Владимир Овчинский

Иностранные боевики-террористы. Иногда они возвращаются

Вместо введения

Точка возврата

В теории катастроф в теории управления точкой возврата именуют максимальное временное или дистанционное удаление человека от места управления для гарантированной возможности вернуться. Такие точки возврата возникли в результате войны с самыми различными группами боевиков-джихадистов на Ближнем Востоке (в основном речь идет о террористах, воевавших в рядах ИГИЛ[1] (ИГ) – ДАИШ – Халифата, по тексту эти понятия употребляются как равнозначные, – авт.).

С одной стороны, США, Россия, европейские государства, командующие иракской армией, лидеры боевых отрядов курдов заявили в марте 2019 года о разгроме джихадистов и «Халифата» в целом (под властью которого на пике его успеха оказались примерно восемь миллионов жителей Ирака и Сирии, 30 процентов территории этих стран). С другой, многие политики и аналитики не спешат праздновать победу.

На прошедшей в феврале 2019 года Мюнхенской конференции по безопасности глава британской разведки МИ-6 Алекс Янгер сказал: «Военный разгром «Халифата» не означает, что мы отвели угрозу со стороны террористов. Мы наблюдаем, как он видоизменяется и расползается по Сирии и вовне ее».

Министр обороны Германии Урсула фон дер Ляйен там же, на Мюнхенской конференции, рассказала, что ИГ уходит глубоко в подполье и налаживает связи с другими террористическими группировками.

Европа вообще в стрессе. Боится возвращения джихадистов с Ближнего Востока. В конце февраля 2019 года шведская газета «Svenska Dagbladet» опубликовала интервью с доцентом Карлштадского университета Тобиасом Хюбинеттом, который сравнил возвращающихся боевиков-исламистов со шведскими эсэсовцами, которые возвращались после Второй мировой войны.

Тогда примерно 200 шведов ушли добровольцами в СС воевать за гитлеровскую Германию. Когда война закончилась, в стране разгорелся тот же спор: помочь эсэсовцам вернуться на родину или предать их суду?

«Вернуться в прошлое непросто. Европа лежала в руинах, примерно как сейчас Ближний Восток. Эсэсовцам тогда было примерно столько же, сколько нынешним игиловцам, то есть лет по двадцать. У них немало общего», – рассуждает Тобиас Хюбинетт.

Большая часть игиловцев, вероятнее всего, смогут избежать наказания – точно так же, как это случилось с эсэсовцами, участвовавшими в Холокосте.

Некоторые шведские добровольцы-нацисты погибли на фронте, частью сбежали в другие страны. Но те, кто решил вернуться домой, не встретили никакого сопротивления, рассказывает Тобиас Хюбинетт.

Последние вернулись в самом конце 1940-х. Шведское правительство и министерство иностранных дел им даже помогали, ведь они шведские подданные. Поэтому перед судом предстали считанные единицы. Со шведскими джихадистами будет точно так же. Большинство преступников останутся безнаказанными, как это было с теми, кто уничтожал евреев.

Тобиас Хюбинетт подчеркивает еще одно сходство между эсэсовцами и игиловцами: и у тех, и у других были дети. «Многие эсэсовцы женились на нешведках и вернулись уже с детьми. Игиловцы тоже завели детей с иностранками. Здесь тоже есть некая параллель. Напрашивается тот же вопрос: как же поступить с их женами и детьми?» – размышляет Хюбинетт.

Хюбинетт считает, что Европа обязана была извлечь урок из Второй мировой, однако государства так и не нашли в себе сил разобраться с собственными военными преступниками. «За прошлые ошибки приходится расплачиваться сегодня. А то выходит, что все вдруг проснулись и забегали, и нам попросту не на что опереться», – заключает Хюбинетт[2].

На наш взгляд, это вообще неудачное сравнение – эсэсовцы и джихадисты.

Джихадисты никогда не считают себя побежденными. Потеря территории – это не поражение для них. Смерть – не конец, а только начало новой жизни.

Поэтому у джихадистов просто не может быть синдрома побежденных.

В этой книге показаны некоторые опасные тенденции, складывающиеся после «разгрома» ИГИЛ, и приведены международные рекомендации по противодействию иностранным боевикам-террористам.

Глава I

ИГИЛ после «разгрома»

В девятом докладе Генерального секретаря ООН (представлен в Совет Безопасности ООН 31 июля 2019 года), об угрозе, которую представляет ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, подчеркивается, что даже после вытеснения ИГИЛ с занятых ею территорий ИГИЛ не оставляет попыток занять заметное место в общемировом контексте, в частности посредством деятельности своих союзников и вдохновляемых им нападений.

Отмечается также, что наступившее затишье и отсутствие организованных ИГИЛ на международном уровне нападений может носить временный характер.

Произошедшее в марте 2019 года взятие Эль-Багуза ознаменовало завершение подавления ИГИЛ в Сирийской Арабской Республике военными средствами. Многие боевики ИГИЛ погибли, обороняя последний бастион так называемого «халифата». Большое число как боевиков, так и членов их семей покинуло этот район до и после его падения и присоединилось к волне внутренне перемещенных лиц, осевших в лагерях и центрах содержания под стражей на северо-востоке Сирийской Арабской Республики.

По заявлению президента США Дональда Трампа в октябре 2019 года лидер ИГИЛ Абу Бакар аль-Багдади был ликвидирован в результате спецоперации. Это подтвердили оставшиеся в живых лидеры ИГИЛ.

Для защиты своего основного персонала и обеспечения выполнения функций ядро ИГИЛ продолжает процесс сворачивания своей деятельности. После вытеснения с занятой им территории оно не способно оказывать поддержку иностранным боевикам-террористам и предпочитает сосредотачиваться на том, чтобы гарантировать выживание своих лидеров и сирийских и иракских боевиков.

Подрывная деятельность ИГИЛ в Ираке, включая выжигание сельскохозяйственных посевов, направлена на недопущение нормализации обстановки и восстановления в надежде на то, что местное население в конечном счете будет винить в случившемся местные органы власти Ирака. Подобный подход применяется и в Сирийской Арабской Республике. Большое число боевиков и других сторонников по-прежнему поддерживают ИГИЛ, и она в настоящее время придерживается стратегии консолидации и создания условий для последующего возобновления своей деятельности, и в некоторых районах бывшего «халифата» такой вариант развития событий пока исключать нельзя.

В то же время ИГИЛ продолжает стремиться к тому, чтобы занять заметное место в общемировом контексте. Децентрализованный подход к управлению с делегированием полномочий предполагает возложение на отдельные более укоренившиеся филиалы ИГИЛ ответственности за оказание поддержки менее укоренившимся или новым филиалам. Такой подход позволяет также извлекать максимальную пропагандистскую пользу из инспирированных нападений, о чем свидетельствует реакция руководящего звена на взрывы в Пасхальное воскресенье 2019 года в Шри-Ланке, которые покойный Аль-Багдади восхвалял, но о планировании которых до момента их совершения он не знал.

Эксперты ООН полагают, что нынешнее затишье с совершением организованных нападений на международном уровне носит временный характер. Они ожидают, что, как только позволят обстоятельства, ИГИЛ восстановит потенциал своей внешней деятельности либо в основном районе, либо в районах, где присутствуют ее филиалы. Последние, как правило, представляют собой зоны локальных конфликтов, которые привлекают иностранных боевиков-террористов из региона или других регионов, имеющих с ним культурные связи.

Из числа таких регионов Афганистан остается регионом с наиболее хорошо устоявшейся структурой, где существуют амбиции по планированию внешних нападений, а это может повлечь за собой и создание соответствующего потенциала.

После вытеснения ИГИЛ с занятой ею территории она лишилась возможности получать доходы от местного населения и добывающих отраслей, особенно нефтяного сектора. В то же время у террористической организации сохранился значительный остаток материальных средств, оцениваемый в 300 млн. долл. США, и при этом она не несет никаких финансовых затрат, связанных с осуществлением контроля за территорией и населением. Считается, что ИГИЛ способно направлять средства на поддержку террористических актов как в Ираке и Сирийской Арабской Республике, так и за их пределами, и при этом поощряет повышение финансовой самодостаточности всей своей сети. Несмотря на распространение новых платежных технологий, курьеры, перевозящие наличные средства, и незарегистрированные компании по обработке денежных переводов или брокеры системы «хавала», остаются наиболее распространенными способами перевода средств в ИГИЛ и из нее. Эти методы относятся к числу наиболее трудных для выявления и пресечения властями.

Наблюдавшееся в Ираке в прошлом разграбление памятников древности и предметов старины на исторических объектах в мухафазах Найнава, Дияла, Анбар и Киркук было продиктовано финансовыми соображениями. Возвращенцы из зоны конфликта, прежде занимавшиеся финансовыми вопросами, сообщили, что ИГИЛ создала в своей структуре подразделение, занимающееся продажей предметов старины. Информация о продаваемых предметах старины и нынешнем местонахождении любых захваченных ценностей доступна только лидерам ИГИЛ.

По расчетам ООН на конец июля 2019 года на глобальном уровне коэффициент выбытия иностранных боевиков-террористов в ИГИЛ составляет 25 процентов убитыми и 15 процентов пропавшими без вести. Если применить этот коэффициент к приблизительному первоначальному числу в 40 000 человек, присоединившихся к «халифату», то можно предположить, что от 24 000 до 50 000 человек остаются в живых.

Руководство ИГИЛ сохраняет интерес к терроризму на воздушном транспорте и применению химических, биологических, радиоактивных и ядерных материалов.

Если ИГИЛ вновь получит возможность действовать в условиях свободы действий и возобновит инвестиции в планирование внешних операций, то следует ожидать возобновления целенаправленных терактов.

Руководство Исламского государства в связи с ликвидацией Аль-Багдади вырабатывает новую тактику дпя ИГИЛ 2.0.

После заявления президента США Трампа в октябре 2019 года об уходе американских вооруженных сил с территории Сирии и начала боевых действий турецкой армии в том же октябре 2019 года в Сирии против курдских вооруженных формирований возникла новая экстремальная ситуация. У курдов в лагерях находились тысячи пленных боевиков – террористов ИГИЛ и тысячи членов их семей, женщин и детей. В течение буквально суток курды вынуждены были под огнем турецких войск бросить эти лагеря, открыть их ворота и выпустить в «неизвестном» направлении всю эту террористически заряженную массу людей. Цифры называют самые различные. В одном из лагерей на свободу вышли и «растворились» в пустынной местности 11 тысяч человек, в другом – 5 тысяч человек. Где все это всплывет?

Есть основания считать, что только внешне этот процесс выпуска террористов был стихийным. А, на самом деле, вырвавшиеся на свободу террористы прекрасно знают, куда им идти и что им в дальнейшем делать. Тем более, что накануне начала турецкой операции в Сирии происходили весьма странные вещи.

По сообщениям сирийского официального новостного агентства «САНА» перед турецким наступлением американские вооруженные силы перевезли в безопасное укрытие сотни членов ИГИЛ – ядро террористической организации. Это перемещение проходило из пустынного региона аль-Джазира северо-восточной сирийской провинции Хасака в соседний Ирак. Американские военные, по данным «САНА», перевезли террористов в неизвестное место. Прежде всего имеются в виду члены ИГИЛ, которых держали в лагере беженцев аль-Хол, расположенного рядом с сирийско-иракской границей. В эти же дни 230 иностранных террористов из ИГИЛ были перевезены из тюрьмы аль-Маликия в центр задержания в г. аль-Шаддади в южной части Хасака.

9 октября 2019 года, сообщило агентство «САНА», американские военные перевезли сотни экстремистов ИГИЛ и их родственников с сирийской территории в Ирак шестью группами. Эта дата является датой начала наземного наступления Турции в северо-восточной Сирии.

«САНА» также сообщает, что американские войска превратили свою базу в Шаддади, Хасака в место расквартирования террористов и их семей, которых привозили из лагеря аль-Хол и из тюрем со всей Сирии на базу, чтобы транспортировать их военными вертолетами в Ирак.

«Карусель смерти», связанная с ИГИЛ, получается интересная: террористов сначала создают, потом воюют с ними, уничтожают лидеров, ищут новых, оставшихся в живых спасают и запускают весь процесс по-новой, с новыми целями и задачами.

Глава II

Региональные особенности террористических действий джихадистов

Двадцать четвертый доклад Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями, представленный во исполнение резолюции 2368 (2017) по ИГИЛ (ДАИШ), «Аль-Каиде» и связанным снимилицам и организациям, представленный Совету Безопасности ООН от 15 июля 2019 года, и Доклад Европола о террористической ситуации и динамике терроризма 2019 года позволяют обозначить региональные особенности действий ИГИЛ и Аль-Каиды (при серьезных разногласиях этих двух террористических организаций между собой, обе они продолжают представлять серьезную угрозу международной безопасности).

Аравийский полуостров

В Саудовской Аравии «Аль-Каида» закрепиться не смогла. Сообщалось, что в 2018 году были сорваны три планировавшиеся ИГИЛ операции, в результате чего погибли шесть террористов и восемь сотрудников сил безопасности. Утверждалось, что операции ИГИЛ были примитивными и планировались «одиночками».

6 февраля 2019 года в двадцать девятом выпуске бюллетеня «Ан-Нафир», опубликованном медиаслужбой «Ас-Сахаб», «Аль-Каида» осудила историческую мессу, которую отслужил Папа Римский в АбуДаби, и призвала весь Аравийский полуостров встать на путь террора, просить помощи у «Аль-Каиды» и оказывать ей поддержку. Стратегия «Аль-Каиды» на Аравийском полуострове (АКАП) в Йемене заключается в том, чтобы привлечь на свою сторону местные племена и благодаря этому смешаться с гражданским населением и избежать обнаружения.

Временная стратегия АКАП состоит в том, чтобы сконцентрировать усилия на борьбе не с хуситами, а с филиалом ИГИЛ в Йемене. АКАП хочет сохранить за собой статус доминирующей террористической группы в районах ее деятельности в Йемене. Она начала объявлять о своих нападениях на ИГИЛ в конце декабря 2018 года, с тем, чтобы вернуть себе лидирующие позиции в идеологической среде, которую монополизировало ИГИЛ.

Конфликт в Йемене – это классическая война всех против всех. С одной стороны, в конфликте участвует правительство Аль Хади, поддерживаемое Саудовской Аравией и Объединенными Арабскими Эмиратами. С другой – воины племени хуситов и их иранских покровителей. Кроме того, на этой же территории имеется значительный анклав в прибрежной зоне Юго-Востока Йемена, где сформировался филиал «Аль-Каиды». Филиал имеет от 6 до 7 тыс. бойцов и старается извлекать пользу из столкновений хуситов с международной коалицией. До недавнего времени «Аль-Каида», вступая в жесткие военные столкновения с хуситами и иранцами, демонстрировала принципиальный нейтралитет, а в отдельных случаях даже оказывала содействие правительственным войскам и коалиции во главе с Саудовской Аравией. Но 2 августа 2019 г. террористы «Аль-Каиды» атаковали военных Йемена, в результате чего было 19 погибших. А накануне, 1 августа террористы движения Хути ударили баллистической ракетой средней дальности и вооруженным беспилотником по параду военных, которые должны были начать наступление на хуситов. Трое солдат погибло, 20 ранены.

9-10 августа 2019 г. 40 человек погибли, более 250 получили ранения в ходе вооруженных столкновений, охвативших экономическую столицу Йемена, город Аден.

Северная Африка

Полномасштабная гражданская война в 2018–2019 гг. идет в Ливии. С нарастающим ожесточением вплоть до взаимных бомбардировок происходили бои между подразделениями всемирно признанного Правительства Национального соглашения и Ливийской национальной армией Халифа аль Хафтара. Кроме того, с обеими силами воюют радикальные исламисты, базирующиеся в прибрежных ливанских городах, включая Мисрату, Зинтан и Тахуну. Что же касается пустынных районов, то там реинкарнировались вооруженные подразделения племени Каддафа, из которого происходил Муаммар Каддафи. В настоящее время оно взаимодействует с «Аль-Каидой». В июне-июле 2019 г. эксперты заговорили о том, что серьезной «третьей силой» конфликта вновь может стать ИГИЛ.

Ввиду того, что Ливийская национальная армия сосредоточилась на боях в окрестностях Триполи, активизировалась деятельность ИГИЛ на юге Ливии. С тех пор как 4 апреля 2019 года в окрестностях столицы начались боестолкновения, боевики ИГИЛ неоднократно совершали нападения на города Зилла, Фукаха и Феззан. Им удалось удерживать эти города в течение нескольких часов и освободить некоторых находившихся под стражей членов ИГИЛ. Между тем запланированный визит Группы по наблюдению в Триполи был отменен в связи с активизацией боевых действий, спровоцированной Ливийской национальной армией.

Несмотря на продолжающиеся боестолкновения в окрестностях Триполи, ливийские власти продолжали активно выявлять и отслеживать деятельность, связанную с ИГИЛ. 13 апреля 2019 г. был арестован Анас Абрик Зуки, также известный как Абу Абдулла аз-Дарнави, готовившийся к совершению теракта в столице.

Хотя боевики ИГИЛ были вытеснены из прибрежных районов, они по-прежнему представляют значительную угрозу в прилегающих зонах, расположенных к югу от нефтяных месторождений на востоке и до границ с Алжиром на западе. В течение отчетного периода самыми дальними точками на юге, где была замечена деятельность боевиков ИГИЛ, были Умм-эль-Араниб на западе и Тазирбу на востоке. По оценкам, численность боевиков сократилась до всего нескольких сотен. По сообщениям, единственный человек в высшем руководстве ИГИЛ в Ливии, не являющийся выходцем из Ливии, – это иракский гражданин АбуМоаз ат-Тикрити, при этом все остальные руководители – граждане Ливии.

Согласно оценкам, ИГИЛ в Ливии по-прежнему располагает значительными запасами финансовых ресурсов, образовавшимися в результате изъятия 50 млн. ливийских динаров у финансовых учреждений в Сирте, когда город находился под контролем этой организации. Сообщается, что группа инвестирует часть своих ресурсов в малые и средние предприятия и в коммерческие предприятия, занимающиеся переводом денежных средств в прибрежных городах, включая Триполи, Мисрату и Хомс. Из города Шаххата, расположенного на северо-востоке Ливии, ИГИЛ были похищены предметы древности, которые впоследствии были обнаружены в одном из европейских государств-членов. К числу источников дохода организации относятся также вымогательство денег у граждан (под предлогом защиты) и взимание налогов с организаций, занимающихся торговлей людьми. В качестве выкупа за освобождение рабочих турецкой нефтяной компании на юге Ливии организации был выплачен, по меньшей мере, 1 млн. евро. ИГИЛ в Ливии больше не нуждается в крупных суммах денег, и группа может экономить средства, накопленные ею за то время, пока ее присутствие в Ливии – до октября 2016 года – было наиболее заметным.

Некоторые районы в южной части Ливии находятся одновременно под контролем как ИГИЛ, так и «Аль-Каиды». По сообщениям, число боевиков, связанных с «Аль-Каидой» в Ливии, составляет от 100 до 200 человек; находятся они в основном в окрестностях Аубари, на юго-западе страны.

Было замечено перемещение небольшого числа боевиков из Сирийской Арабской Республики и Ирака в Ливию и Алжир через Судан. Властями Алжира было задержано и выслано до 100 сирийцев, которые пытались въехать в страну с юга, проследовав транзитом через Турцию и Судан по поддельным паспортам при содействии преступных сетей. «Аль-Каида» в странах исламского Магриба (АКИМ) открыто заявила о своей поддержке демонстраций в Алжире и призвала население выступить против армии.

В Марокко был ликвидирован ряд террористических ячеек; таким образом, число выявленных и ликвидированных в стране за последние три года ячеек, связанных с ИГИЛ, превысило 20. Некоторые из задержанных вернулись в страну при содействии организаций, занимающихся торговлей людьми и по поддельным европейским документам, удостоверяющим личность.

Группа «Ансар Байт аль-Макдис» (АБМ), присягнувшая на верность Абу Бакру аль-Багдади, теперь орудует исключительно в окрестностях Рафаха, Шайх-Зувайда и Эль-Ариша, то есть на территории, занимающей приблизительно 3 процента Синайского полуострова. Число лиц, связанных с АБМ, составляет примерно 1000 человек, включая лиц, не участвующих в боевых действиях, но оказывающих этой группе материально-техническую поддержку.

В Египте Президент Абдул Фаттах Ас-Сиси на выборах в марте 2018 г. был переизбран на второй четырехлетний срок. В течение 2018 г. египетская армия провела крупномасштабную успешную операцию против террористов на территории Синайского полуострова. В ответ террористы попытались сорвать президентские выборы. За два дня до президентских выборов боевики ИГ заложили бомбу в автомобиль недалеко от места, где должен был выступать президент страны. В этот же день четыре террориста атаковали полицейский участок в Александрии, убив двух полицейских. При этом египетское правительство не упоминало ИГ, а возложило ответственность за террористические акты на «Братьев мусульман».

После президентских выборов семь человек было убито при нападении трех террористов на автобус, перевозящий христианских паломников в коптский монастырь, расположенный в 250 км к югу от Каира. Ответственность за это нападение взяло на себя ИГ. 28 декабря 2018 г. в ходе ожесточенного боя были убиты три вьетнамца и один египтянин, которые попытались установить дорожные мины на туристической трассе, ведущей к пирамидам в Гизе. На следующий день после этих событий подразделения Министерства внутренних дел Египта ворвались в несколько квартир в Каире, Александрии и Порт-Саиде и убили 40 подозреваемых террористов. Адреса были получены от одного из террористов, за день до этого добровольно сдавшегося в Гизе местным полицейским. Он сообщил, что в ближайшее время хорошо вооруженная террористическая ячейка планирует нападение на автобусы с туристами и минирование двух или трех авиалайнеров. Для этого члены террористической сети внедрились в технические службы международного аэропорта Каира.

Крайне негативный международный резонанс вызвал подрыв туристического автобуса в пригороде Каира в мае 2019 г., когда было ранено 10 египтян и 7 туристов из ЮАР.

Западная Африка

Несмотря на международные усилия, нацеленные на стабилизацию региона, в 2018 г. уровень насилия возрос. Стремительно ухудшается ситуация в Республике Мали. Наиболее мощным военным террористическим образованием в Мали является организация INIM (Движение в поддержку ислама и мусульман). В настоящее время она является филиалом «Аль-Каиды», а образовалась как дочерняя структура ИГИЛ. JNIM в 2018 г. продемонстрировало способность проводить серьезные воинские one-рации. В апреле 2018 г. сухопутные подразделения JNIM атаковали при поддержке с воздуха международный военный лагерь близ аэропорта Тимбукту в столице Мали. Французским войскам, дислоцированным на авиабазе, лишь с трудом удалось отбить наступление исламистов.

Особенно стремительно страна стала погружаться в пучину насилия после победы на повторных выборах Президента Мали Ибрахима Бубакара Кейту. Следует отметить, что жители северных и центральных районов страны, которые в настоящее время находятся под контролем JNIM, в выборах не участвовали. Все большая часть малийцев вступает в подразделения JNIM. JNIM утверждает, что Франция, которая вот уже в течение 50 лет является для Мали метрополией, грабит природные ресурсы страны и убивает невинных людей. JNIM контролирует территорию, где расположены богатые запасы редкоземельных металлов. На территории, согласно экспертам, осуществляется нелегальная добыча и экспорт в Европу и Америку значительных объемов ценного сырья. Это позволяет группировке закупать современную технику, вплоть до самолетов, и распространять свое влияние на соседние страны и прежде всего Буркина-Фасо. Здесь уровень терроризма в 2018 г. был рекордным за многие годы. В Буркина-Фасо террористы ведут полноценную гражданскую войну, а на отвоеванных территориях создают логистические центры снабжения исламских террористов в Сахеле – районе Мали, Нигера, Буркина-Фасо и Чада. Массовые убийства произошли в Мали с марта 2019 г. Боевики убили более 160 представителей народа фульбе в центральной части Мали сразу после того, как правительство страны объявило об уничтожении «последних групп исламистов» в Мали.

Несмотря на многочисленные сообщения о полном разгроме, в Нигерии продолжает действовать известная террористическая группировка Боко Харам. Она в основном действует в северо-восточных районах страны. В течение 2018 г. бойцы Боко Харам осуществили крупные террористические акты на границе с Камеруном, где убили 10 солдат правительственных войск и 15 человек населения, а в столице штата Нигерии Борно расстреляли 25 работников налоговой службы. В настоящее время в Нигерии оперируют две враждующие между собой группировки Боко Харам. Одна группировка действует непосредственно в Нигерии, а вторая – в приграничной зоне между Нигерией с одной стороны и Нигером, Буркина-Фасо и Камеруном – с другой.

Уже в марте-апреле 2019 г. боевики Боко Харам вновь совершили несколько террористических актов, в результате которых погибли десятки мирных жителей и военнослужащих. Всего за десять лет (2009–2019 гг.) от действий этой террористической организации погибло более 27 тысяч человек, 2,6 млн. человек потеряли кров и стали беженцами.

В Западной Африке наблюдается резкий рост масштабов насилия, инспирированного ИГИЛ и филиалами «Аль-Каиды» и их вербовочной деятельности. Оба эти явления усугубляются ненадежностью границ и неэффективностью органов власти, неспособных противостоять растущей угрозе. В Сахеле доминирующее положение занимает группировка «Джамат Нусрат аль-Ислам валь-Муслими» (ДНИМ). Ее центр по-прежнему находится на севере Мали, где она опирается на несколько ополченческих групп, известных как «катибат», которые поддерживают преследуемую ею цель – добиться радикализации населения. «Ансар Эддини» продолжает орудовать в районах к северу от Кидаля. «Эмират Тимбукту» (бывшее отделение АКИМ в Сахаре), действующий к северу от Тимбукту, только выиграл от потерь, понесенных организацией «Аль-Мурабитун», которая по-прежнему орудует в секторе Гао-Ансонго. «Катибат Масина» укрепилась во втором опорном пункте, взятом ею под контроль для ДНИМ, в районе Мопти-Хомбори-Дуэнца и на границе с Буркина-Фасо в направлении Бобо-Диуласо. Под контролем сторонников ДНИМ, стремящихся изменить общественные устои сообразно учениям группы, в этом районе было открыто около 650 школ.

В центральной части Мали межэтническое насилие подпитывается террористическими группами, добивающимися расширения масштабов радикализации. Бах Аг Мусса поддерживает связи между «Эмиратом Тимбукту» и группировкой «Катибат Масина», которой, опираясь на свои оперативные успехи, удалось предоставить в распоряжение ДНИМ новый район. Группировка «Катибат аль-Кассам» продолжает действовать в районах к востоку от Тимбукту, несмотря на то, что ее руководитель Аль-Мансур Аг аль-Кассам был убит в октябре 2018 года. «Катибат Серма», действующая в районах к югу от Дуэнзы и Хомбори, обеспечивает связь между ДНИМ и группировкой «Ансар аль-Ислам» в Буркина-Фасо. ДНИМ тесно сотрудничает с группировкой «Ансар аль-Ислам», хотя последняя сохраняет свою независимость и Ияду Аг Гали не подчиняется.

Оперативной деятельностью ДНИМ ранее руководил Джамель Аккаша, также известный как Яхья Абу эль-Хаммам, который был убит 21 февраля 2019 года. Стратегия АКИМ заключается в том, чтобы заменить комбатантов и видных деятелей ДНИМ, убитых в ходе контртеррористических операций, опытными боевиками, прибывшими из Ливии. Впоследствии на смену Аккаше пришел Месса-уд Бенайреш, также известный как Абу Усама аль-Джазайри, который стал руководителем «Эмирата Тимбукту», а Хамза аль-Джазайри возглавил группировку «Аль-Мурабитун».

Национальный парк «W», расположенный в приграничном районе между Бенином, Буркина-Фасо и Нигером, становится новым оплотом для террористических групп в регионе, включая «Исламское государство в Большой Сахаре» (ИКБС), которое продолжает сотрудничать с ДНИМ в Мали и Нигере. Террористические группы в Сахеле все чаще нарушают границы Бенина, Ганы, Кот-д’Ивуара и Того, о чем свидетельствует похищение двух французских граждан в национальном парке Пенджари в Бенине в мае 2019 года.

ИГБС занимает прочные позиции в Мали и Нигере. В настоящее время о своих нападениях заявляет «Западноафриканская провинция «Исламского государства» (ЗАПИГ), которая следует новой концепции, призванной продемонстрировать единство присутствия ИГИЛ в регионе. ИГБС и ЗАПИГ, возможно, совершили нападение на военнослужащих сил Нигера в Тонго в мае 2019 года сообща, а в настоящее время, возможно, создают базу материально-технического снабжения в нигерийском городе Сокото.

Основными районами деятельности ЗАПИГ в бассейне озера Чад являются штаты Борно и Йобе в Нигерии, при этом в последнее время усиливается давление на силы обороны и безопасности Нигера в районе Диффа. По сообщениям, в марте 2019 года руководство ЗАПИГ перешло от Абу-Мусааба аль-Барнави, сына основателя «Боко Харам» Мохаммеда Юсуфа, к Абу Абдулле ибн Умару аль-Барнави. Возможно, именно вследствие этого изменения группа заняла более жесткую позицию и активизировала оперативную деятельность, совершая показательные акты насилия в отношении заключенных из числа сотрудников местных сил безопасности. Кроме того, ЗАПИГ в настоящее время приглашает иностранных боевиков-террористов приезжать в район ее операций.

В организации «Джамаату ахлис Сунна Лид-даавати валь-Джихад» («Боко Харам») Абубакар Мохаммед Шекау по-прежнему занимает маргинальное положение, однако его группа сохраняет свои прочные позиции в лесном массиве Самбиса и горах Мандара. Что касается числа боевиков, то, по оценкам одного из государств-членов, в рядах «Боко Харам» их насчитывается приблизительно 2000, в то время как в рядах ЗАПИГ их, по меньшей мере, в два раза больше, что позволяет этой группировке соперничать с группировкой «Исламское государство Ирака и Леванта – Хорасан» (ИГИЛ-Х) за звание самого большого филиала ИГИЛ за пределами основного района.

Восточная Африка

Несмотря на противодействие объединенных вооруженных сил Африканского союза, движение Аш-Шабааб – член «Аль-Каиды» продолжает расширять зону контроля на юго-востоке Сомали, в основном занимающем сельскую местность, а также включающую небольшие города и поселения на побережье. Даже при ударах с воздуха Аш-Шабааб расширило зону контроля и начало осуществлять террористические действия непосредственно в Могадишо.

Наряду с этим, Аш-Шабааб предоставило убежище нескольким командирам ИГИЛ и чиновникам гражданской администрации этого движения. Специалисты из ИГИЛ помогли Аш-Шабааб создать на контролируемой территории налоговую систему, а также систему финансирования обычно гражданских бизнесов по всей стране, включая Могадишо, часть прибыли которых передается Аш-Шабааб. Еще одной отличительной чертой Аш-Шабааб является создание на контролируемой территории детских и молодежных лагерей, где несовершеннолетние сомалийцы проходят сначала идеологическую обработку (в детских лагерях), а затем военную подготовку (в молодежных лагерях).

Наряду с выходцами с Ближнего и Среднего Востока Аш-Шабааб смогло привлечь, по данным журналистов, временно находившихся на контролируемых террористами территориях молодых программистов исламского вероисповедания из Италии и Франции. С середины 2018 года Аш-Шабааб запустило собственного телефонного и интернет-провайдера. В итоге, Аш-Шабааб удалось обеспечить телефонным и интернет покрытием занятую территорию, а также поддерживать электронные коммуникации в Могадишо и в портах на побережье Красного моря и Индийского океана. Системы связи и интернет используются не только для обучения и пропаганды, но и для координации боевых операций. В Сомали именно боевые отряды Аш-Шабааб имеют монополию на интернет и телефонную связь между собой. В то же время сомалийские правительственные силы безопасности и силы миссии Африканского союза в Сомали, расположенные в военных лагерях по всей стране, за исключением зоны, контролируемой Аш-Шабааб, лишены такой возможности. Правительственная связь, включая телефон и интернет, разрушена и не действует с 2013 г.

В результате, в 2018 г. подразделения Аш-Шабааб выполнили целый ряд крупномасштабных операций в зонах, контролируемых правительственными и международными силами. Например, 23 февраля и 12 июня 2018 г. террористы дважды успешно атаковали президентский дворец в Могадишо, убили соответственно 45 и 25 правительственных чиновников и руководителей. Пользуясь преимуществом связи, силы нападавших смогли покинуть город и уйти в контролируемые террористами районы до того, как президентский дворец получил подкрепление. 1 октября 2018 г. Аш-Шабааб взяло на себя ответственность за успешную атаку на автомобильный бронированный конвой, в котором к месту дислокации ехали итальянские военные консультанты. В результате минной атаки две машины были взорваны, погибло два военных консультанта, несколько было ранено.

Филиал «Аль-Каиды» «Харакат аш-Шабааб аль-Муджахидин» («Аш-Шабааб») начал 2019 год с того, что заявил о своем стратегическом намерении увеличить частоту своих нападений и сохранить динамику, достигнутую в Сомали и за рубежом. Группировка «Аш-Шабааб» отказалась от стратегии, предусматривающей совершение громких терактов, в пользу стратегии, в рамках которой теракты будут совершаться планомерно и с высокой частотой, и в итоге будет совершаться несколько терактов за день. В Могадишо группировка распорядилась демонтировать систему видеонаблюдения, чтобы следить за ее деятельностью было невозможно. 23 марта 2019 г. в течение одного часа боевикам «Аш-Шабааб» в различных точках Могадишо было совершено четыре взрыва. Государства-члены отметили, что «Аш-Шабааб» еще больше укрепила свой потенциал в плане применения самодельных взрывных устройств – теперь группировка использует более мощные самодельные устройства.

Государства-члены объясняют резкий рост числа терактов со стороны «Аш-Шабааб» несколькими факторами. Во-первых, в связи с ведущимся военным наступлением Миссии Африканского союза в Сомали многие командиры и боевики высшего и среднего звена переместились со своих баз в Нижней Шабелле в безопасные убежища в окрестностях Могадишо, что позволило улучшить координацию при осуществлении сложных нападений. Во-вторых, из-за массового увольнения сотрудников сил безопасности в начале 2019 года образовался вакуум, который помог группировке «Аш-Шабааб» реорганизоваться и занять позиции, стратегически выгодные для совершения нападений. Некоторые демобилизованные сотрудники пополнили ряды «Аш-Шабааба», укрепив потенциал группировки за счет имеющихся у них и необходимых ей подготовки, навыков и знания операций властей и их ключевых задач изнутри.

Наиболее важным фактором, способствующим жизнестойкости группировки «Аш-Шабааб», является наличие у нее институционально оформленной и надежной базы доходов. «Аш-Шабааб» продолжает расширять масштабы своей вымогательской деятельности в контролируемых ею географических районах и коммерческих секторах. Например, весной 2019 г. «Аш-Шабааб» заблокировала маршруты снабжения в крупных городах, перекрыв подъездные пути к контролируемым правительством районам. Вследствие этого после того, как группировка провела соответствующие переговоры и увеличила сборы, взимаемые с коммерческих, государственных транспортных и гуманитарных организаций, работающих в Сомали, у нее появился внушительный источник дохода. В мае 2019 года «Аш-Шабааб» на шесть дней закрыла порт Могадишо и открыла его только после того, как с деловыми кругами была достигнута договоренность относительно вымогаемых ею платежей. Аналогичные переговоры состоялись и на рынке Бакаара. Кроме того, теперь «Аш-Шабааб» облагает налогами еще и авиабилеты и телекоммуникационные компании и установила контроль над доходами в районе Силаша-Бийяха и некоторых районах округов Якшид и Хурива.

По-прежнему существует принудительная воинская повинность и продолжается деятельность по подготовке террористов и радикализации. Одно из государств-членов сообщило, что подготовку прошли около 200 новобранцев, которые недавно были направлены в Среднюю Джуббу. Помимо этого, глава «Амнията» в районе Банадир недавно обратился с просьбой направить в Могадишо дополнительную группу бойцов. В этой связи группировка «Аш-Шабааб» приказала всем тем, кто не в состоянии выплатить крупные вымогаемые ею суммы, зачислить своих детей в ее ряды.

Государства-члены отметили, что относительное спокойствие, установившееся между боевиками «Аш-Шабааба» и ИГИЛ в Сомали к концу 2018 года, было недолгим: вскоре между группировками начали происходить столкновения в Могадишо и Пунтленде, где ИГИЛ совершила ряд некрупных нападений. ИГИЛ в Сомали подвергалась нападению с двух направлений: со стороны «Аш-Шабааба» и в рамках продолжающихся военных операций Миссии Африканского союза в Сомали. Впоследствии «Аш-Шабааб» одержала верх над ИГИЛ, которое было вынуждено уйти в подполье даже в своем опорном пункте Силаша-Бийяха близ Могадишо, и захватила ряд баз ИГИЛ в Пунтленде. Несмотря на эти неудачи, боевики ИГИЛ продолжали совершать нападения, которые ограничивались убийствами предпринимателей и правительственных чиновников в Босасо, и организация сохранила за собой некоторые оперативные базы.

9 ноября 2018 г. в центре Могадишо, используя радиоуправляемые, вероятно, самодельные мины, боевики убили 53 человека, из них около 30 полицейских, а также гражданских лиц. Одновременно был атакован отель в Могадишо, где проживают итальянские консультанты. В результате погибло 4 итальянца и 15 сотрудников полиции и сил безопасности правительства Сомали, несколько десятков человек было ранено.

Наряду с эффективными атаками против правительственных сил отряды HSM провели успешную операцию против небольшого террористического подразделения во главе с Абдулкадером Мумином, действующим в Сомали от имени ИГИЛ. «Аш-Шабааб» позиционируют себя не как международная террористическая сеть, а как локальное исламское национально-освободительное движение, имеющее целью прекратить гражданскую войну и предотвратить фактический распад государства Сомали на отдельные самоуправляемые территории. Реализуя подобную политику, «Аш-Шабааб» жестко выступает против международных исламских сетей террористов, за исключением «Аль-Каиды», от которой оно получает финансовую и консультативную помощь.

В 2018 г. «Аш-Шабааб» впервые осуществило ряд боевых операций за пределами Сомали, а именно в соседней Кении. Вдоль побережья на северо-востоке, граничащего с Сомали, в Кении живут те же племена моряков и скотоводов, что и на территориях Сомали, контролируемых «Аш-Шабааб». Соответственно эта террористическая организация в обмен на предоставление кадровых и финансовых ресурсов взяла на себя функцию защиты ислама в целом христианской Кении. В январе 2019 г. подразделения «Аш-Шабааб» атаковали отель для западных туристов в столице Кении Найроби в ответ на признание Трампом Иерусалима в качестве столицы Израиля. В ходе атаки они убили 21 человека и ранили 30.

Центральная Африка

Территориальные потери ИГИЛ в Сирийской Арабской Республике и Ираке, а также ослабление позиций его филиала в Сомали послужили толчком к созданию в Демократической Республике Конго в ноябре 2017 года группы под названием «Мадина Тавхид Вальджихад» (МТБ), также известной как «Мадина Тавхид валь-Мувахедин» (МТ). МТБ создала базу в Медине, провинция Бени, Северное Киву, где подняла флаг ИГИЛ и присягнула на верность руководству ИГИЛ. Хотя ядро ИГИЛ не заявляло об официальном принятии этой присяги, группа предпринимала попытки привлечь перемещающихся иностранных боевиков для пополнения своих рядов и установить связь с ядром ИГИЛ. Впоследствии, после обнародования 22 августа 2018 года речи Абу Бакра аль-Багдади, в которой он дает боевикам указание отправляться в различные районы, включая Центральную Африку, некоторые государства-члены начали отмечать активизацию деятельности боевиков МТБ – в основном саморадикализировавшихся «одиночек». В апреле 2019 года руководство ИГИЛ вывесило в своих филиалах флаг «Центральноафриканской провинции «Исламского государства» (ЦАПИГ). Это придало смелости МТБ, которая начала действовать под флагом ЦАПИГ.

ЦАПИГ находится на начальном этапе своего становления, она обладает потенциалом для развития, привлечения возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов из этого и других регионов, а также для установления связей с другими филиалами ИГИЛ, действующими в Африке. Например, одно государство-член отметило, что ИГИЛ в Сомали получило от ядра ИГИЛ указание осуществлять надзор за финансированием его филиалов и в одном случае направило средства на поддержку операций в Демократической Республике Конго.

Центральная и Южная Азия

Основная террористическая угроза исходит от их граждан, которые отправились в Сирийскую

Арабскую Республику, Ирак и – в меньшей степени – в Афганистан, где они связаны с рядом террористических организаций. Иностранные боевики-террористы продолжают предпринимать попытки въехать в зону конфликта, хотя таких случаев гораздо меньше, чем в предыдущие годы. Трудящиеся-мигранты из Узбекистана и Таджикистана, находящиеся в Республике Корея, Российской Федерации, Турции и других странах, принимающих крупные диаспоры, подвергаются пропаганде через Интернет и вербовке.

Некоторые члены этих диаспор предпринимали попытки присоединиться к таким группам, как «Катибат ат-Тавхид валь Джихад» (КТД) и «Хатиба Имам аль-Бухари» (КИБ), которые в районе Идлиба действуют в рамках ХТШ, После смерти ее руководителя Акмаля Джурабаева и последовавших за этим организационных проблем КИБ распалась на три группы. Крупнейшую из них возглавляет Убайдулло Мурадолуоглы, также известный как Абу Юсуф, гражданин Таджикистана. Две более мелкие группы возглавляют Алишер Тажибаев, гражданин Кыргызстана, и выходец из Узбекистана по фамилии Сулайманов.

Число боевиков КТД увеличилось до 500 человек. Группа действует в мухафазах Хама, Идлиб и Латакия Сирийской Арабской Республики. КТД является наиболее боеспособной и лучше всего оснащенной и финансируемой узбекской группировкой. Группа исламского джихада в настоящее время полностью находится под контролем ХТШ. В эту группу входят от 30 до 40 этнических узбеков и меньше граждан

Турции. Граждане Узбекистана прибыли в Сирийскую Арабскую Республику из Афганистана.

В Сирийской Арабской Республике и Ираке к террористическим группам присоединились около 1500 боевиков из Таджикистана, 600 из которых, как считается, живы до сих пор. Граждане стран Центральной Азии, находящиеся в Сирийской Арабской Республике, вербуют узбеков и таджиков через Интернет, общаясь с ними на их родных языках. В таких пропагандистских материалах к сторонникам организации обращается призыв отправляться в зону конфликта, собирать средства и создавать подпольные ячейки в их странах. В 2019 году в результате совместной операции, проведенной специальными службами стран региона, были арестованы 26 членов ИГИЛ, некоторые из которых являлись возвратившимися боевиками.

Под стражей на северо-востоке Сирийской Арабской Республики содержатся примерно 2000 граждан стран Содружества Независимых Государств. С начала 2019 года 524 гражданина (почти все – женщины и дети) были репатриированы Казахстаном, 156 граждан – Узбекистаном и 84 гражданина – Таджикистаном.

Страны Центральной Азии по-прежнему обеспокоены террористической угрозой, исходящей из Афганистана. На севере Афганистана, в провинции Бадахшан, действует ряд связанных с «АльКаидой» центральноазиатских групп. К их числу относятся КИБ (приблизительно 50 боевиков), Исламское движение Узбекистана (до 100 боевиков) и Группа исламского джихада (до 50 боевиков). В составе Исламского движения восточного Туркестана насчитывается около 350 боевиков. В группировке «Джамаат Ансарулла», возглавляемой Аслиддином Давлатовым, насчитывается до 30 граждан Таджикистана. В Афганистане базируется, по оценкам, в общей сложности около 100 боевиков из Таджикистана.

Все эти группы действуют под эгидой движения «Талибан», и их члены выступают в основном в качестве инструкторов и экспертов-взрывотехников. На севере Афганистана центральноазиатские группировки сотрудничают с организованными преступными сетями, занимающимися незаконной транспортировкой наркотиков через границу между Афганистаном и Таджикистаном, используя эти маршруты также для перевозки боевиков в Центральную Азию.

В составе ИГИЛ-Х насчитывается около 200 центральноазиатских боевиков, возглавляемых гражданином Таджикистана Сайвалы Шафиевым, также известным как «Мауавия». Он действует в провинции Нангархар, где входит в состав руководящего органа ИГИЛ-Х – шуры. В число его задач входят вербовка таджикских боевиков и сбор средств с помощью онлайн-пропаганды на таджикском языке.

Нарастает террористическая активность, направленная в первую очередь против гражданского населения в Афганистане. 2018 г. открылся нападением бойцов Талибана на отель «Интерконтиненталь» в Кабуле, где проживают иностранные специалисты. В результате нападения погибло больше 39 афганцев и 2 немецких гражданина, а также неизвестное количество специальных сил правительственных войск. Также погибли 6 бойцов Талибана, который и взял на себя ответственность за нападение.

В ходе избирательной кампании 2018 г. в Парламент подразделения Талибана убили 10 кандидатов в члены Парламента и вооруженными угрозами заставили сняться с выборов еще более 25 кандидатов.

В 2018 г. Талибану удалось достичь двух поразительных политических успехов. В середине августа начались прямые переговоры Талибана с Соединенными Штатами в обход афганского правительства. Предметом переговоров стал вывод американских войск из Афганистана. С сентября Талибан вступил в прямые переговоры с руководством России. Наконец, в начале августа 2019 г. начались прямые переговоры афганского правительства и талибов.

В течение 2018 г. Талибан вернул себе утраченный в 2009 г. контроль над так называемой зоной племен, или провинцией Хорасан на границе с Пакистаном. Талибан продолжал широко использовать атаки террористов-смертников, в том числе с использованием шахидмобилей. 22 апреля 2018 г. террорист-смертник убил 57 человек у входа в Министерство внутренних дел. 30 апреля террорист-смертник из Талибана взорвал себя в Пресс-центре правительства в Кабуле. В результате погибло 10 иностранных журналистов и неизвестное число афганских гражданских лиц. В результате атаки террориста-смертника 5 сентября на спортивный клуб в Кабуле, где проходило собрание молодежных активистов в поддержку правительства, было убито

26 человек. 15 июля террористы-смертники подорвали себя в ходе заседания коллегии Министерства развития сельского хозяйства. Были убиты 60 руководителей Министерства и несколько десятков человек получили тяжелые ранения, в том числе семь иностранцев. 3 августа две террористки-смертницы в паранджах напали на мечеть в г. Гордезе (провинция Пактия), поддерживающей правительство, и убили там около 40 человек. 15 августа террорист-смертник Талибана атаковал Университет Кабула и взорвал себя в самом большом лекционном зале, убив там 34 человека. 20 ноября, по крайней мере, 50 человек были убиты, когда террорист-смертник взорвал бомбу в мечети, мулла которой поддерживал правительство.

Талибан ведет борьбу не только с правительством, но и с силами ИГИЛ. Во второй половине 2017 г. Талибан сначала убил командующего подразделениями ИГИЛ в центральной провинции Афганистана Фарьяб, а затем в течение примерно трех месяцев зачистил территорию провинции от сторонников ИГИЛ, убив как минимум 300–400 террористов.

В Афганистане в 2019 г. насчитывается около 4 тысяч боевиков ИГ. А всего по оценкам различных экспертов в этой стране сосредоточено около одного миллиона молодых людей, зараженных идеей джихада и вооруженной борьбы, состоящих как минимум в 15 различных исламистских организациях, относящихся к террористическим. И количество таких молодых джихадистов будет только возрастать. Достаточно назвать лишь фактор мести. Ведь по данным

ООН, только за первое полугодие 2019 года в результате авиаударов войск международной миссии и ВВС Афганистана погибло 717 мирных жителей, тогда как жертвами атак террористов стал 531 человек.

В 2019 году ИГИЛ-Х потерпело ряд военных неудач и интенсивность его нападений по сравнению с предыдущими периодами снизилась. Попытки проникнуть в провинции Пактия и Логар на юго-востоке Афганистана успехом не увенчались. Боевики этой группы по-прежнему сосредоточены в провинциях Нангархар и Кунар, и она не имеет организованного или открытого присутствия за пределами восточного Афганистана. Число боевиков, связанных с ИГИЛ-Х, составляет от 2500 до 4000 человек, включая иностранных боевиков-террористов.

ИГИЛ-Х по-прежнему имеет широкие возможности для получения дохода от эксплуатации местных минеральных ресурсов, древесины и талька. Эта группа также вымогает деньги у местного населения и похищает людей с целью получения выкупа. Государства-члены в целом сходятся во мнении о том, что от наркобизнеса она по-прежнему дистанцируется.

«Аль-Каида», опираясь на свои давние и прочные связи с руководством «Талибана», продолжает считать Афганистан безопасным убежищем для своего руководства. Действуя под покровительством «Талибана», «Аль-Каида» стремится усилить свое присутствие в провинции Бадахшан, особенно в регионе Шигнан на границе с Таджикистаном, а также в Бармале, провинция Пактика. «Аль-Каида» продолжает тесно сотрудничать с организацией «Лашкар-и-Тайиба» и «Сетью Хаккани». Члены «Аль-Каиды» продолжают регулярно выполнять функции военных и религиозных наставников для движения «Талибан».

В результате взрывов с участием террористов-смертников, прогремевших 21 апреля 2019 г., в пасхальное воскресенье, в церквях и фешенебельных отелях в трех городах и семи точках в Шри-Ланке, погибло в общей сложности 259 человек. Теракты были совершены местными группами – «Нэшнл Тоухид Джамат» (НТД) и «Джаммиятул Миллату Ибрагим» (ДМИ). НТД была создана в 2014 году и до нападений насчитывала в своем составе около 50 членов. ДМИ была создана в 2015 году и, по оценкам, насчитывает 135 членов. Некоторые из террористов-смертников ездили в Сирийскую Арабскую Республику и прошли подготовку в ИГИЛ. Считается, что специалисты-взрывотехники изучили методы, используемые ИГИЛ для создания самодельных взрывных устройств, в Интернете и перед терактами протестировали сконструированные ими устройства. В бомбах использовались шарикоподшипники, гвозди и несколько химикатов. Для инициирования взрыва использовались нити лампы накаливания и таймеры от стиральных машин. Несмотря на то, что ответственность на себя взяло ИГИЛ, расследования, проведенные государствами-членами, показали, что ядро ИГИЛ не руководило этими терактами, не содействовало их совершению и не знало о них заранее. Эти теракты были инициированы и организованы местными силами, вдохновленными идеологией ИГИЛ. Эти взрывы были призваны содействовать укреплению глобального имиджа ИГИЛ после его военного поражения в Ираке и Сирийской Арабской Республике.

С 2013 года поездки в Ирак и Сирийскую Арабскую Республику совершили примерно 170 мальдивцев, а соответствующие попытки еще более чем 70 человек успехом не увенчались.

Поскольку продолжается трансформация ИГИЛ из псевдогосударства в глобальную сеть, которая служит идейным вдохновителем и руководит террористической деятельностью, организация, возможно, будет стремиться к созданию платформ, позволяющих ей действовать в районах, в которых раньше она никакой деятельности не вела. ИГИЛ, возможно, возьмет теракты, совершенные в пасхальное воскресенье, за образец и в дальнейшем будет также совершать свои нападения в неожиданных местах. Проблема возвращения иностранных боевиков-террористов в их страны из Ирака и Сирийской Арабской Республики может наложиться на проблему радикализации местного населения в Южной Азии и других странах.

27 января 2019 г. произошел крупный теракт в городе Джоло, расположенном на юго-западной оконечности острова Минданао, Филиппины. Во время воскресных богослужений в римско-католическом соборе с интервалом в несколько минут взорвались две бомбы, в результате чего 23 человека погибли и более 100 получили ранения. Эти теракты были приписаны группе «Абу Сайяф» (ГАС), являющейся филиалом ИГИЛ. Масштабы насилия на юге Филиппин, связанного с ГАС, в первой половине 2019 года не сократились. Филиппинские силы безопасности часто вступают в бой с боевиками ГАС и регулярно сообщают о столкновениях, приводящих к жертвам с обеих сторон. Одно из государств-членов обратило особое внимание на арест властями Филиппин в апреле четырех женщин, которые, как предполагается, состояли в браке с командирами ГАС и отвечали за материально-техническое и финансовое обеспечение группы. Эти женщины, как утверждалось, подчиняются непосредственно руководителю ГАС Хаджану Саваджаану, который, согласно предположениям, является организатором январского теракта в Джоло. Филиппинские власти отметили, что по состоянию на конец мая у ГАС больше не было заложников и что поэтому ожидается, что операции против ГАС станут более интенсивными. В апреле филиппинские власти также объявили о гибели Абу Дара, одного из идейных вдохновителей плана осады города Марави, лидера связанной с ИГИЛ группы «Мауте».

Индонезийские власти по-прежнему сталкиваются с проблемами, обусловленными тем, что в стране продолжают действовать связанные с ИГИЛ группы. В марте жена арестованного незадолго до этого руководителя группировки «Джамаа Аншарут Даула» (ДАД) и ее дети подорвали себя, когда полиция окружила их дом на острове Суматра. В мае 2019 г. индонезийские власти сорвали террористический заговор, готовившийся отколовшейся от ДАД ячейкой. Одному из членов этой ячейки было предъявлено обвинение в изготовлении бомб в домашней лаборатории с использованием пероксида ацетона; они должны были взорваться при объявлении результатов прошедших в стране выборов. В мае индонезийские должностные лица, занимающиеся борьбой с терроризмом, сообщили об аресте 41 человека, связанного с ДАД, и вернувшегося иностранного боевика-террориста и об изъятии пяти неразорвавшихся бомб и средств взрывания весом приблизительно 350 кг.

Помимо этого, власти Малайзии выявили террористическую деятельность, связанную с ИГИЛ, и пресекли ее. В феврале и мае 2019 г. полиция объявила о серии арестов отдельных лиц, некоторые из которых обучались у членов ДАД изготовлению бомб и намеревались совершать теракты в немусульманских местах отправления культа.

Глава III

Европейский джихадизм

Часто в СМИ всех боевиков называют игиловцами. Это общий лейбл. Напомним, что первичные структуры ИГИЛ создали ближайшие соратники казненного Саддама Хусейна, ушедшие в подполье, в основном из военной разведки и частей специального назначения. Если говорить об американском следе, то он проявился наиболее рельефно, когда американцы «неожиданно» выпустили из тюрем руководителей ИГИЛ, с которыми там плотно работали. Свою лепту в укрепление ИГИЛ внесли и израильские спецслужбы, которые видели в ИГИЛ силу, способную противостоять Ирану. Европейские же лидеры, способствуя переброске боевиков в Сирию, были в общем тренде с американцами на свержение Ассада.

Граждане европейских стран, отправившиеся воевать за джихад в Сирию, могут быть обвинены в «сотрудничестве с врагом», а в ряде случаев в «государственной измене», так как боролись они против европейских интересов. Однако, как подчеркивает известный французский исследователь Тьерри Мейсан, ввиду участия европейских стран в этой войне ни один западный джихадист в своей стране по этим статьям не должен быть осужден.

Восемь лет европейские лидеры и «интеллектуалы» твердили о «народном восстании» против «алавитской диктатуры». «События, начавшиеся в 2011 г., готовились ими с 2003 г., они сами их организовали и руководили ими вплоть до сегодняшнего дня», – пишет Мейсан в статье «Джихадизм и государственная измена», опубликованной на его сайте Voltairenet.org 26.02.2019.

Утверждения о том, что такие джихадистские организации, как Аль-Каида и ИГИЛ, не имеют никакого отношения к западным странам, не выдерживают критики. Ведь структур, располагающих подобными военными средствами без поддержки государств, быть не может.

Этот вывод Мейсан подтверждает следующими положениями.

1. Во Франции джихадисты, отправляясь на войну против Сирийской Арабской Республики и ее президента Башара аль-Ассада, действовали по призывам французского правительства. Французские власти постоянно называли Сирийскую Арабскую Республику «алавитской диктатурой» и призывали убить президента Башара аль-Ассада.

В Париже, например, по инициативе мэра города у Эйфелевой башни был проведен «день солидарности» с сирийской оппозицией. Тогда прямо у подножия Башни работал пункт по найму боевиков, о чем пресса незамедлительно сообщила.

Конечно, в дальнейшем поддержка скрывалась, а с 2016 г., то есть через пять лет после начала войны, французские власти приняли меры по сдерживанию притока джихадистов из числа своих граждан. Но они никогда не опровергали предыдущие заявления, и джихадисты считали, что Франция не изменила своей позиции по этому вопросу.

2. Во время джихада боевики косвенно поддерживались французским правительством. Все джихадистские формирования финансировались и вооружались из-за рубежа. Заказы Пентагоном вооружений свидетельствуют о том, что последний установил постоянные каналы по поставке вооружений в Сирию. Расследования, проведенные независимой прессой, позволили установить, и это подтверждено документально, что в Сирию в процессе операции под кодовым названием Timber Sycamore (Древесина Сикамора) было нелегально поставлено несколько десятков тысяч тонн оружия. Эти каналы первоначально контролировались ЦРУ, а затем фондом частных инвестиций KKR. В незаконном трафике оружия и боеприпасов принимали участие, по меньшей мере, 17 стран, в числе которых Германия и Великобритания. Франция, хотя и не доказано, что она принимала в этом непосредственное участие, причастна к распределению и распространению этого оружия через LandCom (командование сухопутными силами) НАТО, которому она подчинила свой штаб ВС.

3. Боевики, принадлежащие к группировкам под общим названием Аль-Каида, пользовались непосредственной поддержкой французского правительства. Это подтверждается письмом, переданным 14 июля 2014 г. в СБ ООН постоянным представителем Сирии Башаром Джафари. В этом письме, датированном 17 января того же года и подписанном главным командующим Свободной сирийской армии (ССА), содержатся указания о распределении боеприпасов, поставленных Францией джихадистам, в частности, что третью часть Париж поставил для Свободной сирийской армии, а другие две трети должны быть переданы Аль-Каиде (в Сирии ее называют «Фронт аль-Носра).

Настоящие предатели – это руководители европейских стран, – делает вывод Мейсан: «Руководители европейских стран, которые публично заявляли о своей приверженности правам человека и в то же время тайно поддерживали джихадистов, должны ответить за свои деяния перед судом».

Фантасмагория европейской ситуации состоит в том, что европейские руководители оказывали помощь боевикам в условиях, когда население самой Европы панически боялось и боится джихадистов.

Возможно, эта боязнь также была одним из спонсоров помощи джихадистам и вызвана желанием отправить их подальше от Европы в «горячие точки». При этом никто не думал, что войны когда-то заканчиваются, и боевики начнут возвращаться.

Террористическо-джихадистская обстановка в Европе

Европейские исследовательские центры отмечают, что когда в 2013 году началось серьезное движение людей, вступающих в ряды Исламского государства, вплоть до 2014 года с объявлением «Халифата» в июне 2014 года угроза в Европе многократно возросла: организованные и частично выполненные нападения иностранных боевиков в Париже 13 ноября 2015 года; нападение, проведенное сетью с доминированием иностранных боевиков в Брюсселе 22 марта 2016 года, когда были атакованы международный аэропорт и городская сеть метро. В ходе этих двух атак погибли 165 человек и 753 ранены.

Иностранные боевики также участвовали в ряде других нападений в Европе; например, нападение на поезд в августе 2015 года и нападение на Еврейский музей Бельгии в Брюсселе в мае 2014.

В общей сложности, включая нападение в Париже, на январь 2018 года, произошло 36 нападений со стороны различных структур Исламского государства, в результате которых погибло 327 человек и 1376 получили ранения.

Согласно опубликованному отчету Европейской комиссии по радикальной осведомленности (RAN) в июле 2017 года более 5000 человек отправились на борьбу на стороне ИГИЛ в Сирию и Ирак. 30 % из 5000 чел. к настоящему времени вернулись в свои родные страны.

Многие иностранные боевики погибли на поле боя, а европейские власти в целом не ожидали «массового исхода» иностранных боевиков, но скорее постепенного притока.

Предотвращенный в Нидерландах в сентябре 2018 года крупный теракт продемонстрировал сохраняющуюся актуальность проблемы «несостоявшихся путешественников». Об этом же свидетельствует террористический акт, совершенный французом алжирского происхождения Шерифом Шекаттом, который 29 декабря 2018 года на рождественском базаре в Страсбурге открыл стрельбу по посетителям, убил пятерых и ранил 10 человек.

Прямая пропаганда ИГИЛ сократилась, тогда как количество переработанных материалов, публикаций в Интернете и неправдоподобных заявлений

Об ответственности за теракты увеличилось. Учебные материалы ИГИЛ по-прежнему доступны в Интернете. Теракт в Страсбурге 11 декабря 2018 года свидетельствует о том, что радикализация преступников в пенитенциарной системе остается серьезной проблемой.

Что касается наказания за преступления исламистского терроризма в 2016–2017 годах, то в Бельгии, Франции, Германии и Великобритании средний срок тюремного заключения, исключая пожизненное заключение, составлял шесть лет. В Великобритании средний тюремный срок составил 5,3 года, в Германии – 5 лет, в Бельгии – 7,7 года, а во Франции – 5,9 года.

По данным Европола, в 2018 г. было проведено 7 завершенных террористических атак джихадистов в 5 государствах – членах ЕС. 16 джихадистских заговоров были успешно пресечены на стадии разработки и подготовки. В 2018 г. в результате нападения джихадистов было убито 13 человек и 46 ранено. Это меньше, чем в любой год, начиная с 2006 г., когда впервые в рамках Европола была введена отчетность по джихадистским актам.

В 2018 г. джихадистами было совершено 7 террористических актов: 3 – во Франции, 2 – в Нидерландах, по 1 – в Бельгии и Великобритании. Кроме того, еще 16 заговоров были раскрыты на стадии подготовки. В 2018 г. в результате нападения джихадистов в государствах ЕС было убито 13 человек и 46 раненых. Среди пострадавших 12 полицейских. Трое из них погибли.

Франция, Нидерланды и Великобритания стали странами, где удалось предотвратить наибольшее число террористических актов. При этом во Франции, Германии и Италии террористические акты готовились не с использованием взрывчатки, огнестрельного оружия или автомобилей. В ходе заговоров планировалось использовать против населения химическое оружие и вредоносный софт.

Большинство преступников планировали действовать в составе боевых групп джихадистов. Наиболее характерно это для Нидерландов, Бельгии, Великобритании и Франции.

Граждане ЕС и мигранты почти одинаково представлены среди арестованных джихадистов: лиц, планировавших и осуществивших террористические нападения. Чуть сильнее пропорция смещена в сторону лиц, не родившихся в ЕС. Средний возраст нападавших джихадистов составил 26 лет, в то время как возраст лиц, арестованных за подготовку террористических актов, а также содействие в развертывании джихадистской инфраструктуры, был несколько выше и составил 32 года. Выявленные участники одиночных и групповых джихадистских нападений в государствах ЕС были исключительно мужчинами. В то же время среди подозреваемых в подготовке джихадистских актов женщины составили 22 % по сравнению с 16 % – в 2017 г. и 26 % – в 2016 г.

Перечислим осуществленные в 2018 г. атаки и дадим их краткое описание.

26 марта 2018 г. 26-летний марокканский мужчина угнал при содействии помощников автомобиль в г. Каркассоне (Франция), убив при этом пассажира и ранив водителя. Позже он ранил четырех полицейских в районе военных казарм и напал на супермаркет в Требе, где убил двух мирных жителей, ранил еще несколько и держал в заложниках 20 человек. Полковник Французской национальной жандармерии уговорил преступника обменять себя на 20 заложников. В ходе штурма спецназом французской национальной жандармерии опустевшего супермаркета полковник был убит террористом. Убит был и террорист.

5 мая 2018 г. в Гааге (Нидерланды) член ячейки джихадистов, используя нож, тяжело ранил на улице трех прохожих, после чего был застрелен полицейским. После проведения обыска на квартире нападавшего власти Нидерландов объявили, что он принадлежал к местной спящей ячейке ИГ.

12 мая 2018 г. 20-летний гражданин Франции, являющийся выходцем из Чечни, вооруженный ножом, убил в Париже одного прохожего и ранил троих. После этого был застрелен полицией прямо на месте на Елисейских полях. Ответственность за террористический акт взяло на себя ИГ и даже выпустило видео, в котором террорист клянется в верности ИГ.

29 мая 2018 г. 31-летний мужчина, только что вышедший из тюрьмы, напал в г. Льеж (Франция) на двух женщин-полицейских с ножом. Он убил обеих женщин, угрожая пистолетом, захватил полицейский автомобиль с водителем и атаковал четырех офицеров полиции рядом с полицейским участком. Два офицера были тяжело ранены, а два, отстреливаясь, уничтожили террориста. В тот же день ИГ объявило, что он действовал как боец ИГ.

31 августа 2018 г. 19-летний гражданин Афганистана, ранее обратившийся с просьбой о предоставлении вида на жительство в Германии и получивший отказ, напал на двух американских туристов непосредственно на Центральном железнодорожном вокзале Амстердама. Один из туристов успел убежать, второй получил ножевое ранение в ногу. Подоспевшая полиция застрелила террориста. При обыске дома у него была обнаружена радикальная джихадистская литература, выпускаемая «АльКаидой».

11 декабря 2018 г. 29-летний гражданин Франции алжирского происхождения, вооруженный пистолетом и ножом, убил пять человек и ранил четверых во время открытия Рождественского базара в Страсбурге. Несмотря на ранение, преступнику удалось скрыться в пригороде, населенном преимущественно мусульманами. Полиция и жандармерия заблокировали район. После двух дней повальных обысков террорист был убит в доме своего знакомого. После нападения было арестовано 15 членов спящей ячейки ИГ, руководителем которой оказался человек, в доме которого прятался преступник.

31 декабря 2018 г. 25-летний гражданин Сомали, вооруженный кухонным ножом, ранил трех человек, в том числе полицейского, на станции метро Виктория в Манчестере (Великобритания). Злоумышленник был схвачен и арестован транспортной полицией. На суде, который состоится в 2019 г., ему грозит от 16 до 25 лет тюремного заключения.

Начиная с 2019 года в Европе нагнетается страх перед джихадистами, которые уже вернулись или возвращаются в страны ЕС после разгрома ИГИЛ и других террористических организаций в Ираке и Сирии. Проблем здесь действительно немало. Но жизнь показывает, что еще больших проблем следует ожидать от европейских джихадистов, которые никуда не выезжали, не собирались выезжать, но которые нацелены на джихадистский терроризм у себя дома – в самой Европе.

Полиция и службы безопасности европейских государств это прекрасно понимают и направляют усилия на выявление подпольных ячеек джихадистских террористов. Например, 22 марта т.г. в ходе полицейских операций в Германии были задержаны 11 человек в возрасте от 20 до 42 лет, относящихся к салафитам. Они установили контакты с торговцами оружием, арендовали большой автомобиль и организовали сбор средств на подготовку теракта. По данным следствия, у подозреваемых было изъято 20 тыс. евро наличными, несколько ножей, наркотики, большое количество документации и электронных носителей информации.

В конце 2018 года были опубликованы доклад Европола о террористической ситуации и ее тенденциях в ЕС и доклад Института политики ЕС по программе GLOBSEC (Глобальная безопасность) «Кто такие европейские джихадисты?».

Европейские уголовники на пути к джихадизму

Полученные результаты подтверждают гипотезу, утверждающую, что значительное число джихидистов перед тем, как включиться в террористические организации и сети имели за плечами либо преступную деятельность, либо участие в политическом насилии. Примерно 1/3 джихадистов ранее привлекались к уголовной ответственности за совершение преступлений, либо имели суровые административные наказания за участие в демонстрациях, политических событиях, связанных с насильственными действиями.

Самая высокая доля преступников среди джихадистов во Франции – более 50 %, затем идет Великобритания – 32 %, Италия – 7,4 % и Испания – 6,4 %.

В среднем на джихадиста-преступника в Европе приходится 2,07 преступлений на человека. Тщательное изучение характера позволило прийти к выводу, что с джихадистским террором в Европе связана, прежде всего, мелкая уличная, низкоуровневая преступность, и лишь во вторую очередь – серьезная организованнная. При этом 33 % преступлений было совершено джихадистами, осуществлявшими кражи, кражи со взломом, хранение наркотиков или торговля ими, мошенничества и т. п. В то же время 67 % преступлений, совершенных джихадистами, относится к категории тяжелых, осуществленных в составе уличных преступных групп. Таким образом, анализ показывает, что все более укрепляющаяся связь криминал-террор идет, прежде всего, по линии интеграции терроризма с низкоуровневой, уличной и традиционной преступностью, не затрагивая в основном связи с высокотехнологичной преступностью и серьезными ОПГ, за исключением преступности, связанной с незаконными миграционными потоками.

Первостепенное значение имеет вывод о прямой связи джихадизма с нахождением преступников в местах тюремного заключения. Согласно данным, 70 % джихадистов, имевших за плечами криминальную карьеру, провели два и более года в тюрьме. Важность данного вывода состоит в следующем: в отдельных странах тюрьмы выполняют роль рассадника преступности и способствуют налаживанию тесных контактов между уголовными преступниками, джихадистами и другими политическими террористами.

В отличие от Соединенных Штатов, в государствах ЕС подавляющая часть джихадистов отбывает сроки в тюрьмах общего режима, где основной состав – уголовники. Поскольку джихадисты выделяются на тюремном фоне не только доминированием, не только наличием устойчивых связей за стенами тюрьмы, не только получают лучшие и большие передачи, чем обычные уголовники, они, как многие, исступленно верующие люди, отличаются особой стойкостью и независимостью. Соответственно, такие люди привлекают обычных преступников, и прежде всего из числа молодежи, которая тянется к ним и становится на путь джихадизма.

Средний тюремный срок, исключая четыре случая, когда осужденные получили пожизненные сроки, для джихадистов составляет 8 лет 7 мес. При этом, лица, осужденные непосредственно за участием в террористической организации, в среднем получили 9 лет и 6 мес.; осужденные за подготовку к нападению – в среднем к 8 годам и 9 мес., за членство в террористической организации – 7 лет и 4 мес., получившие срок за содействие и поддержку терроризма – 6 лет и 4 мес., и, наконец, за попытку присоединиться к террористической организации за рубежом – в среднем 4 года.

Количественный анализ данных по арестованным террористам позволяет прийти к следующим выводам. Из общего числа арестованных террористов примерно треть оказалась в заключении по причинам принадлежности к террористическим организациям. 14 % были арестованы и получили уголовное или административное наказание за пропаганду терроризма в сети. 12 % получили сроки заключения за участие в террористических актах и атаках. Еще 11 % были распознаны как боевики террористических организаций, участвовавшие в боевых действиях на Среднем Востоке.

Если в 2012–2014 гг. террористическое подполье базировалось на крупных джихадистских группировках, сформированных обычно вокруг мечетей, что особенно характерно для Франции, Германии и Бельгии, то в настоящее время ситуация изменилась. В результате эффективных действий спецслужб и полицейских органов, а также развития международного сотрудничества по борьбе с джихадизмом, террористы стали рассредоточиваться. По состоянию на 2018 г. наиболее типичными являются квазисети джихадистов, состоящие из небольших оперативно-боевых групп – от 4 до 10 человек в каждой. Эти группы действуют в значительной степени независимо друг от друга и опираются не на общие материально-техническую и финансовую структуры террористической организации, а на собственные материально-технические, военные и кадровые ресурсы на той территории, где функционирует террористическая группа (на это указывает и последний факт – от 22 марта т. г. в Германии).

Возраст и пол европейского джихадизма

Средний возраст арестованных джихадистов -30,3 года. Это не подтверждает высказанную ранее несколькими исследовательскими центрами во Франции и Германии гипотезу, что европейские джихадисты – это по преимуществу молодежь в возрасте до 28 лет и даже подростки. В целом, 43 % попавших в поле зрения правоохранительных органов джихадистов родились в 80-е гг. и 27 % – в 90-е гг. В то же время еще 20 % родились до 1980 г. Иными словами, значительная часть активной террористической среды в Европе состоит из лиц среднего возраста. Что же касается подростков и молодежи, то, как правило, они являются основными посетителями сайтов, ведущих пропаганду онлайн джихада. Их можно отнести к особой категории сочувствующих и готовых при наличии соответствующих организационных и материальных условий вступить на путь джихада.

Молодежь, сочувствующая джихадизму – это, прежде всего, обитатели зон временного содержания легальных и нелегальных мигрантов, а также жители мусульманских анклавов немецких, бельгийских, французских и других городов. Средний возраст сочувствующих джихадизму колеблется от 18 до 21 года.

Согласно данным Европола джихадистский терроризм в государствах ЕС – это, как и следовало ожидать, явление преимущественно мужское. Тем не менее, женщины, активно участвующие в джихадистских группировках, составляют в государствах ЕС, значительные 13 % от общей численности. При этом средний возраст мужчин – европейских джихадистов составляет 29,9 года, а женщин -32,8 года.

Образовательный уровень и профили занятости европейских джихадистов

Почти 40 % джихадистов были безработными. Только 28 % были трудоустроены. Из них подавляющее большинство было занято физическим трудом в строительстве, на транспорте и в городском хозяйстве.

Пока не удалось получить достоверных фактических сведений о том, что в число активных действующих джихадистов входят в государствах ЕС люди с высшим образованием или занятые в высокотехнологичных отраслях экономики. Ни одного подобного случая ни правоохранительными органами государств ЕС, ни Европолом установлено не было. Возможно, некоторые из них являются сочувствующими или выполняли когда-либо для террористов работу по бизнес-модели «преступление как услуга», но ни одного документально установленного случая такого рода по состоянию на 2018 г., когда опубликованы доклады, установлено не было.

Европейский джихадизм по-прежнему остается уделом преимущественно безработных и лиц, занятых физическим трудом или малопрестижными работами.

Данные Европола говорят о том, что в составе нелегальных мигрантов, хотя и невелика, но имеется – не более 10 % – доля лиц с высшим образованием или занятых в технологических и высокотехнологических секторах экономик. Однако учитывая, что общая численность нелегальных мигрантов в государствах ЕС в 2017 г. составляла более 1 млн. человек, угроза прихода в джихадизм людей, обладающих профессиональными знаниями и навыками в сфере высоких технологий, потенциально является опасной. При этом пока достоверных подтверждений этого процесса нет.

Что касается джихадистов, которые имели за плечами тюремные сроки, не связанные с террористической деятельностью, то доля безработных среди них еще выше, а именно 52 %.

В противовес многим научным и медийным публикациям, европейские джихадисты и террористы плохо образованы. Менее 10 % имеют среднее образование. Только 2 %, по которым существуют данные, закончили бакалавриаты европейских учебных заведений. Что же касается террористов с криминальным прошлым, то высшего образования не имел ни один из них, а среднее в полном объеме получили только 5 %.

Эти данные существенно расходятся с выводами большинства докладов, в которых на первый план выдвигалась идейная основа терроризма, побуждающего граждан государств ЕС с нормальным среднеевроепейским уровнем образования идти в террористы. Европейские джихадисты – это относительно молодые, но не юные, граждане, многие из которых имеют криминальный опыт и лишь единицы получили среднее образование.

Как финансируется европейский джихадизм?

Казалось бы, низкий образовательный уровень и отсутствие серьезных профессиональных навыков предполагают, что европейские джихадисты склонны финансировать свою террористическую активность за счет нелегальных и преступных источников. В академических исследованиях неоднократно высказывались предположения о все большем слиянии традиционной преступности с джихадизмом в части финансирования терроризма.

Однако, похоже, в реальности дела обстоят иначе. Европейский джихад финансируется из различных, но по большому счету легальных источников. Более того, выяснилось, что преступники-джихадисты, т. е. джихадисты, имевшие за плечами судебные сроки, связанные с традиционной преступностью, становясь джихадистами, стараются финансировать свою деятельность за счет легальных средств. Наибольшую группу составляют джихадисты, которые обеспечили свое существование и соответственно террористическую деятельность либо за счет зарплаты, либо, (в 16 %) пособием по безработице. Другая группа (примерно 10 %) старались поддерживать свою жизнедеятельность и террористическую активность за счет комбинации пособий по безработице и поступлений от различных благотворительных организаций, в том числе неисламской направленности. Не более 1/5 джихад истов жили и осуществляли деятельность полностью или частично за счет преступных доходов. И только ничтожно малое число джихадистов жили и вели свою противозаконную деятельность исключительно за счет преступных источников. Они включают в себя торговлю людьми, наркотиками и контрабанду сигарет.

В целом можно говорить о том, что большая часть европейских джихадистов отторгается традиционной организованной преступностью.

Происходит это не по каким-то идейным соображениям, а по голому расчету. По оценке организованной преступности, сочувствующие джихадистам, а тем более сами джихадисты – боевики, входят в группы с неприемлемо высоким уровнем риска разоблачения со стороны полиции, и потому являются токсичными для европейских ОПГ.

Случаются, правда, исключения. В 2017 г. была выявлена, а затем арестована группа из 10 человек, которая использовала смесь легальных и незаконно полученных средств для финансирования террористической деятельности. Парадоксальным образом все 10 человек участвовали с одной стороны в насильственных грабежах, а с другой – получали пособия от германского государства по линии социального обеспечения и дополнительные средства на профессиональную переподготовку.

В 2013–2015 гг. ни один гражданин государств ЕС, арестованный по джихадистским статьям, не входил в состав известных в соответствующих странах организованных преступных группировок. Если джихадисты использовали незаконные средства, то добывались они в рамках низкоуровневой уличной преступности. Более того, можно сделать вывод, чем крупнее и диверсифицированнее бизнес ОПГ, чем более продвинутые технические средства они используют, тем больше они чураются даже кратковременных контактов с джихадистами. Даже во время миграционного европейского кризиса 2015–2016 гг. ОПГ, особенно в исторических государствах ЕС – Австрии, Германии, Франции, Бельгии, Голландии, Испании, – занимаясь нелегальным транзитом беженцев, стремились избегать связей с джихадистами. Европейские ОПГ для обеспечения транзита взаимодействовали с оборотнями из турецких, сирийских и иных разведывательных и дипломатических органов, но не с джихадистами.

Слишком часто джихадисты в Европе проваливаются, а это смертельно опасно для преступного бизнеса с огромными оборотами.

Как европейский джихад обращается к радикальной идеологии

Впервые тема мотивации терроризма была поставлена в центр обсуждения работников правоохранительных органов и исследователей после взрывов в Мадриде в 2004 г., совершенных ячейкой Аль-Каиды. Особенно эта тема обострилась после известных террористических актов в Бельгии и во Франции. Господствующей точкой зрения является, что главным в мотивации для вступления в террористическую группу и осуществления террористических актов является идеология, а в случае джихадизма – воинственный радикальный ислам. По мнению большинства наиболее известных и авторитетных мусульманских богословов, джихадизм сам по себе базируется не на исламском вероучении, а на версии исламизма, специально приспособленной для целей политического насилия и психологической манипуляции, предполагающей фанатичное принятие идеологии.

Имеющиеся в докладах данные при всей недостаточности выборки, свидетельствуют о том, что идеологическое обоснование джихадизма является

далеко не единственным, а возможно даже не главным. Факторы, подпитывающие или провоцирующие радикализацию в форме джихадизма, могут быть вызваны и вызываются не только идеологическими, но и личными проблемами, а также социально-адаптационными факторами.

Определенную роль в радикализации сторонников ИГИЛ и других террористических организаций играют родственные связи. Полученные результаты совпадают с данными исследователей из Канады и Германии. Более чем в 1/4 случаев радикализация была спровоцирована либо семьей, либо ближайшими друзьями. Более чем в половине случаев, друзья джихадистов были либо причастны, либо хорошо знали об их террористической деятельности: хотя бы один член семьи террориста либо участвовал в террористической организации, либо содействовали террористу в его деятельности, не выходя на других членов его организации. Соответственно это означает, что как минимум в половине случаев джихадизма терроризм оказывается семейным занятием.

Фактически это означает, что подавляющая часть джихадистов была инфицирована радикальной версией ислама именно в родственно-семейной среде. По сути, их обращение произошло внутри диаспоры. В большинстве европейских стран в последние 20 лет наблюдается стремительный процесс самозамыкания этноконфессиональных групп в самодостаточные диаспоры, стремящиеся полностью сохранить свою культурную идентичность и существовать как фрагменты привычного мира в чуждой европейской реальности.

В противовес бытующему мнению об эффективности рекрутерской работы для вовлечения в джихад, данные исследования показывают иную картину. Лишь 8 % террористов-джихадистов стали таковыми в результате усилий активных рекрутеров, в том числе чуть более 5 % – в результате работы в мусульманских диаспорах в государствах ЕС, и всего менее Ъ% по итогам интернет-рекрутинга. Роль наставников, якобы оказывающих огромное влияние на радикализацию будущих джихадистов, подробно и детально была расписана в большом числе публикаций. Однако фактически это не так. Анализ показывают, что только каждый десятый европейский джихадист – это новообращенный в радикальный ислам, который стал таковым в результате разрыва своих прежних социальных связей и перехода в новое культурное поле. Каждый десятый – это на удивление малая доля. Радикальный ислам в государствах ЕС это, по-прежнему, в подавляющей части не результат обращения в радикальную идеологию граждан ЕС и особенно с рождения, а следствие существования замкнутых на себя радикальноисламистских общин, появившихся в Европе только в XXI веке в результате политики мультикультурализма. В этих общинах молодым людям практически невозможно отделить друг от друга друзей, родственников и старейшин. Диаспора, организованная вокруг мечетей, это – полностью замкнутый мир, который скорее представляется родосемейной структурой, нежели типичным европейским меньшинством.

В 45 % радикализация была спровоцирована жизнью в территориально локализованной общине, а не онлайн рекрутингом, который играл вспомогательную роль.

Наряду с соседской общиной, как уже отмечалось, второй точкой сбора и местом интоксикации стала тюрьма. Более 46 % лиц, которые находились в тюрьме, где установили контакты с радикальными экстремистами, поддерживали этот контакт и после выхода из тюрьмы. 54 % впервые познакомились с радикальной идеологией и заинтересовались ей именно в местах отбывания наказания. Не менее 30 % отметили, что стали разделять радикальную идеологию не по идейным, а по вполне материальным причинам. Исламисты в тюрьмах имели гораздо лучшую, чем другие заключенные систему поддержки с воли, включая не только продуктовые и табачные посылки, но и помощь родственникам попавших в заключение людей, и адвокатскую поддержку заключенным. При том, что ОПТ по возможности минимизирует любые контакты с джихадистами, именно тюрьмы по-прежнему продолжают играть заметную роль в качестве места, где преступники принимают для себя решение перейти к политическому насилию и присоединиться к джихадизму.

По крайней мере, с 2004 г., т. е. после мадридских взрывов, в Европе ведутся острые дебаты о происхождении джихадистского терроризма. В настоящее время общепринятым стало мнение, что подавляющее большинство европейских террористов являются доморощенными, т. е. гражданами той страны, где они совершают джихад, либо же являются гражданами ЕС.

Европейский кризис мигрантов 2014–2016 гг., а также сведения Европола о том, что ИГИЛ в рамках нелегального антропотока удалось контрабандой вернуть в Европу значительную часть европейских джихадистов, способствовали возобновлению острых дебатов о происхождении европейского джихада.

Выходя за рамки упрощенного, ошибочного и расистского заявления «все беженцы являются террористами» некоторые авторитетные исследователи и практики, а также офицеры правоохранительных органов различных стран сделали вывод, что происходит замещение доморощенных джихадистов радикальными исламистами с Ближнего и Среднего Востока. Более того, стала высказываться точка зрения, что процесс замещения доморощенных террористов импортными является не только европейской и более того, не только западной, чертой, а характерна для терроризма в целом, включая евразийское измерение.

Беспрецедентный рост глобальной транспортной доступности, превращение планеты в единую телекоммуникационную сеть, а также скачкообразный рост легальных и нелегальных антропотоков привел ряд исследователей и даже представителей официальных органов к позиции, согласно которой разделение терроризма на доморощенный и транснациональный больше невозможно. Согласно этой точке зрения, весь современный терроризм в форме экстремистского ислама или джихадизма носит трансграничный характер.

Действительно, следы такой трансконтинентальной взаимосвязи несложно найти при анализе современных сетей джихадизма. В них, как важный элемент, присутствуют люди, мотивированные на нанесение удара по Европе или США, как ответ на спровоцированный, по их мнению, извне конфликт на Ближнем Востоке.

Тем не менее авторы докладов, принимая во внимание транснациональный и трансконтинентальный аспекты европейского джихада, и признавая необходимость глобального видения, решили более тщательно изучить страны происхождения террористов в рамках того набора данных, который является на сегодняшний день единственной, достоверно подтвержденной базой данных по европейскому джихаду.

Имеющиеся данные показывают, что 73 % террористов провели большую часть жизни в рамках ЕС. Это позволяет сделать вывод, что терроризм в Европе не является побочным продуктом миграционного кризиса. Европейский джихадизм по-прежнему остается доморощенным явлением, так как террористы, арестованные, убитые или высланные из ЕС, жили в государствах Евросоюза задолго до того, как примкнули к террористическому подполью и начали экстремистскую карьеру.

Доля тех, кто провел большую часть жизни в ЕС, еще выше среди преступников, ставших террористами. Таковых 86 %. В общем и целом, 51 % джихадистов родились и всю жизнь прожили в странах ЕС. Еще больше – 72 % – являются гражданами ЕС и прожили в государствах ЕС не менее 10 лет. В эту группу входит подгруппа, составляющая 9 % лиц с двойным гражданством. Все они приходятся на французских алжирцев и марокканских испанцев. Данные также показывают, что 11 % джихадистов составляют натурализованные мигранты в первом поколении. Последняя большая категория – это граждане государств, не входящих в ЕС, не рожденных в ЕС, не получавших гражданства ЕС и не живших более 3 мес. в ЕС. Эта группа включает всего 17 %.

Опираясь на эти данные, авторы докладов приходят к выводу, что европейский джихад по своей природе является доморощенным, базирующимся на европейских маргиналах, людях с деструктивными наклонностями или биографией, а также проблемами в личной и профессиональной судьбе. При этом авторы докладов не отрицают вклада в джихад лиц, которые лишь недавно натурализовались в ЕС, а также иностранцев, прибывающих в ЕС исключительно для совершения терактов.

С 2015 г., когда началась гражданская война в Сирии, проблема иностранных боевиков или отдельных лиц, отправляющихся на ближневосточный театр боевых действий, стала одним из важнейших факторов, обуславливающих интенсивность этой гражданской войны. Практически все отправившиеся из государств ЕС на Ближний Восток джихадисты или сочувствующие радикальному исламу оказались, в конечном счете, либо в рядах ИГИЛ, либо Аль-Нусры – сирийского филиала Аль-Каиды.

Европейские исследователи и СМИ логично предположили, что рано или поздно значительная часть джихадистов, получивших боевое крещение в Сирии и Ираке, вернутся в ЕС и радикализируют джихадистское подполье и европейскую сеть сторонников радикального ислама. Эта сеть отличается отджихадистского подполья, легально существуя в государствах ЕС. Это существование обусловлено тем, что опорными точками сети являются мечети (хотя далеко не все), расположенные в государствах ЕС, и проповедующие там радикальные версии ислама муллы и шейхи.

Из общего числа изученных джихадистов 26 % до ареста, смерти в результате террористической атаки или высылки за пределы ЕС имели опыт участия в боевых действиях на Ближнем Востоке, прежде всего в Сирии и в меньшей степени – в Ираке. В основном это были мужчины. Их средний возраст составлял 26,4 года, что примерно на 4 года меньше, чем средний показатель по всем джихадистам. Самая большая когорта участников боевых действий в Сирии была из Франции.

Из числа бойцов 36 % имели криминальную историю до ареста. Большинство из этих бойцов начинали как мелкие преступники, занимаясь в основном кражами. Лишь 5 % бойцов до участия в боевых действиях совершили тяжкие преступления, включая вооруженные грабежи, незаконную торговлю оружием и наркотиками, но опять же в основном в составе небольших банд, а не мощных ОПГ.

С одной стороны, европейский джихад, несмотря на все обстоятельства, остается по критерию происхождения преимущественно доморощенным феноменом. С другой стороны, джихадизм, несомненно, носит глобальный трансграничный характер. Это выражается в значительном числе граждан государств ЕС, принявших участие в боевых действиях на Ближнем Востоке на стороне террористов.

Фактически можно говорить о том, что не ближневосточные сети являются донорами европейского джихада, а, напротив, европейское радикальное подполье является источником пополнения бойцов для джихадистских военных и регулярных подразделений на Ближнем и Среднем Востоке.

Является ли европейский джихадист одиночкой?

Тем не менее, учитывая переход ИГИЛ к бесструктурному управлению, когда центр не организует ячейки джихадистов, а призывает всех и каждого сочувствующего внести свой посильный вклад в осуществление террористических акций, авторы докладов считали необходимым установить, действительно ли европейски джихадизм меняет лицо, либо по-прежнему он остается уделом «одиноких волков». В этих целях авторы особо тщательно проанализировали данные по террористам, которые были арестованы в ходе конкретных дел, а не в процессе масштабных контртеррористических акций. Следует отметить, что среди террористов, совершивших реальные масштабные террористические акции не было ни одного одиночки. Все подобные акции совершались сплоченными группами в составе 7 и более человек.

В то же время, согласно данным выборки, 29 % террористов были арестованы исключительно за одиночные действия. Это может свидетельствовать о двух противоположных обстоятельствах. Либо они действительно осуществляли противозаконные действия в одиночку, либо, несмотря на все усилия правоохранительных органов, так и не сдали никого из своих подельников. Последующие исследования показали, что среди 30 % указанных террористов были осведомлены о характере деятельности террористов. Более того, в 40 % случаях близкие друзья террористов сами не участвовали в подобного рода деятельности, но знали или догадывались о вовлеченности в терроризм своих друзей.

Основываясь на данных обстоятельствах, авторы докладов полагают, что европейский джихад более не является исключительно сферой действия «одиноких волков». В то же время факты говорят о следующем. Если раньше Аль-Каида и на первом этапе ИГИЛ старались самостоятельно разворачивать инфраструктуру материально-технического снабжения терроризма в том или ином регионе, а конкретно, в Европе, то сегодня политика изменилась. По крайней мере, ИГИЛ перешло к бесструктурному управлению. Это означает, что террористы и им сочувствующие должны вести свою деятельность на основе самофинансирования не только изыскивая ресурсы, но и обеспечивая сами себя инструментами для проведения террористических актов. Эти акции, по мнению ИГИЛ, должны осуществляться не в результате сложных многофункциональных операций специально подготовленных групп, а в результате инициативы небольших команд – от 3–5 до максимум 10 человек. Есть основания полагать, что в ближайшие годы вместо сложных в управленческом и логистическом аспектах операций, типа террористических нападений на аэропорты, стадионы, правительственные здания и т. п., носящие по очевидным причинам разовый характер, упор будет делаться на своего рода низкоуровневый доморощенный терроризм. Например, джихадист, работающий водителем-дальнобойщиком, будет использовать свой автомобиль для террористического акта в виде наезда на толпу, а сочувствующий радикальному исламу рабочий станции водоснабжения вполне может отравить не десятки и сотни, а тысячи человек.

Наиболее вероятным в ближайшем будущем авторы докладов считают терроризм малых групп, когда орудием террора выступает не взрывчатка, пулеметы и ракеты, а вполне повседневные средства повышенной опасности – от автомобиля до дрона, от яда до ножа.

Вместо заключения

Задачи для России

У России задачи многовекторные.

Во-первых, надо разбираться с доморощенными боевиками, которые воевали на стороне ИГИЛ.

По различным экспертным оценкам в рядах боевиков-джихадистов воевало в Сирии и Ираке от 3 до 5 тыс. россиян. Многие из них принадлежали к так называемым «спящим ячейкам» террористов на Северном Кавказе и в Поволжье. Возвращение этих лиц в Россию может активизировать преступную деятельность спящих ячеек по «принципу домино» (распространение по цепочке какого-либо явления под действием какого-либо фактора, влияющего на первый элемент цепи).

Во-вторых, рядом с нами Европа, Афганистан и Средняя Азия. Здесь, как было указано, тоже идет процесс возвращения. И границы у нас, особенно со Средней Азией, далеко «не на замке».

7 мая 2019 года в ООН представлена новая программа по пресечению перемещений террористов в другие страны. Она призвана укрепить процедуры контроля, проверки и досмотра на пограничных пунктах, в том числе в аэропортах, с целью выявления террористов и пресечения террористических нападений.

Ранее члены Совета Безопасности ООН в одной из своих резолюций потребовали, чтобы авиационные компании заблаговременно предоставляли властям информацию о пассажирах для выявления лиц, которые включены в санкционные списки. Такая система предварительного уведомления призвана укрепить процедуры проверок и досмотра в аэропортах, а также безопасность аэропортов.

ООН внедряет в различных странах мира ту технологию, которая применяется в аэропортах Европейского Союза. Эта технология является универсальной и хорошо взаимодействует с другими технологиями в области авиационной безопасности.

Распространение террористических группировок вблизи границы Афганистана и СНГ вызывает обеспокоенность у России и стран региона.

К заявлениям Трампа о выводе американских войск из Афганистана не следует относиться с доверием. Они в большей мере отражают риторику внутриполитической борьбы в самих США. В реальности американцы уже попали в «наркотическую» зависимость от возможности бесконтрольно и, фактически, даром вывозить из афганской провинции Гильменд уран и редкоземельные металлы. Залежи урана там настолько огромны, что «просто так все бросить и уйти» американцы уже не захотят. Об этой зависимости постоянно поступает информация в СМИ от депутатов парламента – Национальной ассамблеи Афганистана.

В этих условиях террористическая напряженность в Афганистане и приграничных районах государств Средней Азии будет возрастать. Как заявил на совещании глав антитеррористических подразделений государств СНГ в феврале 2019 года руководитель Антитеррористического центра СНГ Андрей Новиков, подтвердился прогноз о том, что перемещение уцелевших подразделений ИГИЛ и других террористических групп из Сирии и Ирака в Афганистан повлечет формирование террористического «хаба» (сетевого узла) в этом регионе. Он также отметил, что идеологами ИГИЛ была объявлена «новая хиджра» (переселение), которая способствует формированию терроризма уже внутри стран СНГ.

Глава ФСБ Александр Бортников в мае 2019 года подтвердил, что 5 тысяч боевиков ИГИЛ сконцентрировались на границе.

Выступая на открытии заседания Совета руководителей органов безопасности и специальных служб государств – участников СНГ (СОРБ), Бортников заявил: «Особое беспокойство вызывает переброска террористических групп в северные провинции Афганистана, граничащие с государствами Содружества. В этих районах филиал ИГИЛ (Вилаят Хорасан) уже сосредоточил около 5 тысяч боевиков. Значительную их часть составляют граждане СНГ, воевавшие в Сирии».

Он предупредил, что наращивание сил террористов способствует существенному обострению обстановки в Центральноазиатском регионе. «Идет их непрерывное проникновение в страны Содружества, сращивание с местной организованной преступностью. Одновременно увеличиваются трансграничные потоки наркотиков, оружия и незаконной миграции», – отметил глава ФСБ. По его словам, доходы используются для восполнения ресурсной базы террористов и расширения их боевых возможностей.

«Для скрытого перемещения из зон боевых действий и граничащих с ними стран в другие регионы участники международных террористических организаций используют потоки беженцев и трудовой миграции», – рассказал Бортников. По его словам, внедряясь в национальные диаспоры и землячества, террористы создают законспирированные ячейки, идеологически обрабатывают и вербуют новых сторонников, в первую очередь из социально неустроенной молодежи и мигрантов, обучая их террористической деятельности.

Александр Бортников подтвердил информацию, что преступники располагают материалами, технологиями и инфраструктурой для производства химического оружия и биотоксинов, а для доставки поражающих элементов применяются беспилотные летательные аппараты. Глава ФСБ сообщил, что террористы все чаще используют электронные платежи и криптовалюты для перемещения денежных средств, получаемых от некоторых государств и организаций, поддерживающих всемирную террористическую сеть. Он выразил обеспокоенность по поводу передвижения террористов из Сирии и Ирака в другие нестабильные регионы мира. Например, в Афганистан, куда с конца 2016 года начали прибывать боевики, потерявшие контроль над регионами в обеих странах.

Глава ФСБ выразил опасения по поводу возвращения бывших участников бандформирований из Сирии в Россию и Центральноазиатские республики для продолжения террористической деятельности. Он отметил, что террористическая организация может использовать ситуацию в Афганистане, чтобы сделать эту страну новым плацдармом для террористов.

Террористы «Исламского государства» нацелены на дестабилизацию Узбекистана, Казахстана и мусульманских (волжско-уральских) регионов России. Если раньше для боевиков, базирующихся в Афганистане и Пакистане, объектом были две страны – Таджикистан и Киргизия – как плацдарм для удара по Узбекистану, то сейчас стало ясно, что названные страны являются лишь частью общей цели. Теперь речь идет о таких странах, как Казахстан, Туркменистан и Россия, утверждают некоторые аналитики.

По мнению указанного центра, для США и их ваххабитских союзников Казахстан перестал быть страной, которую нельзя трогать. Казахстан в их глазах стал страной ЕАЭС, поэтому режим там должен быть изменен. Руководитель Центра европейских и американских исследований в докладе упоминает боевую группу «Мавераннахр», воевавшую в составе ИГИЛ. В нее входят представители и добровольцы из Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Таджикистана. Именно этому центральноазиатскому подразделению, по мнению некоторых экспертов, будут направлены деньги для организации серии терактов в регионе, включая Казахстан. По некоторым данным, ИГИЛ намерен дестабилизировать ситуацию в Узбекистане через южный Киргизстан.

В-третьих, сильно варьируются общие цифры бывших боевиков ИГИЛ, которые раскинуты по всему миру.

Самые высокие цифры дают военные аналитики Израиля.

По их данным, в мире насчитывается 150–200 тыс. бывших боевиков ИГИЛ, указано в докладе начальника генштаба ЦАХАЛ Авива Кохави. Эту новость сообщило израильское издание Jerusalem Post 18 февраля 2019 г.

Израильская разведка предполагает, что эти боевики возвращаются домой с намерением совершать теракты. Израильские цифры могут показаться изрядно завышенными, но в борьбе с терроризмом полезно иногда завысить угрозу, чем ею пренебречь.

Решить задачи блокирования террористической активности возвращенцев можно только при координации работы российских государственных органов с Интерполом, Европолом, специальными структурами, обеспечивающими безопасность по линии ООН, СНГ, ОДКБ, ЕАЭС, ШОС, ОБСЕ, АСЕАН.

«Созданию надежного заслона распространению терроризма с Ближнего Востока помог бы отказ известной группы стран во главе с США от практики использования террористов в своих геополитических целях и формирование подлинно универсальной антитеррористической коалиции под эгидой ООН, что остается одним из приоритетов России» – такова позиция МИД России, озвученная в начале августа 2019 года.

Приложение 1

Руководящие принципы в отношении иностранных боевиков-террористов[3](«Мадридские руководящие принципы»)

Введение

Иностранные боевики-террористы создают острую и усиливающуюся угрозу международному миру и безопасности. Их действия могут сделать конфликты более интенсивными, продолжительными и трудноразрешимыми и могут представлять серьезную угрозу для государств их происхождения, государств, через которые они следуют транзитом, и государств, в которые они следуют, а также для государств, соседствующих с районами вооруженного конфликта, в которых активно действуют эти боевики. За истекшее десятилетие в районах, где активно действуют иностранные боевики-террористы, произошло значительное повышение уровня насилия, нестабильности и опасности. Эти боевики могут быть участниками террористических актов, военных преступлений, преступлений против человечности и преступлений гендерного характера.

Значительную угрозу создают также действия иностранных боевиков-террористов, возвратившихся в родные страны или перебравшихся в третьи государства. Многие боевики покидают родные места, не имея намерения туда вернуться; ими движет стремление начать новую жизнь, построить новое «государство» или умереть мученической смертью. Не все возвращаются террористами: многие возвращаются именно потому, что они утратили иллюзии и более не желают участвовать в вооруженном конфликте.

Однако те, кто возвращается, до этого находились в условиях, сопряженных с крайними проявлениями насилия, прошли серьезное обучение и обладают боевым опытом. Поэтому небольшое число возвратившихся иностранных боевиков-террористов создает очень серьезную угрозу для международного мира и безопасности.

Кроме того, террористические группы все шире используют информационно-коммуникационные технологии для целей подстрекательства, вербовки и содействия террористическим актам. Они используют информационно-коммуникационные технологии для вербовки не только обычных боевиков, но и бизнесменов, инженеров и других специалистов. Этот растущий опыт использования информационно-коммуникационных технологий является одним из существенных элементов угрозы, создаваемой иностранными боевиками-террористами.

В своей резолюции 2178 (2014), принятой 24 сентября 2014 года согласно главе VII Устава Организации Объединенных Наций, Совет Безопасности признает растущую угрозу, создаваемую иностранными боевиками-террористами, и требует, чтобы государства-члены, действуя сообразно их обязательствам по международному праву прав человека, международному беженскому праву и международному гуманитарному праву, предотвращали и пресекали вербовку, организацию, перевозку и экипировку иностранных боевиков-террористов, не допускали въезда на свою территорию и транзитного проезда через нее лиц, которые, как они полагают, являются иностранными боевиками-террористами, и обеспечили, чтобы в их внутригосударственных законах и нормативных приложениях деяния, связанные с действиями иностранных боевиков-террористов, были квалифицированы как серьезные уголовные правонарушения, позволяющие государствам осуществлять преследование и наказание в связи с такими противоправными деяниями. Принятие этой резолюции представляет собой важную веху в процессе международного реагирования на явление, выражающееся в существовании иностранных боевиков-террористов.

В заявлении Председателя Совета Безопасности от 19 ноября 2014 года (S/PRST/2014/23) Совет рекомендовал Комитету проводить открытые заседания с участием государств-членов и соответствующих международных и региональных организацийи обмениваться национальным и региональным опытом работы по противодействию угрозе, создаваемой иностранными боевиками-террористами и воинствующим экстремизмом. Кроме того, в заявлении Председателя от 29 мая 2015 года (S/PRST/2015/11) Совет «признает, что устранение угрозы, которую представляют собой иностранные боевики-террористы, требует устранения всех основополагающих факторов, в том числе путем предотвращения доведения радикализации до уровня, порождающего терроризм, пресечения вербовки, затруднения поездок иностранных боевиков-террористов, недопущения оказания иностранным боевикам-террористам финансовой поддержки, противодействия воинствующему экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, недопущения подстрекательства к совершению террористических актов, мотивированных экстремизмом и нетерпимостью, поощрения политической и религиозной терпимости, экономического развития и социальной сплоченности и интеграции, прекращения и урегулирования вооруженных конфликтов и содействия реинтеграции и восстановлению».

Поэтому 28 июля 2015 года Комитет провел специальное совещание по вопросу о пресечении потока иностранных боевиков-террористов, которому предшествовала серия технических заседаний, организованных Исполнительным директором Контртеррористического комитета. На этом совещании и этих технических заседаниях, которые были проведены при содействии правительства Испании в Мадриде, приняли участие около 400 человек, представлявших государства-члены из всех регионов мира, в том числе те, которые в наибольшей степени затронуты угрозой, создаваемой иностранными боевиками-террористами, соответствующие международные и региональные организации, а также научное сообщество и гражданское общество. В соответствии с резолюцией 2178 (2014) участники совещания обсудили основные пробелы в потенциале государств-членов по осуществлению резолюций 1373 (2001) и 1624 (2005), способные повлиять на возможности государств по сдерживанию потока иностранных боевиков-террористов.

Участники обменялись также опытом в отношении эффективных методов и подходов, касающихся пресечения потока иностранных боевиков-террористов, уделив особое внимание: а) выявлению и недопущению случаев подстрекательства, вербовки иностранных боевиков-террористов и содействия им и принятию мер реагирования; Ь) предотвращению перемещения иностранных боевиков-террористов; и с) криминализации, судебному преследованию, включая стратегии судебного преследования в отношении возвратившихся лиц, международному сотрудничеству и реабилитации и реинтеграции возвратившихся лиц.

Основные итоги этого специального совещания и технических заседаний, включая конкретные эффективные методы и подходы, нашли отражение в настоящем своде руководящих принципов, который призван помочь государствам-членам в их усилиях по пресечению потока иностранных боевиков-террористов. Эти принципы призваны дополнить другие материалы, подготовленные Исполнительным директоратом с целью помочь государствам укрепить процесс осуществления ими резолюций 1373 (2001), 1624 (200S) и 2178 (2014).

Участники подтвердили необходимость обеспечения государствами того, чтобы все меры, принимаемые в целях противодействия угрозе, создаваемой иностранными боевиками-террористами, полностью согласовывались с их обязательствами по международному праву, в частности с международными стандартами в области прав человека и нормами международного беженского права и международного гуманитарного права, и отметили, что усилия, прилагаемые с этой целью, наталкиваются на многочисленные и значительные трудности.

Чтобы выработать эффективную глобальную стратегию реагирования на непрерывно меняющуюся угрозу, создаваемую иностранными боевиками-террористами, и обеспечить эффективное осуществление соответствующих резолюций Совета Безопасности, в частности резолюции 2178 (2014), государства-члены, международные и региональные организации, научное сообщество и организации гражданского общества должны продолжать делиться опытом и передовой практикой, проводить соответствующие исследования и аналитические оценки и помогать друг другу в деле наращивания потенциала. Кроме того, необходимо будет укрепить ресурсы государств-членов, необходимые им для осуществления этой резолюции. Проблемы, сопряженные с осуществлением, носят комплексный характер, и Комитет и Исполнительный директорат будут продолжать тесно взаимодействовать со всеми заинтересованными сторонами в целях оказания государствам помощи в решении связанных с этим сложных проблем.

Нижеследующие руководящие принципы, касающиеся осуществления резолюции 2178 (2014), были выработаны участниками специального совещания и одобрены Комитетом. Многие из руководящих принципов, изложенных в настоящем документе, основываются на применяемой передовой практике и работе Глобального контртеррористического форума, в частности на принятом им всеобъемлющем комплексе передовых практических мер по борьбе с явлением, выражающемся в существовании иностранных боевиков-террористов, и передовой практике и работе Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейского Союза, Африканского научно-исследовательского центра по борьбе с терроризмом и Совещания руководителей спецслужб, органов государственной безопасности и правоохранительных органов.

I. Выявление и недопущение случаев подстрекательства, вербовки иностранных боевиков-террористов и содействия им и принятие мер реагирования

В ходе обсуждения этой темы основное внимание было уделено предотвращению перемещения лиц, желающих влиться в ряды иностранных боевиков-террористов, путем налаживания стратегических партнерских отношений между государственными и негосударственными структурами. Участники проанализировали корни и характер проблемы, создаваемой иностранными боевиками-террористами, угрозу, порождаемую подстрекательством и вербовкой таких боевиков, и эффективную тактику практических действий на общинном уровне по пресечению их потока, в том числе при содействии молодежи, семей, женщин, лидеров в сферах религии, культуры и образования и других групп гражданского общества. Участники особо отметили важность внедрения всеобъемлющего подхода, в рамках которого эффективные стратегии действий правоохранительных и разведывательных органов дополнялись бы сотрудничеством между государственными и негосударственными структурами. Местные общины могут предоставлять ценную информацию о факторах, подталкивающих конкретных лиц, ставших объектами подстрекательства и вербовки, к совершению террористических актов, и могут играть ключевую роль в предотвращении отъезда таких лиц. Существенно важно также уважать независимость различных вовлечены сторон и не допускать использования гражданского общества в правоприменительных целях. Государства-члены должны обеспечивать соблюдение своих обязательств по международному праву, в частности международному праву прав человека, международному беженскому праву и международному гуманитарному праву. К государствам-членам обращен настоятельный призыв обеспечивать участие и ведущую роль женщин и женских организаций в разработке стратегий противодействия терроризму и воинствующему экстремизму, который может привести к терроризму, в частности путем противодействия подстрекательству к совершению террористических актов, принятия контрпропагандистских мер и других соответствующих мер реагирования и усиления способности эффективно применять такие меры, а также устранять, в том числе путем расширения прав и возможностей женщин, молодежи и лидеров в сферах религии и культуры, условия, способствующие распространению терроризма и воинствующего экстремизма, который может привести к терроризму.

А. Осознание угрозы и налаживание стратегических партнерских отношений

Эффективный подход к пресечению потока иностранных боевиков-террористов требует участия множества разных сторон, все из которых должны стремиться к созданию атмосферы доверия и к пониманию проблем, затрагивающих разные общины. В усилия по выявлению и пресечению действий иностранных боевиков-террористов должны быть вовлечены не только правоохранительные учреждения, но и субъекты общинного уровня, составляющие широкий спектр. Существенно важно выявлять поводы для недовольства и другие социальные или личностные факторы, которые могут побудить людей отправиться в поездку с целью принять участие в террористических актах.

Руководящий принцип 1. Правительства должны признать, что терроризм и воинствующий экстремизм носят комплексный характер и связаны с конкретной ситуацией. Иногда в качестве побудительного фактора упоминается религия, хотя решающее значение могут иметь и другие факторы, включая идеологические, социальные или психологические факторы. Государства должны выделять больше ресурсов на поддержку социальных служб и финансирование соответствующих исследований с целью лучше понять причины, по которым люди стремятся пополнить ряды иностранных боевиков-террористов. Во многих случаях применение индивидуального подхода может стать единственным эффективным способом недопущения того, чтобы радикализация привела к насилию.

Руководящий принцип 2. Поскольку во многих случаях люди а местном уровне лучше других понимают характер и корни явления, выражающегося в существовании иностранных боевиков-террористов, государства должны создавать условия для деятельности гражданского общества и разрабатывать инновационные механизмы взаимодействия между правительством и местными общинами, молодежью, семьями, женщинами, лидерами в сферах культуры и образования и всеми другими соответствующими группами гражданского общества. Наличие конструктивного диалога между правительством и общинами является одним из важнейших факторов, способствующих повышению жизнестойкости общины, выявлению и устранению поводов для недовольства и выявлению лиц, которых террористы стремятся завербовать. Возможные формы взаимодействия, основанного на диалоге, включают в себя проведение информационных встреч для населения и собраний общественности, создание должности независимого омбудсмена, организацию форумов для высказывания общиной своих жалоб и обид и проведение других встреч для обсуждения испытываемой общиной озабоченности, а также создание стратегических комитетов по противодействию воинствующему экстремизму с участием представителей государственных и негосударственных структур. Важно, чтобы такие механизмы создавались на местном и общенациональном уровнях.

Руководящий принцип 3. Больше внимания следует уделять работе с семьями, которые вполне естественно заинтересованы в недопущении отъезда членов семей. Государства должны укреплять контакты с семьями, обеспечивая при этом, чтобы такое взаимодействие носило добровольный, а не навязанный характер. Одним из эффективных методов может также стать создание национальных или региональных «телефонных линий доверия». Правительства должны оказывать поддержку службам, которые работают с семьями, хотя такие службы должны действовать независимо от органов безопасности. Следует прилагать усилия по оказанию содействия и консультативной помощи по различным направлениям, включая оказание консультативных услуг психологического, социального, религиозного и идеологического характера.

Руководящий принцип 4. Государства должны выделять ресурсы на осуществление образовательных программ, помогающих развивать навыки критического мышления, дающих представление о различных культурах и способствующих их пониманию. Навыки критического мышления и повышенный уровень информированности могут стать решающими факторами в ослаблении подверженности молодежи призывам террористических групп и воинствующих экстремистов. Одним из мест, где образование и просвещение имеют особо важное значение, являются лагеря беженцев, в которых молодежь легко поддается призывам воинствующих экстремистов и усилиям по вербовке в ряды террористов.

Руководящий принцип 5. Государства должны защищать право на свободу совести и вероисповедания. Местные общины являются наиболее подходящим местом для ведения работы с религиозными организациями в целях недопущения того, чтобы они попали под влияние террористов и их сторонников. Следует также уделять больше внимания расширению участия женщин в деятельности на этом направлении.

Руководящий принцип 6. Сохранение памяти о жертвах терроризма и усиление звучания голосов тех, кому удалось выжить, могут играть важную роль в противодействии призывам террористов и воинствующих экстремистов. Поэтому государства должны прилагать особые усилия для налаживания – в рамках их общих стратегий пресечения потока иностранных боевиков-террористов – взаимодействия с жертвами и ассоциациями жертв. Жертвы должны иметь возможность играть весомую роль в усилиях по противодействию воинствующему экстремизму, делая публичные заявления, если они того желают.

В. Вовлечение общин и расширение прав и возможностей местных общин и гражданского общества

Терроризм невозможно будет победить только с помощью военной силы, правоприменительных мер и разведывательных операций. Необходимо также устранять условия, которые способствуют распространению терроризма и о которых говорится в разделе I Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций. В этой связи участники специального совещания с удовлетворением отметили положения резолюции 2178 (2014), с которых Совет рекомендует государствам-членам взаимодействовать с соответствующими местными общинами и неправительственными структурами в разработке стратегий противодействия распространению идей воинствующего экстремизма, которые могут подталкивать к совершению террористических актов, в том числе путем расширения прав и возможностей молодежи, семей, женщин, лидеров в сферах религии, культуры и образования и представителей всех других соответствующих групп гражданского общества. Наращивание усилий в этой области может привести к достижению больших успехов в пресечении потока иностранных боевиков-террористов на общинном уровне.

Руководящий принцип 7. Эффективное вовлечение общин в усилия по пресечению потока иностранных боевиков-террористов требует принятия мер в ряде областей. Государствам следует рассмотреть возможность разработки всеобъемлющих стратегий противодействия воинствующему экстремизму и его предотвращения, в которых значительная роль была бы отведена молодежи, семьям, женщинам, лидерам в сферах религии, культуры и образования и другим соответствующим группам гражданского общества. Независимые субъекты выводят усилия по противодействию воинствующему экстремизму на такой уровень доверия и эффективности, который правительства, действуя в одиночку, обеспечить, как правило, не могут. Однако необходимо тщательно разграничить соответствующие роли правительства и субъектов гражданского общества.

Руководящий принцип 8. Женщины, в особенности матери, могут играть жизненно важную роль в предотвращении радикализации и пресечении потока иностранных боевиков-террористов, выступая в качестве лидеров общин и образца для подражания. Государства должны активнее вовлекать женщин в осуществление программ и стратегий пресечения потока иностранных боевиков-террористов, поскольку участие женщин может оказать заметное воздействие, особенно в тех ситуациях, когда дело касается членов их семей. Этому могут способствовать более широкое вовлечение женщин в деятельность руководящих и правоохранительных органов по пресечению потока иностранных боевиков-террористов и предоставление женским группам гражданского общества более широких возможностей для участия в диалоге, касающемся эффективных подходов. Государства должны уделять пристальное внимание рискам в плане безопасности, с которыми сталкиваются женщины, вносящие вклад в эти усилия.

Руководящий принцип 9. Во многих случаях молодые люди лучше других способны выявлять тенденции в действиях террористов и воинствующих экстремистов в их общинах, с тем чтобы определять уязвимые группы молодежи и оказывать влияние на них. Поэтому государства должны предоставлять молодым людям возможность играть свою роль в стратегических обсуждениях, которые могут иметь отношение к пресечению потока иностранных боевиков-террористов. Участию молодежи могут способствовать программы наставнической работы с молодежью и развития навыков, проекты оказания услуг на уровне общин и расширение образовательных возможностей, поскольку все это укрепляет в молодежи чувство приобщенности. Во всех ситуациях, когда молодым людям предоставляется возможность внести свой вклад, государства должны в полной мере учитывать проблемы, связанные с обеспечением безопасности этих молодых людей.

Руководящий принцип 10. Взаимодействие между государственными и негосударственными структурами должно основываться на доверии и уважении. Должна быть признана ведущая роль, которую правительства призваны играть в принятии эффективных мер по пресечению потока иностранных боевиков-террористов, равно как и должны быть признаны риски, с которыми сталкиваются силы безопасности. Кроме того, правительства должны в рамках всех прилагаемых ими усилий по противодействию терроризму соблюдать свои международные правовые обязательства. По отношению к гражданскому обществу и правозащитникам это предполагает, в частности, обеспечение того, чтобы негосударственные субъекты могли работать в условиях безопасности и полного уважения прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести и религии, право на свободное выражение своего мнения и на свободу мирных собраний и ассоциации.

С. Деятельность полиции, ориентированная на работу с населением, и инициативы правоохранительных органов, связанные с Интернетом

Правоохранительные меры имеют существенно важное значение для пресечения потока иностранных боевиков-террористов. Поэтому необходимо укреплять диалог с помощью методов, которые предполагают взаимодействие с общинами и приверженность транспарентности. Один из новаторских подходов, который применяется все большим числом государств, заключается в использовании методов, предусматривающих работу полиции с населением. Государства должны также уделять пристальное внимание коммуникации в контексте действий иностранных боевиков-террористов, будь то на массовых собраниях или в связи с использованием Интернета и других коммуникационных технологий, обеспечивая при этом уважение прав человека, включая право на свободное выражение своего мнения, и помня о том, что ограничения этого права не могут выходить за рамки тех, которые установлены законом и являются необходимыми для целей, изложенных в пункте 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, и для защиты прав анна личную жизнь.

Руководящий принцип 11. Государства должны подумать о расширении практики использования методов, предполагающих работу полиции с населением, в рамках их общего подхода к пресечению потока иностранных боевиков-террористов. Работа полиции с населением основана на налаживании взаимного доверия между правоохранительными органами и общинами, которым они служат. Государствам необходимо добиваться ослабления пагубных последствий применения чрезмерной силы, произвольных задержаний и безнаказанности для отношений с населением и легитимности. Цель должна заключаться не просто в налаживании краткосрочного контакта для получения разведывательной информации, а в установлении долгосрочных отношений, которые могут укрепить способность выявлять и предотвращать возможные случаи отъезда людей, желающих пополнить ряды иностранных боевиков-террористов. Успешная работа полиции с населением не должна быть сконцентрирована на противодействии терроризму и воинствующему экстремизму; она должна охватывать весь спектр проблем, беспокоящих общину, и тем самым способствовать укреплению доверия.

Руководящий принцип 12. Государства должны, сообразно обстоятельствам, предусматривать эффективные и оперативные меры по предотвращению и пресечению подстрекательства к совершению террористических актов во всеобъемлющей стратегии, направленной на пресечение потока иностранных боевиков-террористов, соблюдая при этом свои международные обязательства в отношении прав человека.

Руководящий принцип 13. Государства, региональные организации, частный сектор и гражданское общество должны наладить эффективные партнерские отношения в целях выработки более совершенных методов отслеживания и изучения террористических материалов, распространяемых через Интернет и с помощью других коммуникационных технологий, и противодействия подстрекательству к совершению террористических актов, делая эти сообщения объектом разведывательной работы и передавая их, где это уместно, соответствующим правоохранительным органам. Одной из эффективных мер также может быть контрпропаганда. Все соответствующие стороны должны укреплять взаимодействие в отношении террористических материалов, распространяемых через Интернет и с помощью других современных коммуникационных технологий, для обеспечения принятия по отношению к таким материалам наиболее уместных и эффективных мер.

Руководящий принцип 14. Интернет и другие современные коммуникационные технологии являются жизненно важным средством, необходимым для поиска, получения и распространения информации и идей. Государства должны обеспечивать, чтобы любые меры, включая меры принуждения, принимаемые в целях ограничения свободы выражения мнения, согласовывались с их обязательствами по международному праву прав человека.

II. Предотвращение перемещения иностранных боевиков-террористов, в том числе посредством осуществления оперативных мер, использования предварительной информации о пассажирах и осуществления мер по укреплению безопасности на границах

В своей резолюции 2178 (2014) Совет подтвердил, что все государства должны предотвращать передвижение террористов и террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля. Совет также рекомендовал государствам использовать разработанные их существующими компетентными органами процедуры оценки рисков и проверки путешественников на основе фактических данных, включая сбор и анализ данных о поездках, и расширять и ускорять обмен оперативной информацией о действиях и перемещениях террористов и террористических сетей, включая иностранных боевиков-террористов, и призвал государства требовать, чтобы авиационные компании, действующие на их территории, заблаговременно представляли соответствующим национальным властям информацию о пассажирах для выявления случаев выезда с их территории или попыток въезда на их территорию или транзитного проезда через нее на борту воздушных судов гражданской авиации лиц, обозначенных Комитетом, учрежденным резолюциями 1267 (1999) и 1989 (2011). Обсуждения, состоявшиеся в ходе специального совещания, позволили определить ряд элементов, призванных способствовать усилению оперативных и практических мер, нацеленных на пресечение потока иностранных боевиков-террористов.

А. Оперативные меры по пресечению потока иностранных боевиков-террористов

1. Сбор информации, касающейся иностранных боевиков-террористов, из различных источников. Для эффективного противодействия трансграничному перемещению иностранных боевиков-террористов персонал пограничных пунктов и других соответствующих структур должен – в целях принятия последующих мер – своевременно получать надлежащую информацию о личности существующих и потенциальных боевиков – информацию, опираясь на которую пограничные власти могли бы принимать обоснованные решения. Информация обиностранных боевиках-террористах может быть либо конкретной, либо общей по своему характеру. Конкретная информация включает в себя информацию, полученную из таких источников, как правоохранительные и разведывательные органы, предварительную информацию о пассажирах, биометрические данные, информацию, почерпнутую из национальных и международных контрольных списков, уведомлений Международной организации уголовной полиции (Интерпол), баз данных, включая базу данных об иностранных боевиках-террористах, рассылок и аналитических материалов, а также информацию, полученную от осведомителей. Общая информация включает в себя данные записей регистрации пассажиров и результаты анализа тенденций и оценки рисков.

Руководящий принцип 15. Чтобы получить информацию, способствующую идентификации существующих или потенциальных иностранных боевиков-террористов:

a) государства должны использовать национальные, региональные и международные источники информации об иностранных боевиках-террористах;

b) национальные правоохранительные органы и органы безопасности должны активно распространять соответствующую информацию, которая может быть использована при идентификации существующих или потенциальных иностранных боевиков-террористов;

c) соответствующие региональные и международные организации должны обеспечивать инструменты и средства, такие как база данных об иностранных боевиках-террористах, в целях сбора и распространения конкретной и общей информации, имеющей отношение к иностранным боевикам-террористам, уделяя особое внимание задействованию уже существующих, широко используемых и зарекомендовавших себя механизмов, таких как система 1-24/7, созданная Интерполом защищенная глобальная система связи между полицейскими службами;

d) с помощью уже существующих механизмов информацию следует направлять должностным лицам, работающим в наземных пунктах пропуска через границу и в пунктах въезда в аэропортах и морских портах, либо в центр обработки информации – до момента прибытия или отбытия пассажиров;

e) сбор и хранение информации и обмен ею должны осуществляться на недискриминационной основе в соответствии с международным правом прав человека.

2. Анализ как основной метод превращения общей информации об иностранных боевиках-террористах в информацию, полезную в практическом отношении. Полученная информация должна быть обработана и проанализирована, с тем чтобы можно было использовать весь ее потенциал для идентификации существующих и потенциальных боевиков-террористов благодаря принятию обоснованных решений. Во многих случаях полученную конкретную информацию необходимо проанализировать для ее сопоставления с известными вероятностными моделями личности иностранных боевиков-террористов и разработки новых вероятностных моделей, с тем чтобы расширить информационную базу для будущих аналитических операций и в конечном счете способствовать своевременной передаче информации должностным лицам, находящимся на передовой линии. При анализе действий иностранных боевиков-террористов возникает особая трудность, обусловленная использованием ими тактики запутывания следов, или совершения «поездки с перерывами» (преднамеренное использование тактики разбивки дальних поездок на несколько сегментов с целью затруднить восстановление всего маршрута и определение исходной точки и не позволить пограничным властям и персоналу, занимающемуся противодействием терроризму, точно установить, где путешественники побывали до их прибытия в то или иное конкретное государство). Еще одна связанная с этим сложность состоит в том, чтобы отличить «поездку с перерывами», преднамеренно спланированную с целью избежать контроля со стороны органов, занимающихся противодействием терроризму, от незлонамеренных схем организации поездки, которая представляется разорванной, хотя перерывы были сделаны в безобидных целях, таких как экономия средств или использование премиальных миль, начисляемых часто летающим пассажирам.

Руководящий принцип 16. Чтобы использовать весь потенциал информации о личности существующих или потенциальных иностранных боевиков-террористов, государства должны изучить возможность:

a) создания специализированной аналитической группы и предоставления ей инструментов и ресурсов, требуемых для получения значимых и имеющих практическую ценность результатов;

b) обеспечения того, чтобы собранная информация о существующих или потенциальных иностранных боевиках-террористах вовремя поступала к этой аналитической группе, что облегчило бы проведение необходимого анализа;

c) обеспечения того, чтобы для идентификации конкретных рисков использовались такие методы, как анализ рисков и разработка индикаторов риска;

d) разработки индикаторов риска, учитывающих гендерный фактор;

e) принятия – при содействии соответствующих международных организаций и экспертов – конкретных мер для получения более четкого представления об используемой иностранными боевиками-террористами тактике совершения поездок с перерывами.

3. Распространение аналитических материалов и информации, касающихся иностранных боевиков-террористов, на национальном и международном уровнях. Обмен информацией и соответствующими аналитическими материалами, касающимися существующих и потенциальных иностранных боевиков-террористов, должен осуществляться на национальном уровне (в рамках всей структуры обеспечения безопасности) и на международном уровне (с компетентными пограничными органами) на основе координации и задействования механизмов информационного обмена.

Руководящий принцип 17. Чтобы обеспечивать передачу соответствующей информации на национальном уровне (должностным лицам, находящимся на передовой линии) и в международных масштабах, тем самым подкрепляя усилия по выявлению и предотвращению случаев трансграничного перемещения иностранных боевиков-террористов, государства должны изучить возможность:

a) ввода в действие законов, если это необходимо, и внедрения процедур в целях сбора информации о путешественниках и использования имеющейся информации о путешественниках, включая предварительную информацию о пассажирах, дополненную, если это уместно, данными записей регистрации пассажиров, для принятия обоснованных решений в отношении возможного перемещения иностранных боевиков-террористов;

b) внедрения соответствующих процедур для обеспечения того, чтобы информация об известных и предполагаемых иностранных боевиках-террористах поступала к должностным лицам, находящимся на передовой линии, для принятия ими мер до момента отбытия или момента прибытия пассажира в пункт назначения;

c) создания механизмов обратной связи, позволяющих высказать оценку в отношении значимости и практической полезности этой информации, а также достигнутых результатов;

d) поощрения двусторонних и многосторонних обменов информацией и аналитическими материалами, имеющими отношение к иностранным боевикам-террористам;

е) обеспечения более широкого доступа к имеющимся в распоряжении Интерпола инструментам и ресурсам, позволяющим осуществлять глобальный информационный обмен между национальными правоохранительными органами, иммиграционными службами и органами пограничного контроля стран-членов, и более широкого использования этих инструментов и ресурсов.

4. Эффективное использование информации, имеющей отношение к иностранным боевикам-террористам, в пограничных пунктах. Существенно важно, чтобы должностные лица, находящиеся на передовой линии, проходили надлежащее обучение и получали обновляемые указания относительно рисков, порождаемых терроризмом, в частности иностранными боевиками-террористами, и относительно того, как имеющиеся инструменты и информация могут быть в полной мере и эффективно использованы для выявления существующих и потенциальных боевиков в пограничных пунктах въезда и выезда. Соответствующие учебные мероприятия и инструктажи могут обеспечить эффективное использование результатов анализа информации, имеющей отношение к иностранным боевикам-террористам, в пограничных пунктах.

Руководящий принцип 18. Чтобы информацию и аналитические материалы, имеющие отношение к иностранным боевикам-террористам, можно было эффективно использовать на пограничных пунктах въезда и выезда, государства должны рассмотреть возможность:

a) оснащения всех пограничных пунктов техническими устройствами, включая технические средства доступа к таким системам, как система 1-24/7, для обеспечения оперативного получения информации, которая может иметь отношение к перемещению иностранных боевиков-террористов;

b) оснащения пограничных пунктов надлежащими средствами, позволяющими проводить оценку рисков в целях недопущения перемещения иностранных боевиков-террористов;

c) обеспечения того, чтобы сотрудники соответствующих служб безопасности и пограничных органов были обучены методам и процедурам анализа рисков и разработки индикаторов риска и могли использовать их для идентификации существующих и потенциальных иностранных боевиков-террористов;

d) содействия укреплению на рабочем уровне сотрудничества и координации действий всех соответствующих ведомств, включая те, чьи сотрудники работают на границе;

e) обеспечения того, чтобы сотрудники органов пограничного контроля прошли надлежащую подготовку по вопросам противодействия терроризму, а сотрудники контртеррористических структур прошли надлежащую подготовку по вопросам пограничного контроля;

f) обеспечения более четкого осознания сотрудниками органов пограничного контроля особых трудностей, связанных с выявлением иностранных боевиков-террористов женского пола, в том числе того факта, что они моложе и, как правило, менее известны сотрудникам разведывательных и правоохранительных органов;

g) использования процедур проверки и оценки степени риска путешественников, включая сбор и анализ данных о поездке, не прибегая при этом к практике составления вероятностной модели личности на основе стереотипов, обусловленных дискриминацией, запрещенной международным правом.

5. Устранение пробелов в использовании предварительной информации о пассажирах и ее более широкое использование в целях пресечения потока иностранных боевиков-террористов. Система предварительной информации о пассажирах позволяет пограничным органам оценить степень риска в отношении каждого пассажира до прибытия рейса на их территорию, до получения пассажирами разрешения на посадку (чтобы выявлять случаи отъезда с их территории) или до попытки въезда на их территорию либо транзитного проезда через нее предполагаемых иностранных боевиков-террористов. Использование систем записи регистрации пассажиров, если они разрешены национальным законодательством, может дополнить использование предварительной информации о пассажирах, способствуя тем самым принятию обоснованных решений в отношении потенциальных иностранных боевиков-террористов. Однако системы предварительной информации о пассажирах отличаются сложностью и требуют наличия высокоразвитого технического потенциала, а также высокой степени подготовки персонала и наличия достаточных ресурсов.

Руководящий принцип 19. Чтобы способствовать более широкому и более полному использованию предварительной информации о пассажирах, государства должны рассмотреть возможность:

a) внедрения такой системы предварительной информации о пассажирах, которая согласуется с приложением 9 к Конвенции о международной гражданской авиации и с рекомендациями в отношении предварительной информации о пассажирах, разработанными Всемирной таможенной организацией, Международной ассоциацией воздушного транспорта и Международной организацией гражданской авиации;

b) внедрения интерактивной системы предварительной информации о пассажирах, которая анализирует данные о пассажире, генерирует ответ в режиме реального времени и может воспрепятствовать допуску пассажиров к посадке в самолет или в безопасные зоны аэропорта;

c) использования концепции «единого окна», позволяющей удовлетворять потребности всех ведомств, и назначения одного ведомства в качестве главного получателя предварительной информации о пассажирах;

d) обеспечения унификации форматов программ и протоколов передачи предварительной информации о пассажирах и приведения их в соответствие со стандартами и передовыми методами, согласованными и утвержденными в рамках рекомендаций в отношении предварительной информации о пассажирах;

e) обеспечения использования предусмотренного комплекса данных, изложенного в этих рекомендациях;

f) использования системы записей регистрации пассажиров для дополнения предварительной информации о пассажирах при проведении оценки рисков и обеспечения уважения прав человека при сборе, анализе, распространении, хранении и использовании данных записей регистрации пассажиров;

g) обеспечения наличия надлежащих ресурсов, необходимых для внедрения эффективных систем предварительной информации о пассажирах;

h) объединения системы предварительной информации о пассажирах с созданной Интерполом глобальной системой индикаторов и инструментов, которая включает в себя базу данных о похищенных и утерянных проездных документах и систему отслеживания проездных документов, упоминаемых в уведомлениях.

В. Практические меры по укреплению общей безопасности на границах

1. Скоординированное управление границей.

Многие государства внедрили концепцию скоординированного управления границей для обеспечения эффективного управления своими границами. Участники специального совещания отметили необходимость того, чтобы все структуры системы обеспечения безопасности в тех ситуациях, когда никакое ведомство в одиночку не может обеспечить безопасность на границах, сотрудничали и координировали свои действия в целях укрепления общей безопасности на границах для пресечения потока иностранных боевиков-террористов. Концепция скоординированного управления границей может обеспечить государствам возможность:

a) укрепить контроль и процесс обслуживания;

b) четко разграничить функции и ответственность;

c) упорядочить процедуры;

d) ослабить дублирование;

e) расширить коммуникационные потоки и информационный обмен;

f) оптимизировать использование людских и финансовых ресурсов;

g) обеспечить более полное и более быстрое реагирование на возникающие угрозы;

h) оперативнее и эффективнее реагировать на возникающие угрозы.

Руководящий принцип 20. Чтобы укрепить координацию действий соответствующих органов на пограничных пунктах и тем самым способствовать укреплению общей безопасности на своих границах и пресечению потока иностранных боевиков-террористов, государства должны рассмотреть возможность:

a) комплексного использования, сообразно обстоятельствам, принципов скоординированного управления границей для повышения эффективности пограничного контроля в целях пресечения потока иностранных боевиков-террористов;

b) внедрения концепции скоординированного управления границей путем создания надлежащих нормативно-правовых рамок и организационных структур, разработки требуемых процедур и обеспечения необходимых людских ресурсов, профессиональной подготовки, инфраструктуры и технических средств.

2. Действия в отношении участков, находящихся между официальными пунктами пересечения границы. Участки границы, находящиеся между официальными пунктами пересечения границы, трудно контролировать, поскольку во многих случаях речь идет о протяженных и пористых границах, открытых пространствах и сложном рельефе. Поэтому они порождают риски и создают возможность для пересечения границы иностранными боевиками-террористами.

Руководящий принцип 21. Чтобы укрепить общую безопасность на своих границах и благодаря этому пресекать поток иностранных боевиков-террористов, государства должны рассмотреть возможность:

a) выявления наиболее уязвимых участков границы и принятия мер по ослаблению этой уязвимости;

b) принятия мер контроля на уязвимых участках;

c) создания мобильных подразделений пограничного досмотра и/или подвижных дозоров с учетом оценки рисков и оцененных потребностей и оказания им поддержки посредством их оснащения переносными системами проверки, такими как созданная Интерполом компактная сетевая база данных;

d) расширения площади контролируемых зон, примыкающих к официальным контрольнопропускным пунктам;

e) заключения, укрепления и выполнения двусторонних соглашений по вопросам, касающимся пересечения границы;

f) наращивания сотрудничества, координации и информационного обмена с соседними странами и другими государствами;

g) принятия надлежащих правовых мер, препятствующих несанкционированному пересечению границы и согласующихся со всеми соответствующими обязательствами по международному праву;

h) обеспечения достаточного по численности и должным образом подготовленного персонала для работы на границе;

i) создания и использования, сообразно обстоятельствам, малозатратных устройств и объектов, таких как комплекс стационарных вышек и мобильные технические устройства;

j) активного внедрения двусторонних и многосторонних совместных подходов к осуществлению операций по обеспечению пограничного контроля;

k) назначения головного ведомства для координации и практического осуществления мер по управлению границей, связанных с пресечением потока иностранных боевиков-террористов.

III. Криминализация, судебное преследование, включая стратегии судебного преследования в отношении возвратившихся лиц, международное сотрудничество и реабилитация и реинтеграция возвратившихся лиц

Проведение пяти технических заседаний, посвященных этой теме, позволило государствам-членам, международным и региональным организациям, представителям гражданского общества и практическим работникам обменяться информацией о результатах анализа пробелов, выявленных во всех сферах уголовного судопроизводства, а также об эффективных стратегиях и методах устранения этих пробелов. Многие проблемы, связанные с преданием правосудию иностранных боевиков-террористов, были затронуты в подготовленном Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета докладе под названием «Привлечение террористов к судебной ответственности: проблемы, связанные с судебным преследованием иностранных боевиков-террористов» (S/2015/123, приложение).

А. Криминализация деяний, направленная на пресечение потока иностранных боевиков-террористов

Использование существующих законов, включая законы, которые не имеют прямого отношения к террористическим преступлениям, позволило многим государствам быстро найти решение, позволяющее противодействовать угрозе, создаваемой иностранными боевиками-террористами. Однако такое использование порождает также ряд рисков и сложностей, включая неохотное желание судов применять такие законы, вероятность применения несоразмерных наказаний и трудности, связанные с налаживанием международного сотрудничества.

Руководящий принцип 22. Государства-члены должны принять активные меры по проверке степени соответствия их действующего законодательства резолюции 2178 (2014) и при необходимости обновить национальные правовые рамки, с тем чтобы установить уголовное наказание за весь спектр связанных с иностранными боевиками-террористами деяний, включая подготовительные действия и преступления с усеченным составом, как того требуют резолюции 1373 (2001) и 2178 (2014). При установлении уголовной ответственности за такие деяния государства должны обеспечивать, чтобы составы этих преступлений были четко определены в их законодательстве и чтобы такая криминализация не вступала в противоречие с их обязательствами по применимому международному праву. Государства-члены должны рассмотреть вопрос о том, чтобы предпринять шаги к поощрению участия в законодательном процессе, сообразно обстоятельствам, парламентариев, гражданского общества, соответствующих международных и региональных организаций и политиков.

Руководящий принцип 23. Государства-члены, которые уже начали процесс обзора и обновления своего законодательства, должны продолжать обмениваться опытом и передовой практикой с другими государствами-членами и должны обращаться за советами и консультативной помощью к органам системы Организации Объединенных Наций и к другим соответствующим международным и региональным организациям. Они должны стремиться составлять свод новых законов и распространять их таким образом, чтобы они были доступны другим государствам-членам, которые могли бы воспользоваться ими или испытывают в них необходимость.

Руководящий принцип 24. Государства-члены и международные и региональные организации могут пожелать рассмотреть вопрос о выработке регионального подхода к криминализации деяний, связанных с иностранными боевиками-террористами. Совет Европы внедрил такой подход, разработав Дополнительный протокол к Конвенции о предупреждении терроризма. Региональный подход может способствовать процессам осуществления, согласования и международного сотрудничества.

В. Расследование уголовных преступлений и судебное преследование за них в целях пресечения потока иностранных боевиков-террористов

Формирование базы допустимых доказательств и превращение разведывательной информации в допустимые доказательства для их использования против иностранных боевиков-террористов являются сложными и комплексными задачами. Конкретные трудности, возникающие в ходе расследования дел, связанных с иностранными боевиками-террористами, и судебного преследования, включают в себя:

a) сбор доказательств в странах назначения или районах, где заметную роль играют военные;

b) использование разведывательной информации или результатов применения специальных методов расследования в суде без раскрытия источников информации или методов работы;

c) формирование базы допустимых доказательств на основе информации, полученной с помощью информационно-коммуникационных технологий, в том числе в социальных сетях, или превращение разведывательной информации в допустимые доказательства;

d) расследование дел, связанных с подстрекательством к совершению террористических актов и вербовкой террористов, особенно в тех случаях, когда эти преступления совершаются с использованием Интернета;

e) доказывание цели поездки и умышленного характера подготовительных действий, совершенных до начала поездки.

Руководящий принцип 25. Государства-члены должны рассмотреть возможность пересмотра национального законодательства для обеспечения того, чтобы доказательства, полученные с помощью специальных методов расследования или от стран назначения, и доказательства, собранные с помощью информационно-коммуникационных технологий и социальных сетей, в том числе посредством электронного наблюдения, могли признаваться допустимыми в контексте рассмотрения дел, связанных с иностранными боевиками-террористами, и при этом уважать международные стандарты в области прав человека, включая свободу выражения мнения, и помнить о том, что ограничения этой свободы не могут выходить за рамки тех, которые установлены законом и являются необходимыми для целей, изложенных в пункте 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, и не должны быть сопряжены с произвольным или незаконным вторжением в частную жизнь. Государства-члены должны предпринимать шаги к обеспечению того, чтобы законно собранная разведывательная информация, которая не может быть использована в суде, могла служить основой для уголовного расследования, включая использование специальных методов расследования, которые, в свою очередь, могут обеспечить допустимые доказательства. Государства-члены должны рассмотреть возможность применения соответствующей передовой практики и результатов работы Глобального контртеррористического форума, а также других организаций, которые могут производить аналогичные результаты, таких как ОБСЕ, Европейский союз, Африканский научно-исследовательский центр по борьбе с терроризмом и Совещание руководителей спецслужб, органов государственной безопасности и правоохранительных органов.

Руководящий принцип 26. Государства-члены должны создать в национальных правоохранительных органах информационно-коммуникационную и экспертно-криминалистическую базу и укрепить способность правоохранительных органов отслеживать в социальных сетях материалы, связанные с терроризмом, с тем чтобы пресекать поток иностранных боевиков-террористов таким образом, чтобы это не противоречило международным обязательствам государств в отношении прав человека. Государства-члены должны налаживать и укреплять партнерские связи между государственными и частными структурами, в частности с поставщиками услуг в социальных сетях, обеспечивая при этом уважение международных обязательств и обещаний в отношении прав человека, включая уважение свободы выражения мнения, и памятуя о том, что ограничения этой свободы не могут выходить за рамки тех, которые установлены законом и являются необходимыми для целей, изложенных в пункте 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах. В этой связи государства-члены должны поощрять организации, работающие в сфере информационно-коммуникационных технологий, к тому, чтобы они добровольно разрабатывали такие протоколы оказания услуг, которые позволяли бы выявлять материалы, направленные на вербовку в ряды террористов и побуждение или подстрекательство других к совершению террористических актов, обеспечивая при этом уважение международных обязательств и обещаний в отношении прав человека.

Руководящий принцип 27. Государства-члены должны рассмотреть возможность принятия мер по обеспечению эффективной межведомственной координации, включая создание межведомственных целевых групп и назначение сотрудников по вопросам связи взаимодействия, в целях обеспечения коллективного реагирования.

Руководящий принцип 28. Государства-члены должны рассмотреть возможность вовлечения – при первой же возможности – своих финансовых структур в расследования, касающиеся иностранных боевиков-террористов. Финансовые расследования операций и финансовых преступлений, совершенных до отъезда соответствующих лиц, могут обеспечить ценную информацию для использования против иностранных боевиков-террористов и могут способствовать доказыванию цели поездки.

Руководящий принцип 29. Государства-члены должны рассмотреть возможность использования упреждающего подхода при расследовании преступлений, связанных с иностранными боевиками-террористами, и вовлечения в него – на самых ранних этапах – других должностных лиц, включая прокуроров. Государства-члены должны рассмотреть возможность скорейшей разработки путей сбора доказательств, касающихся цели поездки, причем таким образом, чтобы это не противоречило их обязательствам по международному праву прав человека. Сбор и сохранение доказательств, в частности тех, которые могут быть получены от друзей или родственников и почерпнуты из социальных сетей и сообщений, отправленных самими боевиками-террористами, до поездки, или во время поездки, или в период пребывания боевика на территории страны назначения, облегчают своевременное принятие решений относительно судебного преследования после возвращения боевика в свою страну.

С. Стратегии судебного преследования и реабилитации, нацеленные на пресечение потока иностранных боевиков-террористов

Использование жестких стратегий и методов судебного преследования в отношении иностранных боевиков-террористов может оказаться контрпродуктивным в контексте осуществления всеобъемлющих стратегий борьбы с такими боевиками и воинствующим экстремизмом. Государства-члены должны также рассматривать альтернативы заключению под стражу, а также варианты, предполагающие реинтеграцию и возможную реабилитацию возвратившихся лиц, заключенных и лиц, содержащихся под стражей. Применение всеобъемлющего, междисциплинарного подхода, предполагающего участие всех ветвей власти, а также представителей местных общин и гражданского общества, может оказаться более эффективным способом предания террористов правосудию и может обеспечить эффективный долгосрочный ответ на риски, создаваемые иностранными боевиками-террористами. Многие государства-члены сталкиваются с трудностями при решении вопроса о том, как реагировать на потенциальную угрозу, создаваемую конкретными категориями путешественников, в том числе несовершеннолетними лицами, членами семей и другими потенциально уязвимыми лицами, теми, кто оказывает медицинские услуги и удовлетворяет другие гуманитарные нужды, и утратившими иллюзии возвращенцами, которые совершили менее серьезные правонарушения. Необходимо продолжить исследования и обмен опытом, с тем чтобы разработать эффективные и учитывающие конкретную ситуацию меры уголовного судопроизводства в отношении иностранных боевиков-террористов и провести эффективную оценку рисков, порождаемых различными категориями возвращенцев. В рамках усилий по противодействию угрозе, создаваемой иностранными боевиками-террористами и, важно охватить весь спектр серьезных преступлений, совершенных в период пребывания за рубежом, включая военные преступления, преступления против человечности и преступления гендерного характера. Кроме того, важно провести первоначальную оценку в отношении конкретного иностранного боевика-террориста, чтобы определить степень вины и с учетом этого выработать соответствующий подход к рассмотрению каждого конкретного случая.

Руководящий принцип 30. Государства-члены должны обеспечить, чтобы их компетентные органы были способны применять индивидуальный подход к возвращенцам, основываясь при этом на оценке риска, наличии доказательств и сопутствующих факторах. Государства-члены должны разработать и претворить в жизнь стратегии действий в отношении конкретных категорий возвращенцев, в частности несовершеннолетних лиц, женщин, членов семей и других потенциально уязвимых лиц, тех, кто оказывает медицинские услуги и удовлетворяет другие гуманитарные нужды, и утративших иллюзии возвращенцев, которые совершили менее серьезные правонарушения. Стратегии судебного преследования должны соответствовать национальным стратегиям противодействия терроризму, в том числе эффективным стратегиям борьбы с воинствующим экстремизмом.

Руководящий принцип 31. Государства-члены должны рассмотреть возможность принятия соответствующих административных мер и/или осуществления программ реабилитации и реинтеграции в качестве альтернатив судебному преследованию, когда это уместно. Такие меры должны применяться сообразно применимым нормам международного права прав человека и внутреннего законодательства и должны подвергаться эффективному обзору.

Руководящий принцип 32. Государства-члены должны принять меры к тому, чтобы их системы уголовного судопроизводства были способны обеспечивать преследование за все серьезные преступления, совершенные иностранными боевиками-террористами, в частности за военные преступления, преступления против человечности и преступления гендерного характера.

D. Международное сотрудничество в судебной сфере в целях пресечения потока иностранных боевиков-террористов

Существует множество проблем, мешающих эффективному международному сотрудничеству в усилиях по пресечению потока иностранных боевиков-террористов, включая задержки с оказанием взаимной правовой помощи, жесткость процедур и слабость потенциала.

Руководящий принцип 33. Государства-члены должны рассмотреть вопрос о проведении обзора национальных законов и механизмов, касающихся оказания взаимной правовой помощи, и, если это необходимо, обновить их, чтобы повысить их эффективность, особенно с учетом существенного увеличения числа просьб о предоставлении цифровых данных. Государства-члены, руководствуясь своим внутренним законодательством и своими правовыми рамками, должны также рассмотреть вопрос о введении в действие соответствующих законов и механизмов, которые обеспечат условия для максимально широкого международного сотрудничества, включая проведение эффективных совместных расследований, назначение сотрудников по вопросам связи взаимодействия, осуществление сотрудничества между полицейскими органами, создание сетей сотрудничества, работающих в круглосуточном режиме, передачу уголовных дел и передачу преступников, отбывающих наказание.

Руководящий принцип 34. Государства-члены должны рассмотреть возможность назначения центральных структур, отвечающих за взаимную правовую помощь, и обеспечить, чтобы такие структуры обладали достаточными ресурсами, возможностями в плане подготовки сотрудников и правовыми полномочиями. Государства-члены должны также рассмотреть возможность создания платформ для регионального сотрудничества в сфере оказания взаимной правовой помощи, подобных Сахельской судебной платформе и Региональной судебной платформе стран Сахеля, а также возможность участия в них. Они должны также рассмотреть возможность разработки и усиления механизмов обеспечения оперативного трансрегионального сотрудничества.

Руководящий принцип 35. Государства-члены должны рассмотреть возможность разработки и внедрения эффективных механизмов сотрудничества между органами полиции, а также новаторских методов решения конкретных проблем, затрудняющих международное сотрудничество. Государства-члены должны рассмотреть возможность расширения практики использования ими электронных средств коммуникации и универсальных матриц с опорой, где это возможно, на полицейские каналы связи или общественную информацию. При этом они должны обеспечивать полное уважение прав обвиняемого на справедливое судебное разбирательство

Приложение 2

Добавление к руководящим принципам в отношении иностранных боевиков-террористов[4](Добавление к «Мадридским руководящим принципам»)

I. Введение

1.28 июля 2015 года Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1373 (2001) о борьбе с терроризмом, провел специальное совещание по вопросу о пресечении потока иностранных боевиков-террористов. В этом специальном совещании, проведенном при содействии правительства Испании в Мадриде, и сопровождавшей его серии технических заседаний, организованных Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета, приняли участие государства-члены из всех регионов мира, включая регионы, в наибольшей степени затрагиваемые угрозой, создаваемой иностранными боевиками-террористами. В совещании участвовали также представители международных и региональных организаций, научных кругов и гражданского общества. В соответствии с резолюцией 2178 (2014) участники обсудили основные пробелы в потенциале государств-членов по осуществлению резолюций 1373 (2001) и 1624 (2005), способные повлиять на возможности государств по сдерживанию потока иностранных боевиков-террористов. По итогам состоявшихся обсуждений участники выработали свод из 35 руководящих принципов в отношении иностранных боевиков-террористов (Мадридские руководящие принципы) (S/2015/939, приложение II).

2. Применение этих принципов государствами-членами помогло сократить поток иностранных боевиков-террористов (см. S/2018/14/Rev. 1 и S/2018/705), тем не менее значительному числу лиц все же удалось добраться до зон конфликта в Ираке и Сирийской Арабской Республике. С 2015 года растущее число иностранных боевиков-террористов, присоединившихся ранее к таким организациям, как «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ, также известное как ДАИШ) и Организация освобождения Леванта, и другим ячейкам, филиалам, отколовшимся группам или ответвлениям ИГИЛ, «Аль-Каиды» или других террористических групп, предпринимают попытки вернуться в страны своего происхождения или гражданства или переместиться в третьи страны.

3. Иностранные боевики-террористы, которые начали возвращаться из зон конфликтов в страны своего происхождения или гражданства или перемещаться в третьи страны, создают острую и нарастающую угрозу. Некоторые возвращающиеся и перемещающиеся иностранные боевики-террористы покушались на совершение нападений, в том числе на слабозащищенные цели, в странах своего происхождения или гражданства либо третьих странах, организовывали, планировали такие нападения либо принимали в них участие. Некоторые иностранные боевики-террористы могут перемещаться в сопровождении членов семьи, которых они привезли с собой в зоны конфликта, с семьями, которые они создали в зонах конфликта, или с членами семьи, которые родились в зонах конфликта (см. резолюцию 2396 (2017)).

4. В пункте 44 своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности просил Комитет при поддержке Исполнительного директората пересмотреть Мадридские руководящие принципы в свете меняющейся угрозы, создаваемой иностранными боевиками-террористами, в частности возвращающимися и перемещающимися иностранными боевиками-террористами и членами их семей, и других основных пробелов, наличие которых может мешать государствам-членам надлежащим образом выявлять и перехватывать возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов и членов их семей и, если это возможно, осуществлять их судебное преследование и обеспечивать их реабилитацию и реинтеграцию, а также продолжать выявлять новую передовую практику.

5. На специальном совещании Комитета, состоявшемся 13 декабря 2018 года в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций, участники подтвердили актуальность Мадридских руководящих принципов и внесли вклад в разработку настоящего добавления, в котором содержатся 17 дополнительных руководящих принципов, призванных содействовать государствам-членам в их усилиях по реагированию на меняющуюся угрозу со стороны иностранных боевиков-террористов.

6. Для обеспечения эффективности мер реагирования на эту угрозу государствам необходимо укреплять международное сотрудничество, в том числе в сфере обмена информацией; обеспечения безопасности границ; расследований; проведения судебных процессов; оказания взаимной правовой помощи и сотрудничества в вопросах выдачи; повышения эффективности мер по предупреждению формирования условий, способствующих распространению терроризма, и по устранению таких условий; предотвращения подстрекательства к совершению террористических актов и противодействия такому подстрекательству в соответствии с нормами международного права; предотвращения доведения радикализации, порождающей терроризм, и вербовки иностранных боевиков-террористов; блокирования и пресечения финансовой помощи иностранным боевикам-террористам; подготовки и проведения оценок факторов риска, связанных с возвращением и перемещением иностранных боевиков-террористов и членов их семей; а также в усилиях по судебному преследованию, реабилитации и реинтеграции в соответствии с применимыми нормами международного права (там же).

7. Настоящее добавление служит целям предоставления дополнительных рекомендаций по эффективному реагированию на меняющуюся угрозу со стороны иностранных боевиков-террористов, особое внимание в нем уделяется мерам, которые следует принять в областях обеспечения безопасности границ и обмена информацией; противодействия распространению террористических идей; предупреждения подстрекательства и вербовки для совершения террористических актов и борьбы с такими подстрекательством и вербовкой в соответствии с международным правом; противодействия насильственному экстремизму, служащему питательной средой для терроризма; оценки рисков и осуществления программ оперативных мер; судебных мер, включая стратегии преследования, реабилитации и реинтеграции; решения проблем, связанных с опасностью радикализации террористов и их вербовки в тюрьмах, и обеспечения того, чтобы тюрьмы могли, напротив, служить целям реабилитации и реинтеграции; международного сотрудничества; защиты объектов критически важной инфраструктуры, уязвимых или слабозащищенных целей и туристических объектов; и предотвращения незаконного оборота стрелкового оружия и легких вооружений и борьбы с ним.

8. Государства-члены должны обеспечить, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали всем их обязательствам по международному праву, в частности международному праву в области прав человека, международному беженскому праву и международному гуманитарному праву (там же). Всеобъемлющие стратегии должны также учитывать гендерные и возрастные особенности (там же, п.31), наилучшие интересы ребенка и фактор специфического воздействия терроризма и насильственного экстремизма, служащего питательной средой для терроризма, на права человека женщин и девочек (см. резолюцию 2242 (2015)). Уважение прав человека, реализация основных свобод и принципа верховенства права дополняют и на взаимной основе подкрепляют эффективные контртеррористические меры и являются неотъемлемой частью успешных усилий по борьбе с терроризмом. Невыполнение этих и других международных обязанностей, в том числе обязанностей, закрепленных в Уставе Организации Объединенных Наций, является одним из факторов, способствующих все большей радикализации до уровня, порождающего насилие, и усиливает ощущение безнаказанности.

9. Государствам рекомендуется обеспечить эффективное участие и ведущую роль женщин в разработке, осуществлении, мониторинге и оценке контртеррористических стратегий (резолюция 2396 (2017), п.39) и предоставить молодежи и другим членам гражданского общества возможность на добровольной основе участвовать в усилиях по осуществлению таких стратегий и расширить их права и возможности в этом плане[5].

10. Настоящие руководящие принципы подготовлены на основе страновых оценок Комитета; постоянного диалога с государствами-членами; сотрудничества с Группой по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями; сотрудничества с международными и региональными организациями; взаимодействия с гражданским обществом, включая членов Глобальной контртеррористической исследовательской сети и других академических и исследовательских институтов; разведывательных данных третьих сторон и взаимодействия с частным сектором.

11. В преддверие и в ходе специального совещания, состоявшегося 13 декабря 2018 года, были получены конкретные материалы от государств-членов, отделений Организации Объединенных Наций, других международных и региональных организаций и гражданского общества, включая членов Глобальной исследовательской сети.

12. В рамках процесса пересмотра Комитет и Исполнительный директорат также провели с различными заинтересованными сторонами ряд мероприятий, посвященных обмену мнениями и сбору материалов. В их числе: а) семинар-практикум с членами Глобальной исследовательской сети и другими представителями научных и аналитических кругов, состоявшийся в ходе Всемирного контртеррористического саммита: искусство борьбы с терроризмом, организованного Международным институтом по борьбе с терроризмом и проходившего в Герцлии, Израиль, 3–6 сентября 2018 года; b) форум экспертов, совместно организованный Катаром, Центром «Суфан» и Исполнительным директоратом 30 и 31 октября 2018 года в Дохе; с) интерактивный брифинг для членов Комитета, учреждений Организации Объединенных Наций, организаций гражданского общества и других неправительственных субъектов, совместно организованный Исполнительным директоратом и Глобальным центром по вопросам безопасности, основанной на сотрудничестве, и состоявшийся в Нью-Йорке 19 ноября 2918 года; и d) интерактивный открытый брифинг, организованный Председателем Комитета для более широкого круга государств – членов Организации Объединенных Наций и состоявшийся в Нью-Йорке 20 ноября 2018 года.

13. Многие из дополнительных руководящих принципов, изложенных в настоящем документе, основаны на существующей передовой практике, которую государствам-членам также рекомендуется взять на вооружение, в частности передовой практике Исполнительного директората, Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека; Контртеррористического управления; Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН); Университета Организации Объединенных Наций; Группы разработки финансовых мер и региональных органов, созданных по ее примеру; Международной ассоциации воздушного транспорта; Международной ассоциации прокуроров; Международной организации гражданской авиации (ИКАО); Международной организации уголовной полиции (Интерпол); Международного института правосудия и верховенства права; Всемирной таможенной организации; Африканского научно-исследовательского центра по борьбе с терроризмом; Африканского союза; Совета Европы; Европейского союза; Глобального контртеррористического форума[6]; Совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов; Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе; и Международного центра по борьбе с терроризмом.

14. В своем Техническом руководстве по осуществлению резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности и других соответствующих резолюций[7] Исполнительный директорат дает ссылки на конкретные международные руководящие принципы и передовую практику, которые являются актуальными с точки зрения осуществления принципов, изложенных в настоящем добавлении. Следует отметить, что Мадридские руководящие принципы сохраняют высокую актуальность и должны осуществляться в сочетании с настоящим добавлением. Государствам следует осуществлять указанные меры на комплексной основе, действуя в рамках своих всеобъемлющих подходов к борьбе с терроризмом.

15. В деле применения принципов и методов, изложенных в Мадридских руководящих принципах и настоящем добавлении, некоторые государства-члены могут столкнуться с трудностями в части наращивания потенциала и/или потребностью в получении технической помощи. В этой связи Комитет призывает государства-доноры оказывать помощь в устранении подобных пробелов. Он призывает также соответствующие подразделения Организации Объединенных Наций, включая УНП ООН и Контртеррористическое управление, продолжать расширять, в тесной консультации с Комитетом и Исполнительным директоратом, оказание и предоставление государствам, по их просьбе, технической помощи в целях более эффективной поддержки усилий государств-членов по применению этих принципов и выполнению требований, изложенных в резолюциях Совета Безопасности. Работа по реализации принципов, касающихся обеспечения безопасности границ и обмена информацией, может быть особенно ресурсоемкой. Многие государства пришли к выводу, что для выполнения ими своих обязательств, касающихся предварительной информации о пассажирах, контрольных списков, баз данных и систем биометрических данных, нужны нормативно-правовая база, навыки, потенциал, специальные знания и оборудование, которыми они в настоящее время не располагают. Исполнительный директорат определил восполнение этих пробелов в качестве одного из приоритетных направлений действий по укреплению потенциала.

II. Безопасность границ и обмен информацией

16. В своих резолюциях 1373 (2001), 2178 (2014) и 2396 (2017) Совет Безопасности заявил, что все государства-члены должны предотвращать перемещение террористов или террористических групп посредством эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей удостоверений личности и проездных документов и принятия мер по предотвращению подделки, фальсификации и мошеннического использования документов, удостоверяющих личность, и проездных документов. Все такие меры должны приниматься в соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами и при полном уважении прав человека и основных свобод.

17. Соответствующая информация о личности существующих, предполагаемых или потенциальных иностранных боевиков-террористов, получение которой обеспечивается, не прибегая к профилированию на каких бы то ни было дискриминационных основаниях, запрещенных международным правом, но исходя из которой пограничные органы могут принимать обоснованные решения, должна предоставляться своевременно, с тем чтобы обеспечить выявление иностранных боевиков-террористов в ходе обычных пограничных, иммиграционных и полицейских проверок. Информация об иностранных боевиках-террористах должна быть конкретной и может дополняться информацией общего характера. Конкретная информация включает в себя информацию, полученную из таких источников, как правоохранительные органы, разведывательные службы и вооруженные силы; системы предварительной информации о пассажирах; записи регистрации пассажиров; биометрические данные; национальные и международные контрольные списки; базы данных Интерпола (включая базы данных как по иностранным боевикам-террористам, так и о похищенных и утерянных проездных документах, а также систему выявления связанных с уведомлениями проездных документов); аналитические материалы; а также сведения, полученные от осведомителей. Информация общего характера включает результаты анализа тенденций и оценки рисков.

18. В целях максимального расширения возможностей выявления иностранных боевиков-террористов и недопущения их дальнейшего перемещения информацию о них следует регулярно сопоставлять с информацией, полученной в ходе всех поездок отдельных лиц, включая, но не ограничиваясь этим, предварительную информацию о пассажирах, информацию о пересечении границ, биометрические данные, данные записей регистрации пассажиров и заявления на получение виз, и надлежащим образом обмениваться ею со всеми заинтересованными государствами.

А. Расширение возможностей для выявления и пресечения перемещения террористов, включая эффективное использование предварительной информации о пассажирах и данных записей регистрации пассажиров

19. Проведение правоохранительными органами и органами пограничного контроля в международных аэропортах и других пунктах въезда оценок рисков и принятие соответствующих адресных мер имеет важное значение для идентификации, выявления и перехвата предполагаемых иностранных боевиков-террористов и других пассажиров, представляющих повышенный риск. Весь поток информации о пассажирах, поступающей от перевозчиков в правоохранительные органы и органы пограничного контроля, можно разделить на два сегмента: предварительную информацию о пассажирах и данные записей регистрации пассажиров. Как отмечается в Мадридских руководящих принципах, система предварительного сбора информации о пассажирах позволяет пограничным органам оценить степень риска в отношении каждого пассажира до прибытия рейса на их территорию, до получения пассажирами разрешения на посадку (чтобы выявлять случаи отъезда с их территории) или до попытки въезда на их территорию либо транзитного проезда через нее предполагаемых иностранных боевиков-террористов. Кроме того, ИКАО в своих руководящих принципах отметила, что систему предварительного сбора информации о пассажирах может дополнять использование данных записей регистрации пассажиров, способствуя тем самым принятию обоснованных решений в отношении потенциальных иностранных боевиков-террористов. Внедрение системы предварительного сбора информации о пассажирах, дополняемой данными записи регистрации пассажиров, в значительной степени поможет государствам в выявлении иностранных боевиков-террористов, пытающихся пересечь их границы[8]. Такие меры в значительной степени зависят от достоверности данных о поездках и другой информации, предоставляемой правоохранительным органам и органам пограничного контроля перевозчиками, грузоотправителями, экспедиторами и импортерами.

20. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности постановил, что, согласно резолюции 2178 (2014) и соответствующим стандартам, установленным ИКАО[9], в целях предотвращения, выявления и расследования правонарушений террористического характера и поездок, связанных с террористической деятельностью, при полном соблюдении прав человека и основных свобод, государства-члены должны создать системы предварительного сбора информации о пассажирах и требовать, чтобы авиационные компании, действующие на их территории, предоставляли эту информацию соответствующим национальным властям. Совет далее призвал государства-члены направлять такую информацию государству проживания или гражданства пассажира или страны, в которые соответствующие лица возвращаются, через которые они следуют транзитом или в которые они перемещаются, и соответствующим международным организациям, сообразно обстоятельствам, а также обеспечивать анализ этой информации всеми компетентными органами.

21. В той же резолюции Совет Безопасности постановил, что государства-члены должны развивать потенциал для сбора и обработки данных записей регистрации пассажиров и обеспечивать, чтобы эти данные использовались всеми их компетентными национальными органами и доводились до их сведения. Совет также рекомендовал государствам обмениваться этими данными с соответствующими или заинтересованными государствами-членами в целях выявления иностранных боевиков-террористов, возвращающихся в страны своего происхождения или гражданства либо совершающих поездки или перемещающихся в третьи страны, прежде всего всех лиц, обозначенных Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюциями 1267 (1999), 1989 (2011) и 2253 (2015) по «Исламскому государству Ирака и Леванта» (ДАИШ), организации «Аль-Каида» и связанным с ними лицам, группам, предприятиям и организациям. Совет подчеркнул, что все такие меры должны приниматься в соответствии с внутренним законодательством и международными обязательствами и при полном уважении прав человека и основных свобод.

22. Использование систем записей регистрации пассажиров в соответствии с рекомендованной ИКАО практикой[10] может дополнять предварительную информацию о пассажирах и способствовать принятию обоснованных решений в отношении потенциальных иностранных боевиков-террористов. Однако для внедрения систем записей регистрации пассажиров необходимо обладать значительным техническим потенциалом, специальными знаниями и навыками, а также располагать достаточными ресурсами. Записи регистрации пассажиров формируются на основе информации, предоставляемой пассажирами при бронировании авиабилетов и регистрации на рейс. Эта информация хранится в используемых перевозчиками системах бронирования авиабилетов и контроля вылета пассажиров и может включать в себя широкий круг сведений, включая фамилию и имя пассажира, даты поездки, информацию о билете, контактные данные, название турагентства, данные о платежном средстве, номер места и информацию о багаже. Многие государства уже используют данные записей регистрации пассажиров в правоохранительных целях, будь то во исполнение конкретного законодательного акта или на основании общих правовых полномочий, в том числе для борьбы с трансграничной преступностью. Поскольку использование записей регистрации пассажиров сопряжено с обработкой личных данных, важно, чтобы государства осуществляли надлежащий надзор за сбором и использованием данных и обеспечивали гарантии защиты личной информации, получаемой и передаваемой правительствами, в целях соблюдения принципов неприкосновенности частной жизни и защиты личных данных, а также обеспечивали принятие мер предосторожности против неправомерного использования таких данных или злоупотребления ими со стороны государственных органов.

23. Передовые технологии все шире используются для выявления иностранных боевиков-террористов и других лиц, связанных с терроризмом. В то же время в усилиях по обеспечению того, чтобы стратегии пограничного контроля были всеобъемлющими, отвечали требованиям прав человека, носили недискриминационный характер и учитывали гендерновозрастную специфику, по-прежнему встречаются серьезные проблемы. Использование предварительной информации о пассажирах и записей регистрации пассажиров предполагает обработку личных данных, в связи с чем могут возникать проблемы в части соблюдения прав человека, в частности права не подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в частную жизнь. Лишь немногие государства обладают необходимыми ресурсами, потенциалом и экспертными знаниями для эффективного внедрения высокотехнологичных систем предварительной информации о пассажирах и записей регистрации пассажиров. Поэтому государствам, международным и региональным организациям и другим соответствующим структурам следует обмениваться имеющимися у них знаниями и опытом и повышать уровень технической помощи, оказываемой нуждающимся в ней государствам.

Руководящий принцип 36[11]. При выполнении своих обязанностей в отношении предварительной информации о пассажирах и записей регистрации пассажиров государствам-членам следует:

a) обеспечить, чтобы в национальном законодательстве были четко регламентированы способы, позволяющие государствам собирать, использовать, хранить и передавать предварительную информацию о пассажирах и данные записей регистрации пассажиров в соответствии со стандартами и рекомендуемой практикой ИКАО и национальным законодательством и международными обязательствами и при полном уважении прав человека и основных свобод, в том числе согласно статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах;

b) обеспечить наличие достаточных ресурсов и, по возможности, поддержку любых усилий по наращиванию потенциала для эффективного внедрения систем предварительной информации о пассажирах и записей регистрации пассажиров;

c) обязать авиаперевозчиков передавать предварительную информацию о пассажирах и данные записей регистрации пассажиров соответствующим национальным органам (структурам, работающим по принципу «единого окна», и группам по вопросам информации о пассажирах);

d) создать и/или назначить конкретные подразделения, ответственные за сбор, хранение, обработку и анализ предварительной информации о пассажирах и данных записей регистрации пассажиров, полученных от авиаперевозчиков (например, посредством создания групп по вопросам информации о пассажирах и осуществления усилий по наращиванию потенциала). Группам по вопросам информации о пассажирах следует сличать данные записей регистрации пассажиров и предварительную информацию о пассажирах с соответствующими базами данных правоохранительных органов и обрабатывать их с использованием заранее установленных критериев выявления лиц, которые могут быть причастны ктеррористическим преступлениям, не прибегая к профилированию на каких бы то ни было дискриминационных основаниях, запрещенных международным правом. Эти группы должны также отвечать, на индивидуальной основе, на подаваемые на должном основании запросы о предоставлении данных записей регистрации пассажиров и предварительной информации о пассажирах, поступающие от компетентных органов;

e) назначить в состав группы сотрудника по защите данных, ответственного за мониторинг обработки данных записей регистрации пассажиров и за соблюдение соответствующих гарантий;

f) рассмотреть возможность обмена надлежащими данными предварительной информации о пассажирах и записей регистрации пассажиров с соответствующими или заинтересованными государствами-членами на предмет выявления иностранных боевиков-террористов, возвращающихся в свои страны происхождения или гражданства или перемещающихся в третьи страны, с уделением особого внимания всем лицам, обозначенным Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюциями 1267 (1999), 1989 (2011) и 2253 (2015) по «Исламскому государству Ирака и Леванта» (ДАИШ), организации «Аль-Каида» и связанным с ними лицам, группам, предприятиям и организациям, при полном уважении прав человека и основных свобод и обеспечении глобальной функциональной совместимости в этом отношении;

g) обеспечить возможность сопоставления таких данных, в частности с данными, содержащимися в базах данных Интерпола и санкционных перечнях Организации Объединенных Наций;

h) обеспечить, чтобы системы обработки и хранения данных записей регистрации пассажиров включали функции надзора и защиты конфиденциальности информации, а также обеспечивали принятие мер предосторожности против неправомерного использования этих данных или злоупотребления ими со стороны государственных органов;

i) обеспечить соблюдение, в соответствии с международным правом, права субъектов данных на свободу от произвольного или незаконного вмешательства в их частную жизнь, а также на соответствующую защиту в плане доступа, исправления ошибок, ограничений на использование и возмещения вреда через суд.

В. Разработка контрольных списков и баз данных и обмен информацией через двусторонние и многосторонние механизмы

24. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности постановил, что государства должны вести списки для наблюдения за лицами, которые, как было установлено, являются террористами или которые подозреваются в террористической деятельности, включая иностранных боевиков-террористов, для использования правоохранительными органами, службами по обеспечению безопасности границ, таможенными органами, военными ведомствами и разведывательными службами для проверки пассажиров и проведения оценки рисков и расследований согласно внутреннему законодательству и международному праву, включая право в области прав человека. Совет рекомендовал государствам, чтобы они обменивались такой информацией через двусторонние и многосторонние механизмы, действуя согласно внутреннему законодательству и нормам международного права прав человека.

25. Составление контрольных списков или баз данных имеет решающее значение для обработки документов и проверки личности путешественников (биографические и биометрические данные) и данных пассажиров (предварительная информация о пассажирах и данные записей регистрации пассажиров) и для выявления террористов, включая иностранных боевиков-террористов, в том числе возвращающихся в свои перемещающихся в другие страны. Контрольные списки и базы данных, включающие данные различного рода, составляют основу национальных или региональных систем оповещения, которые предусматривают процедуры заблаговременного предупреждения и проверки, призванные содействовать выявлению и идентификации предполагаемых преступников, террористов и подозрительных товаров или материалов в пунктах пересечения границы или раннему выявлению предполагаемых или ранее не попадавших в поле зрения преступников и террористов. Такие контрольные списки и результаты проверок, проведенных с использованием контрольных списков и баз данных, могут также приниматься во внимание для целей обмена информацией с международными организациями, такими как Интерпол, и соответствующими международными компетентными органами. Работа со всеми контрольными списками и базами данных должна вестись в соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами государств по международному праву. Может возникнуть потребность в принятии дополнительных законодательных актов, позволяющих проводить поиск и сопоставление информации по различным базам данных, будь то на национальном или международном уровне. Для содействия международному обмену информацией важно, чтобы государства разрабатывали, составляли и вели соответствующие национальные контрольные списки и базы данных и обеспечивали наличие доступа к ним для всех компетентных национальных органов. Государствам рекомендуется гарантировать функциональную совместимость своих национальных контрольных списков и баз данных и их взаимосвязанность с региональными и международными контрольными списками и базами данных и обеспечить возможность обмена информацией, в надлежащих случаях, с соответствующими компетентными органами, будь то на национальном или международном уровне.

26. Потенциальное неправомерное использование контрольных списков и баз данных или злоупотребление ими может порождать проблемы с точки зрения прав человека и верховенства права. Международных стандартов составления и ведения контрольных списков и баз данных не существует – в отсутствие четких международно признанных правовых рамок они, как правило, разрабатываются на национальном уровне. Правозащитные механизмы отмечают, что у государств не имеется универсальных стандартов и критериев для включения физических лиц в национальные контрольные списки и базы данных по террористам, управления такими базами данных и их совместного использования или разработки возможных оснований и процедур для удаления тех или иных позиций. Как и в случае других контртеррористических мер, настоятельно рекомендуется разработать эффективные механизмы надзора. Государствам-членам рекомендуется обмениваться информацией о правовых стандартах или национальной оперативной практике в целях укрепления взаимопонимания и возможного выявления успешных видов практики.

27. Ряд международных организаций создали механизмы контроля. В случае Интерпола, например, контроль осуществляется независимым наблюдательным органом – Комиссией по контролю за файлами Интерпола. Обмен данными между государствами – членами Интерпола осуществляется в соответствии со строгими руководящими принципами в целях обеспечения законности и качества обмениваемой информации, а также защиты персональных данных[12].

Руководящий принцип 37[13]. В деле выполнения своих обязательств по составлению и ведению всеобъемлющего контртеррористического контрольного списка или базы данных государства-члены должны:

a) обеспечить эффективный надзор за всем контрольным списком или всей базой данных и уделять особое внимание функциям управления данными и целям, в которых эти данные должны использоваться, с тем, чтобы не допустить любого несанкционированного расширения сферы охвата или доступа;

b) удостовериться в том, что разработаны четкие и надлежащие критерии, в том числе в отношении определения террористических актов, согласующиеся с резолюциями Совета Безопасности и их обязательствами по международным конвенциям о борьбе с терроризмом, и что эти критерии используются при включении имен и фамилий соответствующих лиц в контрольные списки и базы данных;

c) создать нормативно-правовую основу для внесения, использования, анализа, хранения и удаления данных из контрольного списка или базы данных;

d) обеспечить, чтобы сеть связи была защищена и чтобы были обеспечены надлежащие уровни безопасности для защиты операционной среды, включая защиту данных, аппаратных средств, средств программного обеспечения и сети связи;

e) обеспечить включение в контрольный список или базу данных информации, полученной от уполномоченных компетентных правоохранительных органов, с тем чтобы контрольный список или база данных были достаточно всеобъемлющими;

f) обеспечить доступность контрольного списка или базы данных для компетентных правоохранительных органов и пограничных служб;

g) обеспечить, чтобы действия и меры реагирования со стороны всех соответствующих правоохранительных органов и пограничных служб, основанные на выявлении совпадающих позиций при проведении проверки по контрольному списку или базе данных, соответствовали внутреннему законодательству и международному праву, включая право в области прав человека;

h) рассмотреть возможность разработки и применения конкретных рамочных основ и гарантий защиты и поощрения прав ребенка в ситуациях, когда дети могут быть включены в контрольные списки или базы данных, в том числе в тех случаях, когда ребенок включается в базы данных для целей его защиты. Информация о пропавших без вести детях, которые, возможно, являются жертвами похищения со стороны родителей, преступных похищений (похищений с целью выкупа) или необъяснимых исчезновений, может также распространяться через систему рассылки уведомлений Интерпола с желтым углом[14], а также, в соответствующих случаях, через региональные, двусторонние и национальные контрольные списки и базы данных;

i) предоставлять информацию для включения в базы данных Интерпола и пользоваться ими, а также обеспечить, чтобы их правоохранительные органы, пограничные службы и таможенные органы имели доступ к этим базам данных через национальные центральные бюро Интерпола и чтобы эти возможности доступа имелись и в ключевых пунктах пересечения границы, включая наземные, воздушные и морские пункты въезда;

j) после обеспечения доступа к базам данных Интерпола регулярно использовать их при проведении проверки пассажиров в наземных, воздушных и морских пунктах въезда и для повышения эффективности расследований и оценок риска в отношении возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов и членов их семей.

С. Разработка систем биометрических данных и обеспечение их ответственного использования

28. В своей резолюции 396 (2017) Совет Безопасности постановил, что государства-члены должны разрабатывать и внедрять системы сбора биометрических данных, которые могут включать отпечатки пальцев, фотографии, данные распознавания лиц и другие соответствующие идентификационные биометрические данные, для ответственного и надлежащего выявления террористов, включая иностранных боевиков-террористов, в соответствии с внутренним законодательством и нормами международного права в области прав человека. Совет также рекомендовал государствам с должной ответственностью делиться этими данными с соответствующими государствами-членами, а также с Интерполом и другими соответствующими международными органами.

29. Способность сопоставлять биометрические данные, собранные в ходе пограничного и иммиграционного контроля и расследований, с более широким массивом данных, получаемых с помощью национальных и международных биометрических инструментов, имеет решающее значение для надлежащей идентификации террористов, в том числе в случае использования иностранными боевиками-террористами поддельных документов. В контексте расследования дел, связанных с терроризмом, судебно-медицинская экспертиза может помочь следователям и обвинителям установить связь между тем или иным лицом и конкретным действием или событием, местом, физическим объектом или другим лицом. В силу этого крайне важно укреплять потенциал государств-членов в этой области.

30. Государства все шире используют биометрические данные в качестве важного инструмента борьбы с терроризмом. Технологии идентификации голоса, сканирования радужной оболочки глаза, распознавания лица, идентификация по отпечаткам пальцев и ДНК и сканирования тела – вот лишь несколько примеров большого множества цифровых технологий, которые разрабатываются и применяются в настоящее время в целях борьбы с терроризмом. Применение этих технологий порождает целый комплекс проблем правового и политического характера, имеющих отношение как к усилиям государств по борьбе с терроризмом, так и к их обязательствам в области прав человека. Биометрические системы являются законным инструментом идентификации лиц, подозреваемых в терроризме, однако расширение технических возможностей и быстрое развитие основанных на их использовании технологий заслуживают более пристального изучения с точки зрения защиты прав человека (включая, в частности, право на свободу от произвольного или незаконного вмешательства в частную жизнь).

31. Любые меры, сопряженные с вмешательством в частную жизнь, должны соответствовать нормам международного права прав человека, которое запрещает произвольное или незаконное вмешательство в частную жизнь[15]. В связи с биометрическими технологиями возникают особые проблемы, обусловленные разрывом между процессом технологических инноваций и внедрением законодательства, регулирующего такие технологии. Из этого следует, что государствам следует проводить эффективные оценки воздействия подобных инноваций на частную жизнь или создавать контрольные или иные надзорные органы для прогнозирования и рассмотрения потенциальных последствий внедрения таких новых технологий и прикладных программ.

32. По мере дальнейшего расширения использования государствами-членами биометрических систем продолжают соответствующим образом изменяться и параметры их ответственного использования. Крайне важно, чтобы при внедрении таких систем обеспечивалось соблюдение требований национального законодательства и норм международного права в области прав человека. Важно также предусмотреть гарантии защиты данных и прав человека, уделяя особое внимание необходимости обеспечения того, чтобы все системы, разработанные для сбора и регистрации информации о детях, применялись, а соответствующие данные использовались и распространялись ответственным образом на основе соблюдения прав человека.

Руководящий принцип 38. При выполнении своих обязанностей по сбору, использованию и распространению биометрических данных в целях надлежащего и ответственного выявления террористов, включая иностранных боевиков-террористов, в соответствии с внутренним законодательством и нормами международного права в области прав человека, государствам-членам следует:

а) противодействовать угрозе, создаваемой постоянным перемещением предполагаемых террористов и иностранных боевиков-террористов через международные границы, путем сличения биометрических данных лиц, въезжающих в их страну, выезжающих из нее или ищущих в ней убежища, с данными других национальных и международных баз биометрических данных, включая базы данных со сведениями об известных и предполагаемых иностранных боевиках-террористах;

b) вести разработку или расширять использование биометрических систем ответственным и надлежащим образом, чтобы обеспечить удостоверение личности отдельных лиц и предотвратить представление ими ложных сведений или их попытки выдать себя за другое лицо[16];

c) обеспечить эффективное ведение баз биометрических данных и протоколов обмена данными;

d) принять четкие правозащитные рамки использования биометрических технологий, предусматривающие, в частности, наличие процедурных гарантий и эффективный надзор за их применением, в частности путем создания или расширения круга ведения существующих надлежащих надзорных органов в целях контроля за соблюдением соответствующего законодательства и предоставления эффективных средств правовой защиты в случае допущенных в этом плане нарушений. В дополнение к этому может осуществляться процедура обзора, обеспечивающая информационную основу для разработки всей национальной политики и принятия решений в отношении использования биометрических данных в контртеррористических целях;

e) принимать во внимание конкретные вопросы, которые могут возникнуть в связи с защитой и поощрением прав ребенка в контексте использования биометрических данных, в том числе при сборе детских биометрических данных для целей защиты детей, и далее рассмотреть возможность создания конкретных и отвечающих установленным требованиям правовых рамок и гарантий;

f) регулярно проводить предварительные оценки риска на всех этапах процессов использования их биометрических приложений в целях смягчения остроты существующих или возникающих угроз, связанных, в частности, с кражей личных данных, удалением и заменой данных и нанесением преднамеренного ущерба;

g) обеспечить, чтобы действия, предпринимаемые властями на основании выявленных биометрических совпадений, рассматривались в контексте международного права, в том числе с учетом международных обязательств в области прав человека и необходимости принятия полностью обоснованных и законных мер реагирования;

h) обеспечить, чтобы системы работы с биометрическими данными и нормативно-правовые основы их использования обеспечивали возможность функционального взаимодействия с другими национальными и международными базами биометрических данных, включая базы биометрических данных Интерпола;

i) в максимальной мере использовать базы биометрических данных Интерпола (изображение лица, отпечатки пальцев и ДНК).

III. Предупреждение подстрекательства и вербовки для совершения террористических актов и борьба с такими подстрекательством и вербовкой в соответствии с международным правом; противодействие насильственному экстремизму, служащему питательной средой для терроризма, и идеологии терроризма; оценка рисков и осуществление программ оперативных мер

33. Всеобъемлющий подход к угрозе, исходящей от иностранных боевиков-террористов, предполагает устранение условий, способствующих распространению терроризма; предотвращение радикализации до уровня, порождающего терроризм; пресечение вербовки; противодействие подстрекательству к совершению террористических актов; уважение прав человека и основных свобод; и содействие укреплению политической и религиозной терпимости и обеспечению экономического развития, социальной сплоченности и интеграции.

34. Государствам-членам следует также продолжать укреплять международное сотрудничество в целях устранения угрозы, создаваемой иностранными боевиками-террористами, в том числе путем совершенствования мер по предупреждению и ликвидации условий, способствующих распространению терроризма, предупреждения подстрекательства к совершению террористических актов и радикализации до уровня, порождающего терроризм, и борьбы с таким подстрекательством и радикализацией в соответствии с международным правом и недопущения вербовки иностранных боевиков-террористов.

Государствам-членам следует сотрудничать в целях разработки эффективных стратегий и инициатив в области контрпропаганды, в том числе применительно к иностранным боевикам-террористам и лицам, которые подверглись радикализации до уровня, порождающего насилие; действовать сообща при принятии национальных мер, призванных воспрепятствовать использованию террористами информационно-коммуникационных технологий для совершения террористических актов; и оказывать друг другу помощь в той области, в том числе путем обмена знаниями и опытом, а также посредством оказания технической помощи и наращивания потенциала.

35. Все меры, принимаемые государствами в целях борьбы с терроризмом, должны соответствовать их обязательствам по международному праву, включая международное право прав человека, международное беженское право и международное гуманитарное право. Контртеррористические меры и меры по обеспечению уважения прав человека, основных свобод и верховенства права дополняют и взаимно подкрепляют друг друга. Несоблюдение норм международного права прав человека, международного беженского права и международного гуманитарного права, а также других международных обязательств, в том числе закрепленных в Уставе Организации Объединенных Наций, является одним из факторов, способствующих нарастанию радикализации, и усиливает ощущение безнаказанности.

А. Предупреждение вербовки и подстрекательства к совершению террористических актов и противодействие таким вербовке и подстрекательству в соответствии с международным правом и противодействие насильственному экстремизму, служащему питательной средой для терроризма, и идеологии терроризма

36. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности выразил обеспокоенность тем, что террористы могут формировать искаженные идеологические установки в целях поляризации местных общин, вербовки сторонников и иностранных боевиков-террористов, мобилизации ресурсов и получения поддержки сочувствующих, в частности на основе использования Интернета и социальных сетей. Совет подчеркнул необходимость эффективно противодействовать использованию ИГИЛ, «Аль-Каидой» и связанными с ними лицами, группами, предприятиями и организациями своих агитационно-пропагандистских идеологических установок в целях подстрекательства и вербовки других лиц для совершения террористических актов и сослался далее в этой связи на резолюцию 2354 (2017) и Всеобъемлющую международную рамочную стратегию противодействия распространению террористических идей (S/2017/375, приложение) с изложением рекомендуемых руководящих принципов и передовых методов. В этой связи необходимо также обеспечить последовательное осуществление резолюций 1624 (2005) и 2178 (2017).

37. В борьбе с террористическими идеями государствам следует уважать право на свободу выражения мнений, закрепленное во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах, и обеспечивать, чтобы любые ограничения этих прав были установлены законом и являлись необходимыми на основаниях, изложенных в пункте 3 статьи 19 Пакта. Кроме того, все меры по противодействию распространению террористических идей должны основываться на Уставе Организации Объединенных Наций, в том числе на уважении принципов суверенитета, территориальной целостности и политической независимости всех государств.

Руководящий принцип 39[17]. Прилагая усилия по эффективному противодействию использованию ИГИЛ, «Аль-Каидой» и связанными с ними лицами, группами, предприятиями и организациями своих идеологических установок в целях подстрекательства и вербовки других лиц для совершения террористических актов, государствам-членам следует:

а) сотрудничать в целях разработки и реализации эффективных стратегий противодействия распространению террористических идей, в том числе применительно к иностранным боевикам-террористам, в соответствии со своими обязательствами по международному праву, включая, в зависимости об обстоятельств, международное право в области прав человека, международное беженское право и международное гуманитарное право, гарантируя при этом права на свободу выражения мнений, мирных собраний и ассоциации и право на свободу от произвольного или незаконного вмешательства в частную жизнь;

b) продвигать мирные альтернативы пропаганде насилия, осуществляемой иностранными боевиками-террористами, устранять лежащие в ее основе факторы и взаимодействовать с широким кругом субъектов, в том числе посредством обеспечения участия и ведущей роли молодежи и женщин, семей, религиозных лидеров, видных представителей сферы культуры и образования и руководителей местных общин, других субъектов гражданского общества, жертв терроризма, средств массовой информации и предприятий частного сектора;

c) адаптировать свои контртеррористические меры и программы к конкретным условиям различных ситуаций на всех уровнях в целях повышения их эффективности, ставя задачу не только опровергать информацию, распространяемую террористами, но и утверждать позитивные идеи, предоставлять убедительные альтернативы и освещать вопросы, представляющие интерес для уязвимых групп, являющихся объектами террористической пропаганды, как в интернете, так и в обычной жизни;

d) учитывать гендерные аспекты и возрастные особенности и уделять в своих контрпропагандистских инициативах внимание конкретным проблемам и факторам уязвимости;

e) рассмотреть возможность содействия осуществлению контрпропагандистских мер и программ не только путем направления усилий по распространению информации, но и посредством внесения свежих идей, а также на основе содействия выявлению источников финансирования;

f) рассмотреть возможность обобщения передового опыта и обмена передовой практикой в области противодействия распространению террористических идей;

g) рассмотреть возможность дальнейшего поддержания, развития или формирования новых стратегических и добровольных партнерских отношений с широким кругом различных субъектов, в частности субъектов частного сектора, включая социальные сети и других поставщиков коммуникационных услуг, в том числе в целях блокирования, отсеивания или удаления террористического контента, и субъектов гражданского общества, которые могут играть важную роль в разработке и осуществлении более эффективных мер для противодействия использованию Интернета в террористических целях, противодействия распространению террористических идей и разработки инновационных технологических решений;

h) поощрять поставщиков услуг в области информационно-коммуникационных технологий к добровольной разработке и обеспечению соблюдения условий обслуживания, предполагающих блокирование контента, направленного на вербовку в террористических целях и вербовку или подстрекательство других лиц к совершению террористических актов, при соблюдении норм международного права прав человека, и регулярно публиковать соответствующие доклады в порядке обеспечения транспарентности;

i) поддерживать усилия, направленные на повышение информированности общественности о противодействии распространению террористических идей, с привлечением органов просвещения и средств массовой информации, в том числе с помощью специальных учебных программ, для предотвращения проникновения террористических идей в молодежную среду.

В. Оценка рисков и осуществление программ оперативных мер

38. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности призвал государства разрабатывать и применять инструменты оценки риска для выявления лиц, демонстрирующих признаки радикализации, которая может подтолкнуть их к насилию, и разрабатывать программы работы с такими лицами, в том числе с учетом гендерных аспектов, в соответствии с применимыми нормами международного права и внутренним законодательством и не прибегая к профилированию на каких бы то ни было дискриминационных основаниях, запрещенных международным правом.

Руководящий принцип 40. При разработке инструментов оценки рисков для выявления лиц, демонстрирующих признаки радикализации до уровня, порождающего насилие, и программ практических мер, государствам-членам следует:

a) обеспечить, чтобы оценки рисков не приводили к профилированию на каких бы то ни было дискриминационных основаниях, запрещенных международным правом;

b) разрабатывать программы принятия оперативных мер, в том числе с учетом, в надлежащих случаях, гендерной проблематики, для предотвращения – в соответствии с применимыми нормами международного и внутреннего права и не прибегая к профилированию на каких бы то ни было дискриминационных основаниях, запрещенных международным правом, – совершения такими лицами террористических актов;

c) рассмотреть пути обеспечения того, чтобы специалисты, участвующие в оценке рисков, обладали соответствующим опытом и имели доступ к непрерывному обучению и повышению квалификации и проходили переаттестацию;

d) создать эффективные надзорные механизмы для обеспечения подотчетности специалистов, участвующих в оценке рисков;

e) рассмотреть возможность разработки или поддержки механизмов для оценки инструментов предварительной оценки риска и программ принятия упреждающих мер;

f) рассмотреть возможность обмена соответствующими знаниями и опытом с другими государствами, региональными организациями, многосторонними форумами и организациями гражданского общества.

IV. Судебные меры и международное сотрудничество

39. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности вновь заявил, что все государства-члены должны обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности; напомнил о своем постановлении, согласно которому все государства-члены должны обеспечить, чтобы в их внутригосударственных законах и положениях действия, описываемые в пункте 6 резолюции 2178 (2014), квалифицировались как достаточно серьезные уголовные правонарушения, что позволило бы осуществлять преследование и назначать наказание в объеме, надлежащим образом отражающем серьезность соответствующего правонарушения; настоятельно призвал государства-члены к тому, чтобы они, действуя согласно внутреннему законодательству и применимым нормам международного права прав человека и международного гуманитарного права, разрабатывали и осуществляли надлежащие стратегии расследования и судебного преследования в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений, которые связаны с деятельностью иностранных боевиков-террористов и о которых говорится в том же пункте; и подтвердил, что те, кто несет ответственность за совершение террористических актов, нарушений международного гуманитарного права или же нарушений или ущемлений прав человека в этой связи либо иным образом причастен к ним, должны быть привлечены к суду.

40. Согласно соответствующим резолюциям, в частности резолюциям 1267 (1999), 1373 (2001), 1624 (2005), 2322 (2016) и 2396 (2017), и применимым двусторонним и многосторонним договорам, все государства должны оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для такого преследования. Государствам было настоятельно рекомендовано действовать в соответствии с их обязательствами по международному праву, с тем, чтобы найти и предать правосудию, выдать или подвергнуть судебному преследованию любого, кто оказывает поддержку или содействие, участвует или пытается участвовать в прямом или косвенном финансировании деятельности, осуществляемой террористами или террористическими группами. Государства-члены должны в полном объеме выполнять свои обязательства по международным конвенциям о борьбе с терроризмом, участниками которых они являются, в частности свои обязательства, касающиеся выдачи и судебного преследования террористов.

41. Совет Безопасности также призвал государства принять меры по совершенствованию, в соответствии с внутренним законодательством и нормами международного права, сбора, обработки, обеспечения сохранности и распространения соответствующей информации и доказательств, в том числе информации, полученной из Интернета или в зонах конфликта; рекомендовал укреплять потенциал государств-членов по сотрудничеству, в соответствии с применимым правом, с частным сектором (особенно с поставщиками услуг в секторе информационно-коммуникационных технологий) в деле сбора цифровых данных и доказательств по делам, связанным с терроризмом и иностранными боевиками-террористами; и призвал государства укреплять международное, региональное и субрегиональное сотрудничество – при необходимости на основе многосторонних и двусторонних соглашений – в целях предотвращения неотслеживаемых поездок иностранных боевиков-террористов, особенно возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов, с их территории или их проезда через их территорию.

42. Женщины и дети, связанные с иностранными боевиками-террористами, возвращающимися и перемещающимися из зон конфликта, могут нуждаться в особом внимании и помощи, поскольку они могли выполнять самые разные функции, в том числе поддерживая терроризм, содействуя совершению террористических актов или совершая их, и могут являться жертвами терроризма. Государствам следует уделять особое внимание обеспечению того, чтобы их внутреннее законодательство обеспечивало соблюдение норм международного права в отношении женщин и детей, в первую очередь учитывая наилучшие интересы ребенка.

А. Правовые основы и процедуры

43. С тем чтобы обеспечить наличие надлежащих правовых инструментов для борьбы с растущими проблемами, связанными с иностранными боевиками-террористами, государствам-членам, возможно, потребуется внести изменения в свои действующие законы или принять новые законы в целях выполнения требований резолюций 1373 (2001), 1624 (2005), 2178 (2014) и 2396 (2017). В соответствии с резолюциями 1373 (2001), 2178 (2014) и 2396 (2017) государства обязаны криминализировать подготовительные действия и неоконченные преступления, включая «планирование и подготовку к поездкам в качестве иностранных боевиков-террористов»; «организацию, содействие и финансирование поездок иностранных боевиков-террористов»; и «прохождение террористической подготовки», при соблюдении норм международного права прав человека. При внесении поправок в существующие законы или принятии новых законов государствам рекомендуется включать в них меры по судебному преследованию, реабилитации и реинтеграции в соответствии с резолюциями 2178 (2014) и 2396 (2017).

Руководящий принцип 41[18]. При выполнении своих обязательств по обеспечению соответствия своих действующих законов и подзаконных актов положениям резолюции 2396 (2017) и обновлении, по мере необходимости, национального законодательства государствам-членам следует:

a) обеспечить, чтобы их национальное законодательство признавало уголовно наказуемым весь спектр связанных с иностранными боевиками-террористами деяний, в том числе в случае подготовительных действий и неоконченных преступлений и когда того требуют резолюции 1373 (2001), 2178 (2014) и 2396 (2017);

b) обеспечить, чтобы составы этих преступлений были четко определены в их законодательстве, чтобы наказания за преступления, связанные с терроризмом, включая преступления, совершаемые иностранными боевиками-террористами, были соразмерны степени их тяжести и чтобы такая криминализация не вступала в противоречие с их обязательствами по международному праву.

Руководящий принцип 42. Прилагая усилия с целью обеспечить принятие надлежащих мер в случаях, касающихся детей[19], государства-члены должны предусмотреть специальные гарантии и средства правовой защиты, находящиеся в полном соответствии с их обязанностями по международному праву, обеспечив, чтобы компетентные органы власти[20]:

a) в полном объеме уважали и поощряли права ребенка, руководствуясь в первую очередь наилучшими интересами ребенка;

b) принимали во внимание возраст ребенка и те многочисленные функции, которые могли выполнять дети, связанные с иностранными боевиками-террористами, признавая при этом, что такие дети могут являться жертвами терроризма;

c) принимали во внимание воздействие терроризма на детей и их права, особенно в контексте вопросов, касающихся семей возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов;

d) оценивали каждого ребенка на индивидуальной и беспристрастной основе и учитывали его или ее права и потребности, принимая при этом также во внимание конкретные обстоятельства дела и исходя из них при рассмотрении любых дальнейших мер уголовного преследования или мер, связанных с обеспечением безопасности;

e) обладали надлежащим объемом дискреционных полномочий на всех этапах разбирательства и имели в своем распоряжении различные альтернативы судебному разбирательству и назначению наказания, включая, в соответствующих случаях, учитывающие возрастную специфику меры защиты детей;

f) имели четкие руководящие указания в отношении того, следует ли им – или при каких обстоятельствах следует – содержать ребенка под стражей и в каких случаях возможна замена уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия, при условии соблюдения норм международного права и национальных стандартов и с учетом того, что в случаях, связанных с детьми, к заключению под стражу следует прибегать в качестве крайней меры;

g) действовали в соответствии с руководящими принципами, регулирующими порядок досудебого содержания под стражей и применение других мер пресечения, предусмотренными их уголовным законодательством и определенными при соблюдении норм международного права.

В. Расследование и судебное преследование

44. Судебное преследование предполагаемых иностранных боевиков-террористов порой по-прежнему существенно осложняется трудностями со сбором достаточного объема допустимых доказательств для вынесения обвинительного приговора. Получение допустимых доказательств и использование разведывательных данных в качестве таких доказательств против иностранных боевиков-террористов – задачи непростые и многогранные. Государствам следует рассмотреть возможность проведения, в надлежащих случаях, переоценки используемых методов и оптимальных видов практики, в частности тех, которые касаются специальных методов расследования (включая методы и виды практики, связанные с электронными доказательствами). Совершенствование процедур сбора, обработки, хранения и предоставления соответствующей информации и доказательств, полученных из зон конфликта, в соответствии с внутренним законодательством и обязательствами государств-членов по международному праву имеет чрезвычайно важное значение. Рабочая группа по юридическим и уголовно-правовым мерам противодействия терроризму Целевой группы Глобального договора Организации Объединенных Наций по координации контртеррористической деятельности в настоящее время разрабатывает руководящие принципы по содействию использованию такой информации и обеспечению ее приемлемости в качестве доказательства для судебного преследования по делам, касающимся преступлений террористической направленности, в национальных судах.

Руководящий принцип 43[21]. При осуществлении усилий для обеспечения того, чтобы ответственные органы обладали потенциалом, экспертными знаниями и полномочиями для обработки разведывательных данных об угрозе, создаваемой иностранными боевиками-террористами и другими отдельными террористами, и информации, собираемой следственными органами, и при разработке процедур оформления таких данных и информации – в случае необходимости и в зависимости от процедур правовой системы государства – в качестве допустимых к производству доказательств, государствам-членам следует:

a) рассмотреть возможность обеспечения эффективного надзора со стороны судебных органов и органов прокуратуры за применением следственными органами специальных методов расследования;

b) применять, по мере необходимости, в ходе расследования и судебного преследования специальные подходы, отвечающие требованиям учета гендерных аспектов и – в случаях, касающихся детей, – учитывающие их права;

c) использовать существующие оптимальные виды практики и стандартные оперативные процедуры судебно-медицинской экспертизы, в том числе разработанные Интерполом, в целях обеспечения надежности данных криминалистической экспертизы, используемых в суде, и укрепления доверия общественности;

d) обеспечить эффективную защиту свидетелей.

Руководящий принцип 44[22]. Прилагая усилия по

сбору цифровых данных и доказательств по делам, связанным с терроризмом и иностранными боевиками-террористами, государства-члены должны:

a) включить в свое процессуальное законодательство положения, предусматривающие оперативное сохранение цифровых данных в качестве самостоятельной меры, и установить особый правовой режим поиска и изъятия цифровых данных;

b) рассмотреть возможность поощрения частных компаний к внедрению круглосуточно работающих механизмов взаимодействия с правоохранительными органами и установлению четких правил в отношении сохранения цифровых доказательств и касательно запросов на раскрытие информации в чрезвычайных ситуациях в соответствии с применимым законодательством;

c) расширять возможности в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и совершенствовать экспертно-криминалистический потенциал органов уголовного правосудия и правоохранительных служб;

d) использовать материалы социальных сетей, касающиеся терроризма, в качестве цифровых доказательств для целей проведения расследования и судебного преследования, обеспечивая при этом уважение прав человека и основных свобод и действуя в соответствии со своими обязанностями согласно внутреннему законодательству и применимому международному праву;

e) расширять сотрудничество между соответствующими следственными органами, в том числе между органами полиции, и сотрудничество с частным сектором, особенно с поставщиками услуг ИКТ, в деле сбора цифровых данных и доказательств по делам, связанным с терроризмом и иностранными боевиками-террористами;

f) запрашивать и собирать электронные доказательства у соответствующих субъектов, в том числе на трансграничной основе, и рассмотреть возможность использования Практического руководства по направлению запросов в другие страны о предоставлении электронных доказательств, свидетельств и улик, разработанного Исполнительным директоратом, ЮНОДК и Международной ассоциацией прокуроров.

Руководящий принцип 45[23]. При осуществлении, в соответствии с внутренним законодательством и международным правом, усилий в целях активизации и ускорения своевременного обмена соответствующей оперативной информацией и данными финансовой разведки о действиях, перемещениях и схемах перемещения террористов или террористических сетей, включая иностранных боевиков-террористов, государствам-членам следует рассмотреть способы, позволяющие:

a) обмениваться – при соблюдении требований внутреннего законодательства и международного права – соответствующими оперативными данными финансовой разведки через национальные, двусторонние и многосторонние механизмы;

b) обеспечить, чтобы компетентные органы могли использовать данные финансовой разведки, которыми обмениваются подразделения такой разведки, и были в состоянии получать соответствующую финансовую информацию от частного сектора;

c) проводить систематические финансовые расследования по всем делам о терроризме;

d) активизировать сведение воедино и использование данных финансовой разведки в контексте дел о терроризме, в том числе посредством укрепления межучрежденческой координации и в рамках партнерских связей между государственным и частным секторами в целях сбора информации;

e) расширять использование данных финансовой разведки и финансовой информации в качестве

одного из инструментов для выявления сетей террористов, финансирующих их субъектов и сочувствующих им лиц;

f) повысить качество информации о финансировании иностранных боевиков-террористов, в том числе возвращающихся и перемещающихся, и финансировании небольших террористических ячеек, а также о деятельности субъектов, занимающихся сбором средств для террористов, и их пособников во всех странах или территориях, которой подразделения финансовой разведки обмениваются на международном уровне;

g) повысить отслеживаемость и прозрачность финансовых операций, в том числе посредством обеспечения того, чтобы финансовые учреждения могли обмениваться информацией на национальном и международном уровнях в рамках одной и той же финансовой группы в целях управления рисками отмывания денег и финансирования терроризма и предоставления компетентным органам всеобъемлющей информации о преступных схемах, и путем выявления и регистрации нерегулируемых систем денежных переводов, а также оценки и устранения рисков, связанных с использованием наличных денежных средств, нерегулируемых систем денежных переводов (включая «хавалу») и других финансовых продуктов, включая предоплаченные карты;

h) устранять потенциальные риски, связанные с использованием виртуальных активов и других анонимных средств совершения денежных или финансовых операций, и прогнозировать и, в надлежащих случаях, устранять опасность злоупотреблений новыми финансовыми инструментами для финансирования терроризма;

i) продолжать проведение исследований и сбор информации в целях углубления знаний и более четкого понимания характера и масштабов возможных связей между террористами и лицами, участвующими в транснациональной организованной преступной деятельности;

j) поддерживать инициативы и национальные механизмы для эффективного выявления и устранения связей между терроризмом и транснациональной организованной преступностью.

С. Стратегии судебного преследования, реабилитации и реинтеграции

45. В Мадридских руководящих принципах Контртеррористический комитет отметил, что государства-члены должны рассматривать альтернативы заключению под стражу, а также варианты, предполагающие реинтеграцию и возможную реабилитацию возвратившихся лиц, заключенных и лиц, содержащихся под стражей. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности призвал государства-члены к тому, чтобы они проводили проверку и расследования в отношении лиц, которых они имеют разумные основания считать террористами (в том числе предполагаемых иностранных боевиков-террористов и сопровождающих их членов семей, включая супругов и детей) и которые въезжают на их территорию; разрабатывали и проводили всеобъемлющие оценки риска в отношении таких лиц; и предпринимали надлежащие действия, в том числе рассматривая вопрос о надлежащих мерах судебного преследования, реабилитации и реинтеграции, с учетом того, что некоторые лица могут быть жертвами терроризма. Совет также подчеркнул, что государства-члены обязаны, в соответствии с резолюцией 1373 (2001), обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности. Кроме того, Совет подчеркнул, что государствам-членам следует обеспечивать, чтобы все такие действия предпринимались сообразно нормам внутреннего законодательства и международного права.

Руководящий принцип 46[24]. При осуществлении усилий по разработке и осуществлению стратегий и протоколов судебного преследования, реабилитации и реинтеграции государствам-членам следует:

a) выполнять свои обязательства по привлечению террористов к ответственности в соответствии с требованиями резолюций 1373 (2001), 2178 (2014) и 2396 (2017) Совета Безопасности и принять меры к тому, чтобы их системы уголовного судопроизводства были способны обеспечивать преследование за все серьезные преступления, которые, возможно, были совершены иностранными боевиками-террористами[25];

b) рассмотреть пути обеспечения того, чтобы стратегии судебного преследования, реабилитации и реинтеграции соответствовали национальным стратегиям противодействия терроризму, в том числе эффективным методам борьбы с насильственным экстремизмом, создающим питательную среду для терроризма[26];

c) рассмотреть пути обеспечения того, чтобы стратегии судебного преследования, реабилитации и реинтеграции были своевременными, надлежащими, всеобъемлющими и адаптированными с учетом гендерных и возрастных особенностей/факторов[27], всеобъемлющих оценок риска[28], тяжести совершенного преступления (преступлений)[29], имеющихся доказательств, намерений и личной вины, наличия сети поддержки, общественных интересов и других соответствующих соображений или факторов, в зависимости от обстоятельств, и чтобы они соответствовали нормам внутреннего законодательства и международного права, включая международные стандарты в области прав человека и гуманитарного права;

d) обеспечить, чтобы такие стратегии могли сочетаться с другими мерами, такими как контроль и/или постановка на учет, надзор, установление испытательного срока, ограничение выбора места проживания, запретительные судебные приказы, изъятие паспорта и/или удостоверения личности и запрет на поездки, все такие меры должны применяться в соответствии с действующими международными нормами в области прав человека и внутренним законодательством и должны подвергаться эффективному обзору[30];

e) рассмотреть вопрос о применении общегосударственного подхода и, признавая при этом роль, которую могут играть организации гражданского общества, в том числе в секторах здравоохранения, социального обеспечения и образования и, в соответствующих случаях, в местных общинах, рассмотреть пути обеспечения, при разработке такого подхода, эффективной координации и четкого руководства, в том числе путем создания междисциплинарных групп[31], в состав которых могут входить правоохранительные органы, службы сектора уголовного правосудия, пенитенциарных учреждений и пробации, социальные службы и, в соответствующих случаях, организации гражданского общества;

f) рассмотреть вопрос о предоставлении субъектам, оказывающим им помощь в реализации стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции, необходимых ресурсов, поддержки и рекомендаций по организации эффективного надзора, а также об обеспечении им возможности консультироваться, по мере необходимости, с компетентным органом[32];

g) активно взаимодействовать с гражданским обществом при разработке стратегий реабилитации и реинтеграции для возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов и членов их семей, поскольку организации гражданского общества могут располагать соответствующими знаниями о местном населении, поддерживать контакты и взаимодействовать с ним;

h) рассмотреть вопрос о поощрении добровольного участия и руководящей роли женщин в разработке, осуществлении, мониторинге и оценке стратегий для решения проблемы возвращающихся и перемещающихся иностранных боевиков-террористов и их семей[33];

i) обеспечить, чтобы программы, направленные на развенчание террористических идей и борьбу с ними, в том числе в тюрьмах, осуществлялись с соблюдением норм международного права прав человека, включая право на свободу мнений и их свободное выражение, право на свободу религии или убеждений и право не подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в частную жизнь;

j) обеспечить мониторинг, оценку и обзор эффективности стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции.

Руководящий принцип 47[34]. В случаях, касающихся детей, государствам-членам следует обеспечить, чтобы стратегии судебного преследования, реабилитации и реинтеграции:

а) предусматривали уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению интересов ребенка;

b) осуществлялись в соответствии с уголовным законодательством, с учетом тяжести любого преступления, которое, возможно, было совершено, принимая при этом во внимание возраст ребенка и признавая, что такой ребенок может также являться жертвой терроризма;

c) предусматривали доступ к медицинской помощи, психосоциальной поддержке и образовательным программам, способствующим благополучию детей, и, по мере возможности, доступ к обычному образованию[35];

d) учитывали возрастные и гендерные особенности;

e) обеспечивали возможность задействования субъектов, занимающихся вопросами защиты детей, и социального сектора, а также эффективной координации их деятельности с сектором правосудия[36].

D. Устранение опасности радикализации террористов и их вербовки в тюрьмах и обеспечение того, чтобы тюрьмы могли использоваться для целей реабилитации и реинтеграции

46. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности признал, что в тюрьмах потенциально могут создаваться условия, способствующие радикализации, порождающей терроризм, и вербовке террористов, и что проведение надлежащих проверок в отношении заключенных иностранных боевиков-террористов и наблюдение за ними имеют поэтому решающее значение для ограничения возможностей террористов в части привлечения новых членов. В той же резолюции Совет признал, что тюрьмы могут также, когда это целесообразно, служить делу реабилитации и реинтеграции заключенных и что государствам-членам, возможно, необходимо продолжать работу с преступниками после их освобождения из тюрьмы во избежание рецидивизма, действуя согласно соответствующим нормам международного права, и в соответствующих случаях принимая во внимание Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций в отношении обращения с заключенными (Правила Нельсона Манделы). Государствам-членам было рекомендовано принимать, в соответствии с внутренним законодательством и нормами международного права, все надлежащие меры для предотвращения того, чтобы под влиянием заключенных, которые были осуждены за преступления, связанные с терроризмом, другие заключенные, с которыми они могут контактировать, проникались радикальными идеями, порождающими насилие.

47. В отсутствие более широких усилий по обеспечению эффективной работы со всеми заключенными автономные исправительные программы вряд ли будут успешными. Такие усилия должны предусматривать принятие надлежащих мер безопасности, создание систем сбора информации и систем контроля, а также сотрудничество, в соответствующих случаях, с другими правоохранительными органами и органами уголовной юстиции, специализированным персоналом, специалистами по вопросам вероисповедания, психотерапевтами, наставниками и семьями. Все усилия по устранению опасности радикализации до уровня, порождающего терроризм, и вербовки террористов в тюрьмах и по реабилитации и реинтеграции заключенных должны предприниматься в полном соответствии с национальным законодательством и соответствующим международным правом и обеспечивать полное уважение прав человека и основных свобод, включая право на свободу мнений и их свободное выражение, право на свободу религии или убеждений, право на свободу от произвольного или незаконного вмешательства в частную жизнь, и абсолютное запрещение пыток. В таких усилиях должны также учитываться гендерная проблематика и приниматься во внимание потребности и права ребенка.

Руководящий принцип 48. В своих усилиях по недопущению того, чтобы в тюрьмах потенциально могли создаваться условия, способствующие радикализации до уровня, порождающего терроризм, и вербовке террористов, и обеспечению того, чтобы тюрьмы могли использоваться, в соответствующих случаях, для реабилитации и реинтеграции заключенных, государствам следует:

a) разделять заключенных по признакам их правового статуса (лица, содержащиеся под стражей до суда, и осужденные), возраста (дети и взрослые) и пола;

b) соблюдать надлежащую процедуру приема осужденных в тюрьмы и проводить регулярную оценку рисков и потребностей с учетом ее результатов при классификации и распределении заключенных;

c) обеспечить, чтобы условия содержания под стражей основывались на принципе уважения достоинства всех заключенных, включая их защиту от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; обеспечить надлежащие материальные условия и личную безопасность; и создать механизмы для обеспечения того, чтобы процедуры ареста подозреваемых и все формы лишения свободы отвечали требованиям национального законодательства, а также соответствующим обязательствам по международному праву;

d) рассмотреть возможность создания структурированной системы тюремной разведки в соответствии с национальным законодательством;

e) рассмотреть вопрос об обеспечении достаточного числа квалифицированных и хорошо подготовленных сотрудников, включая соответствующий специализированный персонал и других экспертов, таких как специалисты по вопросам вероисповедания, психотерапевты и наставники, и разработать механизмы и протоколы для обеспечения того, чтобы весь тюремный персонал всегда отвечал высоким стандартам профессионального и личного поведения;

f) обеспечить четкое и последовательное понимание процессов террористической радикализации и отмежевания от терроризма и, где это возможно, определить ясные, четко сформулированные и, в идеале, измеримые цели и задачи, касающиеся процессов отмежевания;

g) рассмотреть возможность разработки различных программ, включая программы с учетом гендерной и возрастной специфики, которые могут быть направлены на удовлетворение конкретных потребностей каждого человека, в сочетании с предоставлением доступа к программам профессиональной подготовки и образования, а также религиозной, творческой, культурной и спортивно-оздоровительной деятельности, в зависимости от обстоятельств;

h) рассмотреть возможность создания механизмов сотрудничества между тюремным персоналом, местными поставщиками услуг на базе общин, гражданским обществом и семьями, в зависимости об обстоятельств;

i) рассмотреть возможность организации программ подготовки к выходу на свободу, в рамках которых отвечающим установленным требованиям заключенным предоставлялись бы возможности, в зависимости от обстоятельств, доступа к ресурсам местного сообщества, включая освобождение для целей работы, образования и/или профессиональной подготовки, временного отпуска домой и/или отбывания наказания в виде исправительных работ в местном сообществе;

j) рассмотреть возможность принятия надлежащих административных мер по освобождении, установления обязательств в части контроля и отчетности, разработки программ принятия оперативных мер и оказания поддержки, а также принятия мер защиты после освобождения, в зависимости от обстоятельств и в соответствии с международным правом, включая международное право прав человека;

k) создать эффективные надзорные механизмы с учетом, в соответствующих случаях, правил 83–85 Правил Нельсона Манделы.

Е. Международное сотрудничество

48. В осуществлении международного сотрудничества в судебной сфере по делам, связанным с иностранными боевиками-террористами, включая возвращающихся и перемещающихся террористов и членов их семей, по-прежнему отчаются трудности. Признавая сохраняющиеся проблемы, общие для таких случаев, Совет Безопасности в своих резолюциях 2322 (2016) и 2396 (2017) подчеркнул важность укрепления международного сотрудничества в целях предотвращения и расследования террористических актов и судебного преследования за их совершение.

Руководящий принцип 49[37]. В целях укрепления международного сотрудничества в деле предупреждения и расследования террористических актов, а также судебного преследования за их совершение государствам-членам следует:

a) принять и, в случае необходимости, пересмотреть и обновить законы о выдаче и взаимной правовой помощи в отношении преступлений, связанных с терроризмом, в соответствии с их международными обязательствами, в том числе их обязательствами по международному праву в области прав человека, и рассмотреть возможность пересмотра национальных законов о взаимной правовой помощи в отношении терроризма и соответствующих национальных механизмов и их обновления, по мене необходимости, чтобы повысить их эффективность, особенно в свете существенного увеличения числа просьб о предоставлении цифровых данных;

b) назначить центральные структуры, отвечающие за взаимную правовую помощь, и компетентные органы по вопросам выдачи и надлежащим образом укомплектовать их кадровый состав, а также разработать и внедрить четко определенные процедуры, функции и обязанности заинтересованных сторон, участвующих в процессе выдачи и оказании взаимной правовой помощи;

c) рассмотреть возможность предоставления УНП ООН информации для его базы хранения данных о существующих сетях центральных структур, отвечающих за борьбу с терроризмом, включая контактную информацию и другие соответствующие данные, касающиеся назначенных структур;

d) рассмотреть возможность ратификации и использования применимых международных и региональных документов, участниками которых они являются, в качестве основы для оказания взаимной правовой помощи и, в соответствующих случаях, выдачи в контексте дел о терроризме, в соответствии с международным правом прав человека, гуманитарным правом и беженским правом, включая принцип невыдворения;

e) сотрудничать, когда это возможно, на основе взаимности или с учетом обстоятельств каждого конкретного дела в отсутствие применимых конвенций или положений;

f) действовать согласно своим обязанностям по международному праву с целью выявлять и предавать правосудию, выдавать или подвергать судебному преследованию лиц, подозреваемых в террористической деятельности;

g) создать там, где это возможно, механизмы и правовые рамки для проведения совместных расследований и развивать потенциал для улучшения координации таких расследований, обеспечив при этом наличие национальных механизмов, позволяющих осуществлять международное сотрудничество в вопросах применения специальных методов расследования, включая создание и/или использование, когда это уместно, совместных следственных механизмов, и заключать двусторонние или многосторонние договоренности о международном сотрудничестве в вопросах применения специальных методов расследования (особенно с соседними государствами);

h) рассмотреть возможность разработки и участия в деятельности международных и региональных платформ и неформальных сетей для сотрудничества в сфере оказания взаимной правовой помощи, а также разработки и совершенствования механизмов оперативного межрегионального сотрудничества применительно к преступлениям, связанным с терроризмом;

i) рассмотреть пути упрощения, в рамках осуществления имеющихся применимых международно-правовых документов, процедур подачи просьб о выдаче и взаимной правовой помощи.

V. Защита объектов критически важной инфраструктуры, уязвимых или слабозащищенных целей и туристических объектов

49. В своей резолюции 2341 (2017) Совет Безопасности призвал государства рассмотреть возможность разработки или дальнейшего совершенствования их стратегий уменьшения рисков террористических нападений на критически важные объекты инфраструктуры – стратегий, которые должны предусматривать, в частности, оценку и улучшение понимания соответствующих рисков; принятие мер по обеспечению готовности, в том числе к эффективному реагированию на такие нападения, а также содействие повышению оперативной совместимости в области безопасности и ликвидации последствий и поддержку эффективного взаимодействия всех заинтересованных сторон.

50. В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности подчеркнул, что государствам-членам необходимо подготовить национальные оценки рисков и угроз, провести их обзор или внести в них изменения таким образом, чтобы в них принимались во внимание слабозащищенные цели, в интересах разработки соответствующих планов на случай угрозы террористических нападений и планов чрезвычайного реагирования в случае таких нападений. Он также призвал государства создавать или укреплять национальные, региональные и международные партнерства с государственными и частными заинтересованными сторонами в целях обмена информацией и опытом для предотвращения террористических нападений на слабозащищенные цели, защиты таких целей от террористических нападений, уменьшения последствий таких нападений, их расследования и реагирования на них, а также восстановления после причинения таким целям ущерба в результате таких нападений.

51. Критически важные объекты инфраструктуры и слабозащищенные цели являются особенно уязвимыми и привлекательными мишенями для террористов. Взаимосоединяемость, взаимосвязь и взаимозависимость важнейших объектов инфраструктуры может увеличить степень их уязвимости. Привлекательность слабозащищенных целей для террористов обусловлена не только их открытостью и ограниченностью принимаемых мер охраны и безопасности, что облегчает доступ к ним, о и потенциальной возможностью жертв среди гражданского населения, хаоса, широкого общественного резонанса и экономических последствий.

52. Главную ответственность за защиту важнейших объектов инфраструктуры и слабозащищенных целей несут государства-члены. Каждое государство определяет важнейшие объекты инфраструктуры и слабо-защищенные цели исходя из своих конкретных национальных условий. Вместе с тем растет потребность в расширении сотрудничества между государствами и взаимодействия с частными компаниями, которые владеют важнейшими объектами инфраструктуры и слабозащищенными целями, эксплуатируют их и управляют ими, в целях удовлетворения потребностей в обеспечении безопасности, снижения уровня уязвимости и обмена информацией об угрозах, факторах уязвимости и мерах, принимаемых в интересах уменьшения опасности нападений. Следует использовать и совершенствовать механизмы совместных учебных мероприятий, коммуникационных сетей, обмена информацией (например, о методологиях, передовой практике и проведении учений) и раннего предупреждения.

53. Для того, чтобы максимально повысить потенциал защиты слабозащищенных целей, необходимо развивать или укреплять государственно-частные партнерства на всех уровнях государственного управления, включая государственный, местный и региональный уровни. Государствам-членам следует поощрять и поддерживать налаживание с компаниями таких партнерских отношений, которые могут способствовать повышению готовности во всех аспектах, а именно обеспечению защиты от террористических нападений, смягчению последствий таких нападений, реагированию на них и восстановлению после них, а также расследованию соответствующих инцидентов.

54. Обеспечение защиты предполагает осуществление усилий по целому ряду направлений, таких как планирование; общественная информация и предупреждение; оперативное взаимодействие; обмен разведывательными данными и информацией; воспрещение и нейтрализация; проверка, поиск и обнаружение; контроль доступа и проверка личности; безопасность в кибернетическом пространстве; меры физической защиты; управление рисками в рамках программ и мероприятий по защите; и обеспечение целостности и безопасности производственносбытовых цепочек.

Руководящий принцип 50[38]. В своих усилиях по разработке и осуществлению мер по защите важнейших объектов инфраструктуры и слабозащищенных целей от террористических нападений государства-члены, действуя в сотрудничестве с местными органами власти, должны:

a) выявлять и оценивать соответствующие риски и угрозы террористических нападений на важнейшие объекты инфраструктуры и уязвимые объекты и повышать осведомленность о таких рисках и угрозах;

b) определять на основе постоянного анализа возможностей, намерений и прошлых нападений террористов, какие объекты следует считать объектами критически важной инфраструктуры и слабозащищенными целями в национальном контексте, и регулярно проводить оценки рисков с учетом меняющегося характера угрозы и противника, в том числе с использованием существующих инструментов и руководящих указаний, разработанных международными и региональными организациями[39];

c) разрабатывать, осуществлять и применять на практике такие стратегии и планы действий по снижению риска террористических нападений на важнейшие объекты инфраструктуры и слабозащищенные цели, которые предусматривают объединение и эффективное использование возможностей соответствующих государственных и частных заинтересованных сторон;

d) принимать меры по обеспечению готовности, в том числе для обеспечения эффективной защиты от таких нападений и реагирования на них на основе всесторонней оценки рисков;

e) содействовать повышению эффективности взаимодействия в области обеспечения безопасности и управления кризисными ситуациями;

f) поощрять основанные на учете рисков и взаимодополняющие усилия по защите важнейших объектов инфраструктуры и слабозащищенных целей;

g) создать или укрепить механизмы для обмена информацией, экспертными знаниями (включая инструментарий и руководящие указания) и опытом между государственными и частными заинтересованными сторонами в целях расследования террористических нападений на такие цели и реагирования на них[40].

Руководящий принцип 51[41]. В своих дальнейших усилиях по защите важнейших объектов инфраструктуры и уязвимых целей от террористических актов государствам-членам, действующим в сотрудничестве с местными органами власти, следует также рассмотреть возможность:

a) обновления планов действий в чрезвычайной обстановке, включая руководящие указания, планы проведения учений и подготовки сотрудников правоохранительных органов, других соответствующих министерств и отраслевых ведомств, с тем чтобы обеспечить учет реально существующих угроз, усовершенствовать стратегии и обеспечить адаптацию заинтересованных сторон к изменяющимся угрозам;

b) создания национальных структур и механизмов в поддержку принятия решений с учетом фактора риска, обмена информацией и государственно-частного партнерства как для правительства, так и для отраслевых ведомств, в том числе в целях налаживания совместной работы по определению приоритетов, и совместной разработки соответствующих материалов и инструментов, таких как общие руководящие принципы наблюдения или конкретные меры, предлагаемые для защиты объектов различных типов (например, стадионов, гостиниц, торговых центров или школ);

c) внедрения процедур для обмена информацией об оценке рисков между правительством, отраслевыми ведомствами и частным сектором в интересах содействия повышению осведомленности о положении дел и укреплении безопасности слабозащищенных целей и повышения их устойчивости к внешним воздействиям;

d) внедрения процедур для обмена соответствующей информацией с партнерами из отраслевых ведомств и частного сектора, например, путем предоставления допуска к засекреченной информации и повышения осведомленности;

e) поощрения государственно-частных партнерств путем разработки механизмов сотрудничества, оказания поддержки владельцам предприятий и эксплуатирующим компаниям, а также управляющим объектами инфраструктуры и, в случае необходимости, обмена информацией о планах, политике и процедурах;

f) оказания содействия в эффективном и целенаправленном наращивании потенциала, организации профессиональной подготовки и предоставлении других необходимых ресурсов и технической помощи в случаях, когда такое содействие необходимо для обеспечения того, чтобы все государства были в состоянии создать надлежащий потенциал для реализации планов чрезвычайных мер и мер реагирования в случае нападения на слабозащищенные цели.

VI. Предотвращение незаконного оборота стрелкового оружия и легких вооружений и борьба с ним

55. В мае 2017 года Комитет провел открытый брифинг по теме «Недопущение приобретения террористами оружия», который позволил участникам проанализировать и обсудить, в частности, вопрос об участии иностранных боевиков-террористов в незаконном обороте оружия. Итоги этого мероприятия заложили основу для единогласного принятия Советом Безопасности его резолюции 2370 (2017), в которой он признал необходимость того, чтобы государства-члены принимали в соответствии с международным правом надлежащие меры для решения проблемы незаконных поставок стрелкового оружия и легких вооружений, в частности террористам, в том числе путем укрепления, когда это целесообразно и не противоречит их внутреннему законодательству, национальных систем сбора и анализа подробных данных о незаконных поставках такого оружия террористам и принятия, в случае их отсутствия, надлежащих законов, правил и административных процедур для обеспечения эффективного контроля за производством, экспортом, импортом, транзитом и последующей передачей стрелкового оружия и легких вооружений и связанной с ними брокерской деятельностью в районах, находящихся под их юрисдикцией, с учетом Программы действий по предотвращению и искоренению незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах в целях недопущения незаконных поставок такого оружия террористам. В своей резолюции 2395 (2017) Совет настоятельно призвал государства полностью осуществить меры, содержащиеся в резолюции 2370 (2017).

56. В Программе действий государства-члены также признали, что незаконная торговля стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах ведет к затягиванию конфликтов, усугубляет насилие, способствует перемещению гражданского населения, подрывает уважение международного гуманитарного права, препятствует оказанию гуманитарной помощи жертвам вооруженных конфликтов и подпитывает преступность и терроризм. В этой связи

государства-члены обязались, в частности, принять и осуществить необходимые законодательные или иные меры для квалификации в качестве уголовных преступлений в своем внутреннем законодательстве незаконного производства, хранения и накопления запасов стрелкового оружия и легких вооружений и незаконной торговли ими в пределах своей юрисдикции, с тем чтобы обеспечить уголовное преследование лиц, занимающихся такой деятельностью, на основании соответствующих национальных уголовных кодексов.

57. В итоговом документе третьей Конференции Организации Объединенных Наций для обзора прогресса, достигнутого в осуществлении Программы действий (A/CONF.192/2018/RC/3, приложение), государства-члены выразили особое беспокойство по поводу использования в последние годы стрелкового оружия и легких вооружений в ходе террористических нападений, совершаемых по всему миру, и подчеркнули существенно важный вклад полного и эффективного осуществления Программы действий и Международного документа, позволяющего государствам своевременно и надежно выявлять и отслеживать незаконные стрелковое оружие и легкие вооружения, в глобальную борьбу против всех форм насилия и преступности, включая терроризм, и в этой связи заявили о решимости укрепить свои усилия по осуществлению и координации.

58. Государства-члены также признали, что правительства несут главную ответственность за решение проблем, связанных с незаконной торговлей стрелковым оружием и легкими вооружениями во всех ее аспектах (там же).

59. В своей резолюции 2370 (2017) Совет Безопасности настоятельно призвал государства полностью выполнять положения Программы действий и Международного документа по отслеживанию, с тем чтобы содействовать предотвращению приобретения террористами стрелкового оружия и легких вооружений, в частности в районах конфликтов и в постконфликтных районах. В руководящем принципе 52 уделяется внимание ряду положений итогового документа третьей Конференции по рассмотрению действия Договора, которые имеют непосредственное отношение к борьбе с приобретением стрелкового оружия и легких вооружений иностранными боевиками-террористами, тем не менее ничто в настоящем добавлении не затрагивает целостность и последовательность Программы действий или итогового документа.

Руководящий принцип 52[42]. Принимая в соответствии с международным правом надлежащие меры для решения проблемы незаконных поставок стрелкового оружия и легких вооружений, в частности террористам, государства-члены должны:

а) сохранять в силе, разрабатывать или внедрять и эффективно применять национальные законы, нормативные положения и административные процедуры для обеспечения эффективного контроля за производством, экспортом, импортом и транзитной перевозкой стрелкового оружия и легких вооружений, в том числе путем признания в качестве уголовно наказуемого деяния их незаконного производства, онлайновой торговли ими или их перенаправления на незаконные рынки в результате коррупции;

b) принимать все надлежащие меры для предотвращения перенаправления стрелкового оружия и легких вооружений при санкционировании их международной передачи, учитывая тот факт, что согласно Международному документу по отслеживанию стрелковое оружие и легкие вооружения считаются незаконными, если они были переданы без лицензии или разрешения компетентного национального органа;

c) разработать и внедрить и, при необходимости, укреплять процессы сертификации и /или выдачи сертификатов конечного пользователя, а также эффективные правовые и правоприменительные меры и прилагать все усилия к тому, чтобы в соответствии с национальными законами и практикой и без ущерба для права государств на реэкспорт стрелкового оружия и легких вооружений, которые они ранее импортировали, направлять уведомление первоначальному государству-экспортеру – в соответствии с их двусторонними соглашениями – до осуществления реэкспорта этих средств;

d) предоставить национальным правоохранительным органам мандаты и ресурсы для оказания им помощи в предотвращении незаконного ввоза на их территорию, вывоза с их территории или транзита через их территорию стрелкового оружия и легких вооружений и в борьбе с такими ввозом, вывозом и транзитом;

e) в соответствии с положениями Программы действий принимать более активные национальные усилия по обеспечению безопасного, надежного и эффективного управления запасами стрелкового оружия и легких вооружений, находящимися в распоряжении государственных вооруженных сил и сил безопасности, особенно в условиях конфликта и в постконфликтных ситуациях;

f) принимать эффективные меры по предотвращению и пресечению незаконной брокерской деятельности в связи со стрелковым оружием и легкими вооружениями, используя при этом рекомендации, содержащиеся в докладе Группы правительственных экспертов, учрежденной согласно резолюции 60/81 Генеральной Ассамблеи для рассмотрения дальнейших шагов по укреплению международного сотрудничества в деле предотвращения и искоренения незаконной брокерской деятельности в связи со стрелковым оружием и легкими вооружениями и борьбы с ней[43];

g) обмениваться опытом, извлеченными уроками и передовой практикой в области контроля за экспортом, импортом и транзитом стрелкового оружия и легких вооружений, включая процессы сертификации и/или сертификаты конечного пользователя, и применять их в соответствии с национальными нормативно-правовыми положениями и требованиями безопасности.

Приложение 3

Руководство по выработке ответов на угрозы и вызовы, связанные с «иностранными боевиками-террористами», в контексте защиты прав человека[44](извлечение)

Список сокращений

БДИПЧ Бюро ОБСЕ по демократическим иститутам и правам человека

ВДПЧ Всеобщая декларация прав человека

ГС ООН Генеральный секретарь ООН

ЕКПЧ Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция по правам человека)

ЕС Европейский Союз

ЕСПЧ Европейский суд по правам человека

ИБТ Иностранные боевики-террористы

ИГИЛ «Исламское государство Ирака и Леванта»

ИДКТК ООН Исполнительный директорат Контртеррористического комитета ООН

КПЧ ООН Комитет по правам человека ООН

КПР Конвенция ООН о правах ребенка

КТУ ООН Контртеррористическое управление Организации Объединенных Наций

МГП Международное гуманитарное право

МПГПП Международный пакт о гражданских и политических правах

НЭРВТ Насильственный экстремизм и радикализация, ведущие к терроризму

ОБСЕ Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ООН Организация Объединенных Наций

ПНЭ Предотвращение насильственного экстремизма

Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников как средства нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение

СБ ООН Совет Безопасности ООН

Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом и правам человека

Предисловие

Терроризм является многоаспектной проблемой, требующей многоплановых решений. Опыт показывает, что уважение и защита прав человека и фундаментального принципа верховенства права являются не препятствием, а непременным условием для поиска эффективных ответов на угрозы безопасности.

Угрозы, исходящие от так называемых «иностранных боевиков-террористов» (ИБТ), и меры реагирования, необходимые для борьбы с этими угрозами, – не исключение. Права человека и верховенство права служат прочной основой для эффективных действий в области борьбы с потенциальными угрозами и вызовами со стороны лиц, совершающих поездки с целью участия в террористической деятельности.

Резолюциями 2170 (2014) и 2178 (2014) Совета безопасности ООН (СБ ООН), принятыми в соответствии с главой VII Устава ООН, определено, что передвижение ИБТ представляет собой угрозу международному миру и безопасности. В связи с этим указанные резолюции налагают на государства обязательство принимать всеобъемлющие меры по предотвращению и пресечению потока ИБТ[45]. Опираясь на эти резолюции СБ ООН, Совет министров ОБСЕ в 2014 г. на своей встрече в Базеле отметил, что угроза, создаваемая [46] иностранными боевиками-террористами, может затрагивать все регионы и государства – даже те, которые находятся далеко от районов конфликта, куда направляются ИБТ[47]. С тех пор эти угрозы и вызовы претерпели ряд изменений в силу новых тенденций в процессах возвращения и перемещения ИБТ из зон конфликта в Ираке и Сирии. В ответ на эти новые вызовы была принята Резолюция СБ ООН 2396 (2017)[48].

Неизменной осталась необходимость использования подходов, основанных на правах человека и принципе верховенства права, в отношении всех аспектов проблемы передвижения ИБТ в странах выезда, транзита, назначения и перемещения этих лиц. В рамках усилий по решению данной проблемы по всему миру стали в срочном порядке приниматься многочисленные законодательные акты, стратегии и практические методики. Однако расширительное понимание термина «иностранные боевики-террористы» и масштабность мер реагирования, осуществляемых государствами, вызвали многочисленные вопросы о последствиях этих мер и их соответствии принципу верховенства права и международным нормам прав человека в условиях борьбы с терроризмом.

Государства приняли на себя обязательство бороться с возможными угрозами и вызовами, создаваемыми ИБТ, в рамках системы международного права и в соответствии со своими обязательствами по международному праву прав человека и международному гуманитарному праву. Резолюции СБ ООН, Декларация Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИБТ и другие региональные инициативы последовательно отражают и подтверждают это обязательство.

Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека поручено оказывать содействие государствам-участникам в деле обеспечения соответствия их контртеррористических инициатив обязательствам ОБСЕ в сфере человеческого измерения и международным стандартам в области прав человека. На Контртеррористической конференции ОБСЕ 2018 г. на тему «Обратный поток иностранных боевиков-террористов (ИБТ): вызовы для региона ОБСЕ и других регионов», организованной Председательством Италии в ОБСЕ 10–11 мая 2018 г. в Риме, исполнительным структурам ОБСЕ было рекомендовано продолжать эффективно обеспечивать защиту прав человека и основных свобод, а также учет гендерного фактора, поскольку это является неотъемлемой частью всей деятельности ОБСЕ в отношении проблемы ИБТ[49].

Учитывая существующую ситуацию, описанную выше, и опираясь на вой мандат, БДИПЧ стремится оказать поддержку и методическую помощь государствам-участникам ОБСЕ в вопросах реагирования на вызовы и угрозы, связанные с ИБТ, в контексте прав человека. Мы надеемся, что настоящая публикация будет способствовать диалогу между многочисленными государственными и негосударственными субъектами, участвующими в борьбе с терроризмом[50], а также дальнейшему обмену опытом и примерами хорошей практики между государствами. Этот процесс должен помочь развитию всеобъемлющих, последовательных[51] и согласующихся с правами человека мер, направленных на решение этой многоаспектной проблемы.

Ингибьерг Сольрун Гисладоттир, Директор Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека

1. Введение

Определение и содержание понятия «иностранные боевики-террористы» (ИБТ) вызывают споры, однако в последние годы этот термин принято использовать в отношении лиц, совершающих поездки из своих стран в другие государства для участия в террористических актах или их поддержки, в том числе в контексте вооруженных конфликтов (особенно в Ираке и Сирии)[52].

При том, что поездки и возвращение ИБТ – не новый феномен, новыми являются динамика нынешних «волн» передвижения ИБТ и масштаб и характер реагирования на это явление на национальном и международном уровне. Происходят заметные изменения в нормативной, практической и политической сферах в международном, региональном и национальном масштабе. Признание передвижения ИБТ в качестве угрозы международному миру и безопасности, закрепленное, в частности, в Резолюции совета безопасности ООН (СБ ООН) 2178 (2014) во исполнение обязательных требований Главы VII Устава ООН, возлагает на государства широкие обязанности по принятию всех необходимых и осуществимых мер для борьбы с этим явлением. В последующих международных инициативах – например, в Резолюции СБ ООН 2396 (2017) – была вновь подтверждена характеристика ИБТ, и в частности, их возвращения, как серьезной угрозы миру и безопасности. Помимо этого, в данной резолюции были расширены обязанности государств по реагированию на проявления этой угрозы.

Резолюция СБ ООН 2178 (2014) требует от государств предотвращать и пресекать передвижение ИБТ, привлекать этих лиц к ответственности и принимать меры по их реабилитации и реинтеграции.

При этом подчеркивается важность «устранения всех основополагающих факторов, в том числе путем предотвращения радикализации до уровня, порождающего терроризм, пресечения вербовки, затруднения поездок иностранных боевиков-террористов, противодействия насильственному экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, недопущения подстрекательства к совершению террористических актов, мотивированных экстремизмом и нетерпимостью, поощрения политической и религиозной терпимости, экономического развития и социальной сплоченности и интеграции, прекращения и урегулирования вооруженных конфликтов и содействия реинтеграции и восстановлению…»[53]. Резолюция СБ ООН 2396 (2017) призывает к дополнительным действиям в области обеспечения безопасности границ и обмена информацией, а также судебных мер и сотрудничества в судебной сфере, стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции.

В некоторых областях меры, к которым призывает СБ ООН с 2014 года, на практике принимались избирательно (например, в отношении реабилитации и реинтеграции ИБТ). С другой стороны, одной из характеристик реагирования государств на вызовы, исходящие от ИБТ, стал все более расширительный подход к использованию мер уголовного и административного преследования, который может привести к серьезным последствиям для широкого спектра прав человека, включая право на свободу, право на справедливое судебное разбирательство, свободу передвижения, свободу выражения мнения и другие права.

Как и другие меры реагирования на проявления терроризма, Резолюции 2178 (2014) и 2396 (2017) подвергаются критике за то, что они устанавливают для государств обязанности по принятию масштабных мер, но при этом не содержат четкого определения их цели[54]. Тот факт, что эти далеко идущие меры направлены на расширительно интерпретируемую или расплывчато определяемую проблему, а также значительное воздействие, которое эти меры могут оказать на тех, против кого они направлены напрямую или кого они затрагивают косвенным образом, вызывает серьезную обеспокоенность относительно соответствия данных мер и других контртеррористических усилий нормам основных прав человека и принципам верховенства права.

Государства обязаны предотвращать терроризм и противодействовать ему, в том числе актам террористического характера, совершаемым ИБТ, однако эти меры должны быть тщательно проработаны, с тем чтобы они не нарушали права человека и не подрывали глобальную систему прав человека и верховенства права в ходе борьбы с терроризмом. Несоблюдение норм ставит под угрозу не только легитимность, но и действенность контртеррористических усилий на национальном и международном уровне.

Содержание и цель настоящего документа

Данный документ был подготовлен в целях предоставления государствам рекомендаций в отношении политики и соответствующих аналитических материалов по важнейшим вопросам прав человека, которые государства должны принимать во внимание, осуществляя меры реагирования на угрозы, создаваемые ИБТ, в соответствии с принципами прав человека и верховенства права. После краткого обзора фактических обстоятельств, а также мер, принимаемых на международном и национальном уровне, в документе представлен целый ряд рекомендаций, которые касаются согласующегося с правами человека подхода к решению проблемы перемещения и возвращения ИБТ. Задачей настоящей публикации не является исчерпывающий анализ проявлений этой угрозы, мер реагирования со стороны государств или многочисленных вызовов для прав человека, возникающих в государствах-участниках ОБСЕ в процессе противодействия ИБТ. Целью издания также не является предложение простых способов решения сложной и многоплановой проблемы. Напротив, в рамках рекомендаций, опирающихся на необходимый анализ, в публикации предлагаются подходы, основанные на правах человека, соответствующие обязанностям и обязательствам государств и учитывающие те проблемы, которые возникают на практике. Авторы надеются, что в стремительно меняющейся обстановке данный документ послужит отправной точкой для дальнейшего обмена идеями и примерами хорошей практики из государств ОБСЕ и из других регионов по вопросам противодействия вызовам, связанным с ИБТ, при одновременном обеспечении потребностей в области безопасности и соблюдении стандартов в сфере прав человека. Настоящее издание дополняет руководящие документы, подготовленные другими международными субъектами[55].

Предлагаемые рекомендации и анализ основаны на результатах исследований, проведенных БДИПЧ, а также на советах и идеях, предложенных широким кругом лиц (представителями ОБСЕ, других международных организаций, неправительственных организаций и научных учреждений), имеющих признанные экспертные знания и опыт в вопросах прав человека и борьбы с терроризмом. Идеи экспертов были высказаны, в частности, в ходе совещания экспертов на тему «Осуществление законодательства и реализация политики в целях противодействия феномену иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедшего в Варшаве 25–26 апреля 2017 г., а также в рамках последующего заочного обсуждения настоящего документа с участниками совещания и другими заинтересованными сторонами в марте-апреле 2018 г.[56] Помимо этого, публикация опирается на более ранние исследования и мероприятия, проведенные БДИПЧ – включая семинар экспертов на тему «Феномен иностранных боевиков-террористов: вопросы прав человека», прошедший в марте 2015 г., а также справочный документ на ту же тему, подготовленный для Контртеррористической конференции ОБСЕ 2015 г.34 При подготовке окончательного варианта настоящего издания были использованы ценные замечания, прозвучавшие в ходе Контртеррористической конференции ОБСЕ, прошедшей в мае 2018 г. в Риме и посвященной новым вызовам, связанным с обратным потоком ИБТ, а также на организованном БДИПЧ специальном мероприятии на полях этой конференции[57].

2. Справочная информация: обзор динамики феномена ИБТ, возникающих вызовов и мер реагирования на них

Отправной точкой для множества аналитических работ о «феномене ИБТ» является фраза о том, что это во многих отношениях не новое явление. Присутствие иностранных боевиков – постоянная характеристика множества или даже большинства вооруженных конфликтов, международных и немеждународных,[58] на протяжении многих десятилетий[59]. Однако предметом сильного беспокойства для международного сообщества оно стало лишь в последние годы, когда началось передвижение ИБТ в Сирию и Ирак, а потом и все более широкое возвращение этих лиц в страны происхождения или предыдущего проживания или же дальнейшее их перемещение в третьи страны.

Понимание сути проблемы ИБТ – мотивов лиц, совершающих поездки в качестве ИБТ и возвращающихся обратно, и связанной с этим угрозы – является необходимой предпосылкой для разработки эффективных стратегий предупреждения данного явления и реагирования на него. Хотя подробное исследование этого феномена выходит за рамки задач настоящего документа, целесообразно привести ряд фактов справочного характера, взятых из расширяющегося корпуса аналитических и научных источников. На эту информацию должны опираться дискуссии об эффективных и адресных мерах правового и политического реагирования.

Иностранные боевики сегодня

Согласно имеющейся информации, приезжие ИБТ, ставшие активными участниками деятельности так называемого «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ), «Аль-Каиды» и связанных с ней групп в Ираке, Сирии и других странах (Афганистане, Йемене, Ливии, Пакистане и Сомали), прибыли примерно из 110 стран мира. Хотя любые подсчеты такого рода являются неточными, что отчасти объясняется нечеткостью определений, по некоторым данным, только в Ирак и Сирию к концу 2017 г. приехали более 40000 иностранных боевиков-террористов[60]. Объектом особого внимания и неустанного изучения являются те из них, кто прибыл из европейских государств, хотя они составляют небольшой процент от общего числа ИБТ[61].

Что касается возвращения (или «обратного потока» ИБТ), которое протекало волнообразно, достоверную статистику и здесь получить затруднительно. В одном отчете указывается, что к 2015 г. в родные страны по всему миру вернулись 5600 боевиков[62]. В другом отчете, посвященном преимущественно ИБТ из Европейского союза (ЕС), содержится предположение о том, что к 2016 г. около 30 % этих лиц вернулись домой или переехали в другие страны[63]. Последняя волна «возвращенцев» была вызвана сокращением удерживаемых территорий в Сирии и крушением халифата так называемого «Исламского государства в Ираке в октябре 2017 г.[64] К началу 2018 г. наблюдалось резкое сокращение числа выезжающих в Ирак и Сирию и рост обеспокоенности по поводу влияния ИБТ, возвращающихся в свои родные страны или перемещающихся в другие, иногда неизвестные, места[65]. В свете такой динамики определяющей характеристикой политического дискурса и соответствующих законодательных и политических изменений стали опасения относительно того, что ИГИЛ поднимет голову в другом месте, возможно, используя возвращающихся ИБТ.

Широко освещавшаяся причастность ряда бывших ИБТ к терактам в Брюсселе, Париже, Стамбуле и Лондоне в 2015–2017 гг., как представляется, подтвердила эти опасения. Обеспокоенность росла и в результате исследований, согласно которым теракты с участием ИБТ хоть и редки, но отличаются особой жестокостью и приводят к многочисленным человеческим жертвам[66]. Вместе с тем, звучали и призывы принять во внимание то обстоятельство, что в актах терроризма после возвращения домой участвовало очень небольшое число ИБТ[67]. Опыт показывает, что угрозы и инциденты часто возникают и без какого-либо «иностранного» участия[68]. Угрозу, которую представляют возвратившиеся ИБТ для стран проживания или перемещения, очень сложно оценить количественно, и она требует постоянного анализа.

Совет Безопасности ООН отметил, что один из основных компонентов риска, исходящего от ИБТ, связан не только с их возвращением, но и с их влиянием непосредственно в зонах конфликта. В резолюциях СБ ООН по вопросу об ИБТ и других резолюциях Совета Безопасности, посвященных конкретным террористическим группам[69], значение данной проблемы объясняется тем, что ИБТ «делают конфликты более интенсивными, продолжительными и трудноразрешимыми» и «могут представлять серьезную угрозу для государств их происхождения, государств, через которые они следуют транзитом, и государств, в которые они следуют, а также государств, соседствующих с районами вооруженного конфликта, в которых иностранные боевики-террористы активно действуют и на которые ложится значительное бремя в плане безопасности[70]. Комментаторы также отмечают значение ИБТ для устойчивости и деятельности таких организаций, как ИГИЛ, которым необходим постоянный приток новых членов для поддержания своих рядов (не в последнюю очередь из-за больших человеческих потерь). Правовые и политические меры реагирования, направленные на уменьшение опасности в одной зоне риска (например, в государствах происхождения), должны учитывать возможность повышения других рисков (например, в зонах конфликта), а также необходимость оценки рисков в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Более широкий анализ рисков также должен принимать в расчет угрозы, связанные с усилением поляризации в обществе, которой могут способствовать как сами ИБТ, так и ответные меры государств[71].

Самые важные вопросы в этом отношении следующие: кто уезжает и возвращается, откуда и куда, и в обоих случаях, почему? Ответы на эти основные вопросы должны учитываться при разработке соответствующих стратегий. Хотя корпус исследований по данной проблеме на настоящий момент весьма ограничен, улучшению нашего понимания мотивов ИБТ и сопутствующих факторов помогают доклады гражданского общества и научных и межгосударственных организаций (включая Контртеррористическое управление ООН КТУ ООН), в которых, в частности, используются высказывания бывших ИБТ[72].

Исследования отражают сложную и многогранную среду и последовательно показывают, что не существует единой для всех случаев характеристики ИБТ[73]. Как следует из имеющейся информации и накопленного опыта, первоначальные предположения о характеристиках ИБТ и причинах, породивших этот феномен, часто оказывались ошибочными. Например, совершенно беспочвенными оказались основанные на обычном гендерном подходе предположения о том, что женщины и девушки являются жертвами, а не самостоятельными действующими лицами[74]. Кроме того, многие ИБТ являются детьми различных возрастов, причем некоторые из них родились в семьях ИБТ за рубежом и были воспитаны в качестве боевиков; эта ситуация представляет собой отдельную проблему и вызывает особую обеспокоенность с точки зрения защиты детей (см. раздел 3.8). Многие важные исследования, выполненные главным образом на европейском материале, свидетельствуют о возможном наличии и других факторов, которые важно учитывать при разработке мер реагирования: например, отмечается высокая распространенность психических расстройств среди так называемых «подозреваемых джихадистов-радикалов» – потенциальных ИБТ (этот вопрос еще не был всесторонне исследован)[75].

Помимо этого, ряд исследований, в которых рассматриваются мотивы ИБТ, отражают более широкий набор возможных факторов «притяжения и выталкивания», которые были очевидны уже тогда, когда эта проблема впервые привлекла внимание мирового сообщества[76]. Такие факторы, и особенно те из них, которые связаны с социально-структурным «выталкиванием», существенно различаются в зависимости от конкретного человека и конкретного контекста. Ввиду того, что «факторы притяжения и выталкивания по-разному сочетаются друг с другом в зависимости от индивида и его внутренней и внешней среды», излишне упрощенные объяснения источника проблемы обречены на неудачу[77]. Это лишний раз подчеркивает необходимость тщательной разработки целевых мер (направленных как на предотвращение выезда, так и на решение проблемы возвращенцев), учитывающих особенности каждого конкретного случая и ситуации.

Тем не менее, по данным имеющихся исследований, некоторые из мотивов можно назвать повторяющимися и они потенциально важны с точки зрения вопросов прав человека, рассматриваемых ниже в настоящем документе. Это причины личного характера (отсутствие возможностей, личные проблемы, поиск идентичности и смысла жизни) и идеологические причины (например, сочувствие мусульманам, ставшим жертвами насилия, и ненависть к «западным» государствам, которые воспринимаются как причастные к этому насилию)[78]. Хотя фактор религии тоже играет свою роль, утверждения о том, что основным движущим фактором является так называемый религиозный «фундаментализм», все более активно оспариваются, что отражено, в частности, в деятельности Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом (далее – Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека)[79]. Аналогичным образом, в результате исследования, проведенного в 2016 г. группой преимущественно американских военных специалистов из Центра по борьбе с терроризмом в Вест-Пойнте, было обнаружено, что религия «не является главной движущей силой» и что более значимыми факторами являются «культурная и политическая идентичность» и «нарратив о продолжающемся угнетении мусульман как в рамках политики конкретных западных стран, так и на международной арене»[80]. В докладе КТУ ООН тоже проводится последовательное различие между религией как таковой и «чувством общности с единоверцами, которые воспринимаются как жертвы, подвергающиеся плохому обращению со стороны других групп, и желанием помочь им»[81].

Еще одна общая черта многих исследований – признание роли социально-экономических факторов, в том числе наличия корреляции между высоким уровнем безработицы и интенсивностью потока ИБТ. Например, в исследовании 2016 г. эта корреляция демонстрируется на примере «мусульманского мира»[82], а более позднее исследование показывает, что низкий уровень образования и показатели безработицы также являются ключевыми «выталкивающими» факторами для многих (но, конечно, не для всех) ИБТ из европейских стран[83]. КТУ ООН говорит в более широком смысле о лицах, «изолированных от основных социальных, экономических и политических процессов»[84]. Среди других особенностей, оказавшихся общими для выборки ИБТ, рассмотренной в исследовании КТУ ООН, называются трудности личного характера и неблагополучная семейная среда[85].

Что касается возвращенцев, которые привлекают все большее внимание разработчиков политики, доклад КТУ ООН, датированный июлем 2017 г., указывает на аналогичные характеристики. В докладе отмечается, что «лишь немногие из выезжающих в Сирию делают это, имея намерение пройти подготовку с целью стать террористом в своей стране после возвращения»[86]. В числе многих факторов, мотивирующих ИБТ вернуться домой, называются утрата иллюзий (особенно для тех, кто был движим «преданностью идеалам»), и тяга к семье, в частности, к матерям[87]. Без сомнения, мотивирующими факторами также стали опасности и условия жизни, включая последовавший в итоге крах проекта ИГИЛ в Ираке.

Многообразие характеристик лиц, возвращающихся из зон конфликта, и их деятельности за границей делает невозможным формулирование общих выводов о мотивах их возвращения, их роли во время отсутствия (например, «боевики» или активные сторонники «Исламского государства») и их намерениях после возвращения[88]. Например, в отношении возвращенцев из Сирии было отмечено следующее: «Что касается возвращенцев, важно учитывать различия между ними в зависимости от того, чем именно они занимались в Сирии, с какими намерениями они уезжали туда и почему вернулись обратно»[89].

Понимание мотивов ИБТ исключительно важно для борьбы с причинами этого явления и его последствиями. Кроме того, при индивидуальном рассмотрении дел конкретных ИБТ и определении надлежащих мер реагирования важно помнить, что мотивы, даже продиктованные убеждениями в духе насильственного экстремизма, следует отличать от насильственных действий и анализировать конкретный умысел на нанесение ущерба.

Меры реагирования на наднациональном уровне: обязанности по предотвращению и пресечению угрозы ИБТ в системе международного права

Задача настоящего документа состоит в том, чтобы предоставить государствам рекомендации в отношении политики. Многие из рассматриваемых здесь мер были приняты государствами в качестве реакции на резолюции СБ ООН, в частности, на Резолюции 2170 (2014), 2178 (2014) и 2396 (2017), которые действуют на основании Главы VII Устава ООН и, таким образом предусматривают императивные обязанности для государств согласно международному праву.

Резолюцией СБ ООН 2178 (2014) была создана масштабная система обязанностей для государств, давшая импульс принятию последующих международных, региональных и национальных нормативно-правовых мер в рамках других систем. В частности, в соответствии с этой резолюцией государства должны предотвращать и пресекать вербовку, организацию, перевозку и экипировку ИБТ[90] и установить уголовную ответственность, преследовать в судебном порядке и назначать уголовные наказания за определенные деяния, в числе которых – совершение лицами поездок или попыток поездок в государство, которое не является их государством проживания или гражданства, для целей совершения, планирования, подготовки или участия в совершении террористических актов или для подготовки террористов или прохождения такой подготовки; умышленное предоставление или сбор средств – любыми методами, прямо или косвенно – для финансирования таких поездок; умышленная организация или «иная поддержка» – в том числе путем вербовки – таких поездок[91]. Резолюция также требует от государств предотвращать въезд ИБТ на свою территорию или их транзит через нее[92] и призывает государства сотрудничать, в том числе путем недопущения радикализации до уровня, порождающего терроризм; разработки и осуществления стратегий привлечения к ответственности, реабилитации и реинтеграции возвращающихся ИБТ[93]. Помимо этого, в резолюции содержится призыв к государствам принять ряд дополнительных мер для укрепления международного сотрудничества, в том числе в области обмена информацией в целях выявления ИБТ и противодействия насильственному экстремизму для целей предотвращения терроризма[94]. Резолюция 2178 (2014) также требует, чтобы «все иностранные боевики-террористы сложили оружие и прекратили все террористические акты и участие в вооруженных конфликтах»[95].

Бывший Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека весьма критически отзывался о Резолюции СБ ООН 2178 (2014), указывая, что она «вводит для всех государств-членов новые масштабные правовые обязанности, не делая никакой попытки определить или ограничить категории лиц, которые могут быть признаны «террористами» тем или иным государством» и что «такой подход означает колоссальный риск злоупотреблений, поскольку различные государства используют в своих интересах широкие, размытые или допускающие злоупотребления определения терроризма, часто руководствуясь явными политическими или репрессивными мотивами»[96]. Отсутствие определения терроризма в резолюциях СБ ООН и в международном праве в целом – хорошо известная проблема, и связанные с ней опасения многократно усиливаются по мере возникновения дополнительных вопросов, обусловленных неоднозначностью каждой из частей словосочетания «иностранные боевики-террористы» (подробнее см. ниже, в разделе 3.1).

В отношении Резолюции СБ ООН 2396 (2017) отмечается, что она идет намного дальше Резолюции 2178 по целому ряду вопросов. Она требует от государств «наращивать усилия в области пограничной безопасности, обмена информацией и уголовного правосудия способами, влекущими серьезные последствия для национальных систем правового регулирования», прав человека и верховенства права[97]. В частности, содержащийся в резолюции призыв к государствам-членам составлять «списки или базы данных» для контроля за лицами, подозреваемыми в принадлежности к ИБТ или в оказании содействия ИБТ, и обмениваться с другими государствами самой разной информацией о таких лицах, в том числе персональными биометрическими данными, требует пристального внимания к вопросу о защите прав человека сотрудничающими государствами[98]. Как и предыдущая резолюция, Резолюция 2396 (2017) подвергается критике за широту охвата и недостаток точности, поскольку в результате возрастает риск того, что «диктат Совета Безопасности может быть использован государствами для злонамеренного преследования несогласных»[99].

В этих условиях задача государств заключается в том, чтобы определить проблему и найти такой подход к ее решению, который позволил бы избежать этих недостатков. В данном контексте следует подчеркнуть, что в Резолюциях СБ ООН 2178 (2014) и 2396 (2017) прямо говорится (как в пунктах резолютивной части, так и в преамбуле), что любые меры, принимаемые государством во исполнение предусмотренных резолюцией обязанностей государств, всегда должны соответствовать международному праву прав человека, международному беженскому праву и международному гуманитарному праву. Продолжая линию Глобальной контртеррористической стратегии ООН 2006 г., Резолюция СБ ООН 2178 (2014) также указывает, что контртеррористические меры и защита прав человека дополняют друг друга, «подчеркивая, что эффективные контртеррористические меры и уважение прав человека, основных свобод и верховенства права дополняют и усиливают друг друга и являются важнейшей составной частью успешной контртеррористической деятельности, и отмечая важность уважения верховенства права для эффективного предупреждения терроризма и борьбы с ним»[100].

Обязанность уважать права человека в условиях борьбы с угрозами, которые представляют ИБТ, была подтверждена в ряде последующих деклараций и конвенций, включая Рижское совместное заявление Европейского Союза 2015 г., принятое после террористического акта в редакции журнала Charlie Hebdo в Париже[101], и Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, посвященный проблеме ИБТ[102].

Декларация Совета министров ОБСЕ о роли ОБСЕ в противодействии «феномену ИБТ» признает угрозу, которую могут создавать ИБТ, и предусматривает ряд конкретных обязательств по «решительному противодействию иностранным боевикам-террористам»[103]. Одновременно с этим государства-участники ОБСЕ обязуются «выполнять свои обязательства, принятые в рамках ОБСЕ, а также обязательства по международному праву, включая международное право прав человека, международное беженское право и международное гуманитарное право[104]. Это соответствует давней приверженности ОБСЕ поощрению и защите прав человека, являющейся стратегически важным компонентом всей контртеррористической деятельности Организации, и подразумевает не только борьбу с проявлениями терроризма, но и устранение условий, способствующих его распространению[105]. Следуя своей всеобъемлющей концепции безопасности, ОБСЕ рассматривает терроризм как многоаспектную угрозу, которая требует комплексных решений, обеспечивающих уважение прав человека и участие всех заинтересованных сторон[106].

Последствия мер реагирования государств для прав человека

В целях выполнения резолюции СБ ООН и последовавших за ними правовых документов по вопросам противодействия ИБТ государства по всему миру принял и продолжают принимать масштабные меры по противодействию потенциальным угрозам и вызовам, связанным с феноменом ИБТ. Среди таких мер – внесение изменений в законодательство, политику и практику, а также применение общего законодательства по борьбе с терроризмом и соответствующих практических мер с учетом обязательств, предусмотренных резолюциями СБ ООН по проблеме ИБТ и другими правовыми инструментами[107].

В новых законах была введена уголовная ответственность за вербовку, совершение поездок, предоставление финансовых средств, организацию поездок или содействие м, проведение и прохождение подготовки (в широком понимании, включая самоподготовку с использованием Интернета) и различные формы содействия, поддержки, подстрекательства, «оправдания» или «восхваления» таких правонарушений. Все более жесткие административные меры, применяемые в отношении ИБТ, включают лишение гражданства, депортацию, введение ограничений на поездки и запрет на въезд на определенные территории или транзитный проезд через них, а также изъятие проездных документов. В числе более регулярных действий – наблюдение, применение специальных методов расследования, сбор персональных данных конкретных лиц и обмен этой информацией, составление списков для контроля или баз данных и работа с ними, а также мониторинг, блокировка и регулирование работы веб-сайтов. Помимо этого, в ряде государств используются такие меры, как ограничение свободы (например, в форме домашнего ареста, ограничения зоны передвижения или распоряжения о надзоре), а также замораживание активов лиц, подозреваемых в причастности к деятельности ИБТ[108]. Сегодня государства уделяют все большее внимание сбору доказательств против возвращающихся ИБТ и судебному преследованию этих лиц.

Почти все эти меры реагирования на потенциальную угрозу, которую представляют ИБТ и возвращенцы, подразумевают существенное посягательство на целый ряд прав человека. В связи с этим любые подобные меры должны тщательно прорабатываться с точки зрения соблюдения соответствующих международно-правовых норм. То, что иногда называют «более мягки» подходом (по сравнению с ограничительными мерами, направленными на предотвращение поездок и вербовки ИБТ) – например, меры по предупреждению насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и по противодействию этим явлениям – в определенных обстоятельствах тоже вызывают серьезную обеспокоенность относительно их последствий для таких прав, как свобода мысли, совести, религии или убеждений, выражения мнения; право на неприкосновенность частной жизни и право на равенство[109].

В следующем разделе более подробно рассматриваются последствия для прав человека некоторых из мер реагирования, упомянутых выше, и предлагаются рекомендации и подкрепляющие их аналитические материалы по вопросам соблюдения прав человека при противодействии потенциальным угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ.

3. Рекомендации и анализ: противодействие феномену ИБТ и связанным с ним вызовам в контексте прав человека

3.1. Законы и стратегии в отношении ИБТ: рекомендации по содержанию и сфере действия и вопрос определения терминов

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– тщательно прорабатывать предусмотренные законодательством и политикой меры в отношении ИБТ, ограничивать сферу действия этих мер и обеспечивать, чтобы реагирование строилось вокруг поведения конкретных лиц и было четко определено законом;

– принять законодательные положения, основанные на определении терроризма в соответствии с подходом Резолюции Совета Безопасности ООН 1566 (2004), и ввести в правовую базу составы преступлений, отражающие деяния, которые подпадают под действие международных конвенций и протоколов, посвященных проблеме терроризма;

– избегать использования в законах, стратегиях и практике нечетких или неоднозначных терминов (таких, как «экстремизм»), которые могут толковаться произвольно, в отрыве от конкретных форм поведения с применением насилия или подстрекательства к насилию; обеспечить, чтобы процедура квалификации отдельных групп или отдельных лиц в качестве террористических субъектов соответствовала стандартам надлежащей правовой процедуры;

– различать «деятельность иностранных боевиков-террористов» и участие в вооруженных конфликтах в соответствии с международным гуманитарным правом (МГП), применять и толковать меры в отношении ИБТ в соответствии с более широкими правовыми нормами, включая МГП, и таким образом, который не подрывает эти правовые рамки;

– предоставлять надлежащие гарантии защиты для правомерной деятельности – такой, как правозащитная и гуманитарная работа (в том числе осуществляемая женскими группами и организациями) – и, в частности, не применять в отношении гуманитарной деятельности в зонах конфликта ограничения, направленные на противодействие ИБТ.

«Иностранный», «боевик», «террорист»?

Использование нечетких и неопределенных по своему охвату терминов ставит под удар основополагающий принцип законности и однозначности норм права. При том, что в связи с принципами nullum crimen sine lege (нет преступления без предусматривающего его закона) и nulla poena sine lege (нет наказания без закона)[110] действуют особенно строгие требования (данные принципы рассматриваются в разделе 3.3, посвященном вопросам уголовного законодательства), все ограничения прав – например, допустимые ограничения свободы выражения мнения, свободы объединений или неприкосновенности частной жизни – должны быть основаны на четких положениях закона.

Использование термина «иностранные боевики-террористы» вызывает многочисленные вопросы с точки зрения прав человека, и это побудило некоторые организации выступить с призывом к пересмотру подхода к определению этого термина, указывая на неустранимые риски, связанные со сферой охвата этого обозначения. Повод для споров и неоднозначных толкований дает каждый из компонентов этого термина:

Резолюция СБ ООН 2178 (2014) связывает термин «иностранный» с лицами, которые «отправляются в государство, не являющееся государством их проживания или гражданства». Тем не менее, этот термин оставляет значительное пространство для толкования. В соответствии с базовыми принципами международного права лица, имеющие двойное гражданство или значимые личные, социальные, культурные и семейные связи с государствами, формально не являющимися государством их гражданства или проживания, не должны рассматриваться в качестве «иностранцев» в этом контексте, если они совершают поездки в государства, с которыми имеют соответствующие связи[111].

Факт отсутствия согласованного на международном уровне определения терминов «террорист» и «терроризм» оставляет широкое пространство для разнообразных и далеко идущих толкований этих терминов национальными властями и увеличивает возможности для злоупотреблений при осуществлении Резолюции СБ ООН 2178[112]. Широкие и нечеткие определения терроризма неоднократно подвергались критике со стороны судов и других органов по правам человека как нарушающие принцип законности, а также различные права[113]. Когда речь заходит об ИБТ, опасения лица увеличиваются по причине добавления других смежных понятий, тоже отличающихся нечеткостью.

Обычно положения об «иностранных боевиках-террористах» касаются поездок с целью оказания поддержки «террористическим организациям» и группам; при этом вопрос о том, как и кто квалифицирует эти организации и группы таким образом, не рассматривается. Судя по всему, ситуация не ограничивается поездками с целью присоединиться или оказать поддержку группам, которые конкретным образом определены как «террористические» или внесены в соответствующие списки Организацией Объединенных Наций или такими региональными структурами, как Европейский союз. Вполне возможно, что сужение значения данного термина в соответствии с подобными решениями международных структур по крайней мере способствовало бы уменьшению пространства для злоупотреблений, хотя и не устранило бы его полностью, поскольку сами процедуры составления списков террористических организаций критиковались за их политизированность и произвольный характер[114]. Когда конкретные лица квалифицируются как ИБТ в соответствии с национальными списками террористических организаций, возникают аналогичные опасения, связанные с вопросом о том, как происходит присвоение такого статуса и какие гарантии защиты прав человека существуют в целях предотвращения злоупотреблений. В докладе Исполнительного директората Контртеррористического комитета ООН (ИДКТК ООН) по вопросу об ИБТ указана эта проблема и содержится призыв «использовать процедуры, обеспечивающие соответствие действий по внесению организаций в национальные списки террористов принципам прав человека»[115].

В отсутствие общепринятого международного определения терроризма крайне важно, чтобы определения, используемые национальными властями, были ясными и относились только к таким формам поведения, которые, по выражению Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, «носят подлинно террористический характер»[116]. Хотя в международном праве не существует единого согласованного определения, в Резолюции СБ ООН 1566, принятой в 2004 г., приводится ряд параметров, на которые государствам следует ориентироваться при разработке четких определений в рамках национальных законов и нормативно-правовых актов[117]. Опираясь на эти параметры, Специальный докладчик ООН рекомендует признавать преступлениями террористического характера только следующие деяния:

(1) деяния, совершенные с намерением причинить смерть или тяжкие телесные повреждения или захватить заложников;

(2) деяния, предпринимаемые с целью вызвать состояние ужаса, запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения;

(3) деяния, представляющие собой преступления по смыслу международных конвенций и протоколов, касающихся терроризма[118] (отнесение лиц к категории «ИБТ» тоже должно быть связано только с деяниями, соответствующими определению основных компонентов понятия «терроризм»).

Помимо этого, отнесение лиц к ИБТ должно быть основано на том, что именно эти лица совершили и намеревались совершить, а не на предполагаемом характере или обозначении группы или идеологии, которую они, как предполагается, поддерживали. Многие принятые на данный момент меры были направлены на предотвращение запрещенных поездок в определенные государства или предпринятых в целях поддержки конкретных групп, признанных террористическими, и на реагирование на такие поездки[119], хотя определение субъектов подобным образом несет в себе риск избирательного подхода и манипулирования. Проблема политизации, избирательности и отсутствия прозрачности в процессе квалификации групп или лиц в качестве «террористических» субъектов существует уже давно. Большое количество запрещенных «террористических» организаций и групп, признанных таковыми различными государствами по всему миру или внесенных в национальные и международные списки террористических организаций, означает, что сфера охвата и влияние мер, введенных после принятия Резолюции СБ ООН 1278 (2014), в предстоящие годы может существенно расшириться.

Хотя в положениях, касающихся ИБТ, говорится о «боевиках», под действие этих положений подпадают далеко не только лица, участвующие в боевых действиях[120]. На самом деле речь идет о лицах, выполняющих в ходе поездок за границу самые разные задачи в связи с самыми разнообразными группами, а также о более широком круге лиц, которые, как предполагается, оказывают поддержку или способствуют таким поездкам или же подстрекают к ним. В свете имеющихся фактов, которые говорят о том, что большое число лиц, подпадающих под действие законов и политики в отношении ИБТ, в действительности никак не участвовало в боевых действиях, использование данного термина следует признать является некорректным. Помимо этого, он указывает на намерение решить проблему участия в вооруженных конфликтах, а на деле относится и к гражданским лицам, не причастным к «непосредственному участию в боевых действиях» и, таким образом, пользующимся общей защитой согласно гуманитарному праву[121].

Последствия для применения международного гуманитарного права

В соответствии с вводными абзацами Резолюции СБ ООН 2178 (2014) и большинством других смежных резолюций государства должны толковать свои обязательства в отношении проблемы ИБТ согласно нормам международного гуманитарного права (МГП) и не должны ставить под угрозу осуществление или действие МГП. Одновременное использование в резолюции понятий «терроризм» и «вооруженный конфликт» вызывает серьезные вопросы с точки зрения верховенства права, и государства должны стремиться решить эти вопросы в процессе выполнения указанных резолюций.

Обозначение противоположной стороны вооруженного конфликта, в особенности такого, который не является международным, в качестве «террористов» имеет давнюю историю. При этом совершение актов терроризма в ситуации вооруженного конфликта необходимо отличать от простого участия в конфликте. Международный комитет красного Креста (МККК) и другие организации подчеркивают важность объяснения этого различия для сохранения надлежащего действия МГП. В то время как участие в немеждународном вооруженном конфликте может на практике повлечь за собой судебное преследование в соответствии с некоторыми (но не всеми) внутренними законами[122], МГП поддерживает проведение по окончании конфликта амнистии для лиц, участвовавших в конфликте, но не связанных с нарушением МГП, так как это способствует прекращению конфликта и поощряет соблюдение МГП[123]. Обязанность осуществлять судебное преследование ИБТ необходимо толковать с учетом этих принципов. Отнесение какого-либо лица к «иностранным боевикам-террористам» должно быть основано на его причастности к актам терроризма, которые могут составлять военные преступления согласно МГП[124].

Неоднозначность определения и сферы охвата понятия «иностранные боевики-террористы», используемого в резолюциях СБ ООН и связанных с ними инициативах государств означает необходимость принятия государствами трудных политических решений. Вопреки распространенному убеждению действие законов и стратегий, касающихся ИБТ, не ограничивается группами, упомянутыми в резолюциях СБ ООН (так называемое «Исламское государство», «Фронт Ан-Нусра» и группы, связанные с «АльКаидой»)[125], или даже, как отмечалось выше, другими группами, официально названными террористическими. Напротив, эти действия этих мер часто охватывают не только поездки в целях содействия делу терроризма, но и поездки в целях поддержки вооруженных групп, которые, возможно, сопротивляются терроризму и придерживаются норм МГП. Если речь идет о лицах, которые боролись против репрессивных режимов или против террористических организаций – например, против так называемого «Исламского государства» (то есть действовали в соответствии с официальной позицией и задачами некоторых из государств, осуществляющих преследование) – использование такого подхода вызывает ожесточенные споры и политическую дискуссию о соответствии подобных мер интересам общества и интересам правосудия[126]. При том, что такую практику никоим образом нельзя считать устоявшейся, непроведение различия между «участием в боевых действиях на стороне террористов» и участием в вооруженном конфликте при соблюдении МГП имеет негативные последствия для правовой определенности и предсказуемости, а также для соблюдения норм МГП.

На международном уровне важность проведения такого различия (между деятельностью ИБТ и участи ем в вооруженном конфликте при соблюдении МГП) отмечает Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников[127]. Эта же мысль отражена и в решении ряда государств-участников ОБСЕ предусмотреть в законах, касающихся проблемы ИБТ, или принять на практике надлежащие исключения в отношении действий, которые являются допустимыми согласно МГП[128].

Обеспечение гарантий защиты для правомерных действий и надлежащих гуманитарных исключений

Широта содержания и сферы охвата понятия, известного как «феномен ИБТ», привела к тому, что масштабные меры реагирования на него создали препятствия для целого ряда правомерных действий или даже привели к наказаниям за такие действия. Эта проблема не ограничивается ситуацией исключительно с ИБТ. Например, законы о борьбе с терроризмом, касающиеся вопроса о противодействии финансированию терроризма, оказанию «материальной поддержки» террористическим организациям[129] или «косвенному подстрекательству» к терроризму[130], в последние годы все чаще используются для борьбы с правозащитниками и гуманитарными организациями. При этом введение новых запретов, ограничений и составов преступления после принятия Резолюции СБ ООН 2178 (2014) значительно усугубило эту проблему[131].

Среди последствий, возникающих в результате осуществления мер по противодействию ИБТ (в частности, последствий для гуманитарных организаций), можно отметить ограничение возможности взаимодействовать с определенными группами и, таким образом, получать доступ к гражданскому населению некоторых районов; применение в отношении сотрудников гуманитарных организаций новых или усиленных ограничений на поездки, делающих их работу практически невозможной; активизация деятельности по сбору оперативных данных в затронутых регионах, что может подорвать отношения гуманитарных организаций с местными сообществами и организациями-партнерами. Для некоторых правительств «граница между общением с запрещенными группами в целях вербовки и общением с ними в целях гуманитарных переговоров оказывается слишком тонкой для отражения этого различия в контртеррористическом законодательстве, особенно в период повышенного внимания к вопросам национальной безопасности»[132].

Выражения особой обеспокоенности звучат в связи с вопросом о необходимости исключения из сферы действия таких мер сотрудников гуманитарных организаций, в том числе медицинского персонала, оказывающего помощь «боевикам», получивших ранения в ходе боевых действий. Защита таких сотрудников и их роль «являются фундаментальным элементом МГП […] с момента его кодификации 150 лет назад»[133]. Оказание тех или иных форм гуманитарной помощи, включая медицинскую, является защищенной деятельностью согласно МГП и не должно ставиться под удар.

Помимо этого, усиление правового и нормативного регулирования в связи с угрозами, создаваемыми ИБТ, может негативно влиять на готовность доноров предоставлять средства или готовность частных компаний (например, банков и других финансовых организаций) оказывать финансовые услуги и содействовать осуществлению финансовых транзакций в ситуации вооруженного конфликта. Например, эти субъекты могут отказывать выделять средства или оказывать финансовые услуги гуманитарным проектам, поддерживающим контакты с вооруженными группами или формированиями, которые могут официально рассматриваться определенными государствами как «террористические», или каким-либо другим организациям лишь потому, что они ведут деятельность на определенных территориях (например, в определенных районах Ирака и Сирии), которые находятся или ранее находились под контролем групп, занимавшихся вербовкой ИБТ. Хотя это касается не только законодательных мер и директивных решений в отношении ИБТ, усиление правового и нормативного регулирования и контроля в целях борьбы с финансированием терроризма может заметно сказаться и на возможности оказания гуманитарной помощи организациями по правам женщин и гендерному равенству из-за профиля этих организаций и среды, в которой они работают[134].

Лишь немногие государства предприняли попытки предусмотреть исключения для гуманитарной деятельности. Указанные выше исключения для тех действий, которые являются допустимыми согласно МГП, сохраняют свою актуальность и могут служить защитой для определенных видов правомерной деятельности, признанной в МГП[135]. Меры по противодействию ИБТ должны носить адресный характер: в противном случае они могут нанести ущерб гуманитарной сфере, а также подорвать уважение общества к гуманитарному действию и понимание им гуманитарных нужд. В связи с этим важно обеспечить, чтобы законы и практические меры в отношении ИБТ содержали четкие и ясные положения в части оказания гуманитарной помощи. Отсутствие ясности может привести к негативным последствиям для защиты прав человека и, в конечном счете, для усилий по борьбе с терроризмом. Таким образом, государства должны предусмотреть тщательно продуманные, узко сформулированные и действенные исключения, не допускающие неправомерных ограничений для тех, кто занимается подлинной гуманитарной и правозащитной деятельностью, и обеспечивающие им защиту в соответствии с обязательствами государств по международному праву прав человека и международному гуманитарному праву.

3.2. Общие рекомендации, касающиеся применения правозащитных норм

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует обеспечить, чтобы национальные законы, стратегии и практические меры, направленные на противодействие угрозе, исходящей от ИБТ, осуществлялись в полном соответствии с международным правом, включая стандарты международного права прав человека и международного гуманитарного права.

В частности, государствам следует сделать следующее:

– улучшить свое понимание проблем, связанных с феноменом ИБТ, а также его движущих сил, причин и способствующих ему факторов, включая конкретные факторы, ведущие к участию женщин и девочек в деятельности ИБТ; разрабатывать адресные, действенные и основанные на фактических данных меры в соответствии со своей обязанностью предотвращать потенциальные угрозы, создаваемые ИБТ, и противодействовать этим угрозам; принять и осуществлять всеобъемлющий и комплексный подход к предотвращению деятельности, судебному преследованию, реабилитации и реинтеграции ИБТ, и заново отрегулировать баланс между мерами подавления, менее принудительными альтернативами и профилактикой, по возможности оказывая предпочтение последней;

признавать и защищать весь спектр прав человека, включая гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права, которые могут быть затронуты мерами реагирования на феномен ИБТ, и уделять внимание как прямому, так и косвенному воздействию этих мер;

– применять законодательные меры и стратегии, касающиеся ИБТ, в соответствии с основополагающими принципами и гарантиями защиты прав человека, включая принципы законности, необходимости, соразмерности, равенства и недискриминации;

– учитывать контекст, индивидуальные особенности конкретных случаев и характер поставленных под угрозу прав, с тем чтобы обеспечить индивидуальное и адресное применение практических и политических мер, направленных на противодействие ИБТ, и таким образом не допустить произвольных и неправомерных ограничений прав человека;

– обеспечить, чтобы меры в отношении ИБТ ни при каких обстоятельствах не приводили к нарушениям абсолютных прав и чтобы были соблюдены основополагающие гарантии защиты верховенства права;

– гарантировать доступ к эффективным средствам правовой защиты и, при необходимости, к надлежащим механизмам возмещения ущерба для лиц, чьи права могли быть затронуты законодательными мерами и стратегиями по противодействию ИБТ.

Обязанность государств принимать все необходимые и осуществимые меры по эффективному противодействию угрозам, связанным с ИБТ, которая предусмотрена в резолюциях СБ ООН, обязательных для выполнения согласно Главе VII Устава ООН (см. выше), отражена и в самом праве прав человека. Позитивное обязательство государств защищать в пределах своей юрисдикции всех лиц от террористических нападений и от различных деяний таких организаций, как ИГИЛ, требует, чтобы государства принимали все практически возможные меры по предотвращению террористических актов и борьбе с ними[136]. Вместе с тем эти действия должны осуществляться в соответствии с нормами верховенства права, предусматривающими, помимо прочего, соблюдение международного права прав человека, международного гуманитарного права и международного беженского права. Необходимость использования подхода, обеспечивающего соблюдение международного права прав человека и международного гуманитарного права, четко отражена в резолюциях СБ ООН, Глобальной контртеррористической стратегии ООН, обязательствах ОБСЕ и других региональных инициативах, как было упомянуто выше.

Важность комплексного подхода к выполнению обязанностей по предотвращению и пресечению терроризма, в том числе деятельности ИБТ, все шире признается на национальном и международном уровне. Как было отмечено в ежегодном докладе Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников за 2015 год, этот подход должен быть «глобальным, целостным, многоаспектным и стратегическим»[137]. Основными компонентами такого подхода являются предотвращение, судебное преследование, реабилитация и реинтеграция, как это определено в Резолюции СБ ООН 2178 (2014) и обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ. Реабилитация рассматривается как «важный элемент прагматического и рационального реагирования на феномен иностранных боевиков [и] основа для долгосрочного подхода к обеспечению безопасности», особенно в свете недостатков и ограничений мер принуждения, которые будут рассмотрены ниже[138].

Однако, несмотря на положения резолюций и деклараций, на практике по-прежнему больше используются репрессивные и карательные меры, чем профилактические и реабилитационные. В докладе Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников, как и в ряде других документов, содержится призыв к государствам принимать меры реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, таким образом, чтобы обеспечить баланс карательных и профилактических мер, одновременно создавая возможности для реабилитации возвращенцев. В этой связи Рабочая группа приводит примеры развивающейся передовой практики в области реабилитации и интеграции[139].

Практическая осуществимость реабилитации и реинтеграции многих ИБТ подтверждается данными проведенных исследований, кратко изложенными выше, в разделе 2. С учетом этого разработка стратегий эффективной профилактики, реабилитации и интеграции заслуживает более тщательного рассмотрения и большего внимания в рамках реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ[140].

Права человека, которым наносится ущерб

Наиболее очевидным образом меры реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ, оказывают негативное воздействие на гражданские и политические права, и часто именно этому вопросу уделяется основное внимание[141]. Однако государствам следует признать тот факт, что стратегии противодействия ИБТ приводят к негативным последствиям для широкого диапазона гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, и следует стремиться решить проблемы, возникающие в отношении всех таких прав. Государства должны уделять необходимое внимание прямому и косвенному воздействию принимаемых мер как на права тех, кто является их непосредственным адресатом, так и на права тех, кого эти меры тоже могут затронуть (права родственников, социальных групп и населения в целом). Следует тщательно проанализировать долгосрочный эффект, который эти меры оказывают на конкретных людей, на жизнь общества, семей и общин, а также на пользование правами человека в других контекстах.

Широкий диапазон последствий для прав человека обусловлен масштабом мер, которые должны принимать государства – в частности, выполняя требования СБ ООН – в целях борьбы с вызовами, создаваемыми передвижением ИБТ. Например, меры по предотвращению поездок или возвращения этих лиц очевидным образом влияют на осуществление права на свободу передвижения и права возвращаться в свою страну; при этом под удар попадают как те, против кого данные меры непосредственно направлены, так и лица, связанные с ними – например, родственники. Вместе с тем такие меры могут затрагивать и право на неприкосновенность частной жизни, и последствия этого могут выходить далеко за пределы контекста, связанного с ИБТ, – в результате усиления и расширения наблюдения, обмена информацией и ее сохранения[142]. Изменения, направленные на обеспечение судебного преследования за правонарушения, совершенные ИБТ, негативно влияют на стандарты справедливого судебного разбирательства, а практика высылки или отказа во въезде в страну может сказаться на ряде прав человека, в том числе с точки зрения запрета на выдачу и существования реальной угрозы применения пыток и других видов жестокого обращения, а также других серьезных нарушений прав человека в других государствах. Усилия по пресечению вербовки ИБТ и оказанию воздействия на среду, в которой действуют вербовщики – например, принятие слишком широких по своему смыслу и нечетко сформулированных законов о подстрекательстве и «экстремизме» (см. разделы 3.3 и 3.5) – могут серьезно затронуть свободу выражения мнения, свободу мысли, совести, религии или убеждений и тем самым пагубно сказаться на качестве самой демократии. Последствия для ряда экономических и социальных прав, включая возможность работать или получать образование, могут быть прямым или косвенным результатом мер по противодействию ИБТ и могут серьезно затрагивать конкретных лиц и всех их родственников[143]. Влияние мер по борьбе с терроризмом (мер общего характера и мер непосредственно в отношении ИБТ) на право на равенство и свободу от дискриминации также становится все более распространенным явлением, но при этом часто остается без должного внимания (см. раздел 3.6).

Связь между правами человека и мерами по противодействию угрозам и вызовам, которые представляют ИБТ, имеет и другое измерение. Взаимозависимость прав человека и вопросов безопасности, а также острая необходимость противодействовать нарушениям, несправедливости, неравенству и другим «благоприятным условиям для распространения терроризма», широко отражены в международных инициативах последнего десятилетия, в том числе в Глобальной контртеррористической стратегии ООН и деятельности ОБСЕ[144]. Однако необходимость использования комплексного подхода, отмеченная выше, и необходимость противодействовать «благоприятным условиям» для распространения терроризма и, в частности, феномена ИБТ, в целях реализации эффективных и долгосрочных мер не всегда отражается в практических действиях или проводимой политике. Государства должны использовать такой подход, в рамках которого признаются и решаются проблемы в области прав человека (в том числе проблема дискриминации в социальной и экономической сфере как фактор, способствующий активности ИБТ), а меры, направленные на противодействие феномену ИБТ, не приводят к разрастанию проблемы.

Применение правозащитных норм

Хорошо известно, что система прав человека учитывает необходимость эффективного противодействия угрозам безопасности, включая угрозы, которые представляют ИБТ. Здесь возможны разные пути: отступления от некоторых обязанностей в области прав человека в чрезвычайных ситуациях, допустимые ограничения неабсолютных прав, применение стандартов прав человека в рамках применения международного гуманитарного права в ситуации вооруженного конфликта. Однако в отношении подходов, предполагающих общий баланс интересов безопасности и интересов прав человека (о чем заявляется в ходе множества контртеррористических мер и мер по противодействию ИБТ), необходима осторожность. При том, что такой баланс действительно отражен в правовой базе, любые меры, затрагивающие права человека, должны быть обоснованы указанием на допустимые основания, предусмотренные соответствующими стандартами в области прав человека, и должны отвечать строгим требованиям, изложенным в международном праве, в том числе следующим: – Никакие обстоятельства не могут оправдать нарушение абсолютных прав. Меры, нарушающие абсолютные права, недопустимы ни при каких обстоятельствах. Такие права включают норму о том, что никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления по причине какого-либо действия или бездействия, которое на момент его совершения не являлось уголовно наказуемым деянием («нет наказания без закона»), презумпцию невиновности и другие основополагающие аспекты права на справедливое судебное разбирательство, а также ключевые аспекты права на свободу, права иметь или принимать религию или убеждения, пава беспрепятственно придерживаться своих мнений и права на равенство и свободу от дискриминации; запрет пыток и других видов жестокого обращения.

– Чрезвычайные меры должны носить характер исключения, быть ограниченными по времени своего действия и отвечать строгим критериям, установленным международным правом прав человека. Государства могут отступать от своих обязанностей, предусмотренных международными нормами в области прав человека, только в условиях «чрезвычайной ситуации, угрожающей существованию государства»[145]. Например, влияние ИБТ в Сирии следует отличать от их воздействия на европейские государства, где высок порог условий для признания ситуации «угрожающей существованию государства». Меры, принимаемые в чрезвычайной ситуации, должны быть строго ограничены необходимостью, существующей в конкретных обстоятельствах, и никогда не должны применяться дискриминационным образом[146]. Помимо этого, продолжительность чрезвычайных ситуаций может различаться, но такие ситуации по определению являются временными и исключительными. Чрезвычайные меры, вызванные подобной ситуацией, тоже должны быть временными и подлежать пересмотру. Таким образом, эти меры не должны использоваться в качестве предлога для внесения изменений в общее законодательство, которые могут предусматривать постоянное отступление от обязанностей в области прав человека[147].

Ограничения тех прав, отступление от которых в принципе допустимо, должны быть предусмотрены законом, являться необходимыми, соразмерными и недискриминационными. Права, на которые положения о противодействии ИБТ влияют наиболее явным образом, в большинстве случаев относятся к категории прав, которые могут подлежать ограничениям (например, право на неприкосновенность частной жизни, свободу выражения мнения, свободу объединений или право открыто исповедовать свою религию), при условии, что эти ограничения отвечают строгим критериям и применяются в соответствии с ними. Такие меры должны быть предусмотрены законом, не должны выходить за пределы необходимого, должны применяться в минимальном объеме, насколько это возможно, и быть соразмерными законной цели. Необходимо уделить особое внимание недопущению абстрактных формулировок о балансе прав человека и противодействия угрозам в области безопасности. Ограничения прав должны быть оправданы необходимостью и соразмерностью конкретных мер и должны быть основаны на оценке конкретных рисков, связанных с индивидуальным случаем и его контекстом.

Адресный и индивидуальный подход. Нормы права прав человека требуют адресного подхода и не приемлют «универсальные», подходящие для всех случаев решения. Автоматическое применение законов и политических мер может не только быть менее действенным и эффективным, но и не отвечать требованиям права прав человека, предусматривающим использование индивидуальных подходов к оценке рисков и анализу необходимости и соразмерности конкретных предлагаемых мер. Для того чтобы эти требования эффективно выполнялись, необходимо улучшить понимание рассматриваемого феномена, его причин и факторов, способствующих его возникновению, а также обеспечить тщательный анализ особенностей каждого конкретного случаи и его контекста. Именно такой подход является широко признанным, о чем упоминалось выше[148]. Как уже говорилось, необходимость этого подхода подтверждается исследованиями многообразных характеристик ИБТ и целого ряда «притягивающих» и «выталкивающих» факторов. Анализ личных, социальных, идеологических, религиозных и гендерных аспектов, а также фактора психического здоровья говорит о том, что меры реагирования должны опираться на более точное понимание особенностей каждого конкретного случаи и его контекста и должны учитывать все эти особенности.

Нарушители должны привлекаться к ответственности, а пострадавшие – иметь доступ к соответствующим средствам правовой защиты. Обеспечение права жертв на средство правовой защиты и привлечение к ответственности виновных в нарушениях – важный компонент любого подхода к противодействию угрозам со стороны ИБТ, основанного на принципе верховенства права. Наличие средств правовой защиты для лиц, заявляющих о нарушении их прав, а также полное и действенное возмещение ущерба тем, чьи права были нарушены, являются необходимым условием извлечения уроков из ошибок и коррекции законных мер реагирования для будущего применения (см. также раздел 3.9).

3.9. Меры в рамках уголовного законодательства:

состав преступления, принципы, процедуры и наказания

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– признать, в соответствии с фундаментальными принципами верховенства права, решающую роль уголовного законодательства в борьбе с терроризмом и угрозами, создаваемыми ИБТ, а также контрпродуктивность методов, заключающих в себе превышение полномочий и выходящих за пределы системы уголовного правосудия, основанной на принципе верховенства права и имеющей установленные правовые процедуры и гарантии защиты;

– обеспечить, чтобы привлечение к уголовной ответственности основывалось не на одной только связи с террористическими группами или выражении мнений относительно деятельности таких групп, а на умышленных деяниях, предпринятых в целях содействия актам терроризма, подстрекательства или побуждения к ним, как это определено в соответствии с международным правом прав человека;

– обеспечить, чтобы уголовное законодательство применялось лишь в качестве крайней меры, в соответствии с принципом сдержанности при использовании уголовного права и с интересами правосудия, в целях уголовного преследования подлинно террористической деятельности при одновременном недопущении превышения полномочий со стороны правоохранительных органов;

– неукоснительно соблюдать принцип справедливости судопроизводства и презумпцию невиновности в соответствии с международными стандартами справедливого судебного разбирательства;

– расширять межгосударственное сотрудничество по вопросам судебного преследования за акты терроризма при одновременном соблюдении международных стандартов в области прав человека; при обмене информацией и доказательствами в целях справедливого преследования за преступные действия необходимо делать следующее:

– обеспечить гарантии неиспользования в национальном судопроизводстве и в иных целях информации, которая могла быть получена в других государствах незаконными методами, в частности, с использованием пыток или других видов жестокого обращения;

– принимать надлежащие меры для того, чтобы информация, переданная другим странам, не использовалась в этих странах в нарушение международных стандартов в области прав человека;

– при назначении наказания за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, соблюдать принцип соразмерности наказания и преступления и учитывать степень виновности конкретного лица, выразившуюся в его действиях и преступном умысле; гарантировать неизменно гуманное и достойное обращение с находящимися под стражей подозреваемыми или осужденными за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, в любое время и с надлежащим учетом особых рисков и потребностей находящихся под стражей ИБТ женского пола.

Уголовное законодательство играет важнейшую роль в привлечении к ответственности за действия, умышленно способствующие, в той или иной форме, актам терроризма. В принципе, законодательство может служить отправной точкой для реагирования на преступления, связанные с деятельностью ИБТ, в соответствии с принципом верховенства права. В тех случаях, когда ИБТ совершили преступления за рубежом, уголовное законодательство может обеспечить привлечение их к ответственности. Помимо этого, уголовное судопроизводство в целом представляет собой более справедливый механизм, который могут использовать подозреваемые ИБТ для ответа на предъявленные им обвинения, – по сравнению с административными и исполнительными мерами, которые могут приводить к таким же серьезным последствиям с точки зрения соблюдения прав и карательного воздействия (см. раздел 3.4). Однако справедливость, законность и эффективность уголовной процедуры зависят от наличия правовой базы, основанной на принципе верховенства права и соответствующей фундаментальным принципам уголовного права и международного права прав человека, которые в рассматриваемом контексте часто находятся под угрозой.

В своих усилиях по борьбе с терроризмом государства во все большей степени стремятся превентивно использовать уголовное законодательство путем установления уголовной ответственности за действия, предшествующие совершению акта терроризма (то есть за действия по подготовке теракта и действия, рассматриваемые как поддержка или содействие терроризму – например, финансирование, оказание материальной поддержки, прямое или косвенное подстрекательство к терроризму). Разработка специальных законов, непосредственно касающихся проблемы ИБТ, и практика уголовного преследования этих лиц – еще один шаг в заданном направлении. Сегодня существует множество законов, предусматривающих уголовную ответственность за поездки или попытки совершения поездок, которые рассматриваются как подготовка к совершению террористического преступления, а также за организацию или содействие поездке другого лица. В результате этого уголовными преступлениями в регионе ОБСЕ и за пределами признаются самые разные подготовительные действия, а также различные формы организации или поддержки таких действий; финансирование, соучастие или выражение поддержки лицам, причастным к подобным действиям.

Превентивная роль уголовного законодательства сама по себе не является чем-то новым и не представляет проблемы. Например, общепризнанным является тот факт, что незавершенные преступления (покушение на преступление, прямое и публичное подстрекательство, некоторые подготовительные действия, вступление в сговор или организация сообщества с целью совершения преступления) могут оправдывать ранее вмешательство посредством использования уголовного законодательства до совершения акта терроризма. Однако у превентивного применения уголовного законодательства есть и свои пределы, закрепленные в базовых принципах уголовного права и права прав человека (рассматриваются ниже). Расширение уголовного законодательства, а также изменения в принципах, процедурах и наказаниях вызывают вопросы относительно расширения возможностей для нарушений прав человека, а также действенности таких изменений в контексте предупреждения терроризма.

Принцип законности: ясные и точные определения правонарушений

Требования законности и определенности в отношении уголовного законодательства (nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege) закреплены в статье 15 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) и в других международноправовых актах[149]. Отсутствие обратной силы, определенность, точность и предсказуемость – все это необходимые аспекты права и фундаментальные требования в рамках принципа верховенства права[150]. Принцип lex certa требует, чтобы все, кто находится под юрисдикцией данного государства, могли понять установленные законом ограничения и действовать сообразно с ними. Международные договоры в области прав человека напрямую запрещают отступление от правила, согласно которому никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления за действие, которое не являлось преступлением в момент его совершения (нет наказания без закона)[151]. Более того, это правило следует толковать «таким образом, чтобы обеспечить наличие эффективных гарантий защиты от произвольного обвинения, осуждения и наказания[152]. Еще одним аспектом этого принципа является требование о том, чтобы уголовное законодательство исполнялось неукоснительно и толковалось ограничительным образом; при этом закон не должен толковаться по аналогии, а любую неоднозначность следует толковать в пользу обвиняемого[153].

Законодательство об уголовной ответственности за деятельность ИБТ, его толкование и практическое применение вступают в противоречие с этими фундаментальными принципами. Преступления, незавершенные правонарушения и различные виды ответственности, связанные не только с совершением поездок с какими-то расплывчато сформулированными целями, но и с другими формами поддержки (например, финансированием или организацией поездок, «косвенным подстрекательством», «выражением одобрения», «оправданием», «провоцированием» или «защитой» терроризма или «распространением сообщений» в отношении деятельности ИБТ) – все эти формулировки дают возможность крайне расширительного толкования и применения и отличаются чрезвычайной неоднозначностью. Помимо этого серьезные вопросы насчет строгости толкования уголовного законодательства возникают и в связи с широкими толкованиями существующих законов в вопросе о том, что понимается под «подстрекательством».

Установленные Резолюцией СБ ООН 2178 (2014) обязательства государств, касающиеся введения уголовной ответственности за широкий ряд действий, связанных с ИБТ, в условиях отсутствия четкого определения базовых субъективных и материальных элементов состава преступления (или преступного умысла и поведения), уже подвергались интенсивной критике[154]. Проблемы, связанные с отсутствием четкого определения терроризма, накладываются на внутреннюю неоднозначность и неопределенность терминов, используемых для описания действий ИБТ.

Однако при том, что Резолюция 2178 (2014) создает целую систему обязательств, она возлагает на государства задачу реализации этих требований в своем уголовном законодательстве с соблюдением принципа законности и предоставлением четкого описания признаков преступного деяния. Таким образом, сами государства несут бремя ответственности за то, чтобы их национальное законодательство ясно и четко определяло материальные и субъективные элементы состава преступлений, связанных с деятельностью ИБТ.

Уголовная ответственность и индивидуальная виновность

Одним из важнейших принципов уголовного права, отраженных в международном праве, является принцип индивидуальной, а не коллективной ответственности[155]. Основополагающий принцип уголовного права состоит в том, что индивиды несут ответственность за свои деяния и связанный с ними умысел[156]. Деяния с умыслом – actus reus и mens геа, или материальный и субъективный элементы – составляют объективное и субъективное условия наказуемости и формируют прочную связь между индивидом и уголовным правонарушением[157].

Как правило, использование уголовного права является обоснованным, когда индивид нанес вред какой-либо защищаемой ценности или способствовал нанесению такого вреда («принцип вреда»)[158]. В качестве исключения уголовное законодательство также карает незавершенные преступления (до того, как был причинен вред или было совершено преступление) на том основании, что подобные действия, совершаемые с преступным умыслом, создают серьезную опасность того, что вред будет причинен[159]. Также могут преследоваться и подготовительные действия – например, планирование или сговор с целью совершения террористического преступления или содействия такому преступлению, при условии, что присутствуют необходимые элементы состава преступления.

Тем не менее, закон не может преследовать индивида за абстрактную опасность, которую, как считается, этот человек представляет. Нельзя преследовать за то, что человек мог бы совершить; важно то, что он совершил или намеревался совершить, даже если последствия еще не ощущаются. Закон не может наказывать человека за мысли, какими бы опасными они, по мнению общества, ни являлись, пока эти идеи не воплотились в конкретные действия[160]. Хотя вред в конечном счете может быть нанесен другим лицом, для оправдания использования уголовного права должно присутствовать достаточное нормативное участие индивида в противоправном деянии либо, как минимум, преднамеренное создание риска совершения такого деяния[161]. С другой стороны, сдерживающим принципом уголовного права является отдаленность причинной связи: лицо не может быть привлечено к ответственности при отсутствии непосредственной осмысленной связи между его поведением и совершенным преступным деянием[162]. Наконец, любые формы уголовной ответственности требуют наличия у индивида доказанного преступного умысла. Лицо должно иметь умысел на совершение действий и причинение вреда или, как минимум, на создание серьезного риска предсказуемого вреда[163]. Умысел и неосторожность составляют основу моральной виновности и юридической ответственности индивида.

Государства должны внимательно следить за тем, чтобы эти базовые принципы были отражены в законах и практических мерах, касающихся ИБТ. Во-первых, во многих законах о противодействии ИБТ деяния, за которые предусмотрена уголовная ответственность, отделены от какого-либо ощутимого вреда или последствий для внешнего мира. Связь таких деяний, как поездки или «прославление» терроризма, с будущими террористическими актами является спорной или непрямой, и преследование за эти действия основано на том, что они могут создать риск совершения терактов в будущем[164]. Во-вторых, самый важный аспект умысла иногда отсутствует или ограничен по своему охвату (преследуется не умысел на совершение террористических актов, а просто намерение отправиться в зону конфликта, организовать поездку в зону конфликта для кого-то другого, кто собирается присоединиться к террористической группе или пройти террористическую подготовку, либо предоставить финансирование, зная, что эти средства могут быть использованы для целей терроризма)[165]. Связь между поведением индивида и уголовным правонарушением становится крайне слабой, когда для предъявления обвинений в совершении уголовного преступления не требуется совершения обвиняемым никаких конкретных действий в террористических целях и никакого конкретного участия в акте терроризма, ни даже умысла на такое участие[166].

При преследовании за деяния ИБТ государства должны обеспечить строгое соблюдение базового принципа индивидуальной ответственности и следить за тем, чтобы обвинение и наказание были основаны на действиях индивидов и их собственной вине. Превентивное преследование (например, до совершения поездки) должно, как минимум, располагать доказательствами умысла на совершение террористического акта или преступное участие в таком акте. В соответствии с Резолюцией СБ ООН 1566 (2004), в которой содержатся руководящие указания по определению термина «терроризм», необходимо, чтобы лицо имело намерение способствовать применению насилия или причинить смерть или серьезный ущерб здоровью гражданских лиц с целью запугать население или заставить правительство совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.

Большое число превентивных составов преступлений, появившихся в последние годы в контексте борьбы с терроризмом, описывалось как «ситуативные (adhoc) расширения уголовного законодательства»[167].

Эти изменения отражают вполне понятное желание вмешаться на раннем этапе с целью предупреждения терроризма, поскольку на государства возложена обязанность предотвращать акты терроризма. Однако при этом государства должны обеспечить, чтобы уголовно-правовые меры, направленные на достижение этой цели, соответствовали принципам, на которые опирается легитимность таких мер.

Непропорциональное и произвольное применение уголовного права

Уголовное право должно использоваться как крайнее средство. Принцип ultima ratio («уголовный закон как крайнее средство») признан в теории уголовного права и отражен, например, в подходе ЕС в этой сфере:

Учитывая, что уголовное право в силу самой своей природы способно ограничивать определенные права человека и основные свободы подозреваемых, обвиняемых и приговоренных лиц, и принимая во внимание возможный эффект стигматизации в результате уголовных расследований, а также тот факт, что избыточное применение уголовного законодательства ведет к снижению его эффективности, уголовное право должно применяться в качестве крайнего средства (ultima ratio) для борьбы с четко определенными и ограниченными действиями, эффективная борьба с которыми невозможна при помощи менее жестких мер и которые причиняют существенный ущерб обществу или индивидам…»[168].

Принцип либерального уголовного права часто соотносится с так называемой «культурой сдержанности исполнительной власти» при осуществлении уголовного преследования[169]. Однако нынешняя активизация глобальной борьбы с терроризмом, в том числе с угрозами и вызовами, создаваемыми ИБТ, и сопутствующие ей изменения в законодательстве и соответствующая практика уголовного преследования, даже за сравнительно мелкие преступления, свидетельствуют о том, что государства в регионе ОБСЕ стали проявлять меньше сдержанности в использовании уголовного права[170]. Неоднократно поднимался вопрос о последствиях отношения к большим группам населения как к подозреваемым в уголовных преступлениях, поскольку это может способствовать возникновению чувства несправедливости (реальной или мнимой), которое, в свою очередь, может подтолкнуть людей к тому, чтобы присоединиться к ИБТ.

Помимо этого, подобные изменения соответствуют общему движению в сторону криминализации и преследования за целый ряд правомерных видов деятельности – за журналистскую работу, участие в неправительственных организациях, проведение научных исследований, оказание юридических услуг и т. п. – на основании широко сформулированных контртеррористических положений уголовного законодательства в некоторых государствах-участниках ОБСЕ[171]. В своих усилиях по противодействию угрозам, связанным с ИБТ, государства должны избегать усиления уже существующих в некоторых странах тенденций к злоупотреблению применением контртеррористического законодательства.

Ответственность за обеспечение соблюдения принципа верховенства права возлагается прежде всего на законодателей. После принятия Резолюций 2178 (2014) и 2396 (2017) Совет Безопасности ООН критиковали за «импульс к расширению законодательной практики в области уголовного права[172]. Широкий характер формулировок в таких резолюциях должен заставить национальные законодательные органы организовать инклюзивный процесс тщательного анализа «ценности, действенности и соответствия принципу верховенства права» уголовно-правовых мер в этой сфере[173]. Авторы законов и те, кто голосует за их принятие, должны обеспечить соответствие уголовного законодательства строгим требованиям законности, на которые опирается его легитимность.

Органы прокуратуры, действующие в рамках полномочий, предоставленных им правовой системой конкретного государства, тоже играют очень важную роль в этом контексте, поскольку они могут по своему усмотрению принимать решения об уголовном преследовании по тому или иному делу или об отказе от такого преследования. Даже в тех случаях, когда уголовное законодательство может быть применено, независимые и профессиональные прокуроры должны учесть все обстоятельства дела подозреваемого, интересы правосудия, а также встречные вопросы политики в области уголовного правосудия, включая более широкие последствия уголовного преследования по конкретному делу для общества и прав человека. Правительства должны уважать независимость и профессионализм органов уголовного преследования.

При всей своей важности дискреционное усмотрение прокуроров в рамках их полномочий не должно подменять собой обеспечение ясности самого закона. Как отметил британский судья лорд Бингэм, «если уголовный закон составлен настолько широко, что под его действие подпадают и деяния, не относящиеся к преступным, и органам обвинения в таком случае приходится принимать решение отказаться от уголовного преследования, чтобы избежать несправедливости, это плохо согласуется с принципом верховенства права»[174].

Таким образом, государства-участники должны обеспечивать взаимодополняющий характер функций законодателя, прокурора и судьи в соответствии с фундаментальными принципами верховенства права и прав человека для целей эффективного преследования подлинно террористической деятельности и недопущения злоупотребления законом.

Обеспечение справедливости и соблюдение презумпции невиновности

Государства должны обеспечить строгое соблюдение принципа справедливости уголовного судопроизводства, как это предусмотрено международным правом прав человека. На практике, однако, расширение сферы действия уголовного законодательства и назначение суровых наказаний за деяния, связанные с деятельностью ИБТ, в том числе за правонарушения небольшой тяжести, может приводить к нарушению стандартов правосудия и права на справедливое судебное разбирательство в рамках уголовно-правовых процедур.

Право на рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом ставится под удар в связи с созданием «специальных судов и административных комиссий», не отвечающих международным стандартам надлежащей правовой процедуры; по имеющейся информации, именно такие органы использовались в ряде государств мира для уголовного преследования ИБТ[175]. В руководящих рекомендациях для государств Целевой группы ООН по осуществлению контртеррористических мероприятий, выпущенных в 2018 г., подчеркивается, что рассмотрение дел гражданских лиц военными судами может быть допустимым только тогда, когда гражданские суды недоступны и использование военных судов является неизбежным выбором[176]. Отдельной проблемой стали заочные судебные процессы – явление, которое уже давно вызывает споры в отношении его соответствия принципам прав человека. Статья 14 МПГПП дает право каждому, кто обвиняется в уголовном преступлении, присутствовать при рассмотрении его дела в суде. Комитет по правам человека ООН (КПЧ) и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) указывают, что заочные процессы могут допускаться лишь в очень ограниченных случаях. Если дело было рассмотрено судом и по нему был вынесен приговор в то время, когда обвиняемое лицо находилось за границей, этому лицу должно быть предоставлено право на повторное рассмотрение дела судом в его присутствии[177].

Помимо этого, следует отметить, что в делах о терроризме, включая дела ИБТ, часто используют требование о неразглашении информации и доказательств. В любом справедливом судебном процессе обвиняемый должен иметь доступ к доказательствам, представленным против него, и полноценную возможность опровергнуть их. Согласно международным стандартам в области прав человека, недопустимо утаивать информацию, оправдывающую обвиняемого. Доступ к информации должен означать доступ ко всем материалам, которые прокуратура планирует представить в суде против обвиняемого[178]. Лишь в исключительных обстоятельствах допускается сокрытие определенной информации – если это необходимо, например, для защиты прав свидетелей или источников информации или для обеспечения важных государственных интересов (таких, как интересы национальной безопасности). Тем не менее, использование секретных доказательств несовместимо с правом на справедливое судебное разбирательство, если такое использование не сопровождается надлежащими гарантиями защиты. Утаивание информации допустимо только тогда, когда это строго необходимо, и при условии, что данную меру в достаточной степени уравновешивают надлежащие процедурные гарантии, обеспечивающие в целом справедливое судебное разбирательство[179].

Наконец, государствам необходимо внимательно следить за тем, чтобы при рассмотрении дел ИБТ не нарушалась презумпция невиновности. Этот принцип предусматривает, что бремя доказывания полностью возлагается на сторону обвинения, которая должна доказать вину обвиняемого. Риск обратного применения правила о бремени доказывания может возникнуть, например, если суд переносит акцент на вопрос о том, чего не сделал обвиняемый, чтобы продемонстрировать свое неприятие терроризма[180]. В более явной форме этот риск возникает в связи с принятием законов, устанавливающих уголовную ответственность за поездки в определенные районы, если обвиняемый не может доказать, что поездка была совершена с законными целями[181].

Сбор и передача информации и доказательств внутри государства и за его пределами

Трудности преследования ИБТ и лиц, обвиняемых в террористических актах, совершенных за рубежом, обусловлены географией таких преступлений и местонахождением подозреваемых и свидетелей. В частности, затруднения может вызывать оценка доказательств, а другие сложности могут быть связаны с возможными ограничениями на использование информации, полученной от иностранных разведывательных органов. По этой причине государства должны уделять серьезное внимание «изучению и распространению примеров передовой практики, касающихся решения вопросов юрисдикции, сбора и анализа доказательств при одновременном соблюдении международных стандартов в области прав человека, включая право на справедливое судебное разбирательство.

В Резолюции СБ ООН 2396 (2017) уделяется особое внимание сбору и обмену информацией, оперативными данными и доказательствами (в том числе из зон конфликта), а также судебным мерам и международному сотрудничеству с целью обеспечить, чтобы любое лицо, участвующее в планировании, подготовке или совершении террористических актов, было привлечено к ответственности. При этом государства должны использовать все законные методы сбора доказательств о преступной деятельности, совместимые с правами человека.

Наблюдение за лицами, обоснованно подозреваемыми в совершении преступлений, имеющих отношение к деятельности ИБТ, а также сбор, хранение и передача информации и персональных данных (включая переписку, данные из Интернета и сведения о передвижении) не должны нарушать фундаментальные принципы защиты прав человека. Необходимо обеспечивать гарантии защиты в отношении права на неприкосновенность частной жизни, в том числе судебный надзор в целях подтверждения необходимости и пропорциональности любого вмешательства в частную сферу[182].

Помимо этого, важно помнить, что международное право содержит абсолютный запрет на использование в судебном процессе доказательств, полученных при помощи пыток и других видов жестокого обращения. Принятие таких доказательств судом нарушает право на надлежащую правовую процедуру и справедливое судебное разбирательство[183]. Это правило действует и в тех случаях, когда доказательства получены из других государств. Сбор, хранение, передача и получение информации, полученной при помощи пыток, должны быть запрещены, даже если такую информацию планируется использовать не в судебном процессе, а для других целей[184]. Причиной является то, что достоверность информации, полученной при помощи пыток, всегда будет сомнительной, а также тот факт, что использование такой информации делает ее получателя соучастником преступлений по международному праву[185].

При получении информации от властей другого государства, в том числе из зон конфликта, необходимо принимать все меры для того, чтобы убедиться, что эта информация или доказательства не были получены незаконными методами. Помимо этого, любой обмен информацией должен опираться на положения национального законодательства, четко определяющие параметры обмена информацией и гарантии защиты, не допускающие использования информации в противозаконных целях. Перед заключением соглашения об обмене информацией и оперативными данными или перед использованием такого обмена на разовой основе следует изучить ситуацию с обеспечением прав человека и защитой информации в соответствующем государстве, а также имеющиеся в нем гарантии правовой защиты и институциональные механизмы контроля[186]. Государства должны следить за тем, чтобы не сотрудничать в сфере обмена информацией и доказательствами со странами, в которых на практике не соблюдаются основополагающие стандарты в области прав человека.

Справедливое, соразмерное и действенное наказание

В силу тяжести террористических преступлений во многих государствах за такие преступления установлены особенно суровые наказания (в некоторых странах за них предусмотрено обязательное наказание)[187]. Однако в отношении преступлений, связанных с деятельностью ИБТ, общая презумпция тяжести таких деяний не всегда может быть оправданной ввиду широкой сферы действия таких составов преступлений, а также того факта, что они иногда включают и самые незначительные формы содействия без четкого преступного умысла. Более того, если вменяемые действия не связаны или слабо связаны с совершенным или планировавшимся актом терроризма, суровый приговор может быть несоразмерным тяжести преступления. Государства должны обеспечивать соразмерность наказания не только самому преступлению, но и роли конкретного лица в совершении этого преступления[188].

При определении необходимого и соразмерного наказания суды должны учитывать всю совокупность обстоятельств дела[189]. Многообразие характеристик ИБТ и примеры особой уязвимости по причине возраста, состояния психического здоровья или умственных способностей говорят о необходимости тщательного рассмотрения вопроса не только о целесообразности уголовного преследования в принципе, но и о мере наказания, если решение о преследовании было принято. Евроюст (агентство по сотрудничеству между судебными органами стран ЕС) приводит в качестве примера хорошей практики использование при назначении наказания результатов индивидуальной оценки рисков ИБТ, которая обычно проводится по поручению судов уголовно-исполнительными службами (службами пробации) в целях оказания помощи судьям, выносящим приговор[190]. Наказание не должно быть бесчеловечным[191], условия содержания и обращение с лицами, обвиняемыми или осужденными за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, должны быть гуманными и уважающими достоинство, присущее человеческой личности[192], а вмешательство, например, в частную и семейную жизнь должно соответствовать критериям необходимости и соразмерности[193]. Необходимо предпринимать надлежащие усилия для того, чтобы тюрьмы не становились рассадниками насильственного экстремизма; при этом не следует допускать неоправданной изоляции одних заключенных от других, одиночного содержания и использования других чрезмерно суровых режимов отбывания наказания[194]. Условия содержания женщин, обвиняемых или осужденных за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, должны учитывать повышенный риск сексуальных надругательств и других видов насилия, с которыми сталкиваются заключенные женского пола, и предусматривать необходимые меры защиты и обеспечение других особых потребностей женщин[195].

В ряде государств-участников были введены альтернативные наказания, не связанные с содержанием под стражей, и это следует признать положительным примером[196]. Долгое время вопросы реабилитации, как представляется, оставались без внимания в рамках усилий государств по борьбе с терроризмом, однако теперь это направление становится все более важным аспектом в рамках системы уголовного права[197]. Евроюст приводит примеры альтернатив тюремному заключению, среди которых – обеспечение «специальных условий», направленных на «реабилитацию, отход от деятельности и/или дерадикализацию ИБТ[198]. О реинтеграции и реабилитации в более широком контексте предотвращения НЭРВТ см. раздел 3.5.

Наконец, наказание не должно продолжаться сверх сроков, установленных приговором суда. Если человек был оправдан или закончил отбывание наказания, продление его наказания недопустимо. Однако опыт свидетельствует о том, что иногда к некоторым лицам предъявляются весьма обременительные требования, выходящие далеко за пределы установленного приговором срока, или сохраняющие свое действие после оправдания этих лиц. Одним из таких примеров является практика составления списков «правонарушителей», включающих лиц, которые обвинялись, но не были осуждены, ид возложение на них разного рода обязанностей (например, обязанности регулярно отмечаться в полиции)[199]. Факт предъявления лицу обвинений в рамках процесса по уголовному делу не должен приводить к каким-либо дополнительным последствиям, помимо вынесения судом приговора по итогам доказательства вины, не вызывающего разумных сомнений. Любые другие меры, которые могут применяться вне рамок уголовного судопроизводства к лицам, обвиняемым или осужденным за террористические преступления (например, требование регулярно отмечаться в полиции, другие ограничения или «административные меры») должны быть строго обоснованы соответствующими положениями правовой базы и отвечать стандартам надлежащей правовой процедуры.

3.4. Сдержанность при применении «административных мер»

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– обеспечить, чтобы административные меры, сопряженные с ограничением прав человека и потенциально обладающие карательным действием, не использовались для обхода защитных механизмов, предусмотренных уголовным правом;

– обеспечить, чтобы ограничения прав, вытекающие из применения административных мер, были предписаны законом, являлись строго необходимыми, соразмерными, недискриминационными и соответствовали международным стандартам в области прав человека;

– воздерживаться от использования лишения гражданства в качестве обычной практики в целях предотвращения терроризма и противодействия ему, в том числе в отношении преступлений, связанных с деятельностью ИБТ; обеспечить, чтобы лишение гражданства, если такая мера все же применяется, происходило лишь в самых исключительных обстоятельствах, не применялось произвольно и не приводило к безгражданству, а также чтобы любые последующие меры, ведущие к ограничению прав (например, отказ во въезде или депортация), были строго обоснованными и отвечали критериям необходимости и соразмерности;

– обеспечить, чтобы ограничения права на свободу, а также свободы передвижения соответствовали основополагающим принципам прав человека, включая принципы законности, необходимости, соразмерности и недискриминации, и сопровождались твердыми гарантиями защиты, включая судебное одобрение и судебный надзор; лицам, в отношении которых были приняты такие меры, также должна быть предоставлена достаточная информация об основаниях для применения этих конкретных мер и право оспорить правомерность их применения, а также другие гарантии надлежащей правовой процедуры.

В регионе ОБСЕ наблюдается тенденция к расширению использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом. Хотя официальное определение этого понятия отсутствует, под «административными мерами» обычно понимают ограничительные меры, не связанные с уголовным судопроизводством и применяемые органами исполнительной власти под предлогом предупреждения терроризма[200]. Несмотря на все более обременительный для адресатов характер таких мер и их далеко идущие последствия с точки зрения прав человека, они обычно сопровождаются весьма ограниченным контролем со стороны судебной системы[201]. Лица, в отношении которых применяются подобные меры, часто получают очень небольшой доступ или вообще никакого доступа к информации об основаниях для применения данных мер и имеют весьма ограниченные возможности для обжалования в соответствии с основополагающими стандартами надлежащей правовой процедуры и правом на эффективное средство правовой защиты (см. также раздел 3.9).

Административные меры и обход гарантий защиты, установленных уголовным правом

Уголовное право не всегда является подходящим инструментом для предотвращения терроризма и деятельности ИБТ и для борьбы с этими явлениями, и поэтому его дополняет целый ряд различных мер профилактики и реагирования. Тем не менее, административные меры карательного характера не следует использовать в качестве альтернативы уголовному преследованию в целях обхода более строгих процессуальных гарантий, предусмотренных уголовным законодательством и соответствующей судебной процедурой. Речь идет о стандартах доказывания и правилах относимости и допустимости доказательств, а также о наличии возможностей для обжалования и полноценного оспаривания.

ИДКТК ООН рекомендует использовать административные меры только тогда, когда «предъявление формального обвинения в терроризме было бы нецелесообразным»[202]. Также отмечается, что при использовании в качестве альтернативы уголовному процессу таких мер, как превентивное задержание или распоряжение о надзоре и ограничении свободы, имеющих сопоставимые с уголовно-правовыми мерами последствия для затронутого лица, следует придерживаться более строгих стандартов, процедур и гарантий защиты, предусмотренных в уголовном праве[203]. На практике государствам необходимо серьезно отнестись к предупреждению о том, что рост использования административных мер в контексте борьбы с терроризмом, в том числе в контексте противодействия ИБТ, представляет собой «репрессивный инструмент для обхода процедур и правовых гарантий уголовного преследования, что само по себе является проблемой»[204].

Ниже рассматриваются конкретные проблемы, связанные с двумя категориями административных мер, применяемых соответственно для целей лишения гражданства и ограничения свободы.

Ограничения допустимого лишения гражданства (и запрета на въезд)

В некоторых странах уже применяется, а в других – еще только рассматривается – все более популярная практика, позволяющая лишать гражданства лиц, которые принимали участие в деятельности ИБТ или считаются представляющими террористическую угрозу[205]. В связи с этим пределы допустимости подобных мер были разъяснены судебными органами, которые в своем прецедентном праве разработали соответствующие правовые стандарты. В некоторых случаях решения судов заставили государства внести изменения в эту практику либо вовсе отказаться от планов ее использования[206].

Право человека на гражданство установлено Всеобщей декларацией прав человека (ВДПЧ) и другими международно-правовыми документами[207]. Нормы международного права не предусматривают право на какое-либо конкретное гражданство, и государства могут на свое усмотрение принимать решения о предоставлении или лишении гражданства при соблюдении определенных ограничений. Государства также могут лишать гражданства лиц, которые вели себя образом, «серьезно ущемляющим жизненные интересы государства», хотя это положение должно толковаться ограничительно[208]. Национальными законами, действующими в государствах региона ОБСЕ, тоже предусмотрено (и уже давно) право государств лишать гражданства. Тем не менее, совершенно очевидным является тот факт, что лишение гражданства представляет собой чрезвычайную меру, которая прямо или косвенно отражается на пользовании целым комплексом других прав и в значительной степени препятствует возможности индивида требовать соблюдения своих прав человека в целом, а также возможности реализовать эти права. Таким образом, эта процедура должна подчиняться строгим ограничениям.

Во-первых, в тех случаях, когда лишение гражданства приводит к безгражданству, такая мера может идти вразрез с обязанностями государства по сокращению безгражданства согласно международному праву[209]. Суды принимали решения о том, что если результатом лишения гражданства будет статус апатрида, недостаточно указать, что данное лицо «имеет право претендовать на приобретение другого гражданства». Без такой защиты данная мера была бы на самом деле незаконной[210]. Учитывая серьезные последствия безгражданства, было бы трудно обосновать лишение гражданства, ведущее к безгражданству, как соразмерный шаг[211].

Во-вторых, лишение гражданства не может быть произвольным[212]и должно отвечать базовым требованиям, которые перечислены ниже.

– Поскольку лишение гражданства влечет за собой ограничения прав человека, оно должно отвечать правовым стандартам, чтобы эти ограничения были обоснованными. Стандарты указывают, что ограничение должно быть предписано законом, являться необходимым для достижения законной цели и соразмерным этой цели, а также не быть дискриминационным. Законы, допускающие лишение гражданства в случаях, когда это «способствует общественному благу»[213], устанавливают гораздо менее строгие критерии, чем принципы необходимости и соразмерности, предусмотренные международным правом прав человека[214]. Автоматически лишая человека гражданства за вступление в запрещенную или «экстремистскую» организацию, государства в результате пропускают необходимый этап тщательного индивидуального рассмотрения вопроса и проверки такого решения на соответствие правовым критериям, установленным правом прав человека.

– Чрезвычайно важно, чтобы лицо имело практически реализуемое и действенное право оспорить в суде решение о лишении его гражданства, поскольку такие меры могут иметь самые серьезные последствия с точки зрения прав человека. Отдельной проблемой являются ситуации, имевшие место на практике, когда у лица в теории есть право на обжалование, но оно в этот момент находится за границей и не может реально воспользоваться этим правом[215].

– Лишение гражданства не должно быть дискриминационным. Например, соответствующие положения законодательства, которые касаются только натурализованных граждан, подвергаются критике за то, что они создают группу «граждан второго сорта». По той же причине критикуют и «правило о двойном гражданстве» (разрешающее лишать гражданства только лиц, имеющих двойное гражданство): при том, что такое положение можно рассматривать как правомерное с точки зрения предотвращения безгражданства, оно может быть воспринято и как средство дискриминации определенных общин, члены которых часто имеют второе гражданство[216].

Хотя суды по правам человека и другие правозащитные институты признают, что правила, касающиеся гражданства, могут ущемлять другие права[217], важно отметить, что применимость прав человека не зависит от гражданства. Договоры и конвенции о правах человека возлагают на государства обязанности по отношению ко всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Даже в тех случаях, когда лишение гражданства может считаться оправданным, это не означает, что после этого государство может отказаться от выполнения всех остальных обязанностей в отношении прав таких лиц. Иными словами, право не быть лишенным гражданства в произвольном порядке не примыкает к другим правам, поставленным под угрозу, и его не следует смешивать с ними.

На практике лишение гражданства часто предшествует или связано с другими шагами, затрагивающими права человека; среди них можно назвать отказ во въезде в государство, депортацию и т. п. Следует отметить, что полномочия государства по лишению гражданства необязательно дают ему право на законное выдворение таких лиц со своей территории, поскольку действие права на въезд в свою страну или выезд из нее[218] в соответствии с международным правом прав человека не ограничено только «гражданами»: им обладают все лица, имеющие существенную и значимую связь с данным государством[219]. Помимо этого, с правовой точки зрения, лишение гражданства не влияет на право не быть выдворенным, принудительно возвращенным или экстрадированным в другое государство, в котором существует реальный риск серьезных нарушений прав человека (таких, как пытки и другие виды жестокого обращения), если лишение гражданства предваряет депортацию (а часто именно так и происходит).

Также следует должным образом учитывать общую действенность лишения гражданства и таких связанных с ним мер, как высылка или депортация, с точки зрения достижения превентивных целей. Как уже отмечалось, лишение гражданства не дает государству автоматического права принимать в отношении индивида другие меры – например, высылку или депортацию.

В более широком смысле «экспорт рисков», то есть принятие мер по защите конкретного государства путем вытеснения предполагаемой угрозы за его пределы, возможно, не способствует обеспечению устойчивой безопасности в долгосрочной перспективе[220]. Напротив, это может быть даже контрпродуктивным в том случае, если высылка вынуждает человека остаться в зоне конфликта или вернуться в эту зону либо переместиться туда, где имеются благоприятные условия для распространения терроризма и насильственного экстремизма. В таком случае «экспорт рисков» путем высылки будет противоречить обязанностям, возложенным на государства Резолюцией СБ ООН 2178 (2014), поскольку эта резолюция требует, чтобы государства сотрудничали друг с другом в целях противодействия угрозам, создаваемым ИБТ[221].

Лишение свободы и ограничение свободы передвижения

Государства регулярно используют в отношении ИБТ два метода – запрет на выезд и изъятие (признание недействительными) паспортов[222]. Ограничения на поездки могут вводиться, например, для предотвращения актов терроризма, однако в некоторых случаях подобные ограничения подвергаются критике за свой широкий смысл, в результате которого они имеют произвольный и непропорциональный характер[223].

Право каждого на выезд из любой страны, включая собственную, установлено международным правом. Согласно статье 12 МПГПП, это право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для достижения конкретной законной цели из числа упомянутых в данной статье, в том числе цели охраны государственной безопасности[224]. Следовательно, ограничения права на выезд из страны также должны отвечать критериям законности, необходимости и соразмерности[225].

Серьезные вопросы с точки зрения прав человека вызывает и практика задержания лиц, в отношении которых имеются подозрения в том, что они могут отправиться в поездку с террористическими целями, либо задержания после возвращения, если это не связано с преследованием в уголовном порядке. Любое лишение свободы должно иметь законные основания. Это отражается в содержащемся в МПГПП запрете «произвольного задержания[226]». Сразу же после задержания задержанному лицу должны быть предоставлены процессуальные гарантии, включая право безотлагательно оспорить в суде законность своего задержания.

Так называемые превентивные или административные задержания лиц, предположительно представляющих террористическую угрозу (задержания по соображениям национальной безопасности без предъявления обвинений в уголовном правонарушении), неоднократно признавались нарушениями фундаментального права на свободу, а также, потенциально, и права на равенство[227]. Лишь в исключи тельных обстоятельствах краткосрочное задержание (при условии соблюдения надлежащих правовых гарантий) может быть признано обоснованным[228]. Несмотря на решения судов разъясняющие, что лишение свободы из соображений безопасности вызывает серьезные опасения с точки зрения прав человека, политика, практические меры и дискуссии, касающиеся феномена ИБТ, показывают, что данная проблема остается весьма актуальной.

Определенные практические методы, которые стали применяться в некоторых государствах – например, краткосрочное задержание для допроса или в целях воспрепятствования запланированному выезду, домашний арест или требование проживать по определенному адресу, распоряжения о надзоре или запрет на перемещение в определенные районы или в пределах таких районов – должны тщательно оцениваться с точки зрения возможного нарушения права на свободу. Ответ на вопрос о том, можно ли признать такие меры ограничением права на свободу, зависит от степени контроля и характера ограничений, которым подвергаются затронутые лица, а не от того, имеют ли они формальный статус задержанного в соответствии с правовыми стандартами[229]. Если эти меры равносильны лишению свободы, в их отношении должны применяться все правовые гарантии защиты от произвольного лишения свободы, предусмотренные международным правом прав человека.

Право на безотлагательное рассмотрение дела судебным или иным компетентным, беспристрастным и независимым органом действует с момента задержания. Помимо этого, каждое лицо, чья свобода была ограничена, должно иметь доступ к достаточной информации об основаниях для применения к нему этой меры, а также возможность воспользоваться гарантиями надлежащей правовой процедуры в целях защиты своих прав[230]. Такие гарантии должны быть действенными, предусмотренными законом и осуществимыми на практике. Некоторые государства сделали шаг в правильном направлении, начав использовать предварительное судебное одобрение в отношении ограничения свободы, однако если эта процедура заключается лишь в автоматическом подтверждении решения судебным органом, она вряд ли может быть признана действенным механизмом надзора[231].

3.5. Предотвращение насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействие им

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– избегать расплывчатых и неоднозначных терминов (таких, как «экстремизм» и «радикализация») без четкой связи с терроризмом, насилием или другими незаконными действиями, как это определено в соответствии с международным правом прав человека;

– в полном объеме защищать свободу выражения мнения в рамках деятельности по предотвращению вербовки и мобилизации ИБТ (с учетом запрета на реальное подстрекательство к терроризму и насилию согласно международному праву);

– избегать широких формулировок составов преступления – таких, как «оправдание», «прославление» или «одобрение» терроризма – которые часто не отвечают необходимым критериям, при соответствии которым деяние является подстрекательством к дискриминации, актам войны или насилию, и приводят к недопустимым ограничениям свободы выражения мнения;

– поддерживать выражение альтернативных мнений как средство противодействия насильственному экстремизму; расширять права и возможности общин и развивать эффективные партнерские отношения в целях предотвращения НЭРВТ, в том числе в целях противодействия различным факторам притяжения и выталкивания, а также условиям, способствующим вербовке и мобилизации ИБТ; разрабатывать и осуществлять учитывающее конкретные потребности, обеспечивающие соблюдение прав человека и учет гендерного фактора программы реабилитации и реинтеграции возвращающихся ИБТ и других лиц, участвовавших в деятельности ИБТ; при этом такие программы должны:

– опираться на индивидуальную оценку рисков и потребностей, учитывающую, среди прочего, личные мотивы, характер и степень участия в насильственных действиях, а также возможную виктимизацию, которой могли подвергнуться сами эти лица;

– быть встроенными в более широкие меры по предотвращению НЭРВТ, эффективно противодействующие недовольству, а также социальноструктурным условиям, которые способствуют террористической радикализации.

Государства обязаны защищать от насилия всех лиц, находящихся под их юрисдикцией. Предотвращение и пресечение вербовки и вовлечения индивидов в деятельность организаций, угрожающих правам человека, являются компонентами позитивного обязательства государства в области прав человека.

Растет число исследований, показывающих, что ИГИЛ тратит значительные силы и ресурсы на распространение сообщений в Интернете и поддержание своего виртуального имиджа в целях заманивания и вербовки[232]. Резолюция СБ ООН 2178 (2014) «подчеркивает, что противодействие насильственному экстремизму, который может служить питательной средой для терроризма, в том числе предотвращение радикализации, вербовки и мобилизации лиц в террористические группы и в ряды иностранных боевиков-террористов… и призывает государства-члены активизировать усилия по противодействию такого рода насильственному экстремизму». Призыв к укреплению сотрудничества в области предотвращения насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму (включая вербовку и мобилизацию в ряды террористов и ИБТ), и противодействия этим явлениям содержится и в обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ[233].

Государства по всему региону ОБСЕ наращивают усилия по предотвращению и противодействию НЭРВТ посредством самых разнообразных политических мер, часто также называемых стратегиями противодействия насильственному экстремизму или предотвращения насильственного экстремизма (ПНЭ). В той степени, в какой ПНЭ направлены на обнаружение «ранних признаков радикализации», а также выявление взглядов, убеждений и, в определенной мере, действий, рассматриваемых как предвестники терроризма или вступления в ряды ИБТ, и на противодействие им, эти стратегии вызывают ряд опасений с точки зрения соблюдения прав человека[234].

Предупреждение террористического насилия или борьба с «радикализацией» и «экстремизмом»?

Во-первых, непростые вопросы возникают по поводу целей, контекста и направленности стратегий по борьбе с так называемыми «радикализацией» и «экстремизмом». Многие политические и правозащитные движения на начальном этапе своей деятельности считались радикальными и экстремистскими, а потенциал злоупотребления мерами по борьбе с убеждениями и действиями, которые считаются нежелательными, вполне очевиден. Чрезмерно широкие и расплывчатые определения, используемые в законодательстве по борьбе с терроризмом и «экстремизмом», вызывают серьезные опасения в связи с трем, что под их действие подпадает и ненасильственная деятельность, в том числе деятельность мирных оппозиционных групп, гражданского общества и правозащитников в регионе ОБСЕ[235].

Более того, на практике получается так, что мишенью широко распространенных усилий по борьбе с «радикализацией» и «экстремизмом» часто оказываются вера и религиозная практика мусульман[236], несмотря на неоднократные повторения Советом Безопасности ООН, государствами-участниками ОБСЕ и другими субъектами тезиса о том, что терроризм недопустимо отождествлять с какой-либо религией[237].

В некоторых случаях выявление радикального и подозрительного поведения на практике переплетается с выявлением особенно ревностного выражения религиозных убеждений. Такие методы вызывают опасения в связи с возможностью дискриминации по признаку религии или убеждений и произвольного посягательства на свободу открыто исповедовать свою религию или убеждения. Незыблемость права на свободу мысли также ставится под угрозу в тех случаях, когда государства направляют свои контртеррористические меры на убеждения и идеи, а не на собственно преступные деяния.

Таким образом, меры по борьбе с терроризмом должны быть четко ориентированы на действия, непосредственно связанные с насилием или другими незаконными деяниями – например, с подстрекательством к дискриминации, вражде или насилию, как это определено в соответствии с международными стандартами в области прав человека[238]. Превентивные меры стигматизирующего и дискриминационного характера являются контрпродуктивными, поскольку они могут быть использованы «насильственными экстремистскими группами в целях пропаганды для нейтрализации соответствующих мероприятий»[239].

Противодействие насильственному экстремизму при одновременной защите свободы выражения мнения

Обеспокоенность также возникает в связи с воздействием мер по предотвращению НЭРВТ и противодействию вербовке и мобилизации ИБТ на свободу выражения мнения. Крайне важно, чтобы государства противостояли использованию социальных сетей и Интернета такими группами, как ИГИЛ, в целях вербовки ИБТ и пропаганды насилия. Государства могут и должны осуществлять эти действия, неукоснительно соблюдая право на свободу выражения мнения. Кроме того, чрезмерно жесткие меры, ущемляющие свободу выражения мнения, являются контрпродуктивными и противодействуют целям предотвращения НЭРВТ.

Свобода выражения мнения, которую часто называют одой из фундаментальных опор демократии, включает свободу высказывания идей и мнений, которые «оскорбляют, шокируют и беспокоят»[240]. Ее значение сформулировано в часто цитируемом решении ЕСПЧ, указывающем, что «таковы требования […] плюрализма, толерантности и широкого взгляда на мир, без которых не может существовать «демократическое общество»[241]. Право на свободу выражения мнения не является абсолютным и может быть ограничено при условии соблюдения строгих требований. Такие ограничения должны быть предписаны законом, преследовать одну из законных целей, перечисленных в соответствующих международных стандартах (защита прав или репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения), и быть необходимыми и соразмерными для достижения такой цели[242].

В соответствии с некоторыми международными конвенциями по правам человека, в определенных обстоятельствах государства не только имеют право, но и обязаны вмешаться и ограничить свободу слова, если имеет место подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию[243]. Во многих делах, рассмотренных ЕСПЧ, суд определял, были ли использованы слова, взятые в их контексте, «призывом к насилию, вооруженному сопротивлению или восстанию»[244]. Блокирование «экстремистских» взглядов на самом деле может не отвечать критерию юридической точности и выходит далеко за пределы законных действий по борьбе с подстрекательством к насилию и языком ненависти[245].

Суды по правам человека также отмечали необходимость четкого разграничения между подстрекательством к насилию и «враждебными» «негативными» и «резкими» комментариями и критикой[246], поскольку «не следует смешивать острую и даже оскорбительную критику и подстрекательство»[247]. Помимо этого, ЕСПЧ указал, что «высказывания о непоколебимой приверженности целям запрещенной организации нельзя смешивать с подстрекательством к насилию и ненависти»[248]. В рассмотренных делах одобрительные упоминания «сопротивления», «борьбы или освобождения»[249], заявления о поддержке кого-либо из лидеров «террористической организации» сами по себе не были признаны Судом достаточным основанием для ограничения права на свободное выражение мнения[250].

Наконец, следует отметить, что если обоснованием ограничений служит угроза национальной безопасности, то такая угроза не может быть абстрактной или гипотетической и должна быть связана, по меньшей мере, с обоснованным риском серьезных беспорядков. Ограничения свободы выражения мнения должны носить характер исключения и быть строго обоснованными как необходимые и соразмерные с учетом всех обстоятельств конкретного случая. Ограничения не могут быть оправданы тем, что соответствующие идеи или мнения непопулярны, не одобряются или рассматриваются как связанные с абстрактной опасностью.

Альтернативные истории и мнения заслуживающих доверия лиц

План действий Генерального секретаря ООН по предупреждению насильственного экстремизма подчеркивает важную роль создания и развития платформ для диалога и дискуссий. В Плане отмечается, что важно поощрять «терпимость и взаимопонимание между общинами и призывать их заявлять о своем отказе от доктрин насилия посредством пропаганды и мирных и гуманитарных ценностей, присущих их теологиям»[251]. Помимо этого, в документе говорится, что очень важно «поощрять в партнерстве с гражданским обществом и общинами обсуждение вопросов, связанных с факторами, способствующими насильственному экстремизму, включая продолжающиеся нарушения прав человека»[252].

Инициативам, направленным на поощрение дебатов и участия в дискуссиях, наносят вред ситуации, когда свобода выражения мнения чрезмерно ограничивается под предлогом борьбы с терроризмом. Для того чтобы дискуссия воспринималась серьезно, должна быть возможность для выражения широкого диапазона мнений, включая нелицеприятные и даже антидемократические высказывания, и должны быть представлены не только взгляды, поддерживаемые государством или большей частью общества, но и взгляды, которые не имеют такой поддержки. Свободу выражения мнения может обеспечить только комплексный, долгосрочный и соответствующий стандартам прав человека подход к ПНЭ, включающий в том числе и допустимые ограничения, предусмотренные международным правом (например, в отношении запрета на подстрекательство к террористическому насилию).

В последнее время государства все активнее прибегают к мерам, направленным на поощрение «альтернативных историй», противостоящих идеологии, продвигаемой такими группами, как ИГИЛ. Убедительность подобных инициатив и их воздействие зависят от того, кто выступает носителем «альтернативных» взглядов, а также от того, поощряют ли эти инициативы подлинно открытую дискуссию или направляют разговор в русло «приемлемых» нарративов. Данные исследования свидетельствуют о том, что в тех случаях, когда главным мотивом возвращения ИБТ стало разочарование в группах, к которым они присоединились за рубежом, такие возвращенцы могут стать эффективными контрпропагандистами, способными отговорить потенциальных ИБТ от подобного пути. Таким образом, как отмечается ниже, успешная реинтеграция и реабилитация могут запустить достаточно масштабную эстафету появления все новых заслуживающих доверия фигур, противодействующих потоку ИБТ.

Взаимодействие с общинами, расширение возможностей и партнерство

Воздействие стратегий по предупреждению и противодействию НЭРВТ (характер их восприятия, их эффективность и возможные опасения относительно соблюдения прав человека) зависит от их направленности, методов реализации, а также от того, кто именно их разрабатывает и осуществляет.

В Гаагско-марракешском меморандуме Глобального контртеррористического форума (ГКТФ) подчеркивается важность выстраивания доверительных отношений с общинами, «восприимчивыми» к вербовке[253]. Однако доверия часто не хватает, и его недостаток усугубляется использованием широких репрессивных инициатив, которые могут быть направлены и против тех, кто мог бы стать партнером. Например, стратегии, направленные на предупреждение поддержки или сокращение финансирования религиозных или духовных общин и других общинных групп при определенных обстоятельствах могут противоречить заявленной цели предупреждения терроризма, вербовки и мобилизации ИБТ. Помимо этого, они могут приводить к усилению отчуждения[254].

Стоит отметить и другую рекомендацию Гаагско-марракешского меморандума – расширение возможностей лиц, обладающих наилучшим потенциалом для того, чтобы добиться изменений[255]. Этот пункт отражен и в Резолюции 2178 (2014) СБ ООН, которая в сходных выражениях «рекомендует государствам-членам взаимодействовать с соответствующими местными общинами и неправительственными структурами в разработке стратегий противодействия распространению идей насильственного экстремизма, которые могут подталкивать к совершению террористических актов, устранять условия, способствующие распространению насильственного экстремизма, который может служить питательной средой для терроризма, в том числе путем расширения прав и возможностей молодежи, семей, женщин, лидеров в сферах религии, культуры и образования и представителей всех других соответствующих групп гражданского общества, и выработать целенаправленные подходы к противодействию вербовке сторонников такого насильственного экстремизма и поощрению социальной интеграции и единства»[256].

Признание важности работы общин и с общинами – важный шаг по направлению к инклюзивному подходу к борьбе с терроризмом (в том числе с вербовкой и мобилизацией ИБТ), основанному на участии всех заинтересованных сторон и учитывающему стандарты прав человека. Один из ключевых проектов ОБСЕ – инициатива «Лидеры против нетерпимости и насильственного экстремизма» (Leaders against Intolerance and Violent Extremism – LIVE) – направлен на развитие потенциала лидеров гражданского общества (особенно молодежи, женщин и лидеров общин), с тем чтобы они могли высказать свое мнение и мобилизовать общество против насильственного экстремизма, ведущего к терроризму[257].

Значение инициатив, осуществляемых общинами, и эффективных партнеров среди членов этих общин, не отменяет необходимости более широких партнерских отношений. ООН и другие межгосударственные, а также неправительственные организации выступают за подход, охватывающий «общество в целом». Такой подход требует самого широкого участия гражданского общества, в том числе женщин и молодежи. ОБСЕ подчеркивает важность развития «многостороннего партнерства», в рамках которого к участию в инициативах местных общин привлекаются лидеры гражданского общества и местные лидеры. Свою роль в укреплении сотрудничества с лидерами религиозных и духовных общин, школами, научными институтами, средствами массовой информации, бизнес-сообществом и профессиональной средой играют и «частно-государственные партнерства».

При этом, однако, необходимо внимательно следить за тем, чтобы участие общин в инициативах государства было подлинно добровольным и действенным. Это особенно важно в отношении религиозных и духовных общин, поскольку их участие в решении проблемы ИБТ может привести к стигматизации из-за их «вовлеченности» в дела ИБТ. Государствам также следует тщательно выбирать, каким государственным органам целесообразно поручить вопросы взаимодействия и партнерства с общинами, и обеспечить необходимую подготовку сотрудников по вопросам взаимодействия с общинами с использованием подходов, учитывающих особые аспекты ситуации и всю необходимую информацию, а также по вопросам противодействия угрозам, создаваемым ИБТ,Ю с использованием подходов, соответствующих правам человека.

Важно предотвращать «риск, связанный с тем, что гуманитарные организации, участвующие в программах ПНЭ, могут рассматриваться некоторыми государствами и негосударственными субъектами как политически мотивированные и потому неспособные осуществлять нейтральную, независимую и беспристрастную гуманитарную деятельность»[258]. Это верно в отношении и других сфер, а не только гуманитарной. Крайне важно избегать чрезмерного внимания к вопросам безопасности, а также использования взаимодействия с общинными деятелями и организациями для политических целей или сбора оперативной информации, поскольку такие подходы могут нанести делу реальный вред[259]. Опыт также указывает на необходимость бережного отношения к роли педагогов, специалистов социальных служб и других соответствующих специалистов. Введение обширных требований в отношении отчетности может быть контрпродуктивным шагом и подорвать возможности партнеров по предоставлению молодым людям советов и поддержки в целях эффективного предотвращения НЭРВТ[260].

Противодействие условиям, способствующим деятельности ИБТ, и чувству несправедливости

Важность понимания и устранения «условий, способствующих распространению терроризма» широко признана международным сообществом[261]. Взаимоу-силивающие связи между эффективной долгосрочной профилактикой терроризма и уважением прав человека, развитием и верховенством права отражены в Глобальной контртеррористической стратегии ООН и многих других документах, включая План действий по ПНЭ, предложенный Генеральным секретарем ООН, и обязательства, принятые в рамках ОБСЕ[262].

Акцент на необходимости создания экономических возможностей и возможностей для получения образования и трудоустройства, а также на необходимости решения сопутствующих проблем в области прав человека отражает упомянутые выше данные исследований относительно мотивов и факторов, вызывающих к жизни феномен ИБТ. Среди факторов «притяжения» и «выталкивания», побуждающих индивидов к вступлению в ряды ИБТ, – социальное неблагополучие, недостаточные возможности в сфере образования и трудоустройства, чувство несправедливости и чувство общности с группами, затронутыми предполагаемой несправедливостью[263]. Важными аспектами комплексных стратегий, направленных на действенное предотвращение поездок ИБТ и их участия в актах насилия, названы признание и понимание недовольства и оснований для него, работа по развенчанию идеологии и конструктивное взаимодействие с затронутыми лицами и группами. Помимо этого, необходимо уделять внимание факторам недовольства и гендерно обусловленным факторам, способствующим вступлению женщин и девочек в террористические группы и группы, поддерживающие насильственный экстремизм[264].

Признание этих факторов и взаимодействие с затронутыми лицами и группами по связанным с этим вопросам может также существенно повысить действенность мер более принудительного характера (например, уголовного преследования) в случае целесообразности использования таких мер. Подлинное взаимодействие с группами и затронутыми лицами может помочь правоохранительным органам в сборе доказательств и поиске подозреваемых и свидетелей, то есть способствовать преодолению ряда препятствий, обычно возникающих при расследовании террористических преступлений.

Отказ от применения насилия, реабилитация и реинтеграция

Меры превентивного характера тесно связаны с реабилитацией и реинтеграцией лиц, тем или иным образом участвовавших в деятельности ИБТ. Многие люди, уехавшие в зоны конфликта, сейчас хотят вернуться в свои родные страны или уехать в другие государства. Поскольку существует риск того, что некоторые из них по возвращении домой могут представлять террористическую угрозу, необходимы эффективные процедуры проверки этих лиц и оценки рисков. При этом тенденция к возвращению также создает возможность для осуществления действенных программ реинтеграции.

Несмотря на наличие соответствующих положений в Резолюции 2178 (2014) СБ ООН и в обязательствах, принятых в рамках ОБСЕ[265], представляется, что обязанностям государств в области реабилитации и реинтеграции ИБТ в основном не уделялось должного внимания. Усилия по реинтеграции и реабилитации должны быть направлены непосредственно на отказ от терроризма и применения насилия, а не на аморфную «дерадикализацию», под которой понимается изменение идеологии и убеждений[266]. Задачей программ реабилитации и реинтеграции должен быть отказ индивидов от применения насилия и выбор ими нового направления для своего будущего, что может послужить снижению угрозы, которую они представляют, а в некоторых случаях – поможет убедить и других отказаться от насилия и тем самым поможет сдерживанию притока новобранцев в террористические организации.

Подобные инициативы реализуются в ряде государств, но часто это происходит в рамках уголовного судопроизводства. Как отмечал Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, карательные методы и меры принуждения не должны считаться приоритетными в деле противодействия потенциальным угрозам и вызовам, связанным с возвращающимися ИБТ[267]. Такие меры, как произвольное выдворение (отказ во въезде на территорию государства) и злоупотребление уголовным преследованием, находятся в резком контрасте с необходимостью оказать поддержку возвращающимся ИБТ и другим связанным с ними лицам и помочь им заново найти свое место в обществе. Они по сути противоречат целям эффективной реабилитации и реинтеграции. Риск подталкивания людей в сторону насильственного экстремизма в принципе признается, но на практике учитывается недостаточно. Как указано в отчете КТУ ООН, проблема заключается в том, что государства «склонны считать всех возвращенцев представляющими серьезную опасность, тем самым способствуя радикализации тех, кто не представляет серьезной опасности, но подвергается необоснованным преследованиям[268].

В связи с этим программы реабилитации в местах лишения свободы должны быть дополнены мерами по реинтеграции в общество за пределами пенитенциарной системы. Для успешной реализации этих программ и мер необходимо, чтобы они являлись неотъемлемой частью более широких и не связанных с уголовным судопроизводством стратегий по предотвращению радикализации, ведущей к терроризму; такие стратегии должны эффективно решать проблему недовольства и социально-структурных условий, способствующих терроризму[269]. Программы реабилитации, осуществляемые в тюрьмах, и программы интеграции за пределами пенитенциарной системы должны быть комплексными, добровольными, не допускающими усиления стигматизации и учитывающими возможные риски прямой и косвенной дискриминации. Они также должны отражать особые потребности, обусловленные гендерным фактором, и возможные трудности «реинтеграции женщин, как и мужчин, в противоречивую социальную среду»[270]. Взаимодействие с общинами и работа с надежными партнерами – необходимое условие успешной реинтеграции и реабилитации ИБТ и эффективного предотвращения НЭРВТ в целом.

3.6. Признание и рассмотрение проблемы прямой и косвенной дискриминации

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– признать, что активизация усилий по поощрению равенства и недискриминации должна быть одним з основных компонентов всех мер по противодействию угрозам и вызовам, связанным с ИБТ, в соответствии с обязанностями государств в сфере прав человека, поскольку продолжающаяся дискриминация, а также реальная или кажущаяся стигматизация и маргинализация являются факторами, которые подпитывают вербовку и мобилизацию ИБТ;

– обеспечить, чтобы законы, стратегии и практические меры, касающиеся ИБТ, разрабатывались и применялись таким образом, чтобы это не приводило к дискриминации, в том числе по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или других взглядов, национального или социального происхождения, собственности, рождения или иного статуса;

– регулярно оценивать все соответствующие законы, стратегии и практические меры с точки зрения их возможного прямого или косвенного дискриминационного воздействия и безотлагательно вносить необходимые поправки, если такая проблема обнаружена.

Реагируя на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, государства должны признавать первостепенное значение права на равенство и свободу от дискриминации.

Существуют опасения, что весь комплекс мер (уголовных и административных, а также мер по предотвращению НЭРВТ, вербовки и мобилизации ИБТ) несоразмерным образом воздействует на различные религиозные и духовные общины, особенно мусульманские, и на конкретные этнические группы. Устранение дискриминации исключительно важно для эффективного и долгосрочного противодействия терроризму и потенциальным угрозам, связанным с ИБТ, при неизменном соблюдении принципа верховенства права.

Чаще всего неравенство выражается в том, как именно законы применяются на практике, однако оно может быть в явной форме заложено и в самом законодательстве[271]. Государства должны принимать меры по недопущению произвольного ограничения прав человека в своих законах и политике в отношении ИБТ (например, в результате неправомерного профилирования или других дискриминационных практик, возникших в условиях борьбы с терроризмом). Любой отход от стандартов должен быть оправдан объективными обстоятельствами и не должен затрагивать индивидов исключительно на основании их этнической принадлежности, гражданства, религии или убеждений или других характеристик.

Хотя в международных документах, включая обязательства ОБСЕ, неоднократно указывалось, что терроризм нельзя отождествлять с какой-либо этнической группой, национальность, религией или убеждениями, воплощение этого принципа на практике по-прежнему сталкивается с трудностями. В реальности многие контртеррористические инициативы и программы по предупреждению НЭРВТ, вербовки и мобилизации ИБТ подвергаются критике за исключительную или несоразмерную направленность на мусульман и конкретные этнические группы[272]. В этой связи необходимо напомнить о позитивном обязательстве государств защищать людей от дискриминации, основанной на стереотипах, нетерпимости и расизме в отношении мусульман[273]. Помимо этого, инициативы по предотвращению НЭРВТ и противодействию этому явлению должны использовать специальные методы и объективные критерии, не допуская прямой и косвенной дискриминации и стигматизации, которые способствуют вербовке и мобилизации ИБТ.

В частности, государства должны избегать различных дискриминационных предположений, которые могут лежать в основе инициатив по предотвращению НЭРВТ, а также других мер реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ. Например, распространенное представление о вере мусульман и их религиозной практике как о факторе риска с точки зрения возможной «радикализации» молодежи лишь усиливает стигматизацию всей религиозной группы и при этом ни в коей мере не подтверждается фактическими данными. Не наблюдается какой-либо прямой траектории, ведущей от принятия определенной религии до одобрения террористического насилия или готовности прибегнуть к такому насилию[274].

Попытки выявления ИБТ при помощи профилирования, опирающегося на стереотипные представления о религии, возрасте, национальности, этническом или ином происхождении, не только могут быть дискриминационными, но и, скорее всего, будут неэффективными, если принять во внимание отсутствие единого «профиля» ИБТ. В рамках борьбы с терроризмом, предотвращения НЭРВТ и эффективного противодействия угрозам, создаваемым ИБТ, единственным подходом, соответствующим стандартам прав человека и позволяющим избегать ошибок, которые пока часто наблюдаются на практике, является адресный подход, рассматривающий действия индивидов, а не их характеристики или стереотипные представления, основанные на их этнической, религиозной или гендерной принадлежности.

3.7. Динамика и вызовы феномена ИБТ: гендерный аспект

Рекомендации

При разработке и осуществлении законов, стратегий и практических мер в отношении ИБТ государства-участники ОБСЕ должны учитывать гендерный и возрастной фактор. Помимо работы с рассмотренными в предыдущих разделах рекомендациями, включающими гендерные вопросы, государствам следует:

– обеспечивать, чтобы меры реагирования на угрозы и вызовы, создаваемые ИБТ, опирались не на гендерные стереотипы, а на реальные факты о различающихся ролях женщин и мужчин, мальчиков и девочек, а также молодых людей;

– учитывать особые потребности, проблемы и факторы уязвимости мужчин и женщин, регулярно пересматривать и оценивать применение мер в отношении ИБТ и решать проблему любого различия в воздействии этих мер, обусловленного гендерным фактором;

– признавать и учитывать роли женщин и мужчин как действующих лиц/исполнителей, имеющих отношение к деятельности ИБТ, а также как жертв/пострадавших, у которых есть соответствующие права – например, право на индивидуальную поддержку и лечение;

– привлекать к ответственности за насилие на сексуальной и гендерной почве, а также обеспечить жертв такого насилия необходимой защитой, поддержкой, помощью и лечением;

– проводить надлежащую подготовку и обучение по гендерным вопросам для специалистов задействованных служб, в том числе судей, прокуроров, сотрудников пограничного контроля, правоохранительных органов, пенитенциарной системы и служб пробации, социальных служб, а также других специалистов, работающих с ИБТ;

– соответствующим образом привлекать женщин к решению проблемы ИБТ и расширять возможности женщин, в том числе женских групп и организаций, не допуская при этом неправомерного использования их участия для других целей под предлогом решения вопросов безопасности.

В настоящее время стратегии в отношении ИБТ все более учитывают тот факт, что в деятельности ИБТ в самых разных ролях участвует большое число женщин[275]. Хорошо задокументирована с очевидным успехом используемая ИГИЛ стратегия вербовки, направленная на женщин и девочек[276]. Как отмечалось в разделе 2, меры реагирования со стороны государств, особенно на ранних этапах, часто свидетельствуют об ошибочном восприятии женщин как пассивных участников и жертв, а не активных действующих лиц и потенциальных исполнительниц террористических актов. Свою роль здесь играют и подробные репортажи СМИ о сложной проблеме так называемых «невест ИГИЛ» (женщин и девочек, выезжающих в ИГИЛ) и о выпускаемых ИГИЛ декретах о принудительных браках и сексуальном рабстве в Ираке. Со временем картина происходящего стала более подробной, появилась информация о факторах, влияющих на мотивы женщин и девочек[277]; о выполняемых ими функциях сторонниц, вербовщиц, организаторов, а в некоторых (редких) случаях – и боевиков[278], а также об их роли жертв и пострадавших от вопиющих нарушений прав человека.

В случае совершения женщинами насильственных преступлений они должны привлекаться к ответственности в рамках системы уголовного правосудия с соблюдением принципов справедливости, целесообразности и недискриминации. Некоторые страны пересмотрели практику уголовного преследования на основе новых данных о роли женщин и отказались от автоматического разделения по гендерному признаку (раньше мужчин в обычном порядке задерживали и привлекали к ответственности, а в отношении женщин такой практики не было)[279]. Для эффективного реагирования на угрозу, связанную с ИБТ, необходим тщательный анализ роли конкретного индивида, включая существенно значимое участие в совершении преступлений и соответствующий умысел, рассматриваемые в контексте ситуации. Женщины, которых принудили участвовать в содействии террористическим группам, не должны подвергаться уголовному преследованию за такие деяния. В частности, как указано в разделе 3.3, люди не должны подвергаться наказанию исключительно на основании имеющихся у них связей с другими людьми (особенно брачных или семейных) – наказание должно назначаться за совершение лицом конкретных преступных действий. Например, серьезные вопросы вызывает криминализация вступления в брак с ИБТ[280]. Наказание за заключение брака несовместимо с правом на вступление в брак и создание семьи, предусмотренное международным правом прав человека[281].

Разнообразие функций, выполняемых женщинами и девочками в контексте совершения актов терроризма, не должно умалять значения того факта, что многие из этих женщин и девочек пострадали от вопиющих нарушений прав человека, включая сексуальное насилие, торговлю людьми и принудительные браки[282]. Есть опасность, что травмы, пережитые ими во время пребывания под контролем таких групп, как ИГИЛ, либо в результате отождествления с такими группами, будут преуменьшены из-за того, что меры реагирования на феномен ИБТ имеют тенденцию рассматривать прежде всего аспект безопасности. Женщины, ставшие жертвами торговли людьми или иным образом пострадавшие от эксплуатации террористическими группами, не должны снова страдать – на этот раз от уголовного преследования и наказания за «правонарушения», заключавшиеся лишь в том, что они стали жертвами торговли людьми или других видов принуждения и эксплуатации. В соответствии со своими обязанностями, установленными международным правом прав человека и предусматривающими необходимость положить конец безнаказанности и возместить ущерб жертвам сексуального и иного гендерно обусловленного насилия, государства должны принять все необходимые меры для того, чтобы привлечь к ответственности виновных в этих противоправных действиях и предоставить необходимую поддержку всем женщинам, пережившим травму и пострадавшим от такого насилия.

Это касается и женщин, которые, возможно, активно участвовали в совершении террористических актов и других правонарушений ИБТ либо осознанно содействовали совершению таких актов, за что они подлежат уголовному преследованию. Таким образом, государства не должны забывать о том, что иногда женщин можно считать и исполнительницами преступления, и жертвами одновременно. Помощь женщинам, пережившим травмирующий опыт и ставшим жертвами насилия, должна включать содействие эвакуации из зон конфликта или сопредельных стран, где они по-прежнему рискуют столкнуться с насилием, а также последующую медицинскую и психологическую помощь и реабилитацию. В недавних докладах особо отмечаются продолжающиеся нарушения в отношении женщин, подозреваемых в связях с ИГИЛ в Ираке, и указывается, что такие нарушения «сеют зерна…очередного витка межобщинного насилия»[283].

Все большее внимание вполне обоснованно уделяется связи между неравенством и насильственным экстремизмом. В Плане действий Генерального секретаря по ПНЭ 2015 г. отмечено следующее: «Никак нельзя назвать случайностью тот факт, что общество, в котором показатели гендерного равенства выше, менее уязвимо для насильственного экстремизма»[284]. Помимо этого, признается важность расширения возможностей женщин и их роль в определении и реализации мер, направленных на эффективное решение проблемы ИБТ, и поощряются соответствующие действия[285]. Вместе с тем государства не должны допускать недобросовестного использования женщин в рамках мер по предотвращению угроз, связанных с ИБТ, и противодействию этим угрозам. Необходимо обеспечить, чтобы такие меры учитывали индивидуальные и социальные реалии, с которыми сталкиваются женщины. Как упоминалось выше, примером злоупотребления уголовным правом можно считать судебное преследование матерей за переводы небольших денежных сумм своим детям за границу на их базовые нужды; при этом в рамках мер по предотвращению НЭРВТ с привлечением женщин в качестве рупоров альтернативных историй следует учитывать возможные последствия для этих женщин, связанные с их семьей или общиной. Аналогичным образом, не следует оказывать давление на женские группы с целью переориентировать их деятельность на решение задач национальной безопасности: это было бы проявлением «инструменталистского подхода со стороны государства, означающего, что гендерное равенство, женщины, мир и безопасность рассматриваются всего лишь как инструменты обеспечения национальной безопасности, а не как самостоятельные ценности[286].

Государства обязаны заботиться о том, чтобы меры реагирования на феномен ИБТ не приводили к прямой или косвенной дискриминации, являющейся результатом непропорционального воздействия этих мер на права женщин[287]. Несмотря на формальное признание данного тезиса, анализ роли гендерного фактора в контртеррористических стратегиях и, в частности, в мерах реагирования на феномен ИБТ по-прежнему проводится весьма ограниченно[288]. Государства должны стремиться лучше понять гендерные аспекты участия в деятельности ИБТ, в том числе недостаточно исследованную роль представлений о маскулинности в мобилизации ИБТ[289] и их влияния на женщин. Также следует внимательно отслеживать различное воздействие законов и стратегий на женщин и мужчин, оценивать такое воздействие и принимать соответствующие меры. Помимо этого, необходимо предоставлять обучение и проводить образовательные программы по гендерной проблематике для судей и прокуроров, сотрудников пограничных служб, правоохранительных органов, пенитенциарной системы и служб пробации, а также для персонала социальных служб и других специалистов, работающих с вернувшимися ИБТ. Это крайне важно для понимания этими специалистами гендерно обусловленных рисков и трудностей, с которыми могут сталкиваться женщины, участвующие в деятельности ИБТ или связанные с ней. Помимо этого, обучение дает соответствующим должностным лицам знания, позволяющие им выявлять жертв сексуального и гендерного насилия, обеспечивать их особые потребности и добиваться реального эффекта при осуществлении стратегий в отношении ИБТ, учитывающих гендерную проблематику[290]. Интеграция гендерных аспектов в усилия по противодействию угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ, предусмотрена требованиями резолюций Совета Безопасности ООН и включена в обязательства ОБСЕ[291], а также в обязанности государств в области обеспечения равенства согласно международному праву прав человека.

3.8. Права детей

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует признать, что меры в отношении ИБТ оказывают особое воздействие – как прямое, так и косвенное – на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права ребенка, предусмотренные Конвенцией ООН о правах ребенка (КПР), международным правом прав человека, международным гуманитарным правом и обязательствами, принятыми в раках ОБСЕ.

В связи с этим государствам-участникам ОБСЕ следует:

– осуществлять стратегии и практические меры по противодействию ИБТ таким образом, чтобы это отвечало наилучшим интересам ребенка, если ребенок прямо или косвенно вовлечен в ситуацию;

– должным образом учитывать потенциальное воздействие на детей ограничительных мер в отношении их родителей, других родственников или опекунов, и смягчать последствия таких мер для детей, если применение ограничений неизбежно;

– разрабатывать отдельные стратегии с учетом гендерного фактора и возраста для разрешения ситуаций мальчиков и девочек, связанных с ИБТ, и аналогичные по подходу стратегии реагирования на участие детей в деятельности ИБТ; в таких стратегиях первоочередное внимание должно уделяться особо уязвимому положению детей, а не реагированию на них как на угрозу безопасности;

– обращаться с детьми, участвовавшими в деятельности ИБТ в зонах конфликта, в соответствии с правилами обращения с детьми-солдатами (то есть относиться к ним прежде всего как к жертвам), оказывать им необходимую поддержку, направленную на их физическое и психологическое восстановление и социальную реинтеграцию;

– соблюдать международные стандарты, ограничивающие применение репрессивных мер к детям, а также соответствующие стандарты правосудия по делам несовершеннолетних, в случае когда уголовно-правовые меры реагирования признаны целесообразными;

– ни при каких обстоятельствах не использовать меры уголовного правосудия в отношении малолетних детей; следуя примерам хорошей практики, установить достаточно высокий минимальный возраст привлечения к уголовной ответственности и применять правосудие по делам несовершеннолетних в отношении молодых людей старше 18 лет;

– обеспечить, чтобы дети, имеющие значимую связь с государством, могли вернуться в это государство и получить защиту и поддержку в целях реинтеграции, восстановления и получения образования сообразно их потребностям, и принимать все осуществимые меры для недопущения ситуаций, когда ребенок остается без гражданства.

Тысячи детей выехали вместе со своими семьями в подконтрольные террористам районы или родились за рубежом в семьях ИБТ. По имеющейся информации, многие из них сейчас являются сиротами, лишены свободы или находятся в крайне уязвимом положении и становятся жертвами вопиющих нарушений, включая изнасилования, насилие и похищения, из-за их предполагаемой связи с ИГИЛ[292]. Мальчики и девочки, тем или иным образом вовлеченные в процессы передвижения ИБТ или затронутые этими процессами, являются предметом обеспокоенности международного сообщества в силу множества проблем, касающихся их защиты.

Помимо этого, дети и молодые люди оказываются затронутыми действием уголовных, административных и других мер, рассматриваемых в настоящем документе. Эти меры могут касаться их как косвенно (когда применяются к их родителям или другим родственникам), так и напрямую – когда точно так же применяются к детям и молодым людям, подозреваемым или осужденным за участие в деятельности ИБТ в своей стране или за рубежом[293]. Признавая необходимость социальной поддержки детей – например, оказания посттравматической психологической помощи, – Резолюция 2396 (2017) Совета Безопасности ООН призывает государства проводить проверку и расследование в отношении подозреваемых ИБТ и сопровождающих их членов семей, в том числе детей. Такие действия, как сбор информации в целях проведения оценки рисков, надзор или внесение в список для особого наблюдения и обмен информацией между государствами, могут с достаточной вероятностью приводить к серьезному нарушению права детей на неприкосновенность частной жизни, а также других их прав. Независимо от того, кто является объектом таких мер – сами дети или их родители и другие родственники – эти и другие шаги в целях противодействия угрозам и вызовам, связанным с ИБТ, также могут прямо или косвенно затрагивать право детей на свободу выражения мнения, свободу религии и убеждений, на семейную жизнь, социальное обеспечение, образование, равенство и свободу от дискриминации и приводить к серьезным долгосрочным последствиям с точки зрения обеспечения всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав детей.

Конвенция ООН о правах ребенка (КПР) – международно-правовой документ о правах человека, который был ратифицирован наибольшим числом государств. Участниками Конвенции являются 196 стран, причем большинство из них ратифицировали этот документ в полном объеме[294]. Основополагающий принцип, отраженный в КПР и многих других международных и региональных стандартах, – приоритетное значение «наилучшего обеспечения интересов ребенка»[295]. Однако на практике, как отмечает

Межрегиональный научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ), акцент оказался смещен в сторону восприятия детей как потенциальной угрозы в контексте борьбы с терроризмом. Такой подход создает риск пренебрежения «наилучшим обеспечением интересов ребенка»[296]. Факт смещения акцентов, как представляется, может быть подтвержден подчеркиванием в дискуссиях по поводу обратного потока ИБТ потенциальных угроз, связанных с детьми-возвращенцами (то есть детьми-ИБТ и детьми, связанными с ИБТ)[297]. Конечно, нельзя отрицать субъектность детей и необходимо учитывать все функции, выполняемые ими в контексте деятельности ИБТ, однако любые меры реагирования должны опираться на понимание прав и интересов ребенка, учитывать соответствующий контекст и осуществляться с соблюдением прав человека и международного гуманитарного права.

Гражданство и право на возвращение

Государства не должны лишать детей гражданства, поскольку это будет иметь серьезнейшие последствия для обеспечения их прав (как отмечалось в разделе 3.4), и должны принимать все осуществимые меры для недопущения ситуаций, когда дети оказываются лицами без гражданства[298]. Детям, желающим вернуться в государства, с которыми у них есть значимая связь, должна быть предоставлена такая возможность[299]. Особенно важной возможность возвращения выглядит в свете многообразия и тяжести тех угроз, с которыми сталкиваются за рубежом дети, связанные с ИБТ[300]. Сделанные некоторыми государствами-участниками ОБСЕ заявления о том, что, по крайней мере, малолетние дети могут вернуться, представляют собой пример хорошей практики, которую следует использовать и внедрять[301].

Существует множество серьезных практических препятствий, которые могут помешать возвращению детей. Например, по имеющимся данным, дети, родившиеся за рубежом в районах, подконтрольных ИГИЛ, часто не имеют действительных свидетельств о рождении или регистрации[302]. Часто бывает трудно установить отцовство, особенно если родители погибли или лишены свободы. Многие дети и сопровождающие их лица часто не имеют проездных документов, что затрудняет им выезд и обращение за поддержкой. Государствам необходимо осознавать наличие подобных практических препятствий и использовать прагматичный подход к решению этой проблемы, поскольку отсутствие документов может лишить детей доступа к получению защиты или же препятствовать признанию их гражданства. Помимо этого, решения об аннулировании гражданства родителей или об отказе им в праве на возвращение должны приниматься с учетом последствий таких мер для их детей.

Особую обеспокоенность с точки зрения защиты детей вызывает положение тех детей, которые остаются за рубежом в зонах продолжающихся конфликтов, в лагерях для внутренне перемещенных лиц или в ситуации лишения свободы, когда не соблюдаются базовые стандарты – особенно если их родители погибли или сами лишены свободы[303]. Государства должны стремиться обеспечить детям, находящимся в ситуации крайней уязвимости, необходимую им защиту, в том числе путем принятия должных мер в рамках сотрудничества с другими государствами для целей обеспечения прав этих детей. В отношении детей, остающихся без защиты и поддержки, государства должны рассмотреть вопрос о целесообразности их репатриации (с последующим восстановлением и реинтеграцией), учитывая принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка[304]. При том, что этот принцип остается главным критерием, государства также должны принимать в расчет права родителей и других родственников, помня об общем правиле, гласящем, что дети не должны разлучаться со своими родителями[305].

После возвращения ребенка основное внимание должно уделяться оказанию ему необходимой поддержки в целях его восстановления и реинтеграции, как это определено в КПР[306]. Такая поддержка должна включать должный уход и медицинскую, психосоциальную и педагогическую помощь. Государствам следует осуществлять специальные программы по реинтеграции детей-возвращенцев, предусматривающие, помимо прочего, назначение им наставников, а также целый ряд мер, направленных на облегчение им возвращения к их прежней жизни и недопущение стигматизации и социальной изоляции.

Несмотря на существование немалых трудностей, государства должны предпринимать все возможные меры для того, чтобы права детей эффективно обеспечивались. Защита прав детей – это не только выполнение важной обязанности в области прав человека, но и решение более общих долгосрочных задач по обеспечению безопасности.

Дети-ИБТ: жертвы и правонарушители

Нет смысла отрицать, что дети совершают преступления, и в результате этих преступлений страдают люди. Вместе с тем следует признать наличие в этой ситуации сложной связи между виктимизацией и совершением преступлений, и этот факт следует учитывать при осуществлении мер реагирования. Специальный представитель Генерального секретаря ООН по вопросу о детях и вооруженных конфликтах рекомендует государствам относиться к детям, связанным с вооруженными группами, прежде всего как к жертвам[307].

Меры уголовного наказания в отношении детей не должны быть нормой – они должны использоваться лишь как крайнее средство, иметь воспитательную направленность и решать задачу реабилитации ребенка. Особую осторожность следует проявлять при уголовном преследовании за все более широко трактуемые правонарушения, связанные с соучастием и пособничеством. Такие правонарушения особенно характерны для тех функций, которые часто выполняются детьми в контексте деятельности ИБТ, и в этой ситуации необходимо уделить повышенное внимание степени индивидуальной вины. Согласно рекомендациям Комитета ООН по правам ребенка относительно минимального возраста уголовной ответственности, меры уголовного наказания за деятельность ИБТ нецелесообразно применять к малолетним детям[308].

В отношении несовершеннолетних лиц, подпадающих под действие системы уголовного правосудия, следует соблюдать международные стандарты правосудия по делам несовершеннолетних, применимые к лицам младше 18 лет[309]. Согласно КПР, система ювенального правосудия должна быть направлена на перевоспитание и реинтеграцию малолетних правонарушителей[310]. Наказания, связанные с лишением свободы, должны носить характер исключения, быть максимально краткосрочными и сопровождаться надлежащими гарантиями защиты[311]. При назначении наказания необходимо учитывать возраст и личные обстоятельства несовершеннолетнего лица; пожизненное заключение, не предусматривающее возможности освобождения, и смертная казнь находятся под абсолютным запретом и, согласно нормам международного права, не должны применяться к лицам младше 18 лет[312]. Даже после достижения этого возраста молодость правонарушителя, если это целесообразно, должна приниматься во внимание при назначении наказания[313].

3.9. Соблюдение прав человека и верховенства права как обязательное условие эффективного реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ

Рекомендации

Государствам-участникам ОБСЕ следует:

– придерживаться основанного на правах человека и верховенстве права подхода к любым мерам, направленным на противодействие угрозам и вызовам, создаваемым ИБТ, с учетом того факта, что безопасность не может быть достигнута ценой нарушения прав человека и принципа верховенства права;

– регулярно пересматривать и тщательно оценивать осуществление законов, стратегий и практических мер, касающихся ИБТ, в том числе с точки зрения их последствий для прав человека, с тем чтобы все эти меры были обоснованными, необходимыми, соразмерными, основанными на фактах и адресными;

– признавать недостатки, имевшие место в прошлом, и обеспечивать эффективные средства правовой защиты и, при необходимости, возмещение ущерба тем лицам, чьи права были нарушены, в целях поддержания авторитета и легитимности мер в отношении ИБТ и обеспечения действенности этих мер.

Для того, чтобы усилия по противодействию потенциальным угрозам, создаваемым ИБТ (включая соответствующие меры по предотвращению НЭРВТ), были эффективными и не опирались на ложные допущения, крайне важно, чтобы государства продолжали улучшать свое понимание феномена деятельности ИБТ. В противном случае эти усилия будут опираться на ложные представления. Особенно важно учесть, что факты, тенденции и вызовы, связанные с ИБТ, постоянно меняются. Несмотря на то, что успех усилий по борьбе с терроризмом и программ предупреждения НЭРВТ в силу самой их природы трудно продемонстрировать наглядным образом, необходимо продолжать анализировать и регулярно пересматривать эти усилия в целях оценки их эффективности, устранения возможных негативных последствий для прав человека и убедительного подтверждения необходимости и соразмерности принимаемых мер. Кроме проведения периодического обзора, ЦГОКМ ООН в своих руководящих указаниях рекомендует государствам вводить ограничения в отношении срока действия законодательных положений, предусматривающих особые полномочия в целях борьбы с конкретной террористической угрозой; такое ограничение потребует продления действия этих положений по истечении установленного срока. Таким образом будет обеспечено прекращение действия особых полномочий, после того как необходимость в них отпала[314].

Эффективные меры реагирования на угрозу терроризма, в том числе на феномен ИБТ, требуют спокойного анализа им адресного действия – прежде всего тогда, когда политическое и общественное давление подталкивают к поспешному принятию все новых, «еще более жестких» законов и мер (например, сразу после терактов). Демократический процесс включает в себя обязательные гарантии защиты (открытые дебаты, прозрачность и полноценное участие всех затронутых групп), которые особенно важны при разработке, принятии и осуществлении новых законов, стратегий и практических мер в сфере обеспечения безопасности. Правительства должны предпринимать все усилия для того, чтобы права человека и верховенство права были реальными и очевидными компонентами демократического процесса и политических дискуссий в ходе выработки и осуществления мер реагирования на угрозу терроризма, в том числе на угрозу, создаваемую ИБТ.

Подход, часто описываемый как «безопасность прежде всего», обычно вытесняет уважение к правам человека и верховенству права на далекую периферию, хотя эти нормы являются ключевыми составляющими безопасности. Неоднократно указывалось, что борьба с терроризмом, права человека и верховенство права взаимно укрепляют друг друга, в том числе в контексте противодействия ИБТ. Если права человека нарушаются, а фундаментальные принципы верховенства права игнорируются, усилия по борьбе с терроризмом не вызывают доверия и создают риск укрепления и распространения историй о несправедливости, которые подталкивают людей к поддержке терроризма в родной стране и за рубежом. Напротив, строгое соблюдение прав человека и принципа верховенства права служит поддержанию легитимности и авторитета мер в отношении ИБТ. В своем последнем обзоре Контртеррористической стратегии ООН за очередной двухлетний период Генеральная Ассамблея вновь подчеркнула, что когда в рамках усилий по борьбе с терроризмом игнорируется принцип верховенства права на национальном и международном уровне и нарушаются права человека и основные свободы, «это не только подрывает ценности, защиту которых эти усилия призваны обеспечивать, но и может приводить к дальнейшему разжиганию насильственного экстремизма, который может создавать питательную среду для терроризма»[315]. Понимание этого факта отражено и в обязательствах ОБСЕ по борьбе с терроризмом, и именно оно лежит в основе всеобъемлющей концепции безопасности ОБСЕ[316].

Основанный на правах человека и принципе верховенства права подход к противодействию потенциальным угрозам и вызовам, связанным с ИБТЮ должен включать ряд компонентов, которые были рассмотрены в настоящей публикации. Особое значение имеют независимый анализ осуществления законов, стратегий и практических мер в отношении ИБТ и надзор над государственными ведомствами и правоохранительными органами, участвующими в реализации этих мер. Независимый анализ и надзор, расследование возможных нарушений и обеспечение надлежащей подотчетности, средства правовой защиты и меры по возмещению ущерба, причиненного нарушениями, – все это исключительно важно для защиты прав человека. Эти компоненты также дают возможность учиться на полученном опыте и выявлять недочеты и исправлять их, что делает соответствующие стратегии не только более совместимыми с правами человека, но и более действенными в долгосрочной перспективе.

Приложение 4

Меры реагирования в связи с лишением «Исламского государства Ирака и Леванта» контроля над территорией[317]

Нынешнее положение дел и усилия по репатриации

Государства-члены продолжают сталкиваться с многочисленными трудностями в привлечении членов, сподвижников и сторонников ИГИЛ, включая иностранных боевиков-террористов, к судебной ответственности при соблюдении гарантий справедливого судебного разбирательства и в соответствии со своими обязательствами по международному праву. После лишения ИГИЛ контроля над территорией были задержаны тысячи подозреваемых боевиков ИГИЛ и еще большее число женщин и детей, предположительно связанных с ИГИЛ. В связи с их содержанием под стражей возникают вопросы в отношении юрисдикции, доказательств и уголовной ответственности, которые требуют безотлагательного решения, в том числе с учетом норм международного права прав человека и международного гуманитарного права.

Положение тысяч людей, по-прежнему находящихся в затруднительном положении в переполненных лагерях в Ираке и Сирийской Арабской Республике, некоторые из которых связаны с террористическими группами, включенными в перечень Организации Объединенных Наций, и большинство из которых составляют женщины и дети, ухудшается и становится все более неприемлемым. Эти лица имеют ограниченный доступ к продовольствию, медицинскому обслуживанию, справедливому судебному разбирательству и другим основным правам и услугам.

В марте 2019 года система Организации Объединенных Наций разработала ключевые принципы защиты, репатриации, судебного преследования, реабилитации и реинтеграции женщин и детей, связанных с террористическими группами, включенными в перечень Организации Объединенных Наций. Цель этих принципов заключается в повышении согласованности деятельности Организации Объединенных Наций в этой области для оказания государствам-членам более эффективной помощи, в том числе посредством использования рамочных основ Глобального договора Организации Объединенных Наций по координации контртеррористической деятельности. Применение этих принципов поможет также государствам-членам в их усилиях по разработке и осуществлению политики и мер в соответствии с нормами международного права, включая международное право прав человека, международное гуманитарное право и международное беженское право.

Государства-члены несут главную ответственность за своих граждан, в том числе за предоставление консульских услуг, оформление юридической документации и обеспечение других основных прав и услуг, а также за уголовное преследование. Необходимо избегать политики и действий, в том числе осуществляемых по соображениям безопасности, которые ведут к возникновению безгражданства.

В то время как одни государства-члены репатриировали своих граждан или находятся в процессе их репатриации, другие еще не разработали четкой политики в отношении ведения таких дел. Государства-члены сталкиваются со значительными правовыми, практическими и оперативными проблемами в связи с репатриацией своих граждан, включая женщин и детей, с территорий, ранее находившихся под контролем ИГИЛ.

Несколько евразийских государств, включая Азербайджан, Казахстан, Российскую Федерацию, Таджикистан и Узбекистан, репатриировали из Ирака или Сирийской Арабской Республики детей младшего возраста, включая сирот. Казахстан стал одним из первых государств, предпринявших широкомасштабные действия по репатриации своих граждан (главным образом женщин и детей) из Сирийской Арабской Республики. В мае 2019 года Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом совершила поездку в Казахстан, в ходе которой она отметила жизненно важную роль этой страны в усилиях по репатриации своих граждан, которые ранее прибыли на контролируемые ИГИЛ территории для присоединения к этой группе. В июне 2019 года Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека выразила обеспокоенность судьбой задержанных членов семей предполагаемых боевиков ИГИЛ, призвав государства репатриировать своих граждан и подвернуть тех из них, в отношении которых было доказано участие в преступлениях, совершенных ИГИЛ, судебному преследованию за преступления в соответствии с международными стандартами.

Судебное преследование

Государствам-членам, при поддержке соответствующих органов Организации Объединенных Наций, следует продолжать сотрудничать с теми государствами, которые были в наибольшей степени затронуты ИГИЛ, в целях привлечения их граждан к ответственности, в том числе посредством осуществления положений добавления 2018 года к руководящим принципам в отношении иностранных боевиков-террористов.

В соответствии со своим антитеррористическим законодательством Ирак привлек к судебной ответственности иракских и иностранных членов ИГИЛ, подозреваемых в совершении террористических преступлений в Ираке или примыкающих к нему районах конфликта. Подразделения Организации Объединенных Наций в Ираке сообщают о сохраняющихся проблемах с обеспечением права на справедливое судебное разбирательство.

В июне 2019 года Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека дала ясно понять, что все лица, и мужчины, и женщины, которые подозреваются в совершении преступлений, должны подвергаться расследованию и судебному преследованию при соблюдении процессуальных гарантий. Миссия Организации Объединенных Наций по оказанию содействия Ираку по-прежнему контролирует обращение с лицами, содержащимися в лагерях, а также применение иракского контртеррористического законодательства и продолжает представлять доклады по этому вопросу, с тем, чтобы помочь правительству Ирака обеспечить применение этого законодательства в соответствии с международными стандартами в области прав человека, включая обеспечение доступа к правосудию для жертв преступлений, совершенных ИГИЛ.

Во многих государствах-членах сохраняются выявленные в моем предыдущем докладе проблемы, связанные с риском радикализации, порождающей насилие в тюрьмах. К их числу относится отсутствие надлежащих инструментов для оценки рисков, создаваемых заключенными, и их потребностей, а также недостаточный потенциал для выявления ранних признаков радикализации, порождающей насилие. Во многих государствах-членах эти проблемы усугубляются нехваткой ресурсов, переполненностью тюрем и плохими условиями содержания заключенных и обращения с ними в нарушение Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций в отношении обращения с заключенными (Правила Нельсона Манделы).

Отсутствие раздельного содержания лиц, находящихся под стражей до и после суда, создает опасность распространения насильственного экстремизма, который может служить питательной средой для терроризма. Содержание людей под стражей в таких условиях может ограничивать возможности государств по рассмотрению фактов и жалоб на обстоятельства, которые могут побудить заключенных присоединиться к группам воинствующих экстремистов, как это подчеркивается в Плане действий по предупреждению насильственного экстремизма (СБ ООН).

Реабилитация и реинтеграция

Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) и Контртеррористическое управление, действуя в тесном сотрудничестве с Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета в рамках совместного проекта по обращению с заключенными из числа воинствующих экстремистов, продолжают оказывать государствам-членам помощь, направленную на укрепление безопасности и охраны в тюрьмах и повышение эффективности оценки рисков и потребностей, реабилитации и социальной реинтеграции. Учебные мероприятия, связанные с повышением осведомленности и распространением экспертных знаний в отношении стратегий уголовного преследования, реабилитации и реинтеграции, включают эффективное использование альтернатив тюремному заключению в целях сокращения масштабов использования тюремного заключения и досудебного содержания под стражей, в том числе в связи с преступлениями, связанными с терроризмом, в случае отсутствия необходимости в этом.

Необходимо и далее укреплять усилия по реабилитации и социальной реинтеграции заключенных, в том числе осужденных за террористические преступления, с тем чтобы предоставлять заключенным альтернативы насильственному экстремизму и предупреждать рецидивы. Многие государства продолжают сталкиваться со значительными трудностями в своих усилиях по выполнению требования Совета Безопасности о разработке и осуществлении всеобъемлющих и специализированных стратегий в области судебного преследования, реабилитации и реинтеграции подозреваемых террористов и возвращения и расселения иностранных боевиков-террористов. К числу этих трудностей относится отсутствие полного представления о местонахождении возвращающихся и подлежащих расселению лиц, а также недостаточность правоприменительного законодательства, потенциала правоохранительных органов и межучрежденческого сотрудничества. Во многих случаях государства-члены приняли меры, которые касаются лишь одного аспекта необходимого реагирования, такие как разработка программ, способствующих отказу от насилия в тюрьмах, но не подпадают под всеобъемлющую и охватывающую все правительственные органы зонтичную программу судебного преследования, реабилитации и реинтеграции заключенных. Значительное число подозреваемых по-прежнему содержатся под стражей при отсутствии директивных или нормативных положений, позволяющих соответствующим государственным учреждениям справляться со значительной рабочей нагрузкой в разумные сроки или принимать адресные меры реагирования с учетом конкретных соображений, касающихся женщин и детей.

При содействии МОМ и при поддержке Исполнительного директората Контртеррористического комитета правительство Нигера добилось значительного прогресса в проведении проверки около 200 лиц, связанных с «Боко Харам», которые содержатся в лагере Гудумария с 2017 года. Правоохранительное подразделение, отвечающее за расследование дел о терроризме, вынесло в отношении каждого из этих лиц свои рекомендации, которые сводятся к проведению дальнейшего расследования, обеспечению судебного преследования или перенаправлению для реабилитации. Критерии, применяемые для вынесения этих рекомендаций, включают наличие факта совершения террористического преступления с учетом его тяжести, а также другие факторы, такие как возраст человека и обстоятельства его присоединения к «Боко Харам».

Хотя эти усилия заслуживают одобрения, сохраняются значительные проблемы, решение которых еще более усложняется в связи с рассмотрением возможности использования амнистии или отказа от уголовного преследования для поощрения добровольной сдачи. Когда в результате применения таких подходов возникает безнаказанность в отношении серьезных нарушений прав человека, это приводит к нарушению международно-правовых стандартов, разочарованию среди жертв и членов общин и подрыву выполнения соответствующих резолюций Совета Безопасности.

Государства-члены продолжают сталкиваться с проблемами при разработке специализированных стратегий судебного преследования, реабилитации и реинтеграции, учитывающих роль, мотивацию и опыт женщин, связанных с террористическими группами. В целях оказания государствам-членам помощи в разработке и применении учитывающих гендерные аспекты подходов к уголовному преследованию, реабилитации и реинтеграции женщин, связанных с террористическими группами, УНП ООН опубликовало Справочник по гендерным аспектам мер реагирования системы уголовного правосудия на терроризм. В ряде государств Северной и Западной Африки были проведены мероприятия в целях создания потенциала по учету гендерных факторов и обеспечению прав женщин. В Ираке УНП ООН поддерживает усилия правительства по укреплению роли женщин в правоохранительных и судебных органах, занимающихся делами о терроризме.

В феврале 2019 года в докладе Исполнительного директората Контртеррористического комитета о тенденциях, озаглавленном «Гендерные аспекты реагирования на возвращение иностранных боевиков-террористов: перспективы исследований», были сделаны выводы, в частности, о том, что: а) сохраняются значительные пробелы в данных о том, сколько женщин и какие именно женщины прибыли на территорию, находившуюся под контролем ИГИЛ, и вернулись обратно, из-за отсутствия последовательности в сборе данных с разбивкой по полу; и Ь) женщины, как правило, получают не столь значительную поддержку в области реабилитации и реинтеграции, что может приводить к повышению для них риска маргинализации и повторной радикализации. Директорат продолжает работать в сотрудничестве со Структурой Организации Объединенных Наций по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин (Структура «ООН-женщины») в целях дальнейшего укрепления фактологической базы данных о движущих факторах радикализации женщин, порождающей терроризм, и значении контртеррористических стратегий для обеспечения прав человека женщин.

Предпринимаются также усилия по оказанию государствам-членам помощи в предупреждении насилия в отношении детей, вербуемых и эксплуатируемых террористическими и воинствующими экстремистскими группками, и реагирования на него. УНП ООН разработало комплект учебных материалов, включающий Руководство по теме «Дети, завербованные и эксплуатируемые террористическими и воинствующими экстремистскими группами: роль системы правосудия» и три соответствующих учебных пособия.

Международное сотрудничество в судебной сфере

Международное сотрудничество, в том числе в рамках взаимной правовой помощи и выдачи обвиняемых, по-прежнему имеет ключевое значение для решения оперативных транснациональных задач, с которыми часто сталкиваются национальные судебные и правоохранительные органы при рассмотрении дел о терроризме. Государствам следует также рассмотреть вопрос о разработке региональных межучрежденческих платформ или сетей для сотрудничества между судебными правоохранительными органами и об участии в них в целях содействия своевременному сбору информации и доказательных данных, касающихся подозреваемых террористов, и обмену ими в соответствии с нормами международного права.

Доказательные данные в цифровом виде

Организация Объединенных Наций удовлетворяет просьбы государств-членов об оказании помощи в своевременном обеспечении сохранности и получении приемлемых доказательных данных в цифровом виде для их использования в ходе судебных разбирательств, связанных с терроризмом, в том числе по делам иностранных боевиков-террористов. Международная ассоциация прокуроров и УНП ООН в тесном сотрудничестве с Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета продолжают оказывать техническую помощь государствам-членам в их усилиях по решению проблемы, связанной со злоупотреблением информационнокоммуникационными технологиями в террористических целях, и по привлечению виновных к судебной ответственности в рамках глобальной инициативы, направленной на укрепление потенциала центральных органов власти, прокуроров и следователей в области сохранения и получения электронных доказательств в рамках контртеррористических и других соответствующих расследований трансграничного характера. В настоящее время для подготовки соответствующих должностных лиц используется подготовленное в рамках этого проекта «Практическое руководство по трансграничному запросу электронных доказательств».

Оказание поддержки пострадавшим от действий «Исламского государства Ирака и Леванта» и обеспечение подотчетности

Усилия по проведению расследований по линии Следственной группы Организации Объединенных Наций по содействию привлечению к ответственности за совершенные преступления членов организации ДАИШ/ИГИЛ

Следственная группа Организации Объединенных Наций по содействию привлечению к ответственности за совершенные преступления членов организации ДАИШ/ «Исламское государство Ирака и Леванта» (ЮНИТАД) добилась значительного прогресса в практическом осуществлении своего мандата по поддержке усилий Ирака в целях привлечения ИГИЛ к ответственности за его преступления на основе сбора, обеспечения сохранности и архивирования доказательств совершенных действий, которые могут представлять собой военные преступления, преступления против человечности и геноцид. В настоящее время в соответствии со стратегией Группы по проведению расследований, в которой особое внимание уделяется судебно-медицинской экспертизе мест массовых захоронений и эксгумации останков жертв, сформирован кадровый костяк, имеются служебные помещения и разработаны предварительные процедуры сбора доказательств, а также ведется работа по сбору исходных документов и цифровых, свидетельских и судебно-медицинских материалов.

Связанное с конфликтом сексуальное насилие, совершаемое «Исламским государством Ирака и Леванта»

23 апреля 2019 года Совет Безопасности принял резолюцию 2467 (2019) о сексуальном насилии в условиях вооруженного конфликта. В этой резолюции Совет подтвердил, что акты сексуального и гендерного насилия в условиях конфликта могут быть частью стратегических целей и идеологии террористических групп и могут использоваться ими в качестве своей тактики, и признал, что жертвы сексуального насилия, совершаемого террористическими группами, являются жертвами терроризма, с тем чтобы обеспечить для них доступ к официальной поддержке и возмещению ущерба в качестве жертв терроризма.

Крайне важно обеспечивать всестороннее удовлетворение потребностей лиц, переживших сексуальное насилие в условиях конфликта, в том числе на основе защиты прав семей, предположительно связанных с ИГИЛ и другими террористическими группами, включенными в перечень Организации Объединенных Наций, и повышать эффективность поддержки и услуг, предоставляемых пострадавшим при всех обстоятельствах. Все государства-члены должны проводить расследования и обеспечивать судебное преследование членов ИГИЛ за совершенные ими преступления, включая преступления, связанные с сексуальным насилием и торговлей людьми, осуществляя это согласно нормам международного права, включая международное гуманитарное право и международное право прав человека, и в частности согласно нормам, обеспечивающим справедливое судебное разбирательство. Любому государству, которое принимает беженцев, пострадавших от преступных действий ИГИЛ, связанных с сексуальным насилием, следует также обеспечивать, чтобы местные органы прокуратуры предоставляли этим лицам доступ к формальной системе правосудия таким образом, чтобы при этом учитывались их интересы как пострадавших.

Крайнее беспокойство вызывает положение жертв сексуального рабства и других форм сексуального насилия, совершаемого боевиками ИГИЛ, которые в настоящее время находятся в лагерях в качестве перемещенных лиц. Эти жертвы, а в некоторых случаях и их дети, рожденные в результате сексуального насилия, не были реинтегрированы в свои общины происхождения. Наряду с продолжением усилий государств-членов по установлению личности числящихся пропавшими без вести женщин и детей, похищенных ИГИЛ, необходимо предоставлять дальнейшую помощь в розыске и воссоединении семей, когда это возможно, а также услуги по реинтеграции и поддержку жертвам, включая жертв сексуального насилия и похищений.

Государствам-членам необходимо поддерживать правительство в его усилиях по преодолению разрушительных последствий сексуального насилия, совершенного ИГИЛ, для иракских общин. Государствам-членам необходимо обеспечить юридическое признание детей, зачатых в результате изнасилования, в качестве жертв сексуального насилия и ввести в действие специальные процедуры регистрации рождений, с тем чтобы предотвратить их превращение в апатридов и предоставить им возможности для получения основных услуг. Религиозным и традиционным лидерам настоятельно рекомендуется смягчать последствия стигматизации и поддерживать реинтеграцию в их общины женщин и их детей.

Противодействие финансированию терроризма

Препятствование ИГИЛ и ее сторонникам в сборе, перемещении и использовании финансовых средств остается одним из основных компонентов международных усилий по противодействию угрозе со стороны этой группировки. В январе 2019 года на заседании Совета Безопасности по формуле Аррии, посвященном предотвращению финансирования терроризма и борьбе с ним, обсуждались пробелы в принимаемых государствами мерах реагирования и пути дальнейшего укрепления правовых и институциональных основ, созданных для борьбы с финансированием терроризма.

28 марта 2019 года на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности принял резолюцию 2462 (2019) – первую в истории резолюцию Совета Безопасности, посвященную исключительно предотвращению и пресечению финансирования терроризма. В этой резолюции применяется новый подход к оценке и обеспечению понимания рисков финансирования терроризма, стратегической роли финансовой разведки в усилиях по борьбе с терроризмом и важного значения государственно-частных партнерств и эффективной внутренней и международной координации, сотрудничества и обмена информацией. Кроме того, в этой резолюции Совет настоятельно призвал государства, принимающие меры по борьбе с финансированием терроризма, принимать во внимание потенциальное воздействие этих мер на сугубо гуманитарную деятельность, осуществляемую беспристрастными гуманитарными субъектами в соответствии с международным гуманитарным правом. Эта резолюция позволит Исполнительному директорату Контртеррористического комитета повысить эффективность своих оценок мер по борьбе с финансированием терроризма на основе проведения адресных и целенаправленных последующих посещений и издания, в консультации с Группой по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями, ежегодного тематического перечня недостатков в целях содействия разработке подразделениями Организации Объединенных Наций специализированных программ по наращиванию потенциала.

Организация Объединенных Наций и международные и региональные организации продолжают изучать взаимосвязь между международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью. В феврале 2019 года Исполнительный директорат Контртеррористического комитета опубликовал исследование по вопросам взаимосвязи между торговлей людьми, терроризмом и финансированием терроризма, озаглавленное «Выявление и изучение взаимосвязи между торговлей людьми, террористическими актами и финансированием терроризма». В апреле 2019 года Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1373 (2001) о борьбе с терроризмом, Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюциями 1267 (1999), 1989 (2011) и 2253 (2015) по «Исламскому государству Ирака и Леванта» (ДАИШ), «Аль-Каиде» и связанным с ними лицам, группам, предприятиям и организациям, и Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1988 (2011), провели специальное совместное заседание для обсуждения конкретных региональных условий, мер реагирования и извлеченных уроков в том, что касается пресечения взаимосвязей между террористическими и преступными группами. Межрегиональный научно-исследовательский институт Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия разработал методическое пособие, озаглавленное «Гаагская передовая практика в отношении взаимосвязи между транснациональной организованной преступностью и терроризмом», которое было опубликовано Глобальным контртеррористическим форумом и в котором определены недостатки и проблемы, требующие безотлагательного принятия мер реагирования в этой области.

Международное сотрудничество в области правоохранительной деятельности

7 мая 2019 года Контртеррористическое управление приступило к осуществлению Программы по борьбе с поездками в террористических целях для оказания государствам-членам помощи в укреплении их потенциала в области предупреждения, выявления, расследования и судебного преследования террористических правонарушений и тяжких преступлений, включая связанные с ними поездки, на основе использования таких баз данных, как предварительная информация о пассажирах и записи регистрации пассажиров, во исполнение соответствующих требований резолюций 2178 (2014) и 2396 (2017) Совета Безопасности. Эта программа способствует более эффективному использованию существующих международных баз данных, таких как база данных Международной организации уголовной полиции (Интерпол), и обмену информацией. Она координируется Управлением и осуществляется в партнерстве с Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета, Международной организацией гражданской авиации, Управлением информационнокоммуникационных технологий и УНП ООН. Крайне важно обеспечить, чтобы во всех случаях обмена личными данными принимались соответствующие меры предосторожности для обеспечения того, чтобы при использовании, хранении и уничтожении данных соблюдались международные стандарты в области прав человека. Комплексная поддержка, предоставляемая в рамках Программы, включает оказание помощи по правовым, оперативным, транспортным и техническим аспектам создания и наращивания национального потенциала в области выявления нарушений, включая соответствующие гарантии для обеспечения сбора, использования и распространения таких данных при полном уважении прав человека и основных свобод.

Нападения, зарегистрированные за отчетный период, свидетельствуют о неизменной заинтересованности ИГИЛ в нанесении ударов по критически важным объектам инфраструктуры и «мягким» целям, включая места отправления культа. В марте 2019 года я поручил Высокому представителю по Альянсу цивилизаций Организации Объединенных Наций разработать план действий в поддержку усилий правительств по защите религиозных объектов и разработать конкретные и ориентированные на практические действия рекомендации, которые могут способствовать обеспечению безопасности религиозных объектов. В то же время продолжалась работа по этой теме по линии различных подразделений Организации Объединенных Наций, например по линии рабочей группы и проекта защиты жизненно важной инфраструктуры в рамках Глобального договора Организации Объединенных Наций по координации контртеррористической деятельности.

В мае 2019 года Исполнительный директорат Контртеррористического комитета подчеркнул необходимость активизации усилий по устранению потенциальной опасности, которую представляет собой использование террористами беспилотных летательных аппаратов как для нападения на жизненно важные объекты инфраструктуры, так и для поражения «мягких» целей.

Противодействие распространению террористических идей и работа с общинами по вопросам предупреждения и пресечения насильственного экстремизма

В мае 2019 года Контртеррористическое управление подписало трехсторонний меморандум о взаимопонимании с Межпарламентским союзом и УНП ООН в целях разработки и осуществления совместной программы поддержки парламентской деятельности по предупреждению терроризма и насильственного экстремизма и борьбе с ними на основе общегражданского подхода.

Контртеррористическое управление и Исполнительный директорат Контртеррористического комитета на экспериментальной основе внедрили модель совместного проведения учебной подготовки по вопросам создания специализированного потенциала в области предупреждения насильственного экстремизма и борьбы с ним на основе использования стратегических коммуникаций, которая позволяет приобрести экспертные знания по вопросам противодействия распространению террористических идей.

Контртеррористическое управление работает непосредственно с рядом организаций гражданского общества в целях оказания им содействия в создании потенциала по распространению альтернативных идей в противовес идеям террористов и воинствующих экстремистов.

В июне 2019 года начали осуществляться Стратегия и План действий Организации Объединенных Наций по противодействию разжигающей ненависть риторике. Эта стратегия, осуществляемая под руководством Управления по предупреждению геноцида и ответственности по защите при участии 13 других учреждений Организации Объединенных Наций, направлена на активизацию усилий Организации Объединенных Наций по устранению коренных причин и движущих факторов разжигающей ненависть риторики и содействие принятию Организацией Объединенных Наций эффективных мер реагирования в целях преодоления воздействия разжигающей ненависть риторики на общество. Это имеет особенно важное значение в контексте разработки эффективных мер по противодействию такой риторике. Стратегия направлена на поддержку и активизацию усилий Организации Объединенных Наций во всех смежных областях, включая предотвращение конфликтов, борьбу с терроризмом и искоренение насилия в отношении женщин.

Примечания

1

Организация, запрещенная в РФ.

2

См.: У джихадистов есть кое-что общее с эсэсовцами. ИНОСМИ.РУ, 28.02.2019; https://inosmi.ru/ social/20190228/244665 5 92.html

3

Приложение II к Письму Председателя Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюцией 1373 (2001) о борьбе с терроризмом, от 15 декабря 2015 года на имя Председателя Совета Безопасности (S/2015/939).

4

Приложение к письму Председателя Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюцией 1373 (2001) о борьбе с терроризмом, от 28 декабря 2018 года на имя Председателя Совета Безопасности (S/2018/1177).

5

Руководящие принципы 8-10.

6

В своей резолюции 2396 (2017) Совет Безопасности отметил работу Глобального контртеррористического форума, в частности принятие им добавления к Гаагско-Марракешскому меморандуму о передовых методах более эффективного реагирования на проблему иностранных боевиков-террористов, касающегося возвращающихся иностранных боевиков-террористов, и его всеобъемлющий комплекс передовых практических мер по борьбе с проблемой иностранных боевиков-террористов.

7

Counter-Terrorism Committee Executive Directorate, Technical Guide to the Implementation of Security Council Resolution (2001) and Other Relevant Resolutions (2017).

8

Рекомендации Всемирной таможенной организации / Международной ассоциации воздушного транспорта / Международной организации гражданской авиации в отношении предварительной информации о пассажирах (API) (2014 год); Рекомендации ИКАО в отношении записей регистрации пассажиров (PNR) (Doc. 9944); и ИКАО, «API guidelines and PNR reporting standards», URL: www.icao.int/Security/FAL/SitePages/ API%20Guidelines%20PNR%20Reporting%20Standards.aspx.

9

Процедура обмена предварительной информацией о пассажирах стала обязательной 23 октября 2017 года согласно обновленному варианту приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации. См. ИКАО, «Приложение 9 к Конвенции о международной гражданской авиации: упрощение формальностей». Пятнадцатое издание. Международные стандарты и рекомендуемая практика (октябрь 2017 года).

10

В марте 2005 года Совет ИКАО утвердил рекомендованную практику в отношении записей регистрации пассажиров для включения в приложение 9 к Конвенции.

11

См. также руководящий принцип 19; Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 63 текста оригинала; Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности; ИКАО, Рекомендации в отношении записей регистрации пассажиров PNR); Всемирная таможенная организация, Международная ассоциация воздушного транспорта и ИКАО, Рекомендации в отношении предварительной информации о пассажирах (API); Международная организация по миграции, Руководство по процедуре проверки паспортов: второе издание – июнь 2016 года (2017 год); Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, «Решение проблем безопасности без отрицательных последствий для защиты беженцев», декабрь 2015 года; и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, решение № 6/06 о дальнейших мерах по предупреждению криминального использования утерянных/похищенных паспортов и других документов на въезд и выезд; S/2015/975, резюме; и S/2016/49, приложение, пункт 426.

12

См. Международная организация уголовной полиции (Интерпол), INTERPOL’S Rules on the Processing of Data, document III/IRPD/GA/2011 (2016); and INTERPOL, “Statute of the Commission for the Control of INTERPOL’S Files, document П.Е/ RCIA/GA/2016.

13

См. также S/PRST/2015/11; руководящий принцип 15 и Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 76–79 текста оригинала.

14

См. www.interpol.int/INTERPOL-expertise/Notices/Yellow-Notices.

15

Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 17.

16

Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 64 текста оригинала.

17

См. также Всеобъемлющую международную рамочную стратегию противодействия распространению террористических идей (S/2017/375, приложение); руководящие принципы 1-14; и Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 88–95 текста оригинала.

18

См. также руководящие принципы 22–24; и Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 40–41 текста оригинала.

19

В статье 1 Конвенции о правах ребенка ребенок определяется как «каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее».

20

Резолюция 2396 (2017), пункт 37.

21

См. также руководящий принцип 25.

22

См. также руководящий принцип 26.

23

См. также руководящий принцип 28.

24

См. также руководящие принципы 30–32 и Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 50–52 текста оригинала.

25

Руководящий принцип 32.

26

Руководящий принцип 30.

27

Резолюция 2396 (2017), пункт 31.

28

Там же, пункт 29.

29

Руководящий принцип 30.

30

Техническое руководство Исполнительного директората, стр. 50–52 текста оригинала.

31

Там же, в частности «Вопросы для рассмотрения» № 13.

32

Там же, в частности «Вопросы для рассмотрения» № 14.

33

Резолюция 2396 (2017), пункт 39.

34

См. также руководящие принципы 30–32. Перечень дополнительных международных документов, стандартов и оптимальных видов практики, которыми можно руководствоваться в этой области, см. в Техническом руководстве Исполнительного директората, стр. 52 текста оригинала.

35

Резолюция 2396 (2017), пункт 36.

36

United Nations, “Guidance note of the Secretary-General; UN approach to justice for children, September 2008.

37

См. также руководящие принципы 33–35.

38

В Мадридских руководящих принципах вопрос о защите важнейших объектов инфраструктуры, уязвимых или слабозащищенных целей и туристических объектов конкретно не затрагивается. Рекомендации, содержащиеся в руководящих принципах 50 и 51, ориентированы на поддержку осуществления резолюции 2341 (2017) о защите важнейших объектов инфраструктуры, которую дополняют резолюция 2396 (2017) и ее положения о защите слабозащищенных целей. Они также опираются на руководящие указания, содержащиеся в следующих документах: Техническое руководство Исполнительного директората и публикация The Protection of Critical Infrastructure against Terrorist Attacks: Compendium of Good Practices (2018), подготовленная Исполнительным директоратом и Контртеррористическим управлением.

39

ет В своем Руководстве по авиационной безопасности ИКАО дает

указания о том, как применять стандарты и рекомендуемую практику, предусмотренные в приложении 17 к Конвенции о международной гражданской авиации. В десятом издании Руководства, опубликованном в 2017 году, содержатся новые и обновленные методические материалы. Особый интерес с точки зрения защиты важнейших объектов инфраструктуры представляют материалы, касающиеся обеспечения безопасности зон открытого доступа аэропортов, досмотра сотрудников и автотранспортных средств и киберугроз критически важным авиационным системам. См. ИКАО. Руководство по авиационной безопасности, 10-е издание, документ 8973; и ИКАО, Приложение 17 к Конвенции о международной гражданской авиации: Безопасность – защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, 10-е издание, Международные стандарты и рекомендуемая практика (апрель 2017 года).

40

Резолюция 2396 (2017), пункты 27 и 28.

41

В Мадридских руководящих принципах вопрос о защите важнейших объектов инфраструктуры, уязвимых или слабозащищенных целей и туристических объектов конкретно не затрагивается. Рекомендации, содержащиеся в руководящих принципах 50 и 51, ориентированы на поддержку осуществления резолюции 2341 (2017) о защите важнейших объектов инфраструктуры, которую дополняют резолюция 2396 (2017) и ее положения о защите слабозащищенных целей. Они также опираются на руководящие указания, содержащиеся в следующих документах: Техническое руководство Исполнительного директората и публикация The Protection of Critical Infrastructure against Terrorist Attacks: Compendium of Good Practices (2018), подготовленная Исполнительным директоратом и Контртеррористическим управлением. См. также резолюцию 2396 (2017), пункты 27 и 28.

42

См. TaioKeA/CONF.292/2018/RC/3, приложение.

43

А/62/163 andA/62/163/Corr. 1.

44

Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), 2019.

45

43 См.: Преамбула Резолюции СБ ООН 2178 (2014), принятой

46

сентября 2014 г., UNDoc. S/RES/2178 (2014) (далее – Резолюция СБ ООН 2178 (2014). Этой резолюции предшествовала Резолюция СБ ООН 2179 (2014), которая призвала государства пресечь поток ИБТ в «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ), «Фронт ан-Нусра» (ФАН) и все другие формирования, связанные с «Аль-Каидой», а также предать суду ИБТ, принадлежащих к этим группировкам. См.: Резолюция СБ ООН 2170 (2014), принята 15 августа 2014 г., UNDoc. S/RES/2170 (2014), п. 8.

47

Преамбула к Декларации о роли ОБСЕ в противодействии феномену иностранных боевиков-террористов в контексте выполнения Резолюций 2170 (2014) и 2178 (2014) Совета Безопасности ООН, принятой Советом министров ОБСЕ в Базеле 5 декабря 2014 г., MC.DOC/5/14 (далее – Декларация Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИБТ).

48

Резолюция СБ ООН 2396 (2017), принята 21 декабря 2017 г., UNDoc. S/RES/2396.

49

См.: Chairmanship’s Perception Paper: Recommendations from the 2018 OSCE-wide Counter-Terrorism Conference on the Reverse Flow of Foreign Terrorist (FTFs): Challenges for the OSCE Area and Beyond’ [Обзорный документ Председательства: рекомендации Конференции ОБСЕ по борьбе с терроризмом 2018 г. на тему «Обратный поток иностранных боевиков-террористов (ИБТ): вызовы для региона ОБСЕ и за его пределами»], Rome, 10–11 May 2018, Italian OSCE Chairmanship, CIO.GAL/90/18, 20 July 2018, p.5 (далее – Chairmanship’s Perception Paper on the 2018 OSCE-wide Counter-Terrorism Conference).

50

Заявление Совета министров ОБСЕ о поддержке глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций, OSCE, MC.DOC/3/07, Ъ декабря 2007 г., п. 22 (далее – Заявление Совета министров ОБСЕ о поддержке глобальной контртеррористической стратегии ООН).

51

Декларация Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИБТ, указ, соч., сноска 2, п. 8.

52

См. ниже в разделе 3.1 о спорах вокруг данного понятия и связанных с ним вопросов в сфере прав человека. В Резолюции СБ ООН 2178 (2014), указ, соч., сноска 1, ИБТ описываются как «лица, отправляющиеся в государство, не являющееся государством их проживания или гражданства, для целей совершения, планирования, подготовки или участия в совершении террористических актов или для подготовки террористов или прохождения такой подготовки, в том числе в связи с вооруженным конфликтом». В последующих резолюциях и законодательных документах широко используется такая же формулировка, тогда как в разнообразных научных исследованиях по этой теме по-прежнему используется понятие «иностранные боевики», а не «иностранные боевики-террористы». Хотя, как указано ниже, проблема термина «иностранные боевики-террористы» заключается в его широте и нечеткости, а также в вытекающих из этого последствиях для прав человека, он максимально широко используется на международном уровне и поэтому присутствует и в настоящем документе.

53

Преамбула к Резолюции СБ ООН 2178 (2014), п. 4, призывает государства «сотрудничать в усилиях по борьбе с угрозой, которую представляют иностранные боевики-террористы, в том числе путем недопущения радикализации до уровня, порождающего терроризм, и вербовки иностранных боевиков-террористов, включая детей, недопущения пересечения иностранными боевиками-террористами национальных границ, предотвращения и пресечения оказания финансовой помощи иностранным боевикам-террористам и разработки и осуществления стратегий привлечения к ответственности, реабилитации и реинтеграции возвращающихся иностранных боевиков-террористов», указ, соч., сноска 1.

54

В частности, речь идет о Резолюции СБ ООН 1373 (2000), принятой 28 сентября 2001 г. – после террористических актов 11 сентября в Соединенных Штатах. Более подробное рассмотрение вопроса о нечеткости определений см. ниже в разделах 2 и 3.1.

55

См., например: Guidance to States on human rights – compliant responses to the threat posed by foreign fighters [Рекомендации для государств по реагированию на угрозу иностранных боевиков при соблюдении прав человека], UN Counter-Terrorism Implementation Task Force (CTITF), Working Group on Promoting and Protecting Human Rights and the Rule of Law while Countering Terrorism, 28 June 2018, www.ohchr.org/ EN/newyork/Documents/Human-Rights-Responses-to-Fpreign-Fighters-web%20final.pdf(/]^ee – UN CTITF Guidance 2018).

56

Human rights-based approach key to effectively countering phenomenon of foreign terrorist fighters, experts underline at ODIHR meeting [На совещании ЕДИПЧ эксперты подчеркнули, что подход, основанный на правах человека, исключительно важен для эффективного противодействия феномену ИБТ], OSCE/ODIHR, 26 April 2017, www.osce.org/odihr/313906.

57

Background Paper: Countering the Incitement and Recruitment of Foreign Terrorist Fighters: The Human Dimension [Противодействие подстрекательству и вербовке иностранных боевиков-террористов: вопросы человеческого измерения (справочный документ)], OSCE/ODIHR, 25 June 2015, www. osce.org/odihr/166646 (далее – Background Paper: Countering the Incitement and Recruitment of Foreign Terrorist Fighters: The Human Dimension).

58

Cm.: Chairmanship’s Perception Paper on the 2018 OSCE-wide Counter-Terrorism Conference, указ, соч., сноска 4.

59

Часто упоминают о большом числе иностранных боевиков, приехавших участвовать в гражданской войне в Испании, в сопротивлении советской оккупации Афганистана или в конфликте в бывшей Югославии, хотя все больше исследователей склоняются к тому, что такая практика намного шире, чем эти знаменитые примеры. См., например: М. Flores, Foreign Fighters Involvement in National and International Wars: A Historical Survey [Участие иностранных боевиков в национальных и международных войнах: исторический обзор] в изд.: Andreade Guttry, Francesca Capone and Christophe Paulussen (eds.), Foreign Fighters under International Law and Beyond [Иностранные боевики в международном праве и вне его], The Hague, Т.М.С. Asser Press, 2016, рр. 27–48 (далее – FFILB). См. также: D. Malet, The European Experience with Foreign Fighters and Returnees [Иностранные боевики и их возвращение: европейский опыт) в изд.: Т. Renard and R. Coolsaet (eds.), Returnees: who are they, why are they (not) coming back and how should we deal with them? Assessing policies on returning foreign terrorist fighters in Belgium, Germany and the Netherlands [Возвращающиеся боевики: кто они, почему они (не) возвращаются и как с ними поступать? Анализ политики в отношении возвращающихся иностранных боевиков-террористов в Бельгии, Германии и Нидерландах), Egmont Institute, Brussels, February 2018, рр. 7–9, www. egmont institute. be/content/uploads/2018/02/egmont.papers.l01_online_vl-3. phf?type=pdf (далее – Returnees: who are they, why are they (not) coming back and how should we deal with them?).

60

См.: Greater Cooperation Needed to Tackle Danger Posed by Returning Foreign Fighters, Head of Counter-Terrorism Office Tells Security Council [Директор контртеррористического управления – Совету Безопасности: «Необходимо более активное сотрудничество для борьбы с угрозой иностранных боевиков-террористов»], United Nations, 29 November 2017, www.org/press/en/2017/sc 13097.doc.htm.

61

EU Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT 2016) [Терроризм: ситуация и тенденции в ЕС], Europol, 2016, р. 26, www.europol.europa.eu/sites/default/filess/documents/ europol_tesat_2016.pdf. Европол сообщает, что «имеются сведения о том, что в зоны конфликта в Сирии и Ираке уехало более 5000 европейцев». Международный центр по борьбе с терроризмом (ICCT) говорит о числе в пределах от 3922 до 4294 человек, то есть в среднем 4108 человек. См.: В. Van Ginkel and Е. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomen on in the European Union: Profiles, Threats &Policies [Феномен иностранных боевиков в Европейском Союзе: характеристики, угрозы и политические меры], International Centre for Counter-Terrorism, April 2016, p. 4, www.icct.nl/wp-content/ uploads/2016/03/ICCT– Report_Foreign-Fighters-Phenomenon-in-the-EU_l-April-2016_including-AnnexesLinks.pdf (далее – В. van Ginkel and E. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union). Крупнейшей страной-источником ИБТ считается Тунис: из этой страны в зону конфликта в Сирии выехало около 6000 человек. См.: Foreign Fighters: An Updated Assessment of the Flow of Foreign Fighters in to Syria and Iraq [Иностранные боевики: обновленные данные для оценки перемещения иностранных террористов в Сирию и Ирак], the Soufan Group, December 2015, p. 15, soufangroup.com/ wp-content/uploads/2015/12/TSG_ForeognFightersUpdate. 3.pdf.

62

An Updated Assessment of the Flow of Foreign Fighters in to Syria and Iraq, указ, соч., сноска 16. Хотя на эти данные и в 2017 г. ссылаются новостные сообщения и другие источники (см., например, материалы заседания СБ ООН от 28 ноября 2017 г., SC/13097), можно считать, что теперь это число значительно больше.

63

В. van Ginkel and Е. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomen on in the European Union, указ, соч., сноска 16.

64

The Challenge of Returning and Relocating Foreign Terrorist Fighters: Research Perspectives [Проблема возвращения и перемещения иностранных боевиков-террористов: вопросы и исследования], UN Counter-Terrorism Committee Executive Directorate (UNCTED), March 2018 (далее – UNCTED Trends Report 2018), www.un.org/sc/ctc/wp-content/uploads/2018/04/ CTED-Trends-Report-March-2018.pdf. Отмечается, что нынешняя волна возвращения ИБР превосходит предыдущие по масштабам и многообразию.

65

Многие ИБТ остаются непредставленными в статистике, по

скольку они либо умерли за рубежом, либо переехали в неизвестные места. См., например, UNCTED Trends Report 2018, указ, соч., сноска 19. См. также: Risk Analysis 2017 [Анализ рисков 2017], Frontex, 20 February 2018, рр. 30–31, frontex. europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_ Analysis_2017.pdf (далее – Risk Analysis 2017); Now that the Islamic State has fallen in Iraq and Syria, where a really its fighters going [Исламское государство в Ираке и Сирии пало. Куда теперь пойдут его боевики?], the Washington Post. 23 February 2018, www.washingtonpost.com/graphics/2018/world/isis-returning-fighters; D.L. Byman, Frustrated Foreign Fighters [Иностранные боевики в отчаянии], the Brookings Institution, 13 July 2017, www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/07/13/

frustrated-foreign-fighters/.

66

Cm.: UNCTED Trends Report 2018, указ, соч., сноска 19; Hegghammer, Should I stay or Should I Go? Explaining Variation in Western Jihadists’ Choice between Domestic and Foreign Fighting [ «Остаться или уйти? Объяснение колебаний западных джихадистов], American Political Science Review, Vol. 107, № 1, February 2013, p. 11.

67

См., например: С. Lister, Returning Foreign Fighters:

Criminalization or Reintegration? [Возвращение иностранных боевиков: криминализация или реинтеграция?], the Brookings Institution, August 2015, p. 2, www.brookings.edu/wp-content/ uploads/2016/06/En-Fighters-Web.pdf. В этой публикации отмечается следующее: «Потенциальная угроза со стороны возвращающихся ИБ существует, но ее не стоит преувеличивать. Статистический анализ, основанный на накопленных данных, – например, проведенный Хеггхаммером, – указывает на то, что террористическую угрозу после возвращения домой будут представлять не более 11 % ИБ».

68

См., например, заявление Координатора ЕС по борьбе с терроризмом в 2016 г., где отмечается, что было бы ошибочно уделять все внимание иностранной террористической угрозе, в то время как многие акты терроризма имеют внутренние источники. См.: A. Reed, J. Pohland М. Jegerings, The Four Dimensions of the Foreign Fighter Threat: Making Sense of an Evolving Phenomenon [Четыре измерения угрозы иностранных боевиков-террористов: понимание развивающегося феномена], International Centre for Counter-Terrorism, June 2017, p. 7, www.icct.nl/publication/the-four-dimensionss-of-the-foreifn-fighter-threat-making-sense-of-an-evolving-phenomenon.

69

В смежных резолюциях СБ ООН упоминаются такие группы, как ИГИЛ, «Фронт Ан-Нусра», а также формирования, связанные с «Аль-Каидой», и указаны обязанности в отношении проблемы ИБТ в этом контексте. См., например, Резолюцию СБ ООН 2249 (2015).

70

Резолюция СБ ООН 2178 (2014), указ, соч., сноска 1.

71

Один из примеров анализа «подвижных угроз» см. в: A. Reed, J. Pohland, М. Jegerings, The Four Dimensions of the Foreign Fighter Threat, указ, соч., сноска 23. В публикации определены четыре основные угрозы: выезд ИБТ, их возвращение в страны проживания, угроза со стороны одиночек и сочувствующих и, наконец, усиление поляризации в обществе.

72

В отчете КТУ ООН прямо говорится о том, что он не обладает должной полнотой. См.: EnhancingtheUnderstandingoftheFor eignTerroristFightersPhenomenoninSyria [Углубление понимания проблемы иностранных боевиков-террористов в Сирии], UNOCT, July 2017, р. 52, www.un.org/en/counterterrorism/assets/ img/Report_Final_20170727.pdf(flaaee – UNOCT Report July 2017).

73

Там же.

74

См. ниже раздел 3.7 о гендерном факторе. Вследствие этого убеждения для первоначальной практики было характерно, что судебному преследованию подвергались лишь немногие женщины, однако, как отмечается, из событий в Нидерландах и Бельгии были извлечены необходимые уроки, и с 2016 г. практика радикально изменилась: теперь не делается «никаких различий» при судебном преследовании мужчин и женщин. Сообщается, что такое выравнивание происходит и в Германии. См., например: Returnees: who are they, why are they (not) coming back and how should we deal them? (указ, соч., сноска 14).

75

По утверждениям специалистов-психиатров, 60 % подозреваемых джихадистов-радикалов в Нидерландах ранее уже страдали психическими заболеваниями. См.: С. Paulussen, J. Nijman, К. Lismont, Mental Health and the Foreign Fighter Phenomenon: A Case Study from the Netherlands [Психическое здоровье и феномен иностранных боевиков: пример из Нидерландов], International Centre for Counter-Terrorism, March 2017, p. 7, www.icct.nl/wp-content/uploads/2017/03/ICCT-Paulussen-Nijman-Lismont-Mental-Health-and-the-Foreign-Fighter-Phenomenon-March-2017.pdf.

76

R. Frenett and T. Silverman, Foreign Fighters: Motivations for Travel to Foreign Conflicts [Иностранные боевики: мотивы выезда за границу в зоны конфликта] – In: FFILB, рр. 63–76, указ, соч., сноска 14. См. также: Phil Gurski, Western Foreign Fighters: The Threat to Homeland and International Security [Боевики-террористы с Запада: угроза для стран происхождения и для международной безопасности], Lanham: Rowman & Littlefield, 2017, р. 70. Следует еще раз отметить, что в некоторых из этих исследований используется термин «иностранные боевики», а не «ИБТ».

77

UNOCT Report July 2017, р. 5, указ, соч., сноска 27. См. также: J.M. Berger, Making CVE Work: A. Focused Approach Basedon Process Disruption [Как добиться эффективности ПНЭ: целенаправленный подход, основанный на пресечении процессов], Centre for Counter-Terrorism, May 2016; здесь автор приходит к следующему выводу: «Очевидны риски аргументации в пользу наличия единственной причины в ситуации, в которой действует множество переменных» (далее – Making CVE Work: A. Focused Approach Basedon Process Disruption).

78

Например, сочувствие мусульманам, ставшим жертвами насилия, и убежденность в ответственности «западных» государств за продолжающиеся конфликты на Ближнем Востоке упоминаются в качестве движущих факторов для женщин, которые решают присоединиться к ИГИЛ. См.: Van Leuven, Mazurana and Gordon, Analysing the Recruitment and Use of Foreign Men and Women in ISIL through a Gender Perspective [Анализ вербовки и использования в ИГИЛ мужчин и женщин из иностранных государств с точки зрения гендерной проблематики] – In: FFILB, рр. 97-121, указ, соч., сноска 14.

79

См.: Доклад Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Совету по правам человека, UNDoc. А/ HRC/31/65, 22 февраля 2016 г., п. 15: «Специалисты отмечают, что религиозной идеологии как движущей силе терроризма и экстремизма уделяется, возможно, слишком много внимания, в то время как факторы, связанные с идентичностью, или безрассудный альтруизм игнорируются».

80

From Cradle to Grave: The Lifecycle of Foreign Fighters in Iraq

and Syria [От колыбели до могилы: жизненный цикл иностранных боевиков в Ираке и Сирии], Combating Terrorism Center at WestPoint, November 2016, https://ctc.usma/app/ uploads/2016/1 l/Cradle-to-Grave2.pdf; см. также: Tariq

Ramadan: As Muslims Condemn Spain Attack, Americans Must Denounce U.S. Killings in Syria, Iraq [Гарик Рамадан: как мусульмане осудили теракт в Испании, так и американцы должны осудить совершаемые США убийства в Сирии и Ираке], Democracy Now, 24 August 2017, www.democracynow. org/2017/8/24/tariq_ramadan_as_muslims_condemn_spain.

81

UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27, с. 3, где говорится, что одной из самых распространенных причин для выезда в Сирию является сочувствие суннитским общинам, которые якобы подверглись нападению за свою веру.

82

См.: Making CVE Work: A. Focused Approagh Based on Process Disruption, указ, соч., сноска 32, с. 5. Предостерегая насчет рисков аргументации в пользу наличия единственной причины явления, автор ссылается на масштабное исследование, обнаружившее наличие корреляции между высоким уровнем безработицы и интенсивными потоками ИБТ из стран «мусульманского мира» и обратной корреляции – для ИБТ из немусульманских стран.

83

UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27, с. 5.

84

«Большинство ИБТ в этой выборке – выходцы из больших городских семей, большей частью изолированных от основных социальных, экономических и политических процессов. Семьи, из которых происходят эти ИБТ, часто имеют признаки внутреннего неблагополучия или стресса (UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27, с. 4).

85

Там же.

86

UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27, с. 5, где отмечается, что «не все ИБТ едут в Сирию, чтобы стать там боевиками и тем более – совершать какие-либо злодеяния».

87

Там же.

88

UNCTED Trends Report 2018, указ, соч., сноска 19.

89

См. UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27.

90

Резолюция СБ ООН 1278 (2014), п. 5, указ, соч., сноска 1.

91

Там же, п. 6.

92

Там же, п. 8.

93

Там же, п. 4.

94

Там же, пп. 112=14 и 15–19, соответственно.

95

Там же, п. 1.

96

М. Scheinin, Bask to post-9/11 panic? Security Council Resolution on foreign terrorist fighters [M. Шейнин (бывший Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека), Возврат к панике после 9/11? Резолюция Совета Безопасности об иностранных боевиках-террористах], Just Security, 23 September 2014, www.justsecurity.org/15407/post-911-panic-council-resolution-foreign-terrorist-fighters-scheinin/ (далее – Backtopost-9/11). См. также: М. Scheinin, A Comment on Security Council Res 2178 (Foreign Terrorist Fighters) as a Form’ of Global Governance [Комментарий по поводу Резолюции Совета Безопасности 2178 (об иностранных боевиках-террористах) как «формы» глобального управления], Just Security, 6 October 2014, www.justsecurity.org/15989/comment-security-council-res-foreign-fighters-form-global-governance.

97

F. Ni Aolain, The UN Security Council, Global Watch Lists, Biometrics and the threat to the rule of law [Ф. Ни Аолейн (нынешний Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека), Совет Безопасности ООН, глобальные списки особого внимания, биометрические данные и угроза верховенству права], Just Security, 17 January 2018, www.justsecurity.org/51075/security-council-global-watch-lists-biometrics/ (далее – The UN Security Council, Global Watch Lists, Biometrics and the threat to the rule of law).

98

Там же. Ф. Ни Аолейн отмечает, что «принцип обмена информацией предполагает, что все государства с равным уважением относятся к тайне частной жизни, не используют информацию в ненадлежащих целях для неправомерного преследования индивидов, и что практика обработки информации, в том числе ее защиты, анонимности и предписываемого уничтожения, основана на принципе верховенства права… [чего] в действительности не наблюдается».

99

Там же.

100

Преамбула к Резолюции СБ ООН 2178 (2014), указ, соч., сноска 1. Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, состоящая из резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и прилагаемого к ней Плана действий, имеет четыре раздела, один из которых (четвертый раздел) посвящен мерам по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом, см.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 60/288, принятая 8 сентября 2006 г., UNDoc. A/RES/60/288.

101

Riga Joint Statement [Рижское совместное заявление], Council of the European Union, 2 February 2015, http://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-5855-INT/en/pdf.

102

См.: дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, подписан 22 октября 2015 г. В соответствии со статьей 8 Дополнительного протокола каждая Сторона при осуществлении Протокола «должна соблюдать обязательства в области прав человека, в особенности право на свободу передвижения, свободу выражения, свободу собраний и свободу религии, предусмотренные, где это применимо для данной Стороны, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах и другими международно-правовыми обязательствами».

103

Данные обязательства отражают требования Резолюции СБ ООН 2178 (2014), указ, соч., сноска 1. Они включают следующее: сотрудничать, для того чтобы находить ИБТ, отказывать им в убежище и передавать их в руки правосудия; разрабатывать и принимать эффективные меры по предупреждению финансирования терроризма и передвижения иностранных боевиков-террористов с помощью действенных мер пограничного контроля и контроля за выдачей документов; противодействовать использованию Интернета для целей терроризма, а также принимать меры по обеспечению готовности противостоять угрозе, связанной с возвращением ИБТ, и по уменьшению этой угрозы.

104

Преамбула к Декларации Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИБТ, указ, соч., сноска 2. Данная Декларация опирается на принятую ранее Консолидированную концептуальную базу ОБСЕ для борьбы с терроризмом от 7 декабря 2012 г., PC.DEC/1063, www.osce.org/pc/98008 (далее – Консолидированная концептуальная база ОБСЕ для борьбы с терроризмом), которая, в свою очередь, основана на Бухарестском плане действий по борьбе с терроризмом, ОБСЕ, 4 декабря 2001 г., MC(9).DEC/1, www.osce.org/atu/42524.

105

См.: Консолидированная концептуальная база ОБСЕ для борьбы с терроризмом, указ, соч., сноска 59. Также см., например, Заявление Совета министров ОБСЕ о поддержке глобальной контртеррористической стратегии ООН, указ, соч., сноска 5, п. 4.

106

См.: Консолидированная концептуальная база ОБСЕ для борьбы с терроризмом, указ, соч., сноска 59, п. 12.

107

Анализ принимаемых государствами мер реагирования во исполнение Резолюции СБ ООН 2178 (2014) см., например, в документе ИДКТК ООН: Implementation of Security Council resolution 2178 (2014) by States affected by foreign terrorist fighters: A compilation of three reports (S/2015/338; S/2015/683; S/2015/975) [Осуществление резолюции Совета Безопасности 2178 (2014) государствами, столкнувшимися с проблемой иностранных боевиков-террористов: сборник трех докладов (S/2015/338; S/2015/683; S/2015/975)], United Nations Counter-Terrorism Executive Directorate (UNCTED), 2016, www.un.org/ sc/ctc/wp-content/uploads/2016/09/FTF-Report-1 -3_English. pdfi/^ee – UNCTED 2016, Implementation of Security Council resolution 2178 (2014).

108

Обзор мер, используемых различными государствами, см.,

например, в: Returning foreign terrorist fighters in Europe: A comparative analysis [Возвращающиеся иностранные боевики-террористывЕвропе: сравнительный анализ],October 2017, http://mastereurope. eu/wp – content/uploads/2 017/10/

Returning-foreign-terrorist-fighters-in-Europe-.pdf; The return of foreign fighters to EU soil: Ex-postevaluation [Возвращение иностранных боевиков на территорию ЕС: ретроспективная оценка], European Parliamentary Research Service 15 May 2018, www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/621811/ ERPS_STU(2018)62181 l_EN.pdf (далее – The return of foreign fighters to EU soil, European Parliamentary Research Service); B. van Ginkel and E. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union, указ, соч., сноска 16.

109

См. также: Доклад Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, UNDoc. A/HRC/31/65, указ, соч., сноска 34.

110

Статья 15 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП); статья 7 Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ).

111

В п. 6 Резолюции 2178 (2014) говорится о привлечении к судебной ответственности за поездки в государство, которое не является государством их проживания или гражданства, указ, соч., сноска 1. Более подробное рассмотрение возможных неясностей см. в: S. Krahenmann, The Obligations under International Law of the Foreign Fighters State of Nationality or Habitual Residence, State of Transit and State of Destination [Международно-правовые обязательства государства гражданства или обычного места жительства иностранных боевиков, государства транзита и государства назначения] – In: FFILB (2016), р. 235, указ, соч., сноска 14.

112

См. критику этих недостатков в: Backtopost 9/11, указ, соч., сноска 51.

113

Примеры см. в: Н. Duddy, The War on Terror and the Framework of International Law (Second Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2015, Chapter 7В/

114

Подробнее об обеспокоенности процедурами внесения в международные списки см., например, в материалах следующих дел, рассмотренных Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) и Комитетом по правам человека ООН (КПЧ): Nada v. Switzerland, ECtHR, Judgment of 12 September 2012; Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland, ECtHR, Judgment of 21 June 2016; Saiadi & Vinckv. Belgium, CCPR, Views adopted on 22 October 2008, UNDoc. CCPR/C/94/D/1472/2006/

115

Cm. : UNCTED 2016, Implementation of Security Council resolution 2178 (2014), указ, соч., сноска 62, n. 158(b). Указанное замечание было сделано в контексте попыток укрепить использование механизмов замораживания активов в соответствии с резолюциями СБ ООН 1267 (1999) и 1373 (2001) в целях пресечения террористической деятельности, но оно применимо и в этом контексте.

116

Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Комиссии ООН по правам человека, UNDoc. Е/ CN.4/2006/98, 28 декабря 2005 г., п. 42.

117

Резолюция СБ ООН 1566, п. 3, «напоминает, что преступные акты, в том числе против гражданских лиц, совершаемые с намерением причинить смерть или серьезный ущерб здоровью или захватить заложников с целью вызвать состояние ужаса у широкой общественности, или группы людей, или отдельных лиц, запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения и представляющие собой преступления по смыслу международных конвенций и протоколов, касающихся терроризма, и в соответствии с содержащимися в них определениями, ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы никакими соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или другого подобного характера, и призывает все государства предотвращать такие акты, а если их не удалось предотвратить – принимать меры к тому, чтобы наказывать за такие деяния сообразно их тяжкому характеру».

118

Доклад Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, UNDoc. E/CN.4/2006/98, п. 42, указ, соч., сноска 71. Предлагаемый определение терроризма на основании указанных критериев см. в Докладе Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом Совету по правам человека ООН («Десять элементов наилучшей практики в области борьбы с терроризмом»), UNDoc. A/HRC/16/51, 22 декабря 2010 г., п. 28. Также по вопросу об определении терроризма см.: Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму: подход, основанный на взаимодействии полиции с населением, Вена, ОБСЕ, 2014, с. 32–35, https://www.osce. org/atu/111438(flanee – Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму).

119

С 2015 г. в резолюциях СБ ООН называются конкретные группы.

120

См.: Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (далее – Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников), Доклад Генеральной Ассамблеи ООН, UNDoc. А/70/330,19 августа 2015 г.

121

Подробнее о том, что понимается под «непосредственным участием в боевых действиях», см., например, в: Nils Melzer, Interpretative guid an ceonthenotion of directparticipation in hostilities under international humanitarian law [Руководство по толкованию понятия «непосредственное участие в боевых действиях» с точки зрения международного гуманитарного права], International Committee of the Red Cross (ICRC), www. icrc.org/eng/assets/files/other/icrc-002-0990.pdf. Особую обеспокоенность данный вопрос вызывает применительно к мерам в отношении женщин, чьи действия или роли часто (хотя, как отмечается ниже в разделе 3.7, не всегда) никак не подпадают под действие норм, касающихся «непосредственного участия в боевых действиях»».

122

S. Krahenmann, The Obligations under International Law of the Foreign Fighters State of Nationality or Habitual Residense, State of Transit and State of Destination – In.: FFILB, pp. 229–258, указ. Соч., сноска 14.

123

Customary International Humanitarian Law: Volume I: Rules [Обычное международное гуманитарное право, том 1: Правила], Cambridge, Cambridge University Press & ICRC, 2009, www.icrc.org/eng/assets/files/other/customary-international-humanitarian-law-i-icrc-eng.pdf. См. Правило 159: «По окончании боевых действий органы, находящиеся у власти, должны предпринять усилия по проведению как можно более широкой амнистии в отношении лиц, принимавших участие в немеждународном вооруженном конфликте либо лишенных свободы по причинам, связанным с вооруженным конфликтом, за исключением лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении военных преступлений или приговоренных судом к наказанию за таковые».

124

Например, оба Дополнительных протокола к Женевским конвенциям запрещают «акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население». См. статью 51(2) Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I), 8 июня 1977 г.; статью 13(2) Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов (Протокол II), 8 июня 1977 г.

125

Например, в Резолюции СБ ООН 2249 (2015).

126

Вопросы о допустимости и целесообразности преследования вернувшихся из зон конфликта лиц, которые участвовали в борьбе против ИГИЛ, возникали, в частности, в Бельгии, Нидерландах и Дании. В 2017 г. бельгийскими судами были вынесены решения о том, что лицо не может быть привлечено к ответственности за «терроризм» в связи с действиями, включающими участие в «конфликте», однако в отдельных случаях такое привлечение к ответственности допускается по решению суда более высокой инстанции. О других случаях см.: I. Whyte, Danish woman who fought against Isis faces jail sentence [Датчанке, воевавшей против ИГИЛ, грозит тюремное заключение], the Guardian, 29 December 2916, www.theguardian. com/world/2016/dec/l 9/danish-woman-who-fought-against-isis-faces-jail-sentence; Netherlands drops case against man suspected of killing Isis fighters [В Нидерландах прекращено дело мужчины, подозреваемого в убийстве боевиков ИГИЛ], the Guardian 21 June 2016, www.theguardian.com/world/2016/ jun/21/netherlands-drops-case-against-man-suspected-of-killingOisis-fighters; L. Dearden, Danish woman faces jail after violating travel ban for fighting against Isis with Kurdish groups in Syria and Iraq [Датчанке грозит тюрьма за нарушение запрета на выезд и участие в войне с ИГИЛ на стороне курдских формирований в Сирии и Ираке], the Independent, 13 December 2016, www.independent.co.uk/news/world/europe/joanna-palani-kurdish-woman-ypg-peshmerga-iraq-syria-fighting-isis-faces-jail-passport-police-a7471266.html.

127

Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников, UNDoc. А/70/330, указ, соч., сноска 75.

128

По имеющейся информации, по меньшей мере в 2 из 57 государств-участников ОБСЕ (Канада и Швейцария) такие исключения предусмотрены определенными законами. В Уголовном кодексе Канады «террористическая деятельность», как она определяется в статье 83.01(1), явным образом «не включает действия или бездействие, совершенные в ходе вооруженного конфликта и соответствующие применимому для данного конфликта международному праву». Статьей 260(4) Уголовного кодекса Швейцарии определено, что финансированием терроризма не считаются действия, «направленные на поддержку деятельности, не нарушающей международноправовые нормы ведения вооруженных конфликтов». Тем не менее, такого исключения нет в федеральном законе Швейцарии, запрещающем участие в деятельности «Исламского государства» и «Аль-Каиды», так как этот закон, в отличие от Резолюции СБ ООН 2178, касается только этих формирований. Сообщалось о том, что на рассмотрении находится ряд поправок в законодательство, предусматривающих введение уголовной ответственности и не предполагающих каких-либо гуманитарных исключений.

129

J.A. Faterman, Criminalising Humanitarian Relief: Are U.S. Material Support for Terrorism Laws Compatible with International Humanitarian Law? [Криминализация оказания гуманитарной помощи: совместимы ли закона США о запрете материальной поддержки терроризма с международным гуманитарным правом?], International Law and Politics, 2014, pp. 401–402; K. Mackintoshand, P. Duplat, Study of the Impact of Donor Counter-Terrorism Measures on Principled Humanitarian Action [Анализ воздействия контртеррористических мер, затрагивающих доноров, на принципиальные гуманитарные действия, UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (ICHA) and the Norwegian Refugee Council (NRC), July 2013, pp. 20, 39–44/

130

Более подробный анализ и примеры проблем, связанных с криминализацией выражения мнения, см. в: Н. Duddyand, К. Pitcher, Inciting Terrorism? Crimes of Expression and Limits of the Law [Подстрекательство к терроризму? Преступные высказывания и ограничения закона), Grotius Centre for International Legal Studies, Leiden University, 4 April 2018, https://ssrn.com/ abstract=3156210 (далее – H. Duddyand, K. Pitcher, Inciting Terrorism? Crimes of Expression and Limits of the Law).

131

J. Burniske, D.A. Lewis and N.K. Modirzadeh, Suppressing Foreign Terrorist Fighters and Supporting Principled Humanitarian Action: A Provisional Framework for Analyzing State Practice [Подавление иностранных боевиков-террористов и поддержка принципиального гуманитарного действия: предварительные рамки для анализа практики государств], October 2015, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2673502/

132

Там же.

133

S. Ojeda, Out of balance: Global counter-terrorism & the laws of war [Утрата баланса: глобальная борьба с терроризмом и законы войны], Humanitarian Law & Policy blog, 15 September 2017, blogs.icrc.org/law-and-policy/2017/09/15/out-of-balance-global-counter-terrorism-the-laws-of-war/.

134

Tightening the Purse Strings: What Countering Terrorism Financing Costs Gender Equality and Security [Ограничение расходов: цена борьбы с финансированием терроризма для гендерного равенства и безопасности, Duke Law International Human Rights Clinic and Women Peacemakers Program, March 2017, law.duke.edu/sites/default/files/humanrights/ tighteningpursestrings.pdf (далее – Tightening the Purse Strings: What Countering Terrorism Financing Costs Gender Equality and Security). Анализируя итоги опроса женских организаций по всему миру, авторы доклада приходят к выводу о том, например, что доноры все чаще предпочитают выделять средства большим известным организациям, обладающим большими возможностями для их освоения и контроля за соблюдением требований закона, и все реже – на гранты женским организациям небольшого размера, ведущим деятельность на низовом уровне, что наносит ущерб этим организациям. Кроме того, опасения по поводу возможного использования выделенных средств для целей терроризма, как представляется, привели к сокращению финансирования гуманитарной и миротворческой деятельности женских организаций на территориях, находящихся под контролем экстремистских групп, или на территориях, где такие группы ведут свою деятельность (см. с. 9).

135

Среди других примеров хорошей практики за пределами ОБСЕ можно упомянуть закон Австралии, который освобождает от ответственности за причастность к террористическим организациям лиц, оказывающих исключительно «помощь гуманитарного характера. Помимо этого, Новая Зеландия в явной форме допускает предоставление продовольствия, одежды и лекарств, в том числе формированиям, признанным террористическими, в той степени, в какой это необходимо для удовлетворения базовых потребностей. См.: Australian Criminal Code, division 102.8(4)©; New Zealand Terrorism Suppression Act 2002, sections 9(1) and (2). В законодательстве Соединенных Штатов об оказании материальной поддержки ранее также имелось исключение для «гуманитарной помощи», однако оно было отменено в результате, и суды в этой стране признают оказанием «материальной поддержки» терроризму любые формы материального содействия, даже проведение тренингов по соблюдению МГП, которое само по себе служит целям борьбы с терроризмом. См.: Holder v. Humanitarian Law Project, (2010), United States Supreme Court, 561 U.S. 1,130 S.Ct. 2705 (далее – Holder v. Humanitarian Law Project).

136

Сообщения СМИ о том, что с новобранцами в ИГИЛ обращаются как с «рабами», и о различных формах жестокого обращения и сексуального насилия со стороны членов ИГИЛ по отношению к их собственным новобранцам также свидетельствуют о необходимости принимать меры по предотвращению и противодействию как таким «внутренним» практикам жестокого обращения, так и более широкой «внешней» террористической угрозе, которую представляют эти группы. О позитивных обязательствах по предотвращению актов терроризма см., например: Tagayeva and Others v. Russia (дело «Тагаева и другие против России»), ECtHR, 13 April 2017.

137

Рабочая группа ООН по вопросу об использовании наемников, UNDoc. А/70/330, указ, соч., сноска 75. Вопрос об ИБТ также рассматривался Рабочей группой в ходе визитов в конкретные страны – Тунис, 1–8 июля 2015 г. (UNDoc. A/HRC/33/43/Add.l); Бельгию, 12–16 октября 2015 г. (UNDoc. A/HRC/33/43/Add.2; Украину 14–18 марта 2016 г. (UNDoc. A/HRC/33/43/Add.3) – а также в Европейский союз, 25–28 апреля 2016 г. (UNDoc. А/ HRC/33/43/Add.4); в ходе дискуссий и совещаний экспертов и в Ежегодном докладе Рабочей группы 71-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (UNDoc. А/71/318)/

138

Е. Entenmann, L. van der Heide, D. Dorsey, Rehabilitation for Foreign Fighters? Relevance, Challenges and Opportunities for the Criminal Justice Sector [Реабилитация иностранных боевиков? Значение, проблемы и возможности для уголовного правосудия], International Centre for Counter-Terrorism, January 2016, https://icct.nl/publication/ rehabilitation=for-foreign-fighters-relevance-challenges-and-opportunities-for-the-criminal-justice-sector/ (далее – Rehabilitation for Foreign Fighters? Relevance, Challenges and Opportunities for the Criminal Justice Sector).

139

В отчете Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников в визите в Бельгию (UNDoc. A/HRC/33/43/Add.2) приводятся примеры таких инициатив, как Орхусская программа в Дании и программа Хаят в Германии (п. 116). О важности программ реинтеграции, полученного опыта и уроков, извлеченных из других ситуаций, см. также: G. Holmer and A. Shtuni, Returning Foreign Fighters and the Reintegration Imperative [Возвращение иностранных боевиков и необходимость реинтеграции], United States Institute Peace, March 2017, www.usip.org/sites/default/files/2017-03/sr402-returning-foreign-fighters-and-the– reintegration-imperative.pdf (далее – Returning Foreign Fighters and the Reintegration Imperative).

140

См.: G. Kerchove, С. Hohn, The Regional Answers and Governance Structure for Dealing with Foreign Fighters: The Case of the EU [Региональные ответы и структуры управления для решения проблемы иностранных боевиков: пример ЕС], р. 318 – In: FFILB, рр. 299–332, указ, соч., сноска 14жТ. Mehra, Foreign Terrorist Fighters: Trends, Dynamics and Policy Responses [Иностранные боевики-террористы: тенденции, динамика и политические меры реагирования], International Centre for Counter-Terrorism, December 2016, pp. 16–17, icct.nl/wp-content/ uploads/2016/12/ICCT-Mehra-FTF-Dec2016-2.pdf (далее – Foreign Terrorist Fighters: Trends, Dynamic and Policy Responses). Также см.: Римский меморандум о надлежащей практике реабилитации и реинтеграции лиц, совершивших насильственные преступления экстремистского характера, Глобальный контртеррористический форум (ГКТФ), https://www.thegctf. org/Portal/l/Documents/Framework%20Documents/Rome%20 Memorandum%20RUS.pdf, и Приложение к Меморандуму с дополнительными рекомендациями по реинтеграции возвращающихся ИБТ в общество, https://www. thegctf.org/Portal/1/ Documents/Toolkit-documents/English-Addendum-to-the-Rome-Memorandum-on-Legal-Frameworks.pdf.

141

В Контртеррористической директиве ЕС от 15 марта 2017 г. отдельно упоминаются «право на свободу и безопасность, свободу выражения и информации, свободу объединений, свободу мысли, совести и религии, общий запрет на дискриминацию, в том числе по признаку расы, цвета кожи, этнического и социального происхождения, генетических особенностей, языка, религии или убеждений, политических или любых других мнений, право на уважение частной и семейной жизни и право на защиту персональных данных, принципы законности и соразмерности уголовного преступления и наказания, включая также требования в отношении точности, ясности и предсказуемости в уголовном законодательстве, презумпция невиновности, а также свобода передвижения…». См.: Directive (EU) 2017/541 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/4/475/JH A and amending Council Decision 2995/671/JHA, European Union, https://eur-lex. europa.eu/legal-cintent/EN/TXT/?uri=celex%3A32017L0541.

142

Необходимость защиты частной жизни подчеркивается в Резолюции СБ 2396 (2017), и при выполнении этой резолюции соответствующие законодательные нормы должны строго соблюдаться.

143

Что касается экономических и социальных прав, то, например, замораживание активов и прекращение выплаты социальных пособий могут непосредственно влиять на осуществление этих прав, а другие меры – ограничение на передвижение или требование о явке или проживании в каком-либо определенном месте – могут препятствовать реализации права на труд или образование.

144

В Декларации Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИКТ признается, что проблемы с осуществлением прав человека могут являться фактором, способствующим распространению насильственного экстремизма, указ, соч., сноска 2.

145

При рассмотрении ситуации необходимо учитывать широкий набор факторов, но ясно, что порог является высоким, и ситуация должна угрожать «организованной жизни сообщества» (Lawless v. Ireland (№ 3) ECtHR, Judgment of 1 July 1961), Однако при этом она необязательно должна ставить под угрозу существование института государства как такового (A and Others v. The United Kingdom, ECtHR, Judgment of 19 February 2009 (далее – A and Others v. The United Kingdom, ECtHR)). Cm. также: Доклад Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом Совету по правам человека ООН (Доклад, посвященный проблемам в области прав человека в связи с введением чрезвычайных положений для противодействия терроризму), UNDoc. A/HRC/37/52, 27 февраля 2018 г.; Заявление специальных процедур СПЧ ООН по вопросу о чрезвычайном положении в Турции: UN human rights expert surge Turkey not to extend state of emergency [Эксперты ООН по правам человека призывают Турцию не продлевать чрезвычайное положение], 17 January 2018, www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/ DisplayNews.aspx?NewsID=22592&LagID=E,

146

Например, чрезвычайные полномочия и частичные ограничения прав в Соединенном Королевстве после 11 сентября и во Франции подвергались критике за их, как утверждалось, дискриминационный и, следовательно, неправомерный характер. См., например: Заключительные замечания: Соединенное Королевство, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД), UNDoc. CERD/C/GBR/CO/21-23, 3 октября 2016 г., п. 15, 18–19; A and Others v. The United Kingdom, ECtHR, указ. Соч., сноска 100; Заключительные замечания: Франция, МПГПП, UNDoc. CCPR/C/FRA/CO/5, 17 августа 2015 г., п. 9-10. См. также: С. Paulussen, Repressing the Foreign Fighters Phenomenon and Terrorism in Western Europe: Towards an Effective Response Basedon Human Rights [Подавление феномена иностранных боевиков и терроризма в Западной Европе: поиск эффективных мер, основанных на правах человека], International Centre for Counter-Terrorism, November 2016, icct.nl/wp-content/uploads/2016/11/ICCT-Paulussen-Rule-of-Law-Nov2016-l.pdf(o дискриминации в условиях режима чрезвычайной ситуации во Франции). О вопросах, связанных с правом на справедливое судебное разбирательство и независимостью судебной системы, см.: Fair Trial Rights during States of Conflict and Emergency [Право на справедливое судебное разбирательство в ситуации конфликта и чрезвычайного положения], OSCE/ODIHR, May 2017, www.osce.org/odihr/317766.

147

Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека,UNDoc. A/HRC/37/52 (указ, соч., сноска 100), подчеркивает, что чрезвычайные ситуации, как и исключительные меры, должны быть временными и краткосрочными. См. также: Замечание общего порядка № 29 – Статья 4 (отступления от обязательств в связи с чрезвычайным положением), МПГПП, UNDoc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 11, 31 августа 2001 г., п. 2. Как отмечается в заявлении Специального докладчика по борьбе с терроризмом и правам человека (сентябрь 2017 г.), в котором выражена обеспокоенность событиями во Франции, «длительность чрезвычайного положения должна быть ограниченной во времени, регулярно пересматриваться и отвечать критериям необходимости и соразмерности», www. un.org/apps/news/story.asp?NewsID=57759#Wc66brpuKUk.

148

В. van Ginkel and Е. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union, указ, соч., сноска 16, с. 6; Report on the implementation of the EU Counter Terrorism Strategy [Доклад об осуществлении Контртеррористической стратегии ЕС], EU Counter-Terrorism Coordinator, 24 November 2014, р. 6, http://data.consilium.europa.eu/document/ST-15799-2014-INIT/en/pdf; Returning Foreign Fighters: Criminalization or Reintegration, указ, соч. сноска 22, с. 12.

149

Статья 15(1) МПГПП гласит: «Никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое, согласно действующему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву, не являлось уголовным преступлением. Равным образом, не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления. Если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника». См. также статью 11(2) ВДПР; статью 7(1) ЕКПЧ; статью 9 Американской конвенции о правах человека (АКПЧ); см. также статьи 22 (Nullum crimen sine lege) и 23 (Nulla poena sine lege) Римского статута Международного уголовного суда (МУС).

150

A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice [Превентивное правосудие], Oxford University Press, 2014, pp. 113–114 (далее – A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice).

151

Статья 4 МПГПП, статья 15 ЕКПЧ и статья 27 АКПЧ содержат прямой запрет на отступления от этого правила.

152

См.: S.W. v. United Kingdom and C.R. v. United Kingdom, ECtHR, Judgments of 22 November 1995 – In: Streletz,Kessierand Krenzv. Germany, Judgment of 22 March 2001, para. 50. Далее говорится: «Оно должно толковаться и применяться, как это вытекает из его цели и задачи, таким образом, чтобы обеспечить наличие эффективных гарантий защиты от произвольного обвинения, осуждения и наказания».

153

См., например: European Parliament resolution of 22 May 2012 on an EU approach to criminal law (2010/2310(INI)) [Резолюция Европейского парламента от 22 мая 2012 г. о подходе ЕС к уголовному праву (2010/2310(INI)), European Parliament, р7_ТА(2012)0208, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri= celex:52012IP028 (далее – European Parliament, EU Approach to Criminal Law).

154

Back to post-9|11, указ. соч., сноска 51.

155

ICTY, Prosecutor v. Tadic (Case No/IT-94-1-A), Judgment (Appeals Chamber), 15 July 1999, para. 186: «Никто не может быть привлечен к уголовной ответственности за действия, которых он не совершал лично или в которых не принимал какого-либо участия». О запрете коллективного наказания в международном гуманитарном праве см. статью 33 Женевской конвенции (IV) 1949 г. о гражданском населении; статью 75 Дополнительного протокола № 1, статью 6(2) Дополнительного протокола № 2.

156

См., например: European Parliament, EU Approach to Criminal Law, указ, соч., сноска 108.

157

A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105; а также более полное обсуждение в: Inciting Terrorism? Crimes of Expression and the Limits of the Law, указ, соч., сноска 85.

158

Обсуждение «принципа вреда» см. в: A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105.

159

Примером может служить прямое и публичное подстрекательство к геноциду, предусмотренное международным уголовным правом, поскольку в данном случае действия (высказывания) создают серьезную опасность того, что это тяжкое преступление будет совершено, и именно таков умысел обвиняемого, который может быть наказан, даже если это преступление в конечном итоге не произошло.

160

Согласно принципу римского права nemo punitur pro cogitationes («никто не подвергается наказанию за мысли», Дигесты Юстиниана (48.19.18), наказание не может посягать на частную сферу индивида, пока его мысли, посредством действий, не перенеслись во внешний мир. См. также: A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105, с. 110. Положения французского законодательства о борьбе с терроризмом, в 2017 г. объявленное Конституционным советом Франции несоответствующим Конституции, описывалось как «мыслепреступление». Это положение предусматривало криминализацию посещения террористических веб-сайтов, «сопряженного с желанием быть сторонником идеологии, выражаемой этими ресурсами; при этом никакого иного террористического умысла не требовалось». См.: В. Boutin, Excesse of Counter-Terrorism and Constitutional Review in France: The Example of the Criminalisation of the Consultation of Websites [Издержки борьбы с терроризмом и конституционный надзор во Франции: пример криминализации посещения вебсайтов], Verfassungsblog, 10 May 2018, https://verfassungblog. de/where-visiting-a-website-is-now-a-crime-excess-of-counter-terrorism-and-constitutional-review-in-france/.

161

Для того, чтобы такое преступление, как террористический акт, можно было вменить другому лицу, которое, например, владеет материалами или делает заявления, которые могут быть кем-то истолкованы как «прославление» таких актов, это лицо должно иметь «какую-либо форму нормативного участия в принятии (другим лицом) решения» о совершении преступления и должна иметься причинно-следственная связь «между его умыслом и совершенным преступлением». См.: A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105, с. 112. Следует отметить, что в системах общего права вследствие широты и неоднозначности формулировок, касающихся уголовных правонарушений, и необходимости подробного анализа фактов с учетом их контекста присяжным предъявляется обширный массив доказательств, способных создать предубеждения в виновности обвиняемого, которые в обычном случае не могли бы быть признаны уместными и допустимыми. Это влечет за собой риск признания мысли если не основой вменяемого преступления, то, по крайней мере, существенным элементом в определении виновности.

162

A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105, с. 109.

163

Об отражении этого принципа в международном уголовном праве см., например, A. Eser, Individual Criminal Responsibility [Индивидуальная уголовная ответственность] – In: A. Cassese, Р. Gaeta and J. Jones (eds.), The Statute of the International Criminal Court: A Commentary [Римский статут международного уголовного суда: комментарий], Oxford, Oxford University Press, 2002, vol. 1, p. 797.

164

Например, в Соединенном королевстве формулировка состава преступления «подстрекательство к терроризму» в явной форме указывает, что последствия деяния значения не имеют. Приговоры по этой статье были вынесены, например, в деле Тарины Шакил, которая высказывалась в «Твиттере» в поддержку ИГИЛ и выкладывала символику ИГИЛ; в деле Мохаммеда Мошина Амина, который, по выражению суда, создавал риск «подражания террористическим действиям» посредством высказывания мнений, которые, помимо прочего, «устанавливали религиозные и социальные основания для террористической деятельности». В других случаях лица подвергались преследованиям за клятву верности, распространение идей и обладание информацией. В некоторых случаях судьи настаивали на наличии какой-либо прямой связи с актом терроризма. В других государствах-участниках рассматривались случаи, в которых не происходило даже распространение идей: например, в Турции имел место случай преследования за листовки с «пропагандой», которые никогда никому не раздавались. См.: Inciting Terrorism? Crimes of Expression and the Limits of the Law, указ, соч., сноска 85.

165

Согласно Резолюции СБ ООН 2178 (2014) действия по организации или поддержке поездок должны быть «умышленными», но (в отличие от лиц, совершающих поездки) не обязательно иметь целью участие в террористической деятельности или поддержку такой деятельности, указ, соч., сноска 1.

166

Все более распространенное игнорирование вопроса о наличии террористического умысла при применении законодательства о борьбе с терроризмом ярко иллюстрируется случаями уголовного преследования по обвинению в «оказании материальной поддержки» за проведение тренингов по соблюдению МГП или за перевод денег за рубеж собственным детям на их базовые нужды; см.: Holder v. Humanitarian Law Project, указ, соч., сноска 90; а также случаи преследования членов семьи за финансирование терроризма, упомянутые в: В. Has Countering the Financing of Terrorism Gone Wrong? Prosecuting of Foreign Terrorist Fighters [Издержки борьбы с финансированием терроризма? Преследование родителей иностранных боевиков-террористов], International Centre for Counter-Terrorism, 2 October 2017, icct.nl/punlication/countering-the-financing-of-terrorism-gone-wrong-prosecuting-the-parents-of-foreign-terrorist-fifhters/.

167

A. Ashworth and L. Zedner, Preventive Justice, указ, соч., сноска 105, с. 3 и 98. Говоря о «преступлениях, заключающихся исключительно в подготовительных действиях», которые «могут быть признаны уголовными деяниями без необходимости доказывать наличие умысла на причинение вреда, авторы отмечают следующее: «Такие признаки состава преступления связаны конкретно с терроризмом и являются ситуативными расширениями уголовного законодательства, направленными на получение превентивного эффекта, главным образом, путем создания правовой основы для действий полиции на относительно раннем этапе».

168

European Parliament, EU Approach to Criminal Law, указ, соч., сноска 108.

169

D. Anderson, Shielding the Compass: How to Fight Terrorism without Defeating the Law [Сохранение ориентиров: как бороться с терроризмом, не нанося урон закону] UK Independent Reviewer of Terrorism Legislation, 15 June 2013, terrorismlegislationreviewer.independent.gov.uk//wp-content/ uploads/2013/04/SHIELDING-THE-COMPASS 1.pdf, p. 6 (далее-Shielding the Compass: How to Fight Terrorism without Defeating the Law).

170

Примеры спорных случаев, уже приведенные выше, включают преследование матерей и других членов семьи за переводы денежных средств за границу детям на их базовые нужды по расплывчатым статьям о борьбе с финансированием терроризма на том основании, например, что они «знали о радикализации получателя» и, соответственно, о существовании риска использования этих средств для целей терроризма. См.: В. Has Countering the Financing of Terrorism Gone Wrong? Prosecuting of Foreign Terrorist Fighters, указ, соч., сноска 121.

171

Обеспокоенность по поводу необоснованного применения положений о борьбе с «терроризмом» и так называемым «экстремизмом» зафиксирована во множестве документов. См., например: Ответственность государств: защита правозащитников в регионе ОБСЕ (2014–2016 гг.), БДИПЧ ОБСЕ, 14 сентября 2017 г., https://www.osce/org/odihr/34366.

172

The UN Security Council, Global Watch Lists, Biometrics and the threat to the rule of law, указ, соч., сноска 52.

173

Там же.

174

Цит. по: D. Anderson, Shielding the Compass: How to Fight Terrorism without Defeating the Law, указ, соч., сноска 124.

175

Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollbacks Under UN Security Council Resolution 2178 [Законы об «иностранных боевиках-террористах» и отступления от прав человека при выполнении Резолюции 2178 Совета Безопасности ООН], Human Rights Watch, December 2016, p. 16 (далее – Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollbacks Under UN Security Council Resolution 2178). Право на рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом относится к тем аспектам права на справедливое судебное разбирательство, отступление от которых не допускается ни при каких обстоятельствах.

176

UNCTTF Guidance 2018, указ, соч., сноска 10, с. 42. В этой связи следует также упомянуть военные комиссии в Соединенных Штатах, созданные для рассмотрения дел лиц, содержащихся в Гуантанамо и обвиняемых в нарушении законов ведения войны и «других преступлениях», в том числе в оказании материальной поддержки террористам. Указывая на обеспокоенность вопросом о юрисдикции и процедурах работы военных комиссий, противоречащих фундаментальному праву на справедливое судебное разбирательство, БДИПЧ призвало власти Соединенных Штатов расформировать эти комиссии и обеспечить рассмотрение дел лиц, содержащихся в Гуантанамо и подозреваемых в уголовных преступлениях, обычными гражданскими судами. См.: Report on the Human Rights Situation of Detainees at Guantanamo [Доклад о ситуации с правами лиц, содержащихся в Гуантанамо], OSCE/ODIHR, November 2015, https:///www.osce.org/odihr/l 98721.

177

В числе других условий – надлежащее уведомление обвиняемого о предстоящем рассмотрении дела и о предъявляемых ему обвинениях, а также наличие у него защитника, оказывающего эффективную адвокатскую помощь. См.: Замечание общего порядка № 32 (статья 14: Равенство перед судами и трибуналами и право каждого на справедливое судебное разбирательство), МПГПП, UNDoc. CCPR/C/GC/32, 23 августа 2007 г., п. 36 (далее – Замечания общего порядка № 32, МПГПП); а также: Sejdovic v. Italy, ECtHR, Judgment of 1 March 2006. Имеются сведения о заочных судебных процессах против ИБТ в Бельгии, Дании, Франции и Нидерландах. См.: The return of foreign Fighters to EU soil. Ex-post evaluation, European Parliamentary Research Service, pp. 59 and 86087, указ, соч., сноска 63. См. также: Foreign Terrorist Fighters: Eurojust’s Views on the Phenomenon and the Criminal Justice Response, Fourth Eurojusts Report, Eurojust, November 2016, p. 15 (далее – Eurojust Report 2016).

178

См.: Права человека в антитеррористических расследованиях: практическое руководство для сотрудников правоохранительных органов, Варшава: БДИПЧ ОБСЕ, ноябрь 2013 г., с. 55, www.osce.org/pdihr/108930 (далее – Права человека в антитеррористических расследованиях, БДИПЧ ОБСЕ); Замечание общего порядка № 33, МПГПП, п. 33, указ, соч., сноска 132.

179

Права человека в антитеррористических расследованиях, БДИПЧ ОБСЕ, с. 55, указ, соч., сноска 133; Rowe and Davis v. The United Kingdom, ECtHR, Judgment of 16 February 2000.

180

Примером трудного баланса, которого судам иногда приходится добиваться в этом контексте, может быть дело Анджема Чудари и Мохаммеда Рахмана в Соединенном Королевстве. Двое обвиняемых были осуждены в 2016 г. за призывы к поддержке террористической организации путем подписания клятвы верности и за трансляцию серии лекций, в которых они утверждали, что «Исламское государство» является легитимным халифатом. В пояснительной части приговора отмечалось, что обвиняемые в своих лекциях ничего не сделали для того, чтобы осудить какие-либо аспекты деятельности «Исламского государства» в тот период, и тем самым косвенно поощряли террористическую деятельность, основанную на насилии. Судья согласился с тем, что в их лекциях не было прямого поощрения какого-либо конкретного деяния с применением насилия, и с тем, что нет доказательств совершения кем-либо таких деяний в результате прослушивания этих лекций; это послужило важным фактором для смягчения наказания. См.: R. v. Anjiem Choudary and Mohammed Rahman, Central Criminal Court, Great Britain, Sentencing Remarks, 6 September 2016, International Crimes Database, http://www. internationalcrimesdatabase.org/Case/3273.

181

Закон Австралии об иностранных боевиках 2014 г. ввел уголовную ответственность за поездки «в официально указанные районы, где террористические организации ведут враждебную деятельность», если обвиняемый не докажет, что его присутствие в таком районе имело «полностью законную цель»; см.: Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollbacks Under Security Council Resolution 2178, p. 14, указ, соч., сноска 130.

182

См., например: Shmolovs v. Russia, ECtHR, Judgment of 21 June. Более полное рассмотрение вопросов обмена информацией, сбора и анализа данных для выявления ИБТ и пограничного контроля в рамках выполнения Резолюции СБ ООН 2396 (2017) см. в: UNTTF Guidance 2018, р. 39–34, указ, соч., сноска 10.

183

Опора на доказательства, полученные с использованием пыток, была признана ЕСПЧ равносильной «вопиющему отказу от правосудия», см., например: Husayn (Abu Zubaydah) v. Poland, ECtHR, Judgment of 24 July 2014/ См. также: Доклад Специального докладчика по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания Совету по правам человека ООН, UNDoc. A/HRC/25/60,10 апреля 2014 г., п. 21.

184

Там же, п. 73.

185

Руководство ОБСЕ по полицейской деятельности на основе оперативных данных и информации, Вена, ОБСЕ, 2017, с. 29, https://www.osce/org/chairmanship/32747; Права человека в антитеррористических расследованиях, ЛДИПЧ ОБСЕ, с. 37, указ, соч., сноска 133. См. также: Доклад Специального докладчика по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания Совету по правам человека ООН, UNDoc. A/HRC/25/60, указ, соч., сноска 138; Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Совету по правам человека ООН, UNDoc. A/HRC/10/3,4 февраля 2009 г., пн. 55–57.

186

См.: Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Совету по правам человека ООН (Подборка оптимальных практических методов, применяемых в отношении законодательной и институциональной основы, и мер, которые обеспечивают соблюдение прав человека специальными службами в условиях борьбы с терроризмом, в том числе касающихся надзора за их деятельностью), UNDoc. A/HRC/14/46, 17 мая 2010 г., методы 31–32. О роли внешнего надзора в этом контексте см. также: Democratic and effective oversight of national security services [Демократический и эффективный надзор над национальными службами безопасности], Council of Europe Commissioner for Human Rights, May 2015 (особенно рекомендацию № 5).

187

В числе примеров такого наказания – 17–18 лет заключения за содействие вербовке (Albania Jails Nine Jihad Recruiters [В Албании приговорены к заключению девять вербовщиков-джихадистов], Balkan Insight, 4 May 2016, www.balkaninsight. com/en/article/heavy-sentences-spelled-for-albania=jihadi-recruiters-05-04-2016). Законы Соединенного Королевства предусматривают заключение на срок до семи лет за «поощрение терроризма» (Terrorism Act (2006), Section 1 (7). См. также: Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollbacks Under UN Security Council Resolution 2178, указ, соч., сноска 130.

188

В соответствии с принципом индивидуальной вины (nulla poena sine culpa)); см.: European Parliament, EU Approach to Criminal Law, указ, соч., сноска 108; а также статью25 (индивидуальная уголовная ответственность) Римского статута международного уголовного суда (МУС).

189

Международное право прав человека требует сбалансированной оценки надлежащего наказания, а не автоматического назначения наказания. См., например: Eurojust Report 2016, р. 13, указ, соч., сноска 132.

190

Foreign Terrorist Fighters: Eurojust’s Views on the Phenomen on and the Criminal Justice Response, Fourth Eurojust Report, Summary of Main Findings [Взгляд Евроюста на феномен иностранных боевиков-террористов и меры реагирования на него в порядке уголовного судопроизводства: четвертый отчет Евроюста, обзор основных выводов], Eurojust, 19 April 2017, р. 5.

191

Статья 7 МПГПП.

192

Статья 10 МПГПП. Это касается и специальных мер обеспечения безопасности, используемых в местах заключения.

193

Статья 17 МПГПП. Это касается и мест заключения – например, когда обвиняемые или осужденные за преступления, связанные с деятельностью ИБТ, отделяются от своей социальной группы или же им ограничивается возможность свиданий с родственниками под предлогом обеспечения безопасности.

194

Всесторонний анализ этих и других смежных вопросов будет представлен в готовящемся к изданию руководстве БДИПЧ и организации «Международная тюремная реформа», посвященном вопросам контроля за защитой прав человека и предотвращением и противодействием насильственному экстремизму и радикализации, ведущим к терроризму (НЭРВТ), в местах содержания под стражей.

195

См., например: Правила ООН, касающиеся обращения с женщинами-заключенными и мер наказания для женщин-правонарушителей, не связанных с лишением свободы (Бангкокские правила), принятые Резолюцией 65,229 Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2010 г., UNDoc. A/RES/65/229/

196

Eurojust Report 2016, указ, соч., сноска 132.

197

См., например: Декларация о наращивании усилий ОБСЕ по предупреждению терроризма и противодействию ему, принята Советом министров ОБСЕ в Гамбурге 9 декабря 2016 г., MC.DOC/1/16 (далее – Декларация о наращивании усилий ОБСЕ по предупреждению терроризма и противодействию ему); Декларация министров о предупреждении насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействии им, принята Советом министров ОБСЕ в Белграде 4 декабря 2015 г., MC.DOC/4/15 (далее – Декларация Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ). См. также: UNICT Report July 2017, указ, соч., сноска 27; Римский меморандум о надлежащей практике реабилитации и реинтеграции лиц, совершивших насильственные преступления экстремистского характера, Глобальный контртеррористический форум (ГКФ), указ, соч., сноска 95; Е. Entenman, L. Vander Heide, D. Weggemans, J. Dorsey, Rehabilitation for Foreign Fighters? Relevance, Challenges and Opportunities for the Criminal Justice Sector, указ, соч., сноска 93.

198

Eurojust Report 2016, указ, соч., сноска 132.

199

Например, Евроюст отмечает, что во Франции была создана автоматизированная база данных о лицах, совершивших террористические преступления, и после «вынесения приговора или предъявления обвинений» «нарушитель» может находиться в этом списке в течение 20 лет (несовершеннолетние лица – 10 лет). Присутствие в этом списке означает для лица выполнение целого ряда обязательств, см.: Eurojust Report 2016, указ, соч., сноска 132. Также высказывалась обеспокоенность по поводу законов Австралии, принятых наряду с другими мерами, в ответ на предполагаемую угрозу, связанную с возвращением ИБТ: эти законы разрешают неограниченное продление сроков заключения лицам, осужденным за террористические преступления, после отбытия ими наказания по приговору. См.: Michelle Innis, Counterterrorism law to let Australia detain convicts after the irsentences [Контртеррористический закон позволит Австралии держать осужденных в заключении после отбытия приговора], the New York Times, 1 December 2016, www.nytimes.com/2016/12/01/world/australia/ counterterrorism-lawOsenate-prison.html?ref=world.

200

См., например: В. Bouthn, Administrative Measure against Foreign Fighters: In Search of Limits and Safeguards [Административные меры против иностранных боевиков: в поисках пределов и гарантий защиты], International Centre for Counter-Terrorism, 16 December 2016, https://icct.nl/publication/administrative-measures=against-foreign-fighters-in-search-of-limits-and-safeguards/ (далее – B. Bouthn, Administrative Measure against Foreign Fighters: In Search of Limits and Safeguards).

201

Там же, с. 5.

202

UNCTED 2016, Implementation of Security Council resolution 2178 (2014), para. 155> указ, соч., сноска 62.

203

Принцип, согласно которому стандарты надлежащей правовой процедуры, предусмотренные уголовным правом, в некоторых обстоятельствах должны применяться к гражданским и административным мерам, в зависимости от их характера и последствий, установлен решением ЕСПЧ по делу «Энгель и другие против Нидерландов» (Engel and Others v. The Netherlands, ECtHR, Judgment of 8 June 1976, para. 82) и применяется, например, к делам, связанным с распоряжениями о надзоре и ограничении свободы в контексте борьбы с терроризмом.

204

В. Bouthn, Administrative Measure against Foreign Fighters: In Search of Limits and Safeguards, p. 19, указ, соч., сноска 155.

205

Эту практику начали использовать, например, такие страны, как Соединенное Королевство, Босния и Герцеговина, Нидерланды и Франция (см.: В. Van Ginkel and Е. Entenmann (eds.), The Foreign Fighters Phenomen on in the European Union, указ, соч., сноска 16). Она охватывает как случаи лишения гражданства в результате вынесения приговора за террористические преступления (например, в деле «Гумид против Франции (Ghoumid v. France), которое на момент составления настоящего документа ожидает рассмотрения в ЕСПЧ), так и случаи, когда лица были признаны представляющими угрозу национальной безопасности (такая практика используется в Соединенном Королевстве).

206

Например, в Соединенном Королевстве данная практика была изменена, а в Канаде в июне 2017 г. были отменены поправки (в закон о гражданстве и другие правовые акты), позволяющие лишать гражданства за вступление в вооруженную группу, участвующую в конфликте за рубежом.

207

Согласно статье 15 ВДПЧ, каждый имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменять свое гражданство. Согласно статье 24(3) МПГПП и статье 7(1) Конвенции о правах ребенка (КПР), каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства.

208

Конвенция ООН о сокращении безгражданства 30 августа 1961 г., статья 8(3). Генеральный секретарь ООН отмечал, что это положение должно толковаться ограничительно, как исключение из общего правила; см.: Доклад Генерального секретаря ООН Совету по правам человека («Права человека и произвольное лишение гражданства»), UNDoc. A/HRC/25/28, 19 декабря 2013 г., п. 12.

209

Согласно статье 8(1) Конвенции ООН о сокращении безгражданства и статье 7(3) Европейской конвенции о гражданстве совета Европы, государства-участники этих конвенций не должны лишать никакое лицо его гражданства, если такое решение делает это лицо апатридом. Исключения из этого правила допускаются обеими конвенциями лишь в строго ограниченных обстоятельствах. По состоянию на июнь 2018 г. 71 государство мира, в том числе 32 государства-участника ОБСЕ, являются участниками Конвенции ООН, и 21 государство является участником Европейской конвенции. Общее признание необходимости избегать безгражданства, разделяемое большинством государств, отражено, например, в Резолюции 50/152 Генеральной Ассамблеи ООН, которая призывает государства принять национальные законы о гражданстве в целях сокращения безгражданства; см. UNDoc. A/RES/50/152 21 декабря 1995 г., п. 16. Указывая, что предотвращение безгражданства является одним из общих принципов международного права, Управление Верховного комиссара ООН по правам беженцев (УВКБ ООН) отмечает, что лишение гражданства, приводящее к безгражданству, является, как правило, произвольным, если оно не преследует легитимную цель и не соответствует принципу соразмерности; см. краткое изложение информации, предоставленной УВКБ ООН, в Докладе Генерального секретаря ООН Совету по правам человека («Произвольное лишение гражданства: доклад Генерального секретаря»), UNDoc. A/HRC/10/34, 26 января 2009 г., п. 51.

210

В 2014 г. возможности лишения гражданства в Соединенном Королевстве были расширены: ранее можно было лишать гражданства только лиц, имеющих двойное гражданство, а новые правила охватывают еще и тех, в отношении кого имеются разумные основания полагать, что они могут претендовать на приобретение другого гражданства; Верховный суд Соединенного Королевства постановил, что лишение гражданства будет незаконным, если оно сделает человека апатридом. См.: Plan (Appellant) v Secretary of State for the Home Department (Respondent), 25 March, 2015, www.supremecourt. uk/cases/docs/uksc-2013-0150-press-summary.pdf. Поправки в законодательство 2014 г. были внесены после другого, более раннего решения Верховного суда на ту же тему по делу Аль-Джедда в октябре 2013 г. В этом решении Верховный суд отверг аргументацию министра внутренних дел в пользу лишения ответчика гражданства на том основании, что он может обратиться к властям Ирака с ходатайством о восстановлении своего прежнего гражданства. См.: Secretary of State for the Home Department (Appellant) vAl-Jedda (Respondent), 9 October 2013, www.supreme-court.uk/cases/uksc-2012-0129.htnl.

211

Доклад Генерального секретаря ООН, UNDoc. A/HRC/25/28, указ, соч., сноска 163; см. также Доклад Генерального секретаря ООН Совету по правам человека («Права человека и произвольное лишение гражданства»), UNDoc. A/HRC/13/34, 14 декабря 2009 г., п. 59.

212

Об этом прямо говорится, в частности, в статье 15 ВДПЧ и статье 20АКПЧ.

213

Такой стандарт используется, например, в Соединенном Королевстве согласно Закону об иммиграции 2014 г. См.: D. Anderson, Citizenship Removal Resulting in Statelessness, first report of the independent reviewer on the operation of the power to remove citizenship ob tainted by naturalization from person who have no other citizenship [Лишение гражданства, ведущее к безгражданству: первый отчет независимого ревизора об использовании полномочий по лишению гражданства лиц, получивших его посредством натурализации и не имеющих какого-либо иного гражданства], UK Independent Reviewer of Terrorism Legislation, April 2016, https://www.gov.uk/government/ publications/citizenship-removal-resulting-in-statelessness.

214

Аналогичным образом, принятый в Казахстане в июле 2017 г. закон о лишении гражданства лиц, осужденных за террористические преступления и другие преступления, связанные с причинением значительного вреда жизненным интересам государства, критикуют за его расплывчатость и возможность расширительного толкования, что может противоречить этим базовым требованиям. См., например: Nationsis Transit 2018, Kazakhstan, Country Profile [Государства в период транзита 2018, Казахстан, краткая характеристика], Freedom House, https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2018/kazakhstan; Kazakhstan Adopts Law On Deprivation Of Citizenship [В Казахстане принят закон о лишении гражданства], Radio Free Europe/Radio Liberty, 11 July 2017, www. rferl.org/kazakhstan-citizenship-law-nazarbaev/28610008.html; C. Putz, Kazakhstan Considers Revoking Terrorists Citizenship” [В Казахстане рассматривается возможность лишения террористов гражданства], The Diplomat, 24 May 2017, https:// thediplomat.com/2017/05/kazakhstan-considers-revoking-terrorists-citizenship/.

215

См., например: Foreign Fighters under International Law [Иностранные боевики с точки зрения международного права], Geneva Academy of International Law Humanitarian Law and Human Rights, Academy Briefing, No. 7, pp. 57–58, www. geneva-academy.ch/joomlatools-files/docman-files/Publications/ Academy%20Briefings/Foreign%20Fighters_2015_WEB.pdf.

216

Такие возражения, в частности, звучали в ходе обсуждения соответствующих поправок в Нидерландах, см.: В. Boutin, Administrative Measures against Foreign Fighters: In Search of Limits and Safeguards, указ, соч., сноска 155. Сходные соображения в отношении практики и предложений, касающихся лишения гражданства, в других странах, в том числе в Бельгии, Франции и Соединенном Королевстве, см. также в: Europe Dangerously disproportionate: The ever-expanding national security state in Europe [Европа: опасная непропорциональность – бесконечное расширение государства национальной безопасности в Европе], Amnesty International, 17 January 2017, pp. 58–63, www.amnesty.org/en/documents/eur01/5342/2017/en/.

217

Например, Genovese v. Malta, ECtHR, Judgment of 11 October 2011. В решении по вопросу о принятии к рассмотрению дела

о терроризме ЕСПЧ указал, что лишение гражданства в принципе может негативно отразиться на праве на семейную и частную жизнь; см.: K2 v. The United Kingdom, ECtHR, Judgment of 9 March 2017.

218

Замечание общего порядка № 27 (статья 12: Свобода передвижения), МПГПП, UNDoc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add.9? 2 ноября 1999 г., пн. 19–21.

219

Там же. Комиссия международного права (КМП) отмечает, что лишение гражданства, имеющее единственной целью высылку лица, было бы «неправомерным и даже произвольным по смыслу пункта 2 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека». См.: комментарий к статье 8 Проекта статей о высылке иностранцев. Доклад Комиссии международного права Генеральной Ассамблее ООН, UNDoc. А/69/10, 2014, с. 39.

220

См. доклад Независимого ревизора контртеррористического законодательства Соединенного Королевства Д. Андерсона: D. Anderson, Shielding the Compass: How to Fight Terrorism without Defeating the Law, указ, соч., сноска 124; см. также: R. Baubock and V. Paskalev, Citizenship Deprivation: A Normative Analysis [Лишение гражданства: нормативный анализ],

March 2015, www.ceps.eu/punlications/citizenship-deprivation-normative – analysis.

221

См. Также аргументацию в: G. Goodwin Gil, Temporary Exclusion Orders and the ir Implications for the United Kingdoms International Legal Obligations, Part II [ «Распоряжения о временной высылке» и их последствия для международноправовых обязательств Соединенного Королевства, часть II], 9 December 2014, www.ejiltalk.org/temporary-exclusion-orders-and-their-implications-foe-the-united=kingdom-international-legal – obligations – part– ii/.

222

В публикации Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollback Under UN Security Council Resolution 2178 (указ, соч., сноска 130) перечисляются страны, практикующие запреты на выезд: Австрия, Азербайджан, Бельгия, Дания, Италия, Нидерланды, Соединенное Королевство, Таджикистан, Франция и ряд стран за пределами ОБСЕ.

223

Там же.

224

См. также статью 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ.

225

Дополнительное рассмотрение вопроса о свободе передвижения см. в: UNCTTF Guidance 2018, указ, соч., сноска 10, рр. 15–20.

226

В то время как статья 9 МПГПП запрещает произвольное задержание, в статье 5 ЕКПЧ приводится исчерпывающий список оснований для задержания (например, в связи с обвинением в уголовном преступлении или в ожидании депортации), и задержания по соображениям безопасности среди них нет.

227

Это ясно и из других контекстов, в том числе из ситуации с задержаниями иностранных граждан в интересах безопасности в Соединенном Королевстве после 11 сентября; см.: A and Others v. The United Kingdom ECtHR, указ, соч., сноска 100. Государственный совет Франции издал консультативное заключение о недопустимости превентивного административного задержания из соображений безопасности, которое планировалось провести после терактов в Париже в ноябре 2015 г; см.: Avis sur la constitutionalite et la compatibilite ave les engagements internation aux de la France decertaines measures de prevention du risque de terrorisme [Заключение по вопросу о конституционности и совместимости с международными обязательствами Франции определенных превентивных мер, связанных с опасностью терроризма], Counseil d’Etat, Assemblee generate, Section de I’interieur, 17 December 2015, www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-I-objet-d-une-communication-particuliere/ Mesures-de-prevention-du-risque-de-terrorisme.

228

Такая возможность не допускается статьей 5 ЕКПЧ, в которой приведен исчерпывающий список оснований для задержания; при этом Комитет по правам человека ООН отмечает, что такое задержание не будет являться произвольным лишь в самых исключительных обстоятельствах, и бремя доказывания его необходимости лежит на государстве. См.: Замечание общего порядка № 35 (статья 9: Свобода и личная неприкосновенность), МПГПП, UNDoc. CCPR/C/GC/35, 16 декабря 2014 г., п. 15 (далее – Замечание общего порядка № 35, МПГПП).

229

См. обзор судебных прецедентов по данному вопросу в: Guide on Article 5 of the Convention, Right to Liberty and Security [Руководство по статье 5 Конвенции: право на свободу и личную неприкосновенность], ECtHR, April 2014, https://www.echr. coe.int/Documents/Guide_Art_5_ENG.pdf, рр.4–5. О различных видах ограничений, признаваемых ограничением свободы в документах Комитета по правам человека ООН, см. также: Замечание общего порядка № 35, МПГПП, п. 5, указ, соч., сноска 183.

230

См.: Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принят Резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1988 г., UNDoc. A/RES/43/173. См. в особенности принципы 11–14 (право быть выслушанным и получить информацию), 17–18 (право на адвоката) и 32 (право на оспаривание законности задержания).

231

Там же. В соответствии с принципом 4, задержание или заключение в какой бы то ни было форме и все меры, затрагивающие права человека применительно к задержанным или находящимся в заключении лицам, должны осуществляться согласно постановлению судебного или другого органа и подлежать эффективному контролю со стороны таких органов.

232

См., например: G. Weimann, The Emerging role Social Media in the Recruitment of Foreign Fighters – In: FFILB, pp. 77–96, указ, соч., сноска 14.

233

См.: Декларация Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ, п. 4, указ, соч., соска 152. См. также Декларация Совета министров ОБСЕ по вопросу об ИБТ, указ, соч., сноска 2.

234

Обзор возможных последствий мер по предотвращению и противодействию НЭРВТ для прав человека см. в: Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму, ОБСЕ, с. 56–73, указ, соч., сноска 73. См. также: Background Paper: Countering the Incitement and Recruitment of Foreign Terrorist Fighters: The Human Dimension, OSCE/ODIHR, указ, соч., сноска 12. См. также: Доклад Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Совету по правам человека, UNDoc. A/HRC/31/65, указ, соч., сноска 34.

235

См., например: Civil Society Recommendations to the Participants of the OSCE Ministerial Council Meeting in Vienna [Рекомендации гражданского общества участникам заседания Совета министров ОБСЕ в Вене], Civic Solidarity Platform, December 2017, www.civicsolidarity.org/sites/default/files/recomendations_ vienna_2017_3.12.pdf; The UN Security Council, Global Watch Lists, Biometrics and the threat to the rule of law, указ, соч., сноска 52. Также см. Аргументацию в разделе 3.3 выше.

236

Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека отмечает, что стратегии противодействия насильственному экстремизму, даже если они в теории имеют общий характер, на практике часто направлены на конкретные группы, в отношении которых считается, что они в наибольшей степени подвержены «риску» обращения к воинствующему экстремизму. В целях недопущения стигматизации целых общин, этнических или религиозных групп Специальный докладчик подчеркивает, что такие стратегии не должны основываться на «предвзятых мнениях или ложных представлениях о группах, которые наиболее восприимчивы к радикализации или насильственному экстремизму». См.: Доклад Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, UNDoc. A/HRC/31/65, указ, соч., сноска 34.

237

Эта линия последовательно проводится в документах ОБСЕ по вопросам борьбы с терроризмом, в том числе в Декларации о наращивании усилий ОБСЕ по предупреждению терроризма и противодействию ему (2016), указ, соч., сноска 153; Декларации Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ (2015), указ, соч., сноска 152; Декларации Совета министров ОБСЕ по вопросу

06 ИБТ (2014), указ, соч., сноска 2; в Консолидированной концептуальной баз ОБСЕ для борьбы с терроризмом (2012), указ, соч., сноска 59; а также в Хартии ОБСЕ о предотвращении терроризма и борьбе с ним, принятой Советом министров ОБСЕ

7 декабря 2002 г. в Порту, MC(10)JOUR/2.

238

См.: Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму, ОБСЕ, с. 49–50, указ, соч., соска 73.

239

Гаагско-марракешский меморандум о надлежащей практике для более эффективного реагирования на феномен ИТ, Глобальный контртеррористический форум (ГКТФ), https://www. thegctf.org/LinkClick.aspx?fileticket=x8vuSAgY3Cc%3D&portali d=l(далее – Гаагско-марракешский меморандум). ГКТФ – это неформальная многосторонняя контртеррористическая платформа, основанная 20 государствами (как входящими, так и не входящими в ОБСЕ) и Европейским союзом. Меморандум 2014 г. был подготовлен рядом международных экспертов в рамках инициативы ГКТФ «Иностранные тербойцы».

240

Handyside v. The United Kingdom, ECtHR, Judgment of 7 December 1976, para. 49.

241

Там же.

242

См. статью 19 МПГПП, статью 19 ВДПЧ, статью 10 ЕКПЧ и статью 13 АКПЧ. Например, статья 19(3) МПГПП гласит, что осуществление права на свободу выражения мнения «может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: […] для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». В документах Совета ООН по правам человека подчеркивается, что это также предусматривает необходимость соблюдать принцип соразмерности ограничений: см.: Замечание общего порядка № 34 (Свобода мнений и их выражения), МПГПП, 12 сентября 2011 г., UNDoc. CCPR/C/ GC/34, например, пп. 22 и 34 (далее – Замечание общего порядка № 34, МПГПП, UNDoc. CCPR/C/GC/34).

243

См. статью 20 МПГПП, а также статью 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД).

244

Belek and Velioglu v. Turkey, ECtHR, Judgment of 6 October 2015, paras. 24–27.

245

В так называемом «Рабатском плане действий» можно найти полезные указания о том, что можно признать подстрекательством, хотя он и не является международным обязательным стандартом, одобренным государствами-членами ООН. В нем определено шесть факторов, которые необходимо учитывать для выявления форм выражения, составляющих подстрекательство и, соответственно, запрещенных в соответствии со статьей 20 МПГПП: контекст, позиция говорящего, намерение, содержание и форма, масштаб речевого акта и вероятность, в том числе степень неминуемости, причинения вреда, к которому может привести данное высказывание. См.: «Rabat Plan of Action on the prohibition of advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence» [Рабатский план действий о запрете пропаганды национальной, расовой и религиозной ненависти, представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде и насилию]; Appendix in UN High Commissioner for Human Rights, Report to the Human Rights Council (Приложение к Докладу Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека об экспертных рабочих совещаниях по вопросу о запрещении разжигания национальной, расовой или религиозной ненависти), UNDoc. A/HRC/22/17/Add.4, 11 января 2013 г. О юридической практике криминализации высказываний без четкой связи с насилием или другими незаконными актами (например, дискриминацией), которая, видимо, является отражением «возрастающего внимания политиков и общественных деятелей к предполагаемым (ненасильственным) идеологическим и религиозным корням «терроризма» см.: A. Callamard, “Religion, Terrorism, and Speech in a Post Charlie Hebdo World” [Религия, терроризм и свобода слова в мире после атаки на «Шарли Эбдо»], Religion and Human Rights, Vol. 10, 3, 2015, pp. 207–228.

246

Falakaoglu v. Turkey, ECtHR, Judgment of 26 April 2005 (French), para. 35.

247

Incal v. Turkey, ECtHR, Judgment of 9 June 1998; Otegi Mondragon v. Spain, ECtHR, Judgment of 15 March 2011, n. 54 о негативной и враждебной критике.

248

Surek and Ozdemir v. Turkey, ECtHR, Judgment of 8 July 1999, para. 61; Erdogdu v. Turkey, ECtHR, Judgment of 15 June 2000.

249

Ceylan v. Turkey, ECtHR, Judgment of 8 July 1999, para. 34.

250

Yalcinkaya and Others v. Turkey, ECtHR, Judgment of 24 June 2014 (French, para. 34. Комитет по правам человека ООН в своем Замечании общего порядка по статье 19 со ссылкой на обеспокоенности, высказанные в заключительных замечаниях в отношении Соединенного Королевства и России, подчеркивает, что такие правонарушения, как «поощрение терроризма» и «экстремистская деятельность», а также правонарушения «восхваления», «прославления» или «оправдания» терроризма должны иметь четкие определения для гарантии того, что их применение не ведет к неуместному или несоразмерному вмешательству в осуществление права на свободное выражение мнений. См.: Замечание общего порядка № 34, МПГПП, п. 46, указ, соч., сноска 197.

251

План действий по предупреждению насильственного экстремизма, Генеральный секретарь ООН, UNDoc. А/70/674, 24 декабря 2015 г., п. 49(e), https://undocs.Org/ru/A/70/674 (далее – План действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ).

252

Там же, п. 51(g). Далее в этом же абзаце указывается, что «борьба со всеми существующими нарушениями прав человека должна рассматриваться [государствами] и как юридическая обязанность, и как показатель авторитета».

253

Гаагско-марракешский меморандум, Надлежащая практика № 1, указ. соч., сноска 194.

254

См.: Gilles de Kerchove, Foreword [Предисловие] – In: FFILB, указ, соч., сноска 14.

255

Гаагско-марракешский меморандум. Надлежащая практика № 4, указ, соч., сноска 194.

256

Резолюция СБ ООН 2178 (2014), п. 16, указ, соч., сноска 1. Важная роль расширения возможностей общин, молодежи и женщин подчеркивается и в Плане действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ, и в Декларации Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ. См.: План действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ, пп. 51–53, указ, соч., сноска 206; Декларация Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ, пп. 13,14,19 (с) и (h), указ, соч., сноска 152.

257

2 54 Проект разработан и реализуется Антитеррористическим подразделением Департамента по транснациональным угрозам Секретариата ОБСЕ в Вене, https://www.osce/org/ru/secretariat/ terrorism.

258

С. Beerli, Terrorism, counter-terrorism and international humanitarian law. Statement of Christine Beerli, ICRC Vice-President at the 17th edition Bruges Colloquium [Терроризм, борьба с терроризмом и международное гуманитарное право: заявление вице-президента MKKK Кристин Берли на 17-м коллоквиуме в Брюгге], ICRC, 20–21 October, www.icrc.org/en/document-counter-terrorism-and-international-numanitarian-law.

259

См.: Предупреждение терроризма и борьба с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму, ОБСЕ, указ, соч., сноска 73; Женщины и радикализация в террористических целях: заключительный отчет – Совместные заседания экспертов в формате «круглого стола» Секретариата ОБСЕ и БДИПЧ ОБСЕ, февраль 2013 г., https://www.osce.org/ ru/secretariat/99994.

260

О высказываемых в этой связи опасениях см., например: Eroding Trust: The UK’s Prevent Counter-Extremism Strategy in Health and Education [Подорвать доверие: стратегия Соединенного Королевства по профилактике экстремизма и борьбе с ним в сфере здравоохранения и образования], Open Society Justice Initiative, October 2016 (далее – Eroding Trust: The UK’s Prevent Counter-Extremism Strategy in Health and Education). В руководящих указаниях ЦГОКМ ООН (Целевая группа по осуществлению контртеррористических мероприятий) содержится следующая рекомендация: «Если нормативными актами установлена обязанность государственных служащих в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения передавать правоохранительным органам информацию о тех, с кем они взаимодействуют, получатели соответствующих услуг должны быть четко осведомлены об этом с самого начала». См.: UNCTTF Guidance 2018, р. 56, указ, соч., сноска 10.

261

План действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ, указ, соч., сноска 206; Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, указ, соч., сноска 55.

262

Декларация министров о наращивании усилий ОБСЕ по борьбе с терроризмом в свете недавних атак террористов, принятая Советом министров ОБСЕ в Белграде 4 декабря 2015 г., MC.D ОС/3/15.

263

UNICT Report July 2017, указ, соч., сноска 27.

264

F. Ni Aolan and J. Huckerby, Gendering Counter-terrorism: Howto, and How not to – Part II [Гендерный аспект борьбы с терроризмом: как нужно и как не нужно – часть II], Just Security, Ъ May 2018, www.justsecurity.org/55670/gendering-counterterrorism-to-part-ii/ (далее – F. Ni Aolan and J. Huckerby, Gendering Counter-terrorism: How to, and How not to – Part II). Данная статья была опубликована в двух частях. Первую часть можно найти по адресу: www.justsecurity.org/55522/gendering-counterterrorism-to/.

265

См., например, Декларацию 2016 г. о наращивании усилий ОБСЕ по предупреждению терроризма и противодействию ему, п. 8 (указ, соч., сноска 152), которая гласит: «Мы призываем государства к сотрудничеству в усилиях по нейтрализации угрозы, создаваемой террористами, включая иностранных боевиков-террористов и террористов-возвращенцев, в частности, путем разработки и реализации стратегий реабилитации и реинтеграции после уголовного преследования».

См. также: Декларация Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ, преамбула и п. 19, указ, соч., сноска 152. О необходимости программ для целей отказа от применения насилия, реабилитации и оказания психологической помощи говорится, например, и в Плане действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ, указ, соч., сноска 206.

266

Сравнение дерадикализации и отказа от применения насилия в местах содержания под стражей см., например, в публикациях: Radicalization in detention – the ICR’s perspective [Радикализация в местах содержания под стражей: взгляд MKKK], ICRC, 22 July 2016, www.icrc.org/en/document/responding-radicalization-detention-icrc-respective; Справочник по работе с заключенными из числа воинствующих экстремистов и предупреждению порождающей насилие радикализации в тюрьмах, Вена, Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), 2016, с. 71. См. также: J.M/ Berger, Making CVE Work: A Focused Approach Based on Process Disruption, указ. Соч., сноска 32.

267

The UN Security Council, Global Watch Lists, Biometrics and the threat to the rule of law, указ. Соч., сноска 52.

268

UNOCT Report July 2017, указ, соч., сноска 27.

269

G. Holmer and A. Shtuni, Returning Foreign Fighters and the Reintegration Imperative, p. 12, указ. Соч., сноска 94, p. 12. См. также: Chairmanships Perception Paper on the 2018 OSCE-wide Counter-Terrorism Conference, pp. 7–9, указ, соч., сноска 4.

270

F. Ni Aolan and J. Huckerby, Gendering Counter-terrorism: How to, and How not to – Part II, указ, соч., сноска 219.

271

Опасения высказывались, в частности, по поводу выпущенного в 2015 г. в Таджикистане распоряжения о запрете гражданам моложе 35 лет выезжать в священные для мусульман Мекку и Медину для совершения ежегодного паломничества – хаджа. См.: Foreign Terrorist Fighter Laws, Human Rights Rollbacks Under UN Security Council Resolution 2178, p. 14, указ, соч., сноска 130.

272

См., например, Eroding Trust: The UK’s Prevent Counter-Extremism Strategy in Health and Education, указ, соч., сноска 215; Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом, UNDoc. A/HRC/31/65, указ, соч., сноска 34.

273

Комитет по правам человека ООН указал на позитивное обязательство государств бороться с дискриминацией, осуществляемой частными организациями: в частности, рекомендовал Швеции «провести просветительскую кампанию в средствах массовой информации с целью защиты лиц иностранного происхождения, в особенности арабов и мусульман, от стереотипов, отождествляющих их с терроризмом, экстремизмом и фанатизмом», см.: Concluding Observations: Sweden, CCPR, UNDoc. CCPR/CO/74/SWE, 24 April 2002.

274

Концепция «радикализации», в том числе понятие «конвейера» или «скользкой дорожки», в соответствии с которыми существует линейная траектория, ведущая от восприятия определенных религиозных убеждений до одобрения террористического насилия или даже готовности лично участвовать в нем, являются спорными и не подтверждаются фактами. О рисках предрассудков и ложных представлений о группах, наиболее восприимчивых к «радикализации» или насильственному экстремизму, см. также: Специальный докладчик ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, UNDoc. А/ HRC/31/65, указ, соч., сноска 34.

275

Например, применительно к Европе предполагается, что около 550 ИБТ в Сирии и около 30 % нидерландских ИБТ – женщины. См.: Т. Mehra, Foreign Terrorist Fighters: Trends, Dynamics and Policy Responses, International Centre for Counter-Terrorism, указ, соч., сноска 95. См. также:% Е. Bakker and S. de Leede, European Female Jihadists in Syria: Exploring an Under-Researched Topic [Женщины-джихадистки из Европы в Сирии: исследование на недостаточно изученную тему], International Centre for Counter-Terrorism, April 2015, www. icct.nl/download/file/ICCT-Bakker-dt-Leede-European-Female-

276

Jihadists-In-Syria-Exploring-An-Under-Researched-Topic-April2015 (1).PDF. Авторы отмечают следующее: «По данным The Soufan Group, приблизительное число женщин из государств-членов ЕС, присоединившихся к джихадистам, составляет 18 % от общего числа иностранных боевиков из Европы…» (там же, с. 1). См. также ссылку на рост численности и тенденции в этом отношении в: Risk Analysis 2017, указ, соч., сноска 20.

27Ъ См., например: L. Tarras-Wahlberg, Promises of Paradise? – A Study on Official ISIS-Propaganda Targeting Women [Обещания рая? – Исследование официальной пропаганды ИГИЛ, адресованной женщинам], Swedish Defence University, May 2016, http:// fhs.diva-portal.org/smash/get/diva2:942997/FULLTEXTO 1.pdf.

277

Анализ всего комплекса причин, побуждающих женщин к поездкам в зоны конфликтов, см. в: Е.М. Saltman and М. Smith, Till Martyrdom Do Us Part. Gender and the ISISP phenomen on [Пока мученическая смерть не разлучит нас»: гендер и феномен ИГИЛ], Institute for Strategic Dialogue, 2015, www.isdglobal. org/wp-content/uploads/2016/02/Till_Martyrdom_Do_Us_Part_ Gender_and_teh_ISIS_Phenomenon.pdf (далее – E.M. Saltman and M. Smith, Till Martyrdom Do Us Part.).

278

В некоторых докладах отмечается, что обозначение «ИБТ» в этих случаях особенно неточно, поскольку женщины часто не являются «боевиками» как таковыми. См., например, Е.М. Saltman and М. Smith, Till Martyrdom Do Us Part (указ, соч., сноска 232), где говорится, что «женщины, отправляющиеся в поездки для присоединения к ИГИЛ, именуются «мигрантами», а не такими более распространенными терминами, как «иностранные боевики-террористы», «иностранные боевики-женщины» или «невесты-джихадистки». Это связано с тем, что женщин, оказавшихся на территории ИГИЛ, не используют в боевых действиях, и в строгом толковании законов шариата им запрещено любое участие в сражениях» (с. 7).

279

Как упоминалось выше в сноске 29, в одном из недавних докладов был отмечен начавшийся в нидерландской, бельгийской и, в определенной степени, германской практике судебного преследования возвращенцев отход от проведения гендерного разграничения при судебном преследовании.

280

Сообщалось о случаях уголовного преследования за заключение брака как за оказание «материальной поддержки» терроризму, когда сам факт заключения брака являлся единственным доказательством «преступления». См., например: Iraq court sentences 16 Turkish women to death for joining Isis [16 женщин из Турции приговорены к смертной казни в Ираке за вступление в ИГИЛ], the Guardian, 23 February 2018, www. theguardian.com/world/2018/feb/25/iraq-court-sentences-16-turkish-women – to-death-for-joining-isis.

281

Статья 16 ВДПЧ, статья 23 МПГПП.

282

Техническое руководство по осуществлению резолюции 1373 (2000) Совета Безопасности и других соответствующих резолюций, UNCTED, 2017, https://undocs.org.rU/S/2017/716. В документе отмечается следующее: «Женщины и девочки часто становятся объектами целенаправленных посягательств террористических групп и подвергаются гендерному насилию в таких формах, как изнасилование, принуждение к проституции, принудительные браки, принуждение к беременности и продажа в рабство (см. с. 77). Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН, сексуальное и гендерное насилие превратились в стандартный инструмент контроля над территорией, дегуманизации жертв и вербовки новых сторонников. См.: Доклад Генерального секретаря ООН Совету Безопасности «Сексуальное насилие в условиях конфликта», UNDoc. S/2015/203, 23 марта 2015 г.

283

The condemned: Woman and Children isolated, trapped and exploited in Iraq [Проклятые женщины и дети в условиях изоляции, заточения и эксплуатации в Ираке], Amnesty International, 17 April 2018, р. 45, www.amnesty.org/en/ documents/mde 14/8196/2018/еп/.

284

План действий Генерального секретаря ООН по ПНЭ, п. 53, указ, соч., сноска 206.

285

Например: Radicalisation and violent extremism – focus on women: How women become radicalized, and how to empower hem to prevent radicalization [Радикализация и насильственный экстремизм: в центре внимания – женщины (как женщины приходят к радикализации и как помочь им предотвратить радикализацию)], European Parliament, Study for the Committee on Women’s Rights & Gender Equality, December 2017, www. europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/596838/IPOL_ STU(2017)596838_EN.pdf.

286

F. Ni Aolain and J. Huckerby, “Gendering Counter-terrorism: How to, and How not to – Part II”, указ, соч., сноска 219.

287

Более подробные рекомендации относительно комплексной взаимосвязи между гендерным равенством и противодействием терроризму см. в Докладе Специального докладчика ООН по борьбе с терроризмом Генеральной Ассамблее ООН, UnDoc. А/64/211. 3 августа 2009 г. См. также: F. Ni Aolain and J. Huckerby, “Gendering Counter-terrorism: How to, and How not to”, указ, соч., сноска 219; “Tightening the Purse Strings: What Countering Terrorism Financing Costs Gender Equality and Security”, Duke Law International Human Rights Clinic and Women Peacemakers Program, указ, соч., сноска 89.

288

См., например, Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом Генеральной Ассамблее ООН, UnDос. А/72/495,27 сентября 2017 г., в котором нынешний обладатель мандата Фионнуала Ни Аолейн называет гендерный аспект борьбы с терроризмом одним из основных приоритетов своей работы на этом посту.

289

См.: F. Ni Aolain,“Masculinity, Jihad and Mobilisation” [Маскулинность, джихад и мобилизация], [ust Security, 18 October 2016, https://www.justsecurity.org/33624/masculinity-jihad-mibilization/; а также более подробно в: F. Ni Aolain, “the Complexity and Challenges of Addressing the Conditions Conducive to Terrorism in Human Rights and Counter-Terrorism” [Комплексный характер и проблемы противодействия условиям, способствующим терроризму, в контексте прав человека и борьбы с терроризмом], in М. Nowak and A. Charbord (eds.), Using Human Rights to Counter Terrorism (Cheltenham, United Kingdom and Northampton, USA: Edward Elgar Publishing, 2018), pp.166–194.

290

Более подробные рекомендации в отношении гендерных аспектов см. также в предыдущих разделах настоящего документа. См. также: UNCTTF Guifance 2018, указ, соч., сноска 10, рр. 24–26.

291

См., например, Резолюции Совета Безопасности ООН 2122 (2013), 2242 (2015) и 2354 (2017). См. Декларацию Совета министров ОБСЕ о НЭРВТ, указ, соч., сноска 152, которая, в частности, призывает государства-участники учитывать гендерные аспекты в своей деятельности по борьбе с терроризмом и по предупреждению НЭРВТ и противодействию им (п. 13).

292

В. Wille, ISIS’s Other Victims: The World needs a plan to deal with the wives and children of the Islamic State’s defeated jihadis [Другие жертвы ИГИЛ: миру нужен план, чтобы решить проблему жен и детей разгромленных джихадистов Исламского государства], Foreign Policy, 9 October 2017, foreignpolicy. com/2017/10/09/isiss-other-victims; Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency [Нигерия: женщины и радикальное движение «Боко Харам»], International Crisis Group, 5 December 2016, www.crisisgroup.org/africa/west-africa/nigeria/nigeria-women-and-boko-haram-insurgency.

293

Авторы некоторых докладов утверждают, что средний возраст ИБТ со временем снижается: см., например: L. Vander Heide and J. Geenen, Children of the Caliphate: Young IS Returnees and the Reintegration Challenge [Дети Халифата: юные возвращенцы из ИС и проблема реинтеграции], International Centre for Counter-Terrorism, August 2017, https://icct.nl/ publication/children-of-the-caliphate-young-is-returnees-and-the-reintegration-challenge/.

294

Все указанные выше права в явной форме гарантируются детям Конвенцией о правах ребенка, и все другие международноправовые документы по правам человека, предусматривающие эти права, в равной степени применяются к детям. Государства-участники ОБСЕ приняли решение уделять особое внимание признанию прав ребенка, его гражданских прав и личных свобод, его экономических, социальных и культурных прав; см.: Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принят представителями государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ) 29 июня 1990 г., п. 13. Ссылаясь на КПР, государства-участники ОБСЕ также обязались «активно отстаивать права и интересы детей, особенно в условиях конфликтов и постконфликтных условиях», см.: Декларация Стамбульской встречи на высшем уровне, принята на VI саммите глав государств и правительств государств-участников СБСЕ в Стамбуле 19 ноября 1999 г., п. 28.

295

Статья 3(1) КПР. Согласно статье 1 КПР, ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.

296

Children and counter terrorism [Дети и борьба с терроризмом], United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI), 2016, p. 77, www.unicri.it/in_focus/files/Children_ counter_terrorism.pdf.

297

Резолюция СБ ООН 2396 (2017), со своей стороны, подчеркивает разнообразие функций, которые могут выполняться детьми, и отмечает, что дети могут быть жертвами и нуждаться в помощи, указывая, однако, и на опасения с точки зрения безопасности.

298

Согласно статье 8 КПР, государства-участники обязуются уважать право ребенка на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство.

299

Здесь возникает правомерный вопрос о том, находятся ли такие дети под юрисдикцией этого государства по смыслу КПР, и этот вопрос требует гибкого толкования в пользу ребенка, поскольку дети находятся в экстремальной ситуации.

300

Например, в Резолюции 2331 (2016) СБ ООН упоминаются изнасилования, продажа в рабство, торговля людьми, сексуальное и иное насилие в отношении детей и молодых женщин в ИГИЛ. Тем не менее, после краха проекта «Исламского государства» в Ираке новейшие доклады свидетельствуют о том, что дети находятся в безвыходной ситуации, остались сиротами или лишились попечения, содержатся в бесчеловечных условиях в лагерях для ВПЛ, подвергаются вопиюще несправедливому уголовному преследованию, в том числе с перспективой смертной казни; в местах содержания под стражей в Ираке находится большое число детей. См., например: At least 100 European ISIS fighters to be prosecuted in Iraq; most facing the death penalty [He менее 100 европейских боевиков ИГИЛ предстанут перед судом в Ираке; большинству из них грозит смертная казнь], the Independent, October 2017, www.independent.co.uk/news/world/middle-east/isis-foreign-fighters-iraq-prosecuted-death-penalty-families-mosul-a7987831.html (сообщается о 1400 членах семей, содержавшихся в Мосуле в конце 2017 г.). См. также: The condemned: Woman and children isolated, trapped and exploited in Iraq, Amnesty International), указ, соч., сноска 238.

301

Сообщалось, например, что правительство Бельгии в конце 2017 г. приняло решение о том, что детям младше 10 лет, имеющим доказанную связь с Бельгией, будет автоматически разрешено вернуться, а ситуации детей в возрасте от 10 до 18 лет будут рассматриваться в индивидуальном порядке. Однако репатриация малолетних детей была связана с рядом затруднений практического характера: их бельгийским семьям было предписано самостоятельно забрать детей из лагерей ВПЛ, где они находились, и явиться вместе с ними в ближайшее посольство или консульство Бельгии. См.: Returnees: who are they, why are they (not) coming back and how should we deal with them? (указ, соч., сноска 14), p. 38 and 74.

302

N. Houry, Children of the Caliphate: What to Do About Kids Born Under ISIS [Дети Халифата: что делать с детьми, рожденными в ИГИЛ?], Human Rights Watch, 23 November 2016, www.hrw. org/news/2016/11/23/children-caliphate.

303

См. статью 20 КПР об обязанности предоставлять особую защиту и помощь детям, которые временно или постоянно лишены своего семейного окружения.

304

Там же.

305

О принудительном разлучении детей с их семьями см., например, статью 9 КПР. Пункт 1 данной статьи гласит: «Государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы, согласно судебному решению, определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка…». Пункт 2 предоставляет «всем заинтересованным сторонам…возможность участвовать в разбирательстве и излагать свои точки зрения». В пункте 3 говорится о праве ребенка поддерживать на регулярной основе личные отношения и прямые контакты с родителями, а в пункте 4 – о важности предоставления родителям, ребенку или, если это необходимо, другому члену семьи необходимой информации.

306

Статья 39 КПР требует, чтобы «государства-участники принимали все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации или злоупотребления, пыток или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения, наказания или вооруженных конфликтов. Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка».

307

Ежегодный доклад Специального представителя Генерального секретаря по вопросу о детях и вооруженных конфликтах Совету по правам человека ООН, UNDoc. A/HRC/31/19, 29 декабря 2015 г., п. 65.

308

Комитет рекомендует в качестве минимального стандарта, чтобы дети младше 12 лет не признавались подлежащими привлечению к уголовной ответственности. Минимальный возраст наступления уголовной ответственности ниже 12 лет Комитет не считает международно приемлемым и положительно отзывается о практике установления более высокого возраста уголовной ответственности – 14 или 16 лет. См.: Замечание общего порядка № 10 (Права детей в рамках отправления правосудия в отношении несовершеннолетних), Комитет ООН по правам ребенка, UNDoc. CRC/C/GC/10. 25 апреля 2007 г., пп. 30 и последующие (далее – Замечание общего порядка № 10, Комитет ООН по правам ребенка).

309

Некоторые из этих стандартов отражены в КПР и МПГПП; их дополняют четыре международно-правовых документа в области ювенального правосудия, принятые Генеральной Ассамблеей ООН и Экономическим и социальным советом ООН и в совокупности часто именуемые «Минимальными стандартами и нормами ООН в области правосудия по делам несовершеннолетних»: Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы). Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила); Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (Гаванские правила), и Руководящие принципы в отношении действий в интересах детей в системе уголовного правосудия (Венские руководящие принципы). Различные рекомендации и замечания общего порядка высказывались также Комитетом по правам ребенка и региональными организациями по ювенальному правосудию; см. также: Пособие по работе с детьми, завербованными и эксплуатируемыми террористическими и воинствующими экстремистскими группами: роль системы правосудия, Вена, Управление ООН по наркотикам и преступности, 2019, https://www.unodc.org/ documents/justice-and-prison-reform/Handbook/Russian.pdf. Имеются и соответствующие региональные стандарты. Более подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки тематики настоящего документа.

310

Статья 40 (1) КПР; Замечание общего порядка № 10, Комитет ООН по правам ребенка, указ, соч., сноска 263.

311

Статья 37 (b)-(d) КПР. См. также раздел «Насилие в учреждениях по уходу за детьми и системах отправления правосудия» в Докладе независимого эксперта для проведения исследования Организации Объединенных Наций по вопросу о насилии в отношении детей, ОКТЯБРЬ 2006 Г., www.unicef.org/ violencestudy/reports/SG violencestudy ru.pdf. Автор доклада призывает правительства обеспечивать, чтобы лишение свободы применялось «лишь в отношении детей-преступников, которые, как считается, представляют реальную опасность для других, только в качестве крайней меры, на возможно кратчайший срок и по итогам судебного рассмотрения, при этом необходимо выделять достаточные ресурсы для альтернативных механизмов, а также семейных и общинных программ реабилитации и реинтеграции» (с. 35).

312

Статья 37 (а) КПР и статья 6 (5) МПГПП.

313

Комитет ООН по правам ребенка подчеркивает, что, в соответствии со статьей 40 КПР, каждый ребенок, не достигший 18-летнего возраста, подлежит обращению в соответствии с нормами правосудия по делам несовершеннолетних, и при этом с удовлетворением отмечает в качестве хорошей практики, что некоторые государства предусматривают применение норм и правил правосудия по делам несовершеннолетних к лицам в возрасте 18 лет и старше – обычно до 21 года. См.: Замечание общего порядка № 10, Комитет ООН по правам ребенка, пп. 37–38, указ, соч., сноска 263.

314

UNCTTF Guidance 2018, указ, соч., сноска 10, с. 44–45. Такая рекомендация была высказана Специальным докладчиком ООН по борьбе с терроризмом и правам человека, UNDoc. А/ HRC/16/51 (Десять элементов наилучшей практики в области борьбы с терроризмом), практика 4(1), пп. 17–20, указ, соч., сноска 73.

315

Резолюция 72/284 Генеральной Ассамблеи ООН «Обзор Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций», принята 26 июня 2018 г., UNDoc. А/ RES/72/284, п. 10.

316

См., в частности, Консолидированную концептуальную базу ОБСЕ для борьбы с терроризмом, указ, соч., сноска 59.

317

Извлечение из девятого доклада Генерального секретаря ООН об угрозе, издаваемой ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, от 31 июля 2019 г. (S/2019/612).

Content

Владимир Овчинский
Иностранные боевики-террористы. Иногда они возвращаются

Вместо введения Точка возврата

Глава I ИГИЛ после «разгрома»

Глава II Региональные особенности террористических действий джихадистов

Аравийский полуостров

Северная Африка

Западная Африка

Восточная Африка

Центральная Африка

Центральная и Южная Азия

Глава III Европейский джихадизм

Террористическо-джихадистская обстановка в Европе

Европейские уголовники на пути к джихадизму

Возраст и пол европейского джихадизма

Образовательный уровень и профили занятости европейских джихадистов

Как финансируется европейский джихадизм?

Как европейский джихад обращается к радикальной идеологии

Является ли европейский джихадист одиночкой?

Вместо заключения Задачи для России

Приложение 1 Руководящие принципы в отношении иностранных боевиков-террористов(«Мадридские руководящие принципы»)

Введение

I. Выявление и недопущение случаев подстрекательства, вербовки иностранных боевиков-террористов и содействия им и принятие мер реагирования

II. Предотвращение перемещения иностранных боевиков-террористов, в том числе посредством осуществления оперативных мер, использования предварительной информации о пассажирах и осуществления мер по укреплению безопасности на границах

III. Криминализация, судебное преследование, включая стратегии судебного преследования в отношении возвратившихся лиц, международное сотрудничество и реабилитация и реинтеграция возвратившихся лиц

Приложение 2 Добавление к руководящим принципам в отношении иностранных боевиков-террористов(Добавление к «Мадридским руководящим принципам»)

I. Введение

II. Безопасность границ и обмен информацией

III. Предупреждение подстрекательства и вербовки для совершения террористических актов и борьба с такими подстрекательством и вербовкой в соответствии с международным правом; противодействие насильственному экстремизму, служащему питательной средой для терроризма, и идеологии терроризма; оценка рисков и осуществление программ оперативных мер

IV. Судебные меры и международное сотрудничество

V. Защита объектов критически важной инфраструктуры, уязвимых или слабозащищенных целей и туристических объектов

VI. Предотвращение незаконного оборота стрелкового оружия и легких вооружений и борьба с ним

Приложение 3 Руководство по выработке ответов на угрозы и вызовы, связанные с «иностранными боевиками-террористами», в контексте защиты прав человека(извлечение)

Список сокращений

Предисловие

1. Введение

2. Справочная информация: обзор динамики феномена ИБТ, возникающих вызовов и мер реагирования на них

3. Рекомендации и анализ: противодействие феномену ИБТ и связанным с ним вызовам в контексте прав человека

3.1. Законы и стратегии в отношении ИБТ: рекомендации по содержанию и сфере действия и вопрос определения терминов

3.2. Общие рекомендации, касающиеся применения правозащитных норм

3.9. Меры в рамках уголовного законодательства: состав преступления, принципы, процедуры и наказания

3.4. Сдержанность при применении «административных мер»

3.5. Предотвращение насильственного экстремизма и радикализации, ведущих к терроризму, и противодействие им

3.6. Признание и рассмотрение проблемы прямой и косвенной дискриминации

3.7. Динамика и вызовы феномена ИБТ: гендерный аспект

3.8. Права детей

3.9. Соблюдение прав человека и верховенства права как обязательное условие эффективного реагирования на угрозы и вызовы, связанные с ИБТ

Приложение 4 Меры реагирования в связи с лишением «Исламского государства Ирака и Леванта» контроля над территорией

Нынешнее положение дел и усилия по репатриации

Судебное преследование

Реабилитация и реинтеграция

Международное сотрудничество в судебной сфере

Доказательные данные в цифровом виде

Оказание поддержки пострадавшим от действий «Исламского государства Ирака и Леванта» и обеспечение подотчетности

Противодействие финансированию терроризма

Международное сотрудничество в области правоохранительной деятельности

Противодействие распространению террористических идей и работа с общинами по вопросам предупреждения и пресечения насильственного экстремизма

Примечания