The formats, factors, and social base of civic activism in Today’s Russia // Sociological Research. 2015. Vol. 54. № 4. P. 284–306. DOI: https://doi. org/10.1080/10610154.2015.1123531.

350

Wright S., Street J. Democracy, deliberation and design: the case of online discussion forums // New media & Society. 2007. Vol. 9. № 5. P. 849–869. DOI: https://d01.org/10.1177/1461444807081230.

351

Kim S.-E. The Role of trust in the modern administrative state: an integrative model // Administration & Society. 2005. Vol. 37. № 5. P. 611–635. DOI: https:// d01.org/10.1177/0095399705278596.

352

Перезолова А. С. Городские электронные референдумы: Опыт проекта «Активный гражданин» // Власть. 2015. № 2. С. 108–113.

353

Волошинская А. А. «Электронное участие» в России: новый инструмент взаимодействия государства и общества или электронная потемкинская деревня? // Информационное общество. 2016. № 1. С. 40–47.

354

Schlaufer С. Why do nondemocratic regimes promote e-participation? The case of Moscow’s active citizen online voting platform // Governance. 2020. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12531.

355

Интервью с респондентом Ж1 – сотрудником аппарата Уполномоченного по правам человека в СПб. 25.10.2021.

356

Интервью с респондентом Ж1.

357

Интервью с респондентом К1 – лидером городского общественного движения, сотрудником университета. 17.01.2022.

358

Интервью с респондентом К1.

359

Lunat Z. The internet and the public sphere: evidence from civil society in developing countries // The electronic journal of information systems in developing countries. 2008. Vol. 35. № 1. P. 1–12; Steinbach M. E-participation on the local level – A census survey approach for researching its implementation // Journal of Information Technology & Politics. 2020. Vol. 17. N1. P. 12–32.

360

Интервью с респондентом Л1 – руководителем некоммерческой организации по продвижению доступной городской среды Санкт-Петербурга. 18.12.2021.

361

Интервью с респондентом Л1.

362

Интервью с респондентом Ml – координатором общественного движения по развитию благоустройства в Санкт-Петербурге. 13.01.2022.

363

Интервью с респондентом Д1.

364

Респондент Hi (общественный деятель, руководитель общественного движения по благоустройству общественных пространств Санкт-Петербурга). 12.11.2021.

365

Интервью с респондентом 01 – членом Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека. 28.10.2021.

366

Перезолова А. С. Городские электронные референдумы: Опыт проекта «Активный гражданин» // Власть. 2015. № 2. С. 108–113.

367

Волошинская А. А. «Электронное участие» в России: новый инструмент взаимодействия государства и общества или электронная потемкинская деревня? // Информационное общество. 2016. № 1. С. 40–47.

368

Schlaufer С. Why do nondemocratic regimes promote e-participation? The case of Moscow’s active citizen online voting platform // Governance. 2020. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12531. Mode of Access: https://onlinelibrary.wiley. com/doi/abs/io.iiii/gove.12531 (дата обращения: 20.01.2021).

369

Лобановский А. Протестуйте в интернете: градостроительные проекты будут обсуждать заочно // Деловой Петербург. 24.05.2020. https://www. dp.rU/a/2020/05/22/Pr0testujte_v_internete; «Не рекомендовано к учету». Как мэрия под видом борьбы с эпидемией убила публичные слушания, переведя их в онлайн // Новостной портал Zelenograd.ru. 09.03.2021. https:// www.zelenograd.ru/story/publichnye-slushaniya-jivem-i-obshchestvennye-o bsujdeniya-onlayn/

370

Arnstein S. R. A Ladder of Citizen Participation // Journal of the American Institute of Planners (JAIP). 1969. Vol. 35. № 4. P. 216–224.

371

Интервью с респондентом П1 – общественным деятелем, руководителем некоммерческой организации по продвижению доступной городской среды Санкт-Петербурга. 14.11.2021.

372

Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях / Министерство финансов РФ; сост.: С. В. Романов, Т. А. Багдасарян, В. В. Вагин, Н. А. Шаповалова, Н. В. Гаврилова, М. В. Кураколов, Н. М. Филиппова, B. В. Паксиваткина. М., 2020.

373

Вагин В. В., Петрова И. В. Влияние гражданской партисипации на эффективность бюджетных расходов // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 6. C. 25–38. DOI: 10.31107/2075-1990-2020-6-25-38; Вагин В. В., Шаповалова Н. А. Актуальные вызовы и проблемы развития инициативного бюджетирования // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 1. С. 9–26. DOI: 10.31107/ 2075-1990-2020-1-9-26.

374

Лукьянова Н. Г. Особенности развития инициативного бюджетирования в Санкт-Петербурге // Финансовый журнал. 2021. Т. 13. № 2. С. 61–69.

https://doi.org/10.31107/ 2075-1990-2021-2-61-69; Партисипаторное бюджетирование в российских муниципалитетах // Сайт Европейского университета в СПб. (2013–2019). https://eusp.org/projects/partitsipatornoe-byu dzhetirovanie-v-rossijskikh-munitsipalitetakh-2013-2016-gg (дата обращения: 29.01.2022).

375

Интервью с респондентом Р1 – руководителем общественного движения по благоустройству общественных пространств Санкт-Петербурга. 12.11.2021.

376

Интервью с респондентом С1 – руководителем градозащитной организации Санкт-Петербурга. 10.11.2021.

377

Интервью с респондентом Т1 – бывшим общественным активистом и градозащитником, ответственным сотрудником одного из Санкт-Петербургских ГБУ. 15.01.2022.

378

Интервью с респондентом Л1.

379

В поисках гражданского общества. Великий Новгород: НовГУ им. Ярослава Мудрого, 2008.

380

Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / отв. ред. А. Ю. Сунгуров. М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008.

381

Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л. И. Якобсона. М.: Вершина, 2008.

382

Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия: практическое пособие / под ред. А. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008.

383

Сунгуров А. Ю. Гражданское общество и его развитие в России: учебное пособие. СПб.: ЮТАС, 2008.

384

Гражданское общество: учебник / А. С. Автономов, В. В. Гриб (руководитель авторского коллектива), Е. В. Попов, Е. В. Попова, Р. Ю. Шульга. М.: Юрист, 2009.

385

Гриб В. В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества. М.: Юрист, 2010.

386

Гражданское общество: зарубежный опыт и российская практика / под ред. А. Е. Лебедева, А. Я. Рубинштейна. СПб.: Алетейя, 2011.

387

Халий И. П. Современные общественные движения: инновационный потенциал российских преобразований в традиционистской среде. М.: Институт социологии РАН, 2007.

388

Общественные движения в России: точки роста, камни преткновения / под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М.: ООО «Вариант», ЦСПГИ, 2009.

389

Яницкий О. Н. Социальные движения: теория, практика, перспектива. М.: Новый хронограф, 2013.

390

Доманов В. Г Гражданское общество: современный концепт и перспективы его реализации в России. Автореф. дисс… докт. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2010.

391

Доманов В. Г. Гражданское общество: Теоретико-методологический анализ // Автореф. дисс…. канд. филос. наук. Ростов-на-Дону, 1993.

392

Сухарь А. А. Становление гражданского общества в современной России: институциональный анализ. Автореф. дисс… канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2007.

393

Усова Е. В. Общественность как субъект экологической политики современного государства. Автореф. дисс… канд. полит, наук. Астрахань, 2011.

394

Сергеев А. И. Политическая институализация предпринимательства как фактор становления гражданского общества в России. Автореф. дисс… канд. полит, наук. М., 2009.

395

Шестакова Е. В. Государственная политика по взаимодействию власти с институтами гражданского общества в современной России в 2000-е годы. Автореф. дисс…. канд. полит, наук. Пермь, 2009.

396

Петрушечкин П. В. Социальное государство и гражданское общество в России: практика социально-политического взаимодействия (на материалах Республики Саха (Якутия)). Автореф. дисс… канд. полит, наук. Якутск, 2011.

397

Хананашвили Н. Л. Правовое регулирование партнерского взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и органов местного самоуправления (сравнительные аспекты гранта и социального заказа). Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008.

398

Межсекторные взаимодействия (методологии, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная книга – 2001 / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: Благотворительный фонд НАН, 2001; Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые норм, механизмы, примеры). Настольная книга – 2002: альманах / под ред. Н. Л. Хананашвили. М.: РБФ «НАН», 2002.

399

Формирование гражданского общества в России: стратегии и управление: монография / под ред. Л. Е. Ильичевой. М.: Аналитик, 2015; Тарасенко А. В. Некоммерческий сектор в странах ЕС и России в контексте трансформации государства благосостояния. СПб.: Норма, 2015; Колесникова Н. А., Рябова Е. Л. Гражданское общество в современной России: монография. М.: Международный издательский центр «Этносоциум», 2016.

400

Доверие и недоверие в условиях развития гражданского общества / отв. ред. А. Б. Купрейченко, И. В. Мерсиянова. М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013.

401

Зайцев А. В. Диалогика гражданского общества. Кострома: КГУ им. Н. А. Некрасова, 2013.

402

Сиражудинова С. В. Гражданское общество, традиционализм и ислам на Северном Кавказе: монография. Ростов-на-Дону: ООО «АзовПечать», 2012.

403

Карастелев В. Е. Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России. Дисс…. канд. полит, наук. М., 2015; Правозащитный потенциал гражданского общества. Практики, технологии, методики: сб. материалов / под ред. Е. Г. Васильевой, И. А. Прихожан. Волгоград: Изд-во ИП Поликарпов И. Л., 2016; Бойко Н. Н., Стуколова Л. С. Общая характеристика деятельности правозащитных организаций в системе защиты прав человека // Известия Юго-Западного государственного университета. 2018. Т. 22. №. 3. С. 128–136.

404

Яницкий О. Н. Природоохранные сети России и их социальный капитал (гносеологические и теоретические проблемы) // Официальный сайт ИС РАН. 2012; Яницкий О. Н. Профессиональные гражданские организации: опыт интегративной интерпретации // Социальная наука и социальная практика. 2015. № 2 (ю). С. 70–87; Тулаева С., Тысячнюк М., Хенри Л. А. Стратегии экологических НПО в контексте принятия закона об иностранных агентах: игры с формальностью // Laboratorium. 2017. Vol. 9. № 3. Р. 18–43. DOI: 10.25285/2078-1938-2017-9-3-18-43.

405

Старшинова А. В., Бородкина О. И. Деятельность НКО в сфере социальных услуг: общественные ожидания и региональные практики // Журнал исследований социальной политики. 2020. Т. 18. № 3. С. 411–428; Холявин А. Отношение к чаепитию как маркер профессионализации сообщества третьего сектора в Санкт-Петербурге // Журнал исследований социальной политики. 2020. Т. 18. № 1. С. 99–114; Бугровский А. И. Всероссийские общества людей с инвалидностью: природа инерционности во взаимодействии с органами власти // Журнал исследований социальной политики. 2021. Т. 19. № 4. С. 685–700.

406

Тыканова Е. В. Консолидация локальных сообществ в ситуации оспаривания городского пространства Санкт-Петербурга // Петербургская социология сегодня. 2016. № 7. С. 364–388; Семенов А. В. Корни травы: паттерны низовой городской мобилизации в России. Социологические исследования. 2019. № 12. С. 29–37; Глухова А. В., Кольба А. И., Соколов А. В. Стратегии взаимодействия территориальных сообществ в ходе городских конфликтов (на материалах экспертного опроса в крупных региональных центрах РФ) // Журнал исследований социальной политики. 2021. Т. 19. № 2. С. 239–252.

407

Швец М. В. Квазигендерные группы в современном политическом процессе: позиционирование в обществе и механизмы взаимодействия с властью. Ростов-на-Дону: Редакционно-издательский центр ЮРИФ РАНХиГС, 2012.

408

Van der Vet F. Holding on to Legalism: the Politics of Russian Litigation on Torture and Discrimination before the European Court of Human Rights // Social and Legal Studies. 2014. Vol. 23. № 3. P. 361–381; Owen C. «Consentful Contention» in a Corporate State: Human Rights Activists and Public Monitoring Commissions in Russia // East European Politics. 2015. Vol. 31. N 3. P. 274–293; Geir Flikke Conflicting Opportunities or Patronal Politics? Restrictive NGO Legislation in Russia 2012–2015 // Europe-Asia Studies. 2018. Vol. 70. № 4. P. 564–590, DOI: 10.1080/09668136.2018.1455806.

409

Сунгуров А. Ю. Публичная политика: основные направления исследований (мировой и российский опыт) // Публичная политика. 2017. № 1. С. 8–28.

410

Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калигари – Горбачев-Фонд» / под ред. Ю. А. Красина. М.: Альпина Бизнес Букс, 2005.

411

Публичная политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы использования / отв. ред. Л. И. Никовская. М.: РАПН, РОССПЭН, 2012.

412

Аналитические сообщества в публичной политике: глобальный феномен и российские практики / отв. ред. Н. Ю. Беляева. М.: РАПН, РОССПЭН, 2012.

413

Мирошниченко И. В., Морозова Е. В. Сетевая публичная политика: контуры предметного поля // Полис. 2017. № 2. С. 83.

414

Политика в сетевом обществе: материалы Всероссийской научной конференции с международным участием (Адлер, 16–19 мая 2019 г.) / отв. ред. Е. В. Морозова. Краснодар: Вика-Принт, 2019; Политика развития в условиях цифровизации общества: материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. Краснодар: Вика-Принт, 2020.

415

Публичная политика: Институты, цифровизация, развитие: коллективная монография / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: Аспект пресс, 2018; Сотрудничество в публичной политике и управлении / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2018.

416

Политика и управление государством: Новые вызовы и векторы развития: сб. статей / под ред. А. И. Соловьева, Г. В. Пушкаревой. М.: Аспект-Пресс, 2019; Конфликтное поле публичной политики: опыт, уроки и перспективы современного российского общества / под ред. А. И. Соловьева, Г. В. Пушкаревой. М.: Аргамак медиа, 2021; Соловьев А. И. Фронтирные зоны публичной политики // Политическая наука. 2021. № 3. С. 183–204. DOI: http://www.d01.org/10.31249/p0ln/2021.03.08.

417

Балобанов А. Е. К пониманию концепта «Публичная политика» // Публичная политика. 2020. Т. 4. № 2. С. 116–127. https://doi.org/10.31856/ jpp/2020.2.7.

418

Мирошниченко И. В., Рябченко Н. А. Экосистема сетевого публичного управления: оценка готовности сетевого окружения к инновационным практикам (на примере субъектов РФ) // Человек. Сообщество. Управление. 2017. № 4. С. 6–21; НиковскаяЛ. И., Якимец В. Н. Введение в предметное поле муниципальной публичной политики // Социально-политические исследования. 2019. № 4 (5). С. 36–53; Сморгунов Л. В. Цифровизация и сетевая эффективность государственной управляемости // Политическая наука. 2021. № 3. С. 13–36. DOI: http://www.d01.org/10.31249/p0ln/2021.03.01.

419

Горный М. Б. Взаимодействие власти и гражданского общества: реформы от 1991 года и до наших дней // Российские реформы: взгляд из 2017 года: коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2018. С. 32–41; Горный М. Б. Гражданское общество в Санкт-Петербурге с 2012 г. до осени 2017 г. // Публичная политика. 2021. Т. 5. № 1. С. 95–123. https://doi.org/10.31856/2541-8351_2021_5_1_95.

420

Вандышева Е. А. Стратегии НКО в связи с введением статуса иностранного агента // Публичная политика – 2013: сб. статей / под ред. М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2014. С. 76–85; Кондрашев А. Иностранные агенты в России: как заимствованный американский правовой институт приобрел иной смысл в российском законодательстве и правоприменительной практике // Сравнительное конституционное обозрение. 2021. № 4 (143). С. 97–121; TysiachnioukM., TulaevaS., Henry L. A. Civil society under the law «on foreign agents»: NGO strategies and network transformation // Europe-Asia Studies. 2018. Vol. 70. N 4. P. 615–637; Malkova P. A qualitative study of the interaction between human rights defenders and society in Russia: Assessing the impact of the «foreign agents» law / Cosmopolitan Civil Societies: An Interdisciplinary Journal. 2019. Vol. 11. № 2. P. 1–20; Goncharenko G., Khadaroo I. Disciplining human rights organisations through an accounting regulation: A case of the «foreign agents» law in Russia // Critical Perspectives on Accounting. 2020. Vol. 72. P. 102–129.

421

Тарасенко А. В., Кулмала M. Представительство интересов и социальная политика в России: ветеранские организации как посредники между обществом и государством // Журнал исследований социальной политики. 2016. № 14 (4). С. 551–568; Тарасенко А. В. Региональные особенности реформы сиротских учреждений в России // Журнал социологии и социальной антропологии. 2018. Т. 21. № 3. С. 115–139.

422

Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 2. С. 83–104; Мерсиянова И. В., Иванова И. В. Партнерство государства и благотворительных фондов как стратегия повышения ресурсной обеспеченности некоммерческих организаций // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 29–46.

423

Сморгунов Л. В. Взаимодействие государства и бизнеса в России: от лоббирования к корпоративной публичной политике // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 4 (71). С. 100–104.

424

Устинович Е. С., Сергеев И. В. Публичная политика государственной корпорации (на примере ПАО «ФСК ЕЗС») // Социальная политика и социальное партнерство. 2019. № 8. С. 36–39.

425

Лещенко О. А., Нестеров А. В. Социально ответственный бизнес в России. Из «тени» в «свет» / под общ. ред. Г. Л. Тульчинского. СПб.: ООО «Книжный дом», 2008.

426

Социальное партнерство. Опыт, технологии, оценка эффективности / под общ. ред. А. А. Нещадина, Г. Л. Тульчинского. СПб.: Алетейя, 2010.

427

Минченко О. С. Вопросы экспертизы при принятии решений в сфере государственного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 4. С. 158–172; Стратегическое целеполагание в ситуационных центрах развития / под ред. В. Е. Лепского, А. Н. Райкова. М.: Когито-Центр, 2018.

428

Яновский К. Э., Жаворонков С. В. Всемогущее правительство, поддержанное «научным консенсусом» // Общественные науки и современность. 2019. № 6. С. 91.

429

Тухватулина Л. А. Междисциплинарность и экспертное знание в социальных науках: случай «права и экономики» // Вестник Томского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Политология. 2018. № 46. С. 95-103- DOI: 10.17223/1998863Х/46/11.

430

Дьяков А. В. Политическая функция интеллектуала: история и современность // Полис. Политические исследования. 2019. № 1. С. 21–32.

431

Бабинцев В. П., Надуткина И. Э., Сапрыка В. А. Экспертное сообщество как субъект гражданского участия в регионе // Власть. 2014. № 7. С. 5–9.

432

Сунгуров А. Ю. Эксперты и экспертиза в России: от «объективного прибора» к активному гражданину. Общественные науки и современность. 2018. № 5. С. 61–72.

433

Сунгуров А. Ю. Законодательное собрание Санкт-Петербурга: участие экспертов в подготовке решений // Вестник Томского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Политология. 2021. № 59. С. 253–262. http://doi.org/10.17223/1998863X/59/23.

434

Сунгуров А. Ю. Экспертное сообщество и власть: модели взаимодействия и проблемы гражданской ответственности // Полис. Политические исследования. 2018. № 4. С. 130–142. DOI: https://d01.org/10.17976/jpps/2018.04.10.

435

Сулимов К. А. Системы консультативно-совещательных органов в современной России как институциональные условия соуправления: между унификацией и разнообразием // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2018. № 1. С. 5–23. DOI: 10.17072/2218-1067-2018-1-5-23; Дьякова Е. Г, Трахтенберг А. Д. Общественные советы при органах исполнительной власти: эксперты, контролеры или мирские челобитчики? // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. № 6 (154). С. 180–201; Брянцев И. И., Евстифеев Р. В. Проблемы оценки эффективности институтов государственно-общественного управления (на примере Общественных палат Владимирской и Саратовской областей) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 1. С. 115–136; Сунгуров А. Ю., Дубровский Д. В., Карягин М. Е., Тиняков Д. К. Общественно-консультативные советы как форма вовлечения экспертного знания в процесс политико-управленческих решений (на примере г. Санкт-Петербурга) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 2. С. 7–31; Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией: коллективная монография / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Алетейя, 2020.

436

НездюровА. Л., Сунгуров А. Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018. Т. 27. № 3. С. 61–81. https://d01.org/10.17323/1811-038X-2018-27-3-61-81; Бабуркин С. А. Европейская конвенция о правах человека и институт уполномоченных по правам человека в России // Вестник Ивановского государственного университета. 2021. Вып. 1. С. 45~50; Барандова Т. Л. Символические дискурсивные практики государственной правозащиты (опыт прикладной визуальной политологии). СПб.: Алетейя, 2021.

437

Мирошниченко И. В., Морозова Е. В. Сетевые сообщества как субъекты формирования городской повестки дня (на примере движения «Помоги городу») // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2021. Т. 17. № 2. С. 135–149. https://d01.org/10.21638/spbu23.2021.202.

438

Мирошниченко И. В., Рябченко Н. А. Экосистема сетевого публичного управления: оценка готовности сетевого окружения к инновационным практикам (на примере субъектов РФ) // Человек. Сообщество. Управление. 2017. № 4. С. 6–21.

439

Кабанов Ю. А., Федяшин С. В., Чугунов А. В. Развитие электронных приемных в регионах Российской Федерации: результаты пилотного исследования в 2017–2018 гг. // Информационные ресурсы России. 2019. № 3. с. 32–36.

440

Беген П П, Рыбалъченко П. А., Чугунов А. В. Совершенствование системы электронного взаимодействия власти и граждан с использованием технологий искусственного интеллекта: развитие портала «Наш Санкт-Петербург» в 2019–2020 гг. // Информационные ресурсы России. 2020. № 4. С. 30–36.

441

Кабанов Ю. А., Панфилов Г. О., Чугунов А. В. Мониторинг ресурсов электронного участия в России: методика и результаты // Государство и граждане в электронной среде. 2020. № 4. С. 572–573. DOI: https://doi.org /10.17586/2541-979Х-2020-4-61-72.

442

Электронное участие: концептуализация и практика реализации в России: коллективная монография / под ред. А. В. Чугунова, О. Г. Филатовой. СПб.: Алетейя, 2020.

443

Якимец В. Н., Никовская Л. И. Механизмы и принципы межсекторного социального партнерства как основа развития общественно-государственного управления // Власть. 2018. Т. 26. № 4. С. 15–25.

444

Никовская Л. И., Якимец В. Н. Введение в предметное поле муниципальной публичной политики // Социально-политические исследования. 2019. № 4 (5). С. 36–53.

445

Никовская Л. И., Якимец В. Н. О состоятельности институтов и механизмов муниципальной публичной политики (на примере Республики Татарстан) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2020. № 2. С. 26–37.

446

Никовская Л. И., Якимец В. Н. О состоятельности институтов и субъектов муниципальной публичной политики (на примере Костромской и Ярославской областей) // Полис. Политические исследования. 2021. № 3. С. 38–56. https://d01.org/10.17976/jpps/2021.03.04.

447

Якимец В. Н., Никовская Л. И. О цифровой трансформации муниципальной публичной политики в России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. 2021. № 4. С. 95–101.

448

Соловьев А. И. Фронтирные зоны публичной политики // Политическая наука. 2021. № 3. С. 185. DOI: http://www.d01.org/10.31249/p0ln/2021.03.08.

449

Чекменев Д. С. Конструирование общественно-политического дискурса в современной российской публичной политике. Автореф. дисс…. докт. полит, наук. Пятигорск, 2020. С. 29.

450

Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999. № 6. С. 34_48; Сунгуров А. Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М.: Политическая энциклопедия, 2015.

451

Нездюров А. Л., Сунгуров А. Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018. Т. 27. № 3. С. 61–81.

452

Румянцев О. Г. Об институциональной перестройке механизма принятия политических решений в Российской Федерации. // Конституционный вестник № 6 (24), Весна-лето 2021 г. С. 233.

Content

Александр Сунгуров
Российское гражданское общество и власть. Монография

Введение

Глава 1 Исследования взаимодействия структур гражданского общества и власти в современной России и предлагаемые модели такого взаимодействия

1.1. Основные исследовательские коллективы в начале нулевых годов

1.2. Модели взаимодействия власти и гражданского общества

1.3. Предложенные модели взаимодействия органов власти и структур гражданского общества

1.4. Модели взаимодействия: советский период

1.5. Модели взаимодействия: Россия в 1990-е гг

Глава 2 Начало нулевых годов. Московский гражданский форум 2001 г. и его предыстория

2.1. Предыстория форума: начало 2000 гг. и встреча В. В. Путина с представителями гражданского общества 12 июня 2001 г

2.2. Подготовка форума

2.3. Московский гражданский форум: два дня в ноябре 2001 г

2.4. Итоги Московского гражданского форума и последующие события

Глава 3 Государство и гражданское общество: поиски диалога (2002–2004 гг.)

3.1. Реорганизация Комиссии по правам человека при Президенте РФ и инициативы Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе

3.2. Тольяттинский диалог: подготовка и экспертная конференция

3.3. Общие события на Центральной площадке и другие форматы Тольяттинского диалога

3.4. Российский форум в Нижнем Новгорода 23–25 октября 2003 г. Подготовка и «переговорные площадки»

3.5. Круглый стол по гражданскому образованию, планы «Общественного договора» и неожиданный финал форума

3.6. Социальный форум в Перми, 10–12 ноября 2004 г. Подготовка и общий дизайн

3.7. Социальный форум в Перми. Круглые столы, творческая мастерская и обсуждение законопроекта об Общественной палате

3.8. Формирование политического и академического крыльев российского гражданского общества

Глава 4 Взаимодействие власти и общества во второй президентский срок В. В. Путина

4.1. Ужесточение законодательства о НКО и проблемы финансирования некоммерческих общественных организаций

4.2. Создание Общественной палаты РФ и первые шаги ее деятельности

4.3. Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека: возникновение и начало работы

Глава 5 Взаимодействие общественных организаций с российскими силовыми структурами (опыт середины нулевых годов)

5.1. Органы системы исполнения наказаний и общественные организации

5.2. Органы Министерства внутренних дел и общественные организации

5.3. Органы прокуратуры и общественные организации

5.4. Правоохранительные структуры и общественные организации: возможные формы взаимодействия (на примере реализации процесса правосудия)

Глава 6 Практики российской публичной политики в конце первого десятилетия XXI в

6.1. Опыт Координационного совета по взаимодействию с некоммерческими организациями при Правительстве Санкт-Петербурга

6.2. «Фабрики мысли» Москвы и Санкт-Петербурга в период роста гражданской активности в 2011–2012 гг

6.3. Эволюция моделей взаимодействия власти и общественных организаций за последние десять лет (2012–2021)

Глава 7 Президентский совет по развитию гражданского общества и правам человека: изменения за четверть века

7.1. Комиссия по правам человека при Президенте РФ под председательством С. А. Ковалева (1993–1996 гг.)

7.2. Комиссия по правам человека под председательством В. А. Карташкина (1996–2002 гг.)

7.3. Совет по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека под председательством Э. А. Памфиловой (2002–2010)

7.4. Совет по развитию гражданского общества и правам человека под председательством М. А. Федотова

Глава 8 Общественная палата РФ: возникновение и этапы эволюции

8.1. История и контекст создания Общественной палаты РФ

8.2. Нормативная основа и начало деятельности

8.3. Развитие и эволюция Общественной палаты РФ

8.4. Общественная палата РФ 1-го, 6-го и 7-го созывов

Глава 9 Общественный совет и общественная палата Санкт-Петербурга

9.1. Общественный совет при губернаторе Санкт-Петербурга: создание и деятельность

9.2. Трансформация Общественного совета в Общественную палату

9.3. Общественная палата Санкт-Петербурга: первые шаги

Глава 10 Имитация как возможная практика деятельности институтов публичной политики и ее проявление в различных формах общественного участия

10.1. Имитация как понятие: современные дискуссии

10.2. Общественное участие в деятельности власти: формы возможной имитации

Глава 11 Цифровые формы общественного участия: обзор литературы и опыт Санкт-Петербурга

11.1. Цифровые способы общественного участия (краткий обзор)

11.2. Электронные обращения и петиции (опыт Санкт-Петербурга)

11.3. Порталы электронных коммуникаций в Санкт-Петербурге

Глава 12 Современные исследования взаимодействия гражданских организаций и власти в России и развитие концепта публичной политики

12.1. Современные исследования российского гражданского общества

12.2. Развитие концепта публичной политики в России

Заключение

Список респондентов экспертных интервью

Открытые респонденты

Закрытые респонденты

Список литературы

Примечания